Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Выпускная квалификационная работа

Лицензионно-разрешительное производство в структуре административного процесса (на примере авиационной деятельности)

Решетнев Арсений Владиславович

Введение

Актуальность темы исследования. Современная модель экономической системы Российской Федерации характеризуется активным формированием и развитием рыночных отношений и, соответственно, предпринимательской деятельности. Одним из основных принципов регулирования института предпринимательства является принцип свободы экономической деятельности, который закреплен в части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ).

Однако, необходимо отметить, что свобода экономической деятельности не является абсолютной, поскольку институт предпринимательства требует постоянного совершенствования и, в связи с этим, необходимости в формировании новых правовых механизмов государственного регулирования. Так, воздействие со стороны государства на субъектов предпринимательства осуществляется с помощью обязательных требований, предъявляемых на различных стадиях осуществления определенных видов деятельности. Например, необходимость реализации государственного контроля порождает внедрение такой особой процедуры, как лицензирование. Это обуславливается, прежде всего, необходимостью усиления роли государственного регулирования экономических процессов: производства и оборота некоторых видов благ, выражающегося в воздействии государства на предпринимательскую активность физических лиц и всех возможных видов их объединений.

Административно-правовой режим лицензирования - это один из основных механизмов регулирования экономики со стороны государства. Лицензирование позволяет обеспечить защиту публичных интересов при осуществлении предпринимательской деятельности. Получение такого разрешительного документа, как лицензия, означает наличие у предпринимателя реальной возможности и условий для осуществления определенных законом видов деятельности. Лицензия представляет собой определенную гарантию качества осуществления закрепленного в ней вида деятельности, тем самым защищая права субъектов экономической деятельности.

Система лицензирования, в частности, в сфере авиационной деятельности является важным административно-правовым механизмом, от которого во многом зависит скорость развития российской экономики, ее конкурентоспособность и устойчивость, поскольку именно транспорт и развитые логистические цепи, позволяют значительно сокращать издержки международного торгового дела.

Своевременное и правильное государственное вмешательство необходимо для сохранения человеческих жизней, здоровья, объектов окружающей среды и экологии. В то же время такие высокотехнологичные и высоко опасные для окружающей среды средства нуждаются в механизмах несколько отличных и усложненных по сравнению с правовым разрешением простых бытовых ситуаций. Сложные правовые конструкции, создание которых сопрягается с использованием большого объема технической информации, нечеткое законодательное определение содержания самой авиационной деятельности, наконец, недостаточно эффективное организационное выстраивание контроля порождают порой проблемы правоприменительного характера и влияют на возможность применения ответственности за нарушения существующего законодательства.

Объектом данной выпускной квалификационной работы общественные отношения административно-правового характера, которые складываются между субъектами управления (властными субъектами) - органами исполнительной власти и объектами управления - физическими и юридическими лицами в рамках лицензионного производства.

Предмет данного исследования составляют опосредованные административно-правовыми нормами и правоприменительной практикой административные лицензионные процедуры, их участники, механизмы контроля, а также ответственность за нарушение регламента их реализации на примере авиационной деятельности.

Целью настоящего исследования является изучение механизма осуществления административного лицензионно-разрешительного производства в Российской Федерации на примере авиационной деятельности, а также выявление проблем и поиск путей их решения.

Для достижения целей настоящего исследования существует необходимость в решении следующих задач:

· определить содержание понятие административного процесса и его соотношение с административными процедурами и производством;

· проанализировать лицензионно-разрешительное административно-процедурное производство и выявить его участников и правовой основы реализации;

· раскрыть действующий порядок лицензионного производства в двух его видах: общий и специальный;

· обозначить особенности института лицензирования в сфере авиации (условия, порядок);

· раскрыть формы контроля за соблюдением норм лицензионного права на примере авиационной деятельности;

· выявить виды ответственности за нарушение лицензионно-разрешительных требований.

Теоретическую основу данного исследования составляют труды целого ряда представителей российской юридической теории. Так, В.И. Сургутсков, Ю.Н. Старилов, А.В. Сладкова и В.Д. Сорокин в своих трудах исследовали содержание административного процесса. Проблемам соотношения понятий «административный процесс», «административное производство» и «административные процедуры», а также их месту в системе административного права немало внимания уделили С.А. Старостин, Э.А. Нугманова, Д.Н. Бахрах и Ю.И. Мельников. Между тем, вопросам лицензирования именно авиационной деятельности уделялось недостаточное внимание, что не совсем оправдано. Это позволяет нам обратиться к этой теме.

Методологическую основу составили различные общенаучные и частнонаучные методы: анализ и синтез (для исследования и систематизации подходов к пониманию административного процесса и её обобщения), сравнение (для выявления соотношения качественных и количественных показателей в разных странах для выведения объективной оценки уровня контроля за соблюдением лицензионных требований), классификация, выдвижение гипотезы и другие.

Структура настоящего исследования представляет собой: введение, две главы, каждая из которых включает по три параграфа, заключение, библиографический список.

1. Лицензионно-разрешительное процедурное производство

В настоящее время административное право, как отраслевая часть правовой системы Российской Федерации, активно совершенствуется, стремясь тем самым реализовать свою главную функцию - урегулировать общественные отношения, касающиеся исполнения государством своих публичных функций. Развитие данной отрасли связано в первую очередь с развитием общества, научно-техническим прогрессом и выражается в формировании прогрессивных подотраслевых ветвей и, соответственно, в создании правовых норм, регулирующих не только административно-правовые отношения, но и отношения, регулируемые другими отраслями права.

Между тем для исследователей-административистов особенно актуальным является достижение консенсуса в понимании административного процесса и его содержания. На сегодняшний день до сих пор ведутся научные дискуссии относительно этого вопроса, хотя существует несколько более или менее устойчивых подходов.

Во-первых, стоит отметить существующий управленческий подход. Он раскрывает понятие административного процесса как деятельность органов исполнительной власти, урегулированную нормами административно-процессуального права. При этом основоположник данного подхода В.Д. Сорокин в своих трудах отмечал, что административный процесс является самостоятельной отраслью права. Он происходит не от смешения уголовного и цивильного процессов, а имеет свои специальные признаки и обладает рядом собственных источников, например, исполнительной властью, выражающейся в деятельности различных по своим функциям органов исполнительной власти.

Во-вторых, есть и более узкий подход относительно управленческого - это юрисдикционный. Данный подход определяет административный процесс как деятельность различных уполномоченных органов по разрешению споров административно-правового характера и применению мер административного принуждения. При этом существует довольно распространенная позиция, связанная с отождествлением административного процесса с производством по делам об административных правонарушениях.

Необходимо отметить, что наука административного права придерживается понимания административного процесса как регламентированной административно-процессуальным законодательством деятельности уполномоченных органов и их должностных лиц, судей, которая осуществляется относительно разрешения споров между органами власти, гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Помимо этого, в связи с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ нашла свое распространение позиция Ю.Н. Старилова, которая разделяет административный процесс на три вида. Во-первых, выделяется административно-юрисдикционный процесс, значение которого состоит в осуществлении производства по рассмотрению во внесудебном порядке жалоб на решения ОИВ, по привлечению к дисциплинарной ответственности на государственной службе, по применению мер административного принуждения (не являющихся мерами административной ответственности), производство по делам об административных правонарушениях (с применением мер административной ответственности).

Во-вторых, это административно-юстиционный процесс, который в соответствии с КАС РФ представляет собой административное судопроизводство. Данный вид состоит из целого перечня производств по рассмотрению в суде дел, связанных с оспариванием нормативных актов, ненадлежащим осуществлением полномочий органов и должностных лиц ОИВ и пр.

В-третьих, видом административного процесса также могут быть административные процедуры, т.н. административно-процедурный вид административного процесса. К ним относятся административно-процедурные производства, касающиеся рассмотрения обращений граждан, различные регистрационные и разрешительные, контрольно-надзорные производства, прохождение государственной службы и т.п.

Представленный вариант структурирования системы административного процесса не является единственным. Так, Н.И. Глазунова также подразделяет административный процесс на следующие виды: административно-юрисдикционный, административно-управленческий; административно-юстиционный. Однако, по ее мнению, административно-юрисдикционный процесс состоит из производства по делам, связанным с административными правонарушениями, применением санкций и жалобами граждан. Что касается, административно-управленческого процесса, то он делится на две составляющие - административно-правотворческой и административно-правонаделительной. Такое разделение обусловлено прямой связью данных процессов с государственным управлением. Относительно юстиционного процесса следует, что он связан с рассмотрением судебными органами дел об административных правонарушениях. В науке права иногда данный вид процесса также именуется как судебно-административный.

Анализируя данные позиции и их применение в юридической литературе, наибольшее признание находит позиция, предложенная Ю.Н. Стариловым. Именно такой подход к содержанию административного процесса позволяет определить характерные признаки различных административно-процедурных производств как составных элементов административного процесса, реализуемого органами исполнительной власти (далее - ОИВ) в рамках позитивной управленческой деятельности. Именно к этому виду административного процесса (процедурного) можно отнести и лицензионное производство, которое является предметом исследования дипломной работы.

Итак, несмотря на отсутствие в административном законодательстве четкого определения дефиниции «административный процесс», в юридической науке сформировалось несколько доктринальных подходов, которые не только формируют его значение, но и определяют его структуру. В широком смысле административное производство - это определенный существующим законодательством порядок процессуального обеспечения законных свобод, прав и интересов субъектов административного процесса.

Отдельные подходы к содержанию административного процесса позволяют выявить черты его структурных элементов - административных производств. Последние соотносятся с процессом как часть и целое, где административный процесс представляет собой систему, а административное производство является его структурным элементом. На это указывает ряд ученых, которые трактуют процесс как более широкое понятие, охватывающее всю юридическую сферу деятельности государства, процесс при этом рассматривается как связанная с какой-то определенной группой дел деятельность. Данное утверждение подтверждается предлагаемыми научными классификациями видов административного производства. Так, например, Ю.М. Козлов разделяет административные производства на две группы: процедурные и юрисдикционные производства. К процедурным в свою очередь относит регистрационное, лицензионно-разрешительное производства, а также производство по принятию отдельных правовых актов. Юрисдикционное производство представляется совокупностью производствами по делам об административных правонарушениях, по жалобам граждан, а также дисциплинарным производством.

В современной юридической доктрине существуют споры относительно определения природы административных процедур, их содержания и места в системе административного права России. Одни исследователи утверждают, что «процедура», является частью административного процесса, другие полагают, что процесс - это один из составных частей процедуры. Кроме того, существует ряд исследователей, вообще не сопоставляющих данные правовые явления. Однако, существует позиция, согласно которой разделение данных понятий не является целесообразным. Так, Ю.И. Мельников утверждает, что и «процесс», и «процедура» определяют порядок деятельности субъектов права по применению материально-правовых норм, поэтому данные понятия равнозначны.

Э.А. Нугманова считает, что административную процедуру стоит рассматривать в двух аспектах. Во-первых, это совокупность различного рода действий уполномоченных органов, осуществляющие их для достижения установленных законом действий. Во-вторых, это действия субъектов административного права, привлекающих к ответственности за нарушение порядков, регламентированных нормами закона. Однако, данный подход находит не наибольшее признание среди исследователей. Это, как нам кажется, связано с использованием широкого подхода к административному процессу и процедурам, в рамках которых в их задачи входит множество различных функций, в том числе по усовершенствованию и упрочнению режима соблюдения законов в государстве. Одни и те же механизмы априори не могут выполнять настолько широкий спектр задач.

Таким образом, ввиду отсутствия легального определения административного процесса наиболее распространенным представляется его понимание через совокупность его трех видов: административно-управленческого (процедурного), административно-юрисдикционного и административно-юстиционного. При этом административные процедуры больше ассоциируются с административно-процедурным видом административного процесса, представленного в том числе и лицензионно-разрешительным производством.

1.2 Лицензионно-разрешительное административно-процедурное производство: понятие лицензирования и лицензии, субъекты разрешительной деятельности, нормативно-правовое регулирование

Как известно, осуществление процессуальной разрешительной деятельности происходит посредством отдельных самостоятельных производств в рамках административного процесса. Так, лицензионно-разрешительное производство реализуется через административные лицензионные и разрешительные процедуры.

В российской правовой доктрине существует несколько значений рассматриваемой дефиниции. Во-первых, это право на осуществление лицензионной деятельности, которое подкрепляется удостоверяющим документом. Во-вторых, выдача субъектам официального документа (лицензии), дающего право на занятие определенными видами деятельности и подтверждающего наличие реальных возможностей и оснований для их осуществления. Следует отметить, что многообразие различных доктринальных формулировок не отражает той подобной ясности, какой бы смог обеспечить закон.

С принятием Федерального Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» появилась четкая формулировка понятий, «лицензирование» и «лицензия». Так, согласно пп. 1 ст. 3 указанного Закона лицензирование включает в себя деятельность уполномоченных органов по осуществлению различных действий, связанных с разрешительным документом (лицензией), которые включают в себя предоставление, переоформление, продление и ограничение срока действия, а также лицензионный контроль, ведение реестра лицензий, формирования информационного ресурса и предоставление информации.

Что касается такого понятия как «лицензия», то в соответствии с пп. 2 ст. 3 ей является специальное разрешение, которое дает право хозяйствующему субъекту осуществлять закрепленный им вид деятельности. Закон дополняет, что такое разрешение подтверждается документом в бумажном или электронном формате, который выдается уполномоченным на осуществление лицензионного производства органом.

Таким образом, несмотря на большое количество доктринальных позиций, которые имеют более узкий или, наоборот, расширительный характер, законодательство закрепляет основное значение исследуемых терминов, конкретизирует их содержание и форму и позволяет прийти к однообразному пониманию.

На сегодняшний день в российской правовой доктрине существует множество различных вариантов классификаций видов лицензий. Одна из самых известных приведена В.С. Сазоновой. Так, согласно данной классификации, основным разграничивающим критерием которой является объем прав, предоставляемых разрешением, выделяется несколько видов лицензий: патентные и безпатентные, простые, эксклюзивные и полные. Однако, стоит отметить, что данные виды лицензий не имеют ничего общего с административным правом ввиду того, что объектом этих разрешений являются, в основном, исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности лиц, то есть относятся к ведению гражданского права.

В рамках же административного процесса выделяют, как правило: срочные и бессрочные, региональные и межрегиональные.

Региональные лицензии действуют только на одной территории субъекта Российской Федерации, в то время как межрегиональные могут действовать на территории нескольких субъектов РФ, указанных непосредственно в лицензии.

Стоит отметить, что согласно ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О лицензировании» лицензии, выданные в установленном законом порядке, действуют бессрочно. Однако, в соответствии с п. 4 ст. 1 вышеупомянутого закона специальными Федеральными законами могут устанавливаться иные сроки действия разрешительных документов. Так, например, в соответствии с ч. 8 ст. 91 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательным организациям, возникшим в результате реорганизации лицензиата путем разделения или выделения, выдается временная годовая лицензия.

Обращаясь к Гражданскому Кодексу, можно увидеть ряд норм, затрагивающий институт лицензирования, в частности, согласно п. 3, ч. 1, ст. 49 ГК РФ, это наделение юридического лица обязанностью получать разрешение на осуществление конкретного вида деятельности. Однако, институт лицензирования все же является одним из главенствующих институтов административного права. В первую очередь, важно отметить, что сам предмет и метод регулирования отношений в сфере лицензирования явно выходят за пределы принципов гражданского права, таких как свобода воли, диспозитивность и равенство сторон. Это связано с тем, что институт лицензирования также имеет и особый субъектный состав. Например, неотъемлемым субъектом рассматриваемых правоотношений являются органы исполнительной власти, которые наделены полномочием по выдаче лицензии в различных сферах деятельности.

Так, например, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 27.02.2019 №195 «О лицензировании деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами», лицензированием фармацевтической деятельности занимаются Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. В том случае, если будет иметь место нарушение лицензионного законодательства, то субъект должен будет нести ответственность по статье 14.1 КоАП РФ.

Анализируя перечень субъектов лицензионно-административного производства, можно сделать вывод о том, что он является достаточно широким. Участниками правоотношений в сфере лицензирования являются: соискатели лицензий, лицензиаты и лицензиары. Соискателем лицензии является хозяйствующий субъект (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель), который обращается к уполномоченному органу с заявлением на получение лицензии. Лицензиат представляет собой лицо, которое имеет право и разрешительный документ на осуществление конкретного вида деятельности. Лицензиар - это уполномоченный орган исполнительной власти, занимающийся выдачей специальных разрешений (лицензий).

К властным субъектам лицензионного-административного производства относят органы, которые осуществляют контроль за соблюдением лицензионных требований и лицензионного законодательства: уполномоченные в определенной сфере лицензируемой деятельности органы исполнительной власти и органы Прокуратуры РФ.

Что касается непосредственно самой выдачи лицензии, то данной деятельностью занимаются территориальные подразделения специальных лицензирующих органов - федеральных служб, перечень которых зарегламентирован в Постановлении Правительства от 21 ноября 2011 г. №957, за исключением случаев, которыми занимается непосредственно само Министерство. Так, например, хозяйствующие субъекты, изъявившие желание заниматься разработкой, производством, испытанием и ремонтом авиационной техники должны будут получить лицензию в Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации.

Одной из основных проблем лицензионного законодательства является его сложная правовая база, состоящая из источников различного уровня, однако имеющих практически равносильную значимость. Так, нормативную базу исследуемой темы можно условно разделить на несколько категорий по принципу затрагиваемой ими отдельной стороны (сферы) лицензирования.

Прежде можно выделить нормативные акты, закрепляющие правовую основу института лицензирования. Статья 8 Конституции Российской Федерации гласит, что на территории государства действует единое экономическое пространство, что означает единство правовых режимов предпринимательской деятельности и, как следствие, единство применяемых к субъектам требований, в частности лицензионных. Федеральный закон от «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливает основные понятия, используемые в данной сфере, цели и задачи, принципы, а также порядок организации лицензионного административного производства и исчерпывающий перечень видов деятельности, являющихся лицензируемыми. Кроме того, ч. 2 ст. 1 этого Федерального закона содержит перечень сфер, на которые его сила действия не распространяется. К ним относятся сферы, связанные с использованием и распределением энергии, спиртосодержащей продукции, страхования (в т. ч. пенсионного), инвестиционная деятельность, а также сферы организации торгов и банковской деятельности. Данные отрасли хозяйственной деятельности субъектов регулируются отдельными законодательными актами. Так, например, сфера страхования регулируется Законом Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации», пенсионное страхование Федеральным законом «О негосударственных пенсионных фондах» и так далее.

Стоит отметить, что федеральными законами могут устанавливаться полномочия субъектов по лицензированию субъектов отдельных предпринимательских сфер. Так, например Законом Нижегородской области №67-З установлен порядок организации лицензионного производства, в частности: полномочия органов исполнительной власти в данной сфере, требования, предъявляемые к хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по розничной продаже алкогольной продукции на территории региона, порядок ведения реестра лицензий и другие.

Немаловажным также является Постановление Правительства Российской Федерации «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности». Оно закрепляет обязанность федеральных органов исполнительной власти осуществлять лицензирование в той или иной сфере хозяйственной деятельности. Огромный массив законодательной базы института лицензирования составляют акты органов исполнительной власти субъектов. Они устанавливают административные регламенты, касающиеся порядка ведения лицензионного производства. Так, например, Приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России) установлен порядок работы лицензионной комиссии, получения отчетов и ведения реестров, а также порядок организации лицензионного контроля производства лекарственных препаратов.

В то же время лицензионный контроль является объектом второго большого пласта лицензионного законодательства (законодательного регулирования).

Частью 1 статьи 19 Закона «О лицензировании» установлено, что лицензионный контроль осуществляется с учетом положений специальных нормативно-правовых актов и Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Стоит отметить, что контроль за соблюдением лицензионного законодательства с учетом положений вышеупомянутого Федерального закона означает подконтрольность мероприятий, проводимых ОИВ с целью выявления и предупреждения нарушений, органам прокуратуры, правовой основой деятельности которых является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Основания применения риск-ориентированного подхода и порядок составления ежегодного плана проведения проверок установлены Приказом №783.

Сами же административные регламенты играют немалую роль в образовании системы источников лицензионного производства. Они определяют порядок предоставления государственной услуги по выдаче лицензий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Так, например, Приказ Министерства промышленности и торговли РФ устанавливает формы контроля за исполнением административного регламента, порядок обжалования действий должностных лиц в рамках лицензионных процедур, а также стандарты предоставления услуги населению: наименования органов, сроки, исчерпывающие перечни необходимых документов, основания для принятия того или иного решения органом исполнительной власти, размер взымаемой государственной пошлины и так далее.

Исходя из смысла Главы 1 Федерального закона «О лицензировании» прямого запрета на передачу ряда полномочий органам местного самоуправления (далее - МСУ) нет. Напротив, во многих законах субъектов содержится конкретный перечень полномочий, передаваемых органам МСУ. Зачастую законодательный орган того или иного региона управомочивает муниципальную власть в части контроля за соблюдением лицензионного законодательства на относящейся к ним территории. Так, например, ст. 5 Закона Нижегородской области №74-З среди полномочий органов местного самоуправления обозначены:

1) контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции;

2) определение границ территорий, на которых реализация спиртосодержащей продукции запрещена в соответствии с федеральным законодательством.

Так, с целью реализации этих положений органы местного самоуправления издают административные регламенты, которые зачастую они носят общий характер: определяют порядок контроля за отдельными экономическими сферами деятельности. Так, например, свои контрольно-надзорные функции за торговой деятельностью субъектов Администрация города Нижнего Новгорода обозначила в соответствующем Административном регламенте.

Таким образом, наличие легального определения термина «лицензия» помогает свести множество доктринальных понятий к некому единообразию. Круг субъектов лицензионного производства является достаточно широким, но при анализе они легко поддаются дифференциации, условно подразделяясь на три группы участников данных правоотношений: соискатели лицензии и лицензиаты; органы исполнительной власти и их должностные лица, уполномоченные осуществлять функцию по лицензированию; органы, осуществляющие внешний контроль за соблюдением лицензионного законодательства. Деятельность по лицензированию субъектов предпринимательской деятельности в Российской Федерации регулируется большим массивом нормативно-правовых и подзаконных актов разного уровня. Прежде всего, это федеральные законы и подзаконные акты (постановления правительства и акты федеральных органов исполнительной власти). Базовыми являются федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Постановление Правительства РФ «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности». Кроме того, нормативное регулирование осуществляется на региональном уровне путем издания законов субъектов РФ по конкретным направлениям лицензируемой деятельности и подзаконных актов (административные регламенты), определяющих процедуры лицензирования. Также функционально в лицензионно-разрешительным производстве задействованы и органы местного самоуправления, которые издают нормативные акты на своем уровне.

При этом нормативную базу можно предложить сгруппировать не только по иерархии, но и по предмету правового регулирования: нормативно-правовые акты, которые составляют правовую основу непосредственно лицензирования требуемых этого видов деятельности; акты, на основе которых проводится контроль за лицензионной деятельностью.

1.3 Общий и специальный порядок лицензирования

Для должного осуществления лицензионного производства законодателем выделено два порядка: общий и специальный. Согласно толкованию норм существующего законодательства общий порядок на момент написания работы предусмотрен исключительно пятидесяти семи видов деятельности, исчерпывающий перечень которых содержится в статье 12 Федерального закона «О лицензировании».

Известно, что общий порядок лицензирования включает в себя несколько стадий. К ним относятся: стадия приема документов лицензиаром, далее рассмотрение документов и принятие соответствующего решения (предоставление / отказ) и, наконец, контроль уполномоченных органов за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий.

В рамках первой стадии все соискатели лицензии обязаны предоставить в уполномоченный орган пакет документов, определенный соответствующем законом. Он также может меняться в зависимости от сферы деятельности хозяйствующего субъекта. Органы исполнительной власти не вправе требовать документы, не содержащиеся в перечне таковых. Данное деяние может противоречить принципу законности лицензионно-разрешительных процедур и повлечь за собой ответственность за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности. Стоит отметить, что не только ОИВ и должностные лица могут понести ответственность за нарушения законодательства на данном этапе. За предоставление заведомо ложной информации соискатели лицензии также несут ответственность, в рамках действующего законодательства Российской Федерации.

Важной составляющей частью осуществления любого процедурного производства являются сроки, поскольку они, как правило, содержатся в императивных нормах, которые являются обязательными для соблюдения. Например, при подаче заявления на получение лицензии были установлены нарушения, срок в три рабочих дня предусмотрен законодательством для того, чтобы лицензиар направил уведомление соискателю лицензии об устранении нарушений, поскольку заявление было оформлено ненадлежащим образом. После чего соискателю лицензии дается тридцатидневный срок на устранение всех допущенных нарушений.

Стадия рассмотрения также происходит в определенный процессуальным порядком период времени. В рамках общего лицензионного порядка срок рассмотрения заявлений соискателей лицензий составляет сорока пяти рабочих дней. За это время уполномоченный орган исполнительной власти обязан проверить достоверность предоставленных соискателем сведений о субъекте предпринимательской деятельности, а также его соответствие установленных законом требованиям. Проверка соответствия требований проводится в форме внеплановой выездной проверки без согласования с органами Прокуратуры.

В срок, который был указан ранее, уполномоченный орган обязан принять решение о предоставлении, либо об отказе в предоставлении лицензии. Данное решение подписывается и руководителем, и заместителем руководителя лицензирующего органа и вносится в реестр лицензий. Затем, в течение трех рабочих дней правонаделяющий документ вручается непосредственно лицензиату или отправляется заказным письмом с уведомлением через Акционерное общество «Почта России».

Однако, стоит отметить, что с 01.01.2021 Федеральным законом от 27.12.2019 №478-ФЗ в статью 14 вносятся изменения. Они направлены на дебюрократизацию системы, то есть упразднение бумажных вариантов разрешительного документа. Вместо него уполномоченные органы исполнительной власти будут предоставлять лишь выписку из реестра лицензий. Данные нововведения можно в целом охарактеризовать как прогрессивные.

Что касается следующей стадии производства - лицензионного контроля, то данный вопрос будет освещен в следующей главе. Необходимо указать, что действие лицензии может быть приостановлено или же она имеет возможность быть аннулированной в случае выявления уполномоченными органами многократных нарушений или же серьезного нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. Также, аннулирование лицензии возможно, как по решению суда, так и без такового.

Помимо общего порядка лицензионным законодательством предусмотрен также и специальный порядок лицензирования. Правовой основой такого производства являются специальные федеральные законы, регулирующие сферы, на которые базовый закон «О лицензировании» не распространяется. Исходя из анализа норм лицензионного законодательства, можно сделать вывод, что специальный порядок - это порядок, в рамках которого изменена какая-либо из указанных ранее стадий. Данный вывод не распространяется на стадию контроля за соблюдением требований и условий в соответствии с Федеральным законом №294-ФЗ.

Статьями 11.2 и 11.3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», например, установлены специальные требования к предоставляемой в уполномоченный орган документации на получении лицензии. Кроме того, данная лицензия действует во всех субъектах Российской Федерации. Федеральный закон «О связи» устанавливает специальный лицензионный порядок в части принятия решения о выдаче лицензии. В данном случае уполномоченный орган исполнительной власти обязан принять решение в течение тридцати календарных дней. В отдельных случаях, когда для осуществления деятельности предполагается использование радиочастотного спектра, законом установлен срок в семьдесят пять календарных дней.

Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» устанавливает специальные «долицензионные» требования к соискателям лицензии на деятельность, связанную с производством и оборотом этанола и спиртосодержащей продукции. Специальный лицензионный порядок на этот раз касается стадии подачи документов, в частности его перечня. Помимо документов, необходимых для предоставления в общем порядке, соискателям также нужно предоставлять специальные заключения экспертов, сертификаты соответствия технологического производственного оборудования.

Прохождение специальных разрешительных долицензионных процедур необходимо также и в исследуемой сфере. Так, статьей 9 Воздушного Кодекса Российской Федерации установлен прямой запрет на выдачу лицензий их соискателям при отсутствии сертификатов, выданных в установленном законом порядке.

Таким образом, существует всего два порядка лицензирования. Специальный порядок отличается от общего тем, что к соискателям лицензий могут предъявляться дополнительные требования, а также увеличены сроки рассмотрения органами исполнительной власти заявлений на получение разрешительных документов. Это, как нам кажется, связано с потенциальной степенью общественной опасности тех или иных видов деятельности как для экономической составляющей государства, так и для жизни и здоровья физических лиц.

В итоге можно сказать, что лицензионно-разрешительное процедурное производство, имеет неоднозначную исследовательскую трактовку, связанную с отсутствием единства в понимании административного процесса, соотношения его с административными процедурами и производствами. Между тем само лицензионно-разрешительное производство в рамках последних научных исследований может рассматриваться как часть административно-процедурного вида административного процесса (часть т.н. позитивного управленческого административного процесса).

Нормативно-правовая база лицензирования является разнообразной и включает федеральный, региональный и муниципальный уровни нормативного регулирования, а также может быть сгруппирована, исходя из предмета регулирования - отношения, непосредственно связанные с организацией лицензирования, и отношения, связанные с контролем за лицензионной деятельностью. Следует выделить и два лицензионных порядка: общий и специальный (отличающийся от общего наличием дополнительных требований, других сроков, иных «особых» моментов).

2. Особенности лицензионно-разрешительного производства в области авиационной деятельности

Воздушный Кодекс Российской Федерации (далее - ВЗК РФ) не содержит определения авиационной деятельности. Её дефиниция дана в статье 1 Федерального закона «О государственном регулировании развития авиации». Так, под авиационной деятельностью понимается любая деятельность физических и юридических лиц, в том числе научная, имеющая следующие цели: поддержка и развитие авиации, удовлетворение различных экономических и стратегических нужд государства и населения в перевозках воздушным транспортом, предоставление различных авиационных работ и услуг, в том числе создание и обслуживание инфраструктуры воздушного транспорта.

На наш взгляд данное определение является неоправданно широким, что искажает действительное его значение.

Во-первых, открытый перечень видов авиационной деятельности вносит определенную долю неясности в данный вопрос. Так, к иной деятельности, подразумевающей поддержку авиации, исходя из легальной формулировки, можно отнести, например, деятельность, связанную с коммерческим инвестированием капитала в авиакомпании, что напрямую влияет на их жизнеспособность и, как следствие, удовлетворяет потребности населения в воздушных перевозках. Однако, в любом контекстном понимании термина «инвестирование» отнесение его к авиационной деятельности представляется затруднительным.

Во-вторых, перечисление в качестве субъектов авиационной деятельности только физических и юридических лиц также является не совсем верным. Согласно ст. 20 ВЗК РФ авиация подразделяется на гражданскую (в том числе авиация общего назначения), государственную и экспериментальную. Это значит, что управление авиационным транспортом хотя бы одного из видов авиации осуществляется Российской Федерацией и, следовательно, представление её в качестве субъекта является обязательным. Кроме того, Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1999 №862 «Об использовании государственной и экспериментальной авиации в коммерческих целях» позволяет использовать суда, находящиеся в ведении Российской Федерации, органами исполнительной власти и Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» для участия в хозяйственном обороте наряду с индивидуальными предпринимателями и коммерческими юридическими лицами.

Что касается направлений административно-разрешительной деятельности в области авиации, в том числе лицензирования, то ввиду степени важности данной сферы для экономической стабильности государства, а также высокой потенциальной степени общественной опасности любых нарушений авиационного законодательства особым разрешительным процедурам подлежат практически все сферы, которые непосредственно связаны с использованием и обслуживанием воздушных судов, авиационной инфраструктуры, разработкой, производством и испытанием авиационной техники и её составных частей.

Однако, стоит отметить, что в связи с недавними изменениями в законодательстве не все направления авиационной деятельности подлежат лицензированию. В связи со вступлением в силу Федерального закона №21-ФЗ лицензирование коммерческих пассажирских и грузовых перевозок воздушным транспортом упраздняется. Данные нововведения носят технический характер и имеют цель минимизировать административные барьеры, связанные с многоуровневой разрешительной системой.

Еще некоторое время назад Федеральное агентство воздушного транспорта (далее - Росавиация) осуществляла выдачу лицензий на перевозку авиатранспортом. Однако, для получения лицензии хозяйствующие субъекты должны были предоставить сертификат эксплуатанта, подтверждающий соответствие существующим требованиям лицензионного законодательства, который также выдавался упомянутым ранее органом исполнительной власти. Процедуры получения сертификата и лицензии идентичны. Меры по упразднению лицензирования воздушных пассажирских и грузовых перевозов считаются абсолютно обоснованными. Лицензирование остальных сфер деятельности в области авиации осуществляется в порядке, существовавшем до вступления в силу данных изменений.

Порядок лицензирования разработки, производства, испытания и ремонта авиационной техники является специальным, то есть помимо общих требований, предъявляемых к соискателям лицензии, к ним также предъявляется ряд особых требований. Условия получения данной лицензии установлены Положением о лицензировании разработки, производства, испытания и ремонта авиационной техники, утвержденным специальным Постановлением Правительства Российской Федерации (далее - Постановление №240). Помимо общих требований к соискателям лицензии, установленных Федеральным законом «О лицензировании» (данные требования касаются уплаты государственной пошлины и предоставления достоверных сведений о юридическом лице: наименование, юридический и фактический адреса, ИНН и перечень видов деятельности), есть ряд специальных.

В первую очередь, у хозяйствующих субъектов должен быть объект недвижимости, принадлежащий ему на законном основании. Данное здание, сооружение или помещение должно соответствовать установленным национальным стандартам. Во-вторых, необходимо наличие всей технической документации, оборудования и его сертификатов, специальных средств программного обеспечения, установленных законом, а также соответствующих закону средств измерений, которые потребуются для выполнения заявленных соискателем работ или оказания услуг.

Важным для получения лицензии на производство и обслуживание авиационной техники также является наличие квалифицированного персонала, осуществляющего свою деятельность в субъекте предпринимательской деятельности на основании трудового договора, в соответствии с Трудовым Кодексом Российской Федерации.

Наличие системы производственного контроля является также необходимым условием для получение соискателем лицензии. Данный контроль не является основанием для непроведения проверок во исполнение лицензионного законодательства уполномоченными органами.

Кроме того, в случае привлечения иностранных инвестиционных капиталов или же в случае осуществления работ или оказания услуг, в процессе которых используются различные сведения, составляющие государственную тайну, также необходимо выполнение положений специальных Федеральных законов.

Порядок получения разрешительных документов также регламентирован Постановлением №240. В первую очередь соискатель лицензии направляет документы в уполномоченный лицензирующий орган - Министерство промышленности и торговли Российской Федерации. Исчерпывающий перечень документов установлен Федеральным законом «О лицензировании» и настоящим Постановлением.

В случае, если лицо намерено осуществлять лицензируемую деятельность по адресу, который отличается от адреса регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, то к соответствующим документам прикладывается отдельный бланк, с указанием фактического места осуществления своей деятельности. В тех случаях, когда лицензиару для проверки соответствия требованиям необходима информация, находящаяся в распоряжении других органов, оказывающих государственные и муниципальные услуги населению в порядке, установленном Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». После подачи необходимых документов Министерством промышленности и торговли Российской Федерации проводится внеплановая проверка во исполнение всех лицензионных требований и условий, по результатам которой выносится решений.

Принятые решения вносятся в Единый реестр лицензий в соответствии со ст. 21 Федерального закона «О лицензировании» и публикуются в официальных средствах массовой информации в течение 10 дней со дня принятия решения.

Однако, что касается эксплуатации воздушных судов: перевозки грузов и пассажиров, то в контексте данного вида деятельности лицензия имеет несколько отличное значение. Прежде всего, стоит сказать, что с 14 ноября 1970 года Российская Федерация официально является членом Чикагской конвенции 1944 года (далее - Конвенция), с учетом того, что Россия стала правопреемником СССР. Так как статьей 15 Конституции РФ установлено превалирование международных норм и договоров Российская Федерация обязана выполнять условия тех договоров, подписантом которых она является. Данный международный договор является уставным документом Международной организации гражданской авиации (далее - ИКАО (от англ. ICAO - International Civil Aviation Organization).

Статья 44 Конвенции закрепляет в качестве уставных целей ИКАО разработку и установку международных стандартов и правил организации гражданской авиации, способствующих обеспечению безопасности, регулярности, экономической эффективности и защищенности экологической составляющей окружающей среды полетов. Соответственно, все государства - члены Конвенции берут на себя обязательство внедрять документы ИКАО в свои правовые системы.

В обеспечении безопасности полетов нельзя недооценить роль пилота. Ввиду этого Международной организацией гражданской авиации были разработаны специальные правила и характеристики соответствия летного экипажа квалификационным требованиям. Так, на сегодняшний день существует несколько видов лицензий ИКАО: лицензия пилота-любителя (PPL), лицензия коммерческого пилота (CPL), лицензия пилота авиалиний (ATPL), лицензия сертифицированного пилота-инструктора (CFI). Условия получения лицензии пилота установлены соответствующим Приказом Министерства транспорта Российской Федерации.

Как и в ситуации со многими другими видами лицензий существуют как общие, так и специальные требования, предъявляемые к соискателям. В первую очередь, ввиду высокого уровня ответственности все лица, желающие получить специальное разрешение, обязаны пройти медицинскую комиссию и получить заключение, выданное в соответствии с требованиями Федеральных авиационных правил «Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 22.04.2002 №50.

Видим, что среди общих требований, помимо должного состояния здоровья, Приказ Минтранса РФ также устанавливает наличие опыта на соответствующем типе воздушного судна и / или соответствующем пилотажном тренажере в отдельных областях, продемонстрированных и зафиксированных умений и знаний, требуемых для обеспечения безопасной эксплуатации воздушных судов. Среди специальных требований, например, к пилотам воздушных судов, можно выделить регламентированные нормативы общих часов налета, выраженных в минутах, а также исчерпывающий перечень необходимых навыков и умений.

Выдачей данного вида лицензий занимается Федеральное агентство воздушного транспорта на основании своего Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации.

Что касается положения самих юридических лиц, в частности авиакомпаний, туристических и логистических компаний и т.д., с 18 февраля 2020 лицензия на перевозку пассажиров и грузов упразднена. На сегодняшний день её роль играет сертификат эксплуатанта. Сертификат эксплуатанта воздушного судна, согласно Руководству по летной годности ИКАО №9760, это официальный документ, разрешающий юридическим лицам выполнять отдельные воздушные перевозки, с учетом имеющихся ограничений, которые находятся в эксплуатационных спецификациях. Главным и единственным условием получения такого сертификата является предоставление полного перечня документов в уполномоченный сертифицирующий орган - Росавиацию. К таким документам относятся: заявления о сертификации, свидетельство о государственной регистрации воздушного судна, свидетельство летной годности, свидетельства (лицензии) лиц, относящихся к летному персоналу, руководства по организации полетов воздушных, руководства по летной эксплуатации воздушных судов, руководства по техническому обслуживанию воздушных судов, а также документы, подтверждающие страхование авиационных рисков. Стоит отметить, что в сфере авиации обязательными объектами страхования являются не только ответственность эксплуатанта перед третьими лицами, но и само имущество - воздушные судна, отдельные его части и так далее.