Таким образом, лицензирование авиационной деятельности осуществляется по достаточно большому количеству направлений. Все направления данной сферы деятельности можно разделить на две большие группы:

1) деятельность, связанная с летной эксплуатацией воздушных судов: пассажирские и грузовые перевозки;

2) авиационно-обеспечительная деятельность, включающая в себя разработку и испытание воздушных судов и его отдельных частей, их обслуживание и ремонт.

Даже несмотря на уже существующий, несколько обобщенный порядок абсолютно для всех соискателей лицензии, условия её получения очень сильно разнятся в зависимости от сферы предпринимательской деятельности. Что касается условий для получения лицензии в сфере авиации, то помимо общих требований к соискателям предъявляется также множество специальных, выполнение которых опосредовано наличием дорогостоящих объектов недвижимости, соответствующим всем стандартам, технического оборудования и должной квалификацией рабочего персонала.

Думается, что основной проблемой является определение границ авиационной деятельности, установленных легальным определением Федерального закона №10-ФЗ. В отношении лицензирования и отраслевого контроля данная законодательная погрешность является ключевой, привнося ноту размытости в понимание пределов осуществления деятельности в субъектов данной сферы. В связи с этим, возможно, следует сузить границы легальной дефиниции исключив из абз. 3 ст. 1 Федерального закона №10-ФЗ словосочетание «иная деятельность» и тем самым сделать перечень закрытым.

Кроме того, можно, наоборот, расширить перечень субъектов авиационной деятельности ввиду того, что их круг не ограничивается лишь деятельностью юридических и физических лиц, а включает в себя также деятельность государства, которое участвует в данной деятельности не только в качестве акционеров юридических лиц или в качестве регулятора, а наряду с этим осуществляет непосредственное управление государственной военной авиацией и государственной авиацией специального назначения. Потому, абз. 3 ст. 1 Федерального закона №10-ФЗ необходимо дополнить словом «государство».

2.2 Контроль осуществления лицензируемой деятельности

На сегодняшний день существует множество форм и методов осуществления государственного контроля, использующихся в различных сферах предпринимательской деятельности. Вместе с таким многообразием возникает также немало вопросов относительно их практического применения, что, так или иначе, является проблемой. Это связано с тем, что действительно эффективные механизмы осуществления государственного контроля являются надежным регулятором существующей экономической системы, в то время как их изъяны затрагивают немаловажные публичные отношения между государством и обществом.

Так, уполномоченные органы исполнительной власти осуществляют контроль субъектов предпринимательской деятельности, в частности, за исполнением положений правовых актов с целью обеспечения законности лицензионной деятельности.

Основу контрольно-надзорных мероприятий составляет большая нормативная база. В первую очередь, это Федеральный закон №294-ФЗ. Части 3 и 3.1 ст. 1 Закона устанавливают исчерпывающий перечень правовых отношений, на которые действие данного закона не распространяется. Стоит отметить, что существует ряд отношений, где порядок проведения проверок хозяйствующих субъектов может отличаться от регламентированного Федеральным законом №294-ФЗ и находиться под юрисдикцией других законов. К таким, в частности, относятся отношения в сфере лицензионного контроля. Потому, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» также составляет правовую основу контрольно-надзорной деятельности.

Так, ст. 19 Закона «О лицензировании» устанавливает порядок организации и осуществления лицензионного контроля. В общем и целом, содержание данной нормы закона практически идентично положениям Федерального закона №294-ФЗ. Разница состоит лишь в основаниях и, в отдельных случаях, порядке проведения внеплановых проверок.

Помимо законодательных актов к источникам лицензионного контроля можно отнести также и ряд подзаконных актов: Постановление Правительства РФ «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности», а также ряд специальных актов, регулирующих порядок контроля в отдельных сферах предпринимательской деятельности, являющихся лицензируемыми. Кроме того, алгоритм проведения контрольных процедур определяется административными регламентами федеральных органов исполнительной власти и актами, действующими на уровне субъектов Российской Федерации.

Исходя из анализа норм Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», можно сделать вывод, что существует несколько форм проведения проверок: плановые и внеплановые, документарные и выездные.

Плановые проверки лиц, имеющих специальные разрешения, проводятся в соответствии с регламентами и планами, разработанными уполномоченными органами исполнительной власти, утвержденными как самими уполномоченными органами лицензионного контроля, так и прокуратурами субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур.

Существует целый ряд предпосылок внесения хозяйствующего субъекта в сводный реестр плановых проверок на текущий год, исчерпывающий перечень которых содержится в ч. 9 ст. 19 Закона «О лицензировании». Для введения лицензиата в план проверок необходимо наличие хотя бы одного из следующих оснований: истечение годового срока со дня принятия лицензирующим органом решения о выдаче соответствующего разрешения и внесения информации в реестр лицензий и истечение трех лет со дня проведения последней плановой проверки. Стоит отметить, что для данного правила существуют и исключения. Относительно периодичности проведения плановых проверок могут устанавливаться и иные правила. Иная периодичность предусмотрена, во-первых, для хозяйствующих субъектов, относительно которых лицензионный контроль осуществляется с применением риск-ориентированного подхода, во-вторых, для субъектов предпринимательской деятельности в социальной сфере, сферах образования и здравоохранения.

Порядок проведения внеплановых проверок в рамках лицензионного контроля и исчерпывающий перечень оснований для их проведения регламентированы ч. 10 ст. 19 Федерального закона «О лицензировании». Так, помимо общих оснований, установленных Федеральным законом №294-ФЗ, существуют также и специальные: истечение установленных предписанием должностного лица контролирующего органа сроков на устранение обнаруженных нарушений лицензионного законодательства; поступление информации в уполномоченный орган исполнительной власти или орган прокуратуры о фактах грубых нарушений лицензионного законодательства. Кроме того, внеплановые проверки хозяйствующих субъектов могут проводиться на основании поручений Правительства и приказов Президента Российской Федерации. Стоит отметить, что лицензиаты имеют право ходатайствовать о проведении внеплановой проверки относительно себя. Данная возможность предусмотрена в целях досрочного установления факта выполнения упомянутого ранее предписания контролирующего органа.

Под грубыми нарушениями лицензионных требований понимаются деяния хозяйствующих субъектов, обладающих специальными разрешениями, выраженные в форме действия или бездействия, влекущие за собой вероятность возникновения угрозы или факт причинения вреда охраняемым, в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектам, жизни или здоровью человека, его законным правам, публичным интересам, безопасности государственного строя, а также факт или угроза возникновения катастрофы техногенного характера. Так же как и лицензионные требования, в отношении каждого из лицензируемых видов деятельности перечни грубых нарушений устанавливаются отдельно специальными профильными федеральными законами.

Согласно ст. 10 Федерального закона №294-ФЗ внеплановые проверки могут проводится с согласия органов Прокуратуры в порядке, установленном Приказом Генеральной прокуратуры РФ. По отдельным основаниям уполномоченные органы лицензионного контроля могут проводить внеплановые проверки без согласования с органами прокуратуры. В данном случае они обязаны уведомить органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов.

К сожалению, органы лицензионного контроля часто пренебрегают данной нормой и не уведомляют прокуратуру, о чем свидетельствует судебная практика. Верховный Суд Российской Федерации признает неисполнение данной нормы грубым нарушением. Соответственно, по результатам такой проверки не могут возбуждаться дела об административных правонарушениях, акты и предписания, вынесенные по результатам такой проверки, являются ничтожными.

Согласие органов прокуратуры на проведение внеплановой проверки не презюмируется ввиду того, что есть целый ряд оснований для отказа в согласовании. Их условно можно разделить на несколько категорий: отсутствие необходимого пакета документов для согласования проведения внеплановой проверки; отсутствие оснований её проведения; несоблюдение требований, предъявляемых к оформлению решения уполномоченного органа лицензионного контроля в соответствии с Федеральным законом №294-ФЗ; предполагаемая внеплановая проверка противоречит федеральному законодательству; предполагаемая проверка будет проводиться органом, не имеющим на то полномочий, или предмет проверки не будет соответствовать полномочиям ОИВ; имеется факт уже осуществляемой внеплановой проверки ЮЛ И ИП.

Что касается лицензионного контроля в сфере авиации, то тут существует немало проблем.

В первую очередь, стоит отметить, что ввиду высокого уровня потенциальной общественной опасности данной сферы любой из хозяйствующих субъектов обязан иметь специальное разрешение - будь то сертификат или лицензия. По своей сути любое грубое нарушение воздушного законодательства влечет за собой приостановление, отзыв или аннулирование специальных разрешений. Таким образом, контроль лицензирования в области авиации тождественен общему контролю за исполнением законодательства субъектами предпринимательской деятельности в той же области.

В последние годы вопрос о назначении лицензионного контроля приобрел достаточно выраженную актуальность в связи с проводимыми мероприятиями в рамках административной реформы, задачей которой, в первую очередь, стало упразднение административных барьеров и дебюрократизация предпринимательской деятельности (регуляторная гильотина, реформа контрольно-надзорной деятельности).

Несмотря на то, что частичная ликвидация института лицензирования в рамках авиационной деятельности еще не успела в полной мере продемонстрировать свою практическую эффективность, можно уже сейчас отметить ряд положительных моментов.

Лицензирование является наиболее комплексной мерой государственного регулирования. Однако, помимо процедуры лицензирования хозяйствующим субъектам также было необходимо страховать свою ответственность, устанавливать финансовые гарантии, подвергаться сертификации и другим видам технического контроля, что являлось по своей сути «многофакторной аутентификацией» при входе субъектов на авиационный рынок.

Упразднение лицензирования в части пассажирских и грузовых перевозок воздушным транспортом явился экспликацией другой существующей проблемы - проблемы имплементации норм ИКАО в существующее российское воздушное законодательство. Действующие нормы российского права, касающиеся контроля за соблюдением требований законодательства в авиационной сфере, не позволяют обеспечивать безопасность полетов на должном уровне, требуемым Международной Организацией Гражданской Авиации, что подтверждается статистическими данными.

Это, на наш взгляд, связано сразу с несколькими факторами:

1) Многоуровневость законодательной системы в сфере авиации (ИКАО, Правительство РФ, Министерство транспорта РФ, Росавиация) неопосредованная внутренним единством правовых норм;

2) Неприменение или несвоевременное применение норм ИКАО, а также иной успешной практики зарубежных стран;

3) Отсутствие единого органа, отвечающего за обеспечение лицензионного контроля и контроля за безопасностью полетов;

Это может быть вполне обоснованно с точки зрения защиты государственных интересов, потому что применение данных правил в сфере контроля за безопасностью полетов может показать крайне скудное состояние гражданской авиации в Российской Федерации.

Что касается вопроса о недостаточной эффективности контроля в сфере авиации, то уже есть подтверждающие это объективные факторы. 28 мая 2019 года авиакомпании, члены Ассоциации Эксплуатантов Воздушного Транспорта (АЭВТ) призывали Министерство транспорта Российской Федерации проверить соответствие сертификационным требованиям самолеты RRJ-95B (Sukhoi Superjet 100). Поводом для этого послужили ряд авиакатастроф и авиапроисшествий. Думается, что ситуация, когда хозяйствующие субъекты являются инициаторами лицензионного контроля, а не уполномоченные на то субъекты, не нуждается в комментариях.

Таким образом, лицензионный контроль проводится посредством плановых и внеплановых проверок. Плановые проверки представляют собой административные мероприятия, проводимые уполномоченные органами исполнительной власти, с целью выявления и пресечения нарушений лицензионного законодательства. Внеплановые проверки отличаются от плановых периодичностью и основаниями.

Контроль в сфере лицензирования грузовых и пассажирских перевозок имеет ряд проблем. Во-первых, это многоуровневое регулирование, образующее огромный массив законодательства, ввиду чего практическое применение норм которого становится затруднительным. Во-вторых, проблема внедрения норм Международной организации Гражданской Авиации в национальное законодательство с целью улучшения экологичности воздушных перевозок, а также их безопасности.

Для решения данной проблемы представляется необходимым создание нового компетентного органа контроля авиационной деятельности, являющегося подотчетным как Министерству Транспорта Российской Федерации, так и ИКАО. Он должен представлять собой сочетание Транспортной Прокуратуры и Федерального агентства Воздушного транспорта, в чью компетенцию входило бы информирование субъектов авиационной деятельности об изменениях в законодательстве, выдача специальных разрешений и контроль за соблюдением лицензионных требований, а также внедрение норм ИКАО в российское законодательство посредством наличия у данного органа законодательной инициативы, осуществляемой через Министра Транспорта РФ и, соответственно, Правительство Российской Федерации.

2.3 Ответственность за нарушение лицензионно-разрешительных требований

Любой из субъектов должен нести установленную законом ответственность за деяния, противоречащие существующему законодательству. Посредством контроля за соблюдением лицензионных требований уполномоченными органами исполнительной власти выявляется немало нарушений, что является поводом для привлечения хозяйствующих субъектов к ответственности.

Представляется, что для удобства раскрытия темы данного параграфа субъектов лицензионного производства следует разделить на несколько категорий: должностные лица, осуществляющие лицензионное производство; соискатели лицензии и лицензиаты.

Согласно п. 3 ст. 7 Закона «О лицензировании» за нарушения лицензионного законодательства в процессе осуществления своих полномочий должностные лица несут ответственность в соответствии с национальным законодательством. Вид ответственности, к которому могут быть привлечены должностные лица зависит от состава правонарушения или преступления, этапа его совершения и степени общественной опасности деяний.

Во-первых, исходя из смысла Закона «О лицензировании», можно сделать вывод, что должностные лица несут ответственность не только за противоправные действия, но также и за ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей. Несмотря на отсутствие прямого указания на меру ответственности за неисполнение своих должностных обязанностей, такой вид проступка является основанием сразу для нескольких мер дисциплинарной ответственности.

Согласно ст. 192 ТК РФ за неисполнение своих служебных обязанностей могут налагаться дисциплинарные взыскания: замечания, выговоры и увольнения. Стоит отметить, что законодатель допускает привлечение работников к дисциплинарной ответственности только за виновные действия, несущие в себе умышленный или неосторожный характер. Кроме того, согласно п. 19 Постановления Пленума ВС РФ №2, отказ от выполнения своих трудовых обязанностей не может стать причиной привлечения работника к дисциплинарной ответственности, кроме случаев, установленных законодательством, если есть угроза его жизни или здоровью. К тому же, данный состав может стать поводом привлечения не только к дисциплинарной, но и к гражданской ответственности.

Во-вторых, недобросоветсное исполнение должностными лицами своих обязанностей может повлечь за собой причинение ущерба в размере более ста тысяч рублей. В таком случае содеянное можно квалифицировать по ст. 293 УК РФ.

Отказ в выдаче сертификата или лицензии на осуществление того или иного вида деятельности без законных на то оснований является диспозицией ст. 169 УК РФ. В случае квалифицированного состава объективная сторона данного преступного деяния будет выражаться в тех же действиях, но совершенных в разрез со вступившим в силу судебным актом (ч. 2 ст. 169 УК РФ).

Кроме того, в зависимости от обстоятельств должностные лица могут быть привлечены по ст. 285 УК РФ (Злоупотребление должностными полномочиями), ст. 286 УК РФ (Превышение должностных полномочий), ст. 293 УК РФ (халатность).

Исходя из норм существующего законодательства в рамках лицензионного производства должностными лицами являются не только сотрудники уполномоченных органов исполнительной власти. По ст. 2.4. КоАП РФ так же, как и должностные лица, ответственность несут члены лицензионной комиссии, совершившие предусмотренное ст. 19.6.2 КоАП РФ правонарушение.

Видов ответственности, как и вариантов привлечения, соответственно, для соискателей лицензий и лицензиатов гораздо больше, поскольку существует ряд специальных составов отдельных сфер предпринимательской деятельности. Кроме того, одно и то же деяние может повлечь за собой сразу несколько видов ответственности.

Ведение деятельности без специального разрешения является незаконным. Следовательно, данный факт служит основанием для уполномоченных органов на обращение в суд с иском о принудительной ликвидации хозяйствующего субъекта. Кроме того, в рамках гражданско-правовой ответственности помимо указанных ранее мер также все сделки будут признаны ничтожными ввиду ненадлежащего субъектного состава в соответствии со ст. 173 ГК РФ.

В рамках уголовной ответственности лицензиаты привлекаются как по общим составам: 171 УК РФ (Незаконное предпринимательство), 173.2 УК РФ (Незаконное использование документов для образования юридического лица), так и по составам, относящихся лишь к отдельным видам деятельности: 171.3 УК РФ (Незаконные производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции), 171.4 УК РФ (Незаконная розничная продажа алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции), 172 УК РФ (Незаконная банковская деятельность) и другим.

В рамках административной ответственности основным составом, по которому привлекают лицензиатов, является статья 14.1 КоАП РФ, диспозициями которой являются нарушения лицензионных режимов: осуществление деятельности без лицензии, осуществление лицензируемых видов деятельности с нарушениями лицензионного законодательства. За такое нарушение норм КоАП РФ предусмотрены следующие виды санкций: предупреждение, административный штраф, административное приостановление деятельности.

Однако, с применением данной статьи в практике складывается неоднозначная ситуация. Объективным примером, демонстрирующим проблему привлечения к ответственности за нарушение лицензионного законодательства, является судебная практика, например, Решение Куединского районного суда Пермского края от 27.09.2019 №2-1987/2019.

В рамках данного дела рассматривается иск прокурора, поданный в защиту неопределенного круга лиц на основании ст. 45 ГПК РФ, в отношении Общества с ограниченной ответственностью «Аквамарин» (Далее - ООО «Аквамарин») о принудительном приостановлении деятельности хозяйствующего в связи с привлечением его к ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

Так, в ходе специальной проверки прокуратурой района установлено, что данное юридическое лицо оказывает медицинские услуги без специального разрешения - лицензии, что явилось причиной подачи прокурором заявления в Арбитражный суд в порядке, установленном ст. 189 АПК РФ, в отношении директора юридического ООО «Аквамарин» о привлечении его к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Кроме того, в порядке ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурором внесено представление об устранении нарушений действующего законодательства.

Опираясь на показания сторон и иные доказательства, суд пришел к выводу, что деятельность хозяйствующего субъекта является незаконной и решил приостановить её в соответствии со ст. 1065 ГК РФ.

Исходя из сказанного, образуется некий диссонанс, потому что из законных действий должностных лиц отчетливо видится нарушение основного принципа публичной административной власти: оперативности и экономичности управленческих действий. Мы полагаем, что это может быть связано одновременно с несколькими факторами.

Во-первых, это отсутствие в отдельных квалифицированных составах (чч. 2-3 ст. 14.1 КоАП РФ) такого вида наказания как административное приостановление деятельности при том, что случаи применения, регламентированные ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ, абсолютно точно соответствуют тем угрозам общественным интересам, что создаются в результате нарушения лицензионного законодательства.

В случаях, когда лицо подвергается наказанию только в виде административного штрафа, сохраняется общественная опасность его деятельности ввиду того, что нарушения лицензионного законодательства не могут быть исправлены незамедлительно. Обычно это связано с целым рядом нарушений, в частности технических, устранение которых занимает определенное время. Кроме того, пункт 23.3. Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации №5 указывает на необходимость назначения такого вида наказания в случаях, когда остается опасность нанесения вреда человеку, объектам окружающего мира, интересам государства и общества, однако, суд сам же ограничивает применение ст. 3.12 КоАП РФ, разъясняя это возможностью применения нормы только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено особенность частью Кодекса. Таким образом, даже несмотря на применение административных штрафов восстановления режима законности не происходит.

Стоит отметить, что даже несмотря на наличие в ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ такой санкции как приостановление деятельности судьи далеко не всегда применяют её. Так, например, Решением Арбитражного суда Ивановской области «Гранд-Эстет» за осуществление своей деятельности с грубыми нарушениями лицензионных требований было привлечено к административной ответственности по ч. 3-4 ст. 14.1 КоАП РФ с наложением на него административного штрафа в размере 100000 рублей.

Во-вторых, необходимость защиты прав неопределенного круга лиц вынуждает уполномоченные органы обращаться в суды общей юрисдикции в рамках гражданского судопроизводства с целью восстановления социальной справедливости и порядка, обеспеченного принципом законности.

Получается, что административное приостановление деятельности является не мерой наказания за совершенное правонарушение, а лишь обеспечительной мерой, действующей ровно до тех пор, пока сохраняется опасность причинения вреда. С одной стороны, данная мера является полностью оправданной ввиду того, что хозяйствующий субъект имеет полное право незамедлительно продолжить осуществлять установленную учредительным документом деятельность. С другой стороны, существуют и другие механизмы административного воздействия на субъектов предпринимательской деятельности. В частности, лицензиаты могут ходатайствовать о проведении внеплановой проверки с целью снятия санкционных ограничений. Так, с точки зрения соблюдения законности даже наличие такого очередного административного барьера является оправданным.

Помимо ст. 14.1 КоАП РФ существуют также и другие составы, применяемые при нарушении лицензионного законодательства. Различие состоит лишь в уставных целях субъектов. Так, лица, которые решили осуществлять свою деятельность без главной цели состоящей в извлечении прибыли, не обладающие специальным разрешением: сертификатом или лицензией, могут понести ответственность по ст. 19.20 КоАП РФ.

В контексте уголовной ответственности, которая предусмотрена как по общим составам, так и по специальным, административные составы также можно разделить на общие и специальные. Так, в случаях нарушения лицензионного законодательства лицензиаты также несут ответственность по, например, ст. 7.11 КоАП РФ (Пользование объектами животного мира без лицензии), ст. 14.17 КоАП РФ (Незаконные производство, поставка или закупка этилового спирта) и так далее.

Что касается привлечения к ответственности непосредственно в сфере авиации, то оно происходит по общим правилам, описанным выше. Хозяйствующие субъекты осуществляющие свою деятельность в сфере обслуживания авиационной техники, в том числе ее проектирования и производства с нарушениями лицензионного законодательства понесут ответственность по ст. 14.1 КоАП РФ.

Еще до недавнего времени лицензионный контроль в сфере пассажирских и грузовых перевозок проходил в общем порядке. Однако, в связи с отменой лицензирования данной сферы на сегодняшний день складывается достаточно неоднозначная ситуация. В рамках лицензионного контроля Росавиация из-за найденных нарушений в рамках плановых и внеплановых проверок ограничивает действия сертификатов эксплуатантов, что подтверждается информацией в специальном реестре Федерального агентства Воздушного транспорта. Однако, на момент написания работы судебной практики о привлечении авиакомпаний за осуществление деятельности без сертификатов эксплуатантов и привлечении их по ст. 14.1 КоАП РФ найти не удалось. Это может быть связано с одним из следующих факторов: либо с 18 февраля 2020 хозяйствующими субъектами действительно не допускались нарушения законодательства, либо отсутствие сертификата не является, отсутствием лицензии, что более вероятно.

Невозможность расширительного толкования закона создает определенные проблемы для его восприятия субъектами правоотношений. Дополнение статьи 14.1 КоАП РФ расширенным исчерпывающим списком таких специальных разрешений позволит уточнить состав правонарушения, а также повысить эффективность лицензионного контроля в целом.

Подводя итог, стоит сказать, что хозяйствующие субъекты, к сожалению, нередко нарушают существующее законодательство, в том числе и лицензионное. За противоправные деяния любой из субъектов права должен нести установленную законом ответственность. Так, субъекты лицензионного производства могут нести следующие виды ответственности: дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная.

Развитие лицензирования авиационной деятельности постоянно происходит с положительной динамикой. Исходя из уровня законодательного закрепления порядка контроля и мер ответственности можно сделать вывод, что уровень развития данной сферы в Российской Федерации остается не на самом высоком уровне относительно отдельных развитых зарубежных государств.

Представляется вполне обоснованным продолжать работу, направленную на систематизацию норм существующего воздушного законодательства, усовершенствование (уточнение) норм, определяющих ответственность за его нарушение, публичное информирование субъектов по вопросам разъяснения вносимых в законодательство изменений.

В связи с этим можно название ст. 14.1 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии, сертификата, аккредитации)» и соответственно отредактировать её содержание. Кроме того, с целью восстановления режима законности ч. 2-3 ст. 14.1 КоАП РФ необходимо дополнить такой мерой административного наказания как «административное приостановление деятельности» и обозначить арбитражным судам и судам общей юрисдикции её как основную меру наказания.



Заключение

Подводя итоги теоретическому, нормативному и практическому исследованию института лицензирования на примере авиационной деятельности можно сделать несколько выводов.

Многолетняя сложившаяся практика и отсутствие легальной дефиниции административного процесса порождает множественность подходов. Между тем, наиболее приемлемой проставляется разграничение трех видов административного процесса: юрисдикционного, юстиционного и административно-процедурного, которые в свою очередь состоят из разных административных производств. К процедурному административному процессу относят и лицензионно-разрешительное производство.

На сегодняшний день существует ряд подходов к пониманию лицензирования и лицензии, что объясняется несовершенством легальных определений, не отражающих сути данных институтов. Однако, с точки зрения их практического применения определение, данное законом, представляется довольно четким. Кроме того, многие доктринальные подходы очень схожи с тем, что дано законодателем.

Лицензионно-разрешительное производство представлено особенностями участников данного вида правоотношений и нормативно-правовым обеспечением. Круг субъектов лицензионно-разрешительного производства состоит из нескольких сторон, одна из которых представлена властным субъектом - уполномоченным государственным органом исполнительной власти, активное участие которого в лицензионно-разрешительных отношениях предопределяет их административно-правовой характер. Нормативная база данного института отличается наличием огромного массива законодательства различного уровня юридической силы, что связано с разнообразием объектов лицензирования. Это Конституция РФ, федеральные законы, федеральные подзаконные акты, законы субъектов РФ, акты органов местного самоуправления. Особое значение имеют ведомственные административные регламенты как вид подзаконного нормотворчества.

Основной нормативно-правовой акт данного института, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривает два порядка лицензионного производства: общий и специальный. Специальный порядок отличается от общего тем, что в нем могут быть предусмотрены иные требования для соискателей лицензий, а также отличные от общего порядка сроки.

Думается, что легальный подход к понятию «авиационная деятельность» является излишне широким и затрагивает множество сфер общественной жизни. Его изменение с целью повышения эффективности закона представляется обоснованным. Для этого следует сузить границы легальной дефиниции исключив из абз. 3 ст. 1 Федерального закона №10-ФЗ словосочетание «иная деятельность» и тем самым сделать перечень закрытым. В то же время предлагаем, наоборот, расширить перечень субъектов авиационной деятельности ввиду того, что их круг не ограничивается лишь деятельностью юридических и физических лиц, а включает в себя также деятельность государства, которое участвует в данной деятельности не только в качестве акционеров юридических лиц или в качестве регулятора, а наряду с этим осуществляет непосредственное управление государственной военной авиацией и государственной авиацией специального назначения. Потому, абз. 3 ст. 1 Федерального закона №10-ФЗ необходимо дополнить словом «государство».

Несмотря на довольно прогрессивные меры, проводимые в рамках административной реформы в Российской Федерации, образующиеся в существующем законодательстве пробелы оказывают свое влияние на систему контроля, которая в сравнении с требуемым уровнем Международной организацией гражданской авиации (ИКАО) недостаточно эффективна. Внедрение норм международной организации в российское законодательство происходит очень медленно, что напрямую влияет на качество оказываемых услуг и контроля в данной сфере. В связи с этим образование нового контролирующего органа с профильной компетенцией представляется крайне необходимым. Подотчетность такого органа Министерству Транспорта Российской Федерации и ИКАО позволит сочетать в определенной степени полномочия Транспортной Прокуратуры и Федерального агентства Воздушного транспорта. При этом в компетенционный блок вновь создаваемого органа входило бы информирование субъектов авиационной деятельности об изменениях в законодательстве, выдача специальных разрешений и контроль за соблюдением лицензионных требований, а также внедрение норм ИКАО в российское законодательство посредством наличия у данного органа законодательной инициативы, осуществляемой через Министра Транспорта РФ и, соответственно, Правительство Российской Федерации.

Сложное по своей конструкции лицензионное законодательство является относительно непростым для хозяйствующих субъектов, что образует немало нарушений. Как и субъекты любых других правоотношений за противоправные деяния они должны нести ответственность: дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную. Что касается вопроса неназначения административного приостановления деятельности в качестве меры ответственности за нарушения лицензионного законодательства, то он остается открытым. Длящиеся по своему характеру нарушения не компенсируются административными штрафами, а режим законности не восстанавливается, что противоречит коренным принципам права. В связи с этим, представляется важным усовершенствовать существующее на момент написания работы законодательство, путем систематизации актов, относящихся к данному институту; а также доработать нормы, путем дополнения существующих формулировок и упразднение ныне неэффективных норм лицензионного законодательства.

В частности, ст. 14.1 КоАП РФ предлагаем дополнить всеми видами специальных разрешений (сертификатом и аккредитивами), а также восполнить санкционные части нормы таким видом административного наказания как административное приостановление деятельности и сделать его основным с целью восстановления режима законности.

Только коренные преобразования законодательства о лицензировании обеспечат практическую эффективность данного института административного права.



Библиографический список

1) Конвенция о международной гражданской авиации. Чикаго. 07.12.1994 [Электронный ресурс] / URL: base.garant.ru/2540490/ (дата обращения 13.04.2020).

2) Руководство по летной годности ИКАО. Документ №9760 [Электронный ресурс] / URL: mlgvs.ru/files/aut/doc-9760-an967-3-2014-9.pdf (дата обращения 15.04.2020).

3) Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25.12.1993. №237.

4) Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 №21-ФЗ // Российская газета. 11.03.2015. №6620.

5) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 №138-ФЗ // Российская газета. 20.11.2002. №220.

6) Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 №95-ФЗ // Российская газета. 27.07.2002. №137.

7) Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (ред. от 05.02.2018) // Российская газета. 31.12.2001. №2868.

8) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30.12.2001 №195-ФЗ // Российская газета. 31.12.2001. №256.

9) Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 №60-ФЗ // Российская газета. 26.03.1997. №60-ФЗ.

10) Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ (ред. от 19.02.2018) // Российская газета. 18.06.1996. №113.

11) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 №14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 29.01.1996. №5. Cт. 410.

12) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 05.12.1994. №32. Ст. 3301.

13) Федеральный закон от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Российская газета. 06.05.2011. №5473.

14) Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета. 30.07.2010. №168.

15) Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. 30.12.2008. №266.

16) Федеральный закон от 26.06.2008 №102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» // Российская газета. 02.07.2008. №140.

17) Федеральный закон от 29.04.2008 №57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // Российская газета. 07.05.2008. №96.

18) Федеральный закон от 07.07.2003 №126-ФЗ «О связи» // Российская газета. 10.07.2003. №135.

19) Федеральный закон от 09.07.1999 №160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // Российская газета. 14.07.1999.

20) Федеральный закон от 08.01.1998 №10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» // Российская газета. 14.01.1998. №6.

21) Федеральный закон от 22.11.1995 №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» // Российская газета. 29.11.1995. №231.

22) Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»: ред. от 27.12.2018 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховн. Совета Рос. Федерации. 20.02.1992. №8, ст. 366.

23) Закон Российской Федерации от 21.07.1993 №5485-1 «О государственной тайне» // Российская газета. 21.09.1993. №182.

24) Закон Российской Федерации от 11.03.1992 №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 30.04.1992. №17.

25) Постановление Правительства Российской Федерации от 27.02.2019 №195 «О лицензировании деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами» // Российская газета. 31.12.2011. №5673.

26) Постановление Правительства Российской Федерации от 28.10.2014 №1110 «О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами» // Собрание законодательства Российской Федерации. 03.11.2014. №44. Ст. 6074.

27) Постановление Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 №240 «О лицензировании разработки, производства, испытания и ремонта авиационной техники» // Собрание законодательства Российской Федерации. 02.04.2012. №14. Cт. 1643.

28) Постановление Правительства Российской Федерации от 21.11.2011 №957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 28.11.2011. №48. Ст. 6931.

29) Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта» // Российская газета. 11.08.2004. №170.

30) Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1999 №862 «Об использовании государственной и экспериментальной авиации в коммерческих целях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 09.08.1999. №32. Ст. 4085.

31) Закон Нижегородской области от 01.06.2005 №67-З «О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Нижегородской области» // Нижегородские новости. 08.06.2005. №102.

32) Административный регламент администрации города Нижнего Новгорода по исполнению муниципальной функции «Осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности на территории муниципального образования город Нижний Новгород» от 04.08.2014 №3000 [Электронный ресурс] / URL: нижнийновгород. рф/upload/getODA/document10623.html (дата обращения 22.04.2020).

33) Приказ Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 08.11.2019 №783 «О порядке формирования органами прокуратуры Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [Электронный ресурс] / URL: garant.ru/products/ipo/prime/doc/72928286/ (дата обращения 28.04.2020).

34) Приказ Росздравнадзора от 01.04.2014 №2105 «Об утверждении положений об Управлении лицензирования и контроля соблюдения обязательных требований и отделах Управления лицензирования и контроля соблюдения обязательных требований» [Электронный ресурс] / URL: rulaws.ru/acts/Prikaz-Roszdravnadzora-ot-01.04.2014-N-2105/ (дата обращения 14.04.2020).

35) Приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 07.06.2013 №877 «Об утверждении Административного регламента Министерства промышленности и торговли Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по лицензированию производства лекарственных средств для медицинского применения» // Российская газета. 09.08.2013. №175.

36) Приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 14.09.2012 №1290 «Об утверждении Административного регламента Министерства промышленности и торговли Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности по разработке, производству, испытанию и ремонту авиационной техники» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 01.04.2013. №13.

37) Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 12.09.2008 №147 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 01.12.2008. №48.

38) Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.03.2009 №93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [Электронный ресурс] / URL: garant.ru/products/ipo/prime/doc/1257032/ (дата обращения 16.04.2020).

39) Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 22.04.2002 №50 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации» (ФАП МО ГА-2002) // Российская газета. 30.05.2002. №95.

40) Национальный стандарт Российской Федерации №58033-2017. Здания и сооружения. [Электронный ресурс] / URL: docs.cntd.ru/document/556380967 (дата обращения 04.04.2020).

41) Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 19.04.2005. №80.

42) Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 №2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 08.04.2004. №72.

43) Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 03.04. 2017 №127-АД17-2 [Электронный ресурс] / URL: garant.ru/products/ipo/prime/doc/71560114/ (дата обращения 16.04.2020).

44) Решение Арбитражного суда Ивановской области от 24.04.2020 по делу №А17-1758/2020 [Электронный ресурс] / URL: ras.arbitr.ru/Document/Pdf/71f3606b-7e47-4fd9-86e6-d6ee42613c9c/6dc0d96d-a9f4-4f97-8ffd-14b76c66bce5/А17-1758-2020__20200424.pdf? isAddStamp=True (дата обращения 23.04.2020).

45) Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры / под. Ред. М.А. Штатиной. М. 2015. С. 13-22.

46) Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 8 / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2013. 262 с.

47) Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2006. 560 с.

48) Задверняк Н.Д. Государственное регулирование аудиторской деятельности // Известия МГИУ. 2007. №3 (8). С. 83-88.

49) Нугманова Э.А. Соотношение административного процесса и административных процедур // Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан. 2009. №1 (13).

50) Сазонова В.С. Лицензия и её виды // Экономика и управление. №. 4 (8). 2019.

51) Сладкова А.В. Процедурная деятельность органов исполнительной власти. Учебно-методическое пособие для магистров. М.: Проспект. 2017. 193 с.

52) Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург). 2002. 474 с.

53) Старостин С.А. О соотношении понятий «Административный процесс», «Административное производство», «Административные процедуры» // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. №5 (21). 2016. С. 100-106.

54) Сургутсков В.И. Административный процесс: основные подходы к пониманию и место в современной системе административного права России // Научный вестник Омской академии МВД России. 2018. №3 (70).

55) Авиакомпании призвали Минтранс проверить надежность Superjet 100. Статья [Электронный ресурс] / URL: interfax.ru/russia/662702 (дата обращения 23.04.2020).

56) Отчет. Сравнение показателей безопасности полетов гражданской авиации в России, ИКАО и США [Электронный ресурс] / URL: docplayer.ru/295267-Otchet-sravnenie-pokazateley-bezopasnosti-poletov-grazhdanskoy-aviacii-v-rossii-ikao-i-ssha-v-nastoyashchey-rabote-ocenka-urovnya-bezopasnosti-poletov.html (дата обращения 16.04.2020).

57) Проект Федерального закона №851072-7 «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [Электронный ресурс] / URL: consultant.ru/document/cons_doc_LAW_339620/ec4c11a955d83513acf8d70f788e65a2e9f76b48/ (дата обращения 09.05.2020).

58) Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [Электронный ресурс] / URL: regulation.gov.ru/projects#search=О % 20 государственном % 20 контроле % 20 (дата обращения 09.05.2020).

Размещено на Allbest.ru

...