Проблемы реализации компенсаторных механизмов при складировании коммунальных отходов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Юридический факультет

Кафедра конституционного и административного права

Выпускная квалификационная работа

Проблемы реализации компенсаторных механизмов при складировании коммунальных отходов

Оразов А.

Санкт-Петербург

2020

Оглавление

Введение

1. Правовое регулирование складирования коммунальных отходов………..6

1.1 Понятие коммунальных отходов и принципы обращения с коммунальными отходами

1.2 Полномочия государственных органов в области обращения с коммунальными отходами

1.3 Основы и требования к складированию коммунальных отходов

2. Компенсаторные механизмы при складировании коммунальных отходов

2.1 Право граждан на компенсацию при складировании коммунальных отходов

2.2 Виды компенсаторных механизмов при складировании коммунальных отходов

3. Реализация компенсаторных механизмов при складировании коммунальных отходов

Проект Федерального закона

Пояснительная записка к проекту Федерального закона

Заключение

Список использованных источников



Введение

коммунальный отход складирование

Согласно статье 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Закрепление данного права в основном законе РФ подчеркивает его значимость, а также подразумевает соблюдение данного права человека и гражданина вне зависимости от каких-либо факторов.

Несмотря на всю значимость права на благоприятную окружающую среду, сегодня совершается и остается без реакции большое количество нарушений в данной сфере. Однако одним из наиболее остро-социальных является вопрос компенсации нарушенных прав при складировании коммунальных отходов.

Данный вопрос в той или иной степени решен во многих развитых странах Запада, однако остается не до конца проработанным на законодательном уровне в современной России. Проблема отходов в Российской Федерации стоит достаточно остро. Это можно проследить по активности граждан, которая проявляется в многочисленных митингах. Так, согласно исследованию Центра экономических и политических реформ, только в период с октября 2017 года по октябрь 2018 года в России прошло больше 80 протестов, причиной которых являлась проблема мусорных полигонов и мусоросжигающих заводов. При этом в исследовании отмечается массовый, а иногда и стихийный, характер протестов. Важно отметить, что участниками акций зачастую становились люди, непосредственно связанные с данной проблемой, то есть проживающие в районах размещения полигонов с отходами.

Новый импульс дискуссиям по этой проблеме дал план по строительству ЭкоТехноПарка (мусорного полигона) на станции Шиес. Согласно данному плану на границе Архангельской области и Республики Коми должен был быть построен мусорный полигон для своза мусора из г. Москва. Данный проект, несмотря на заявленную экономическую выгоду, не встретил одобрения у гражданского общества и стал причиной многочисленных протестов. Протесты в Архангельской области продолжаются с начала 2019 года. Помимо Архангельской области протесты также были проведены в иных субъектах Российской Федерации.

Основным требованием граждан на всех митингах является требование об обеспечении соблюдения конституционного права на благоприятную окружающую среду. Таким образом возникает проблема соблюдения баланса публичных и частных интересов: необходимость складирования или переработки мусора на определенной территории с одной стороны и обеспечение права на благоприятную окружающую среду с другой. Одним из способов решения данной проблемы может быть внедрение компенсаторных механизмов, которые бы сглаживали или вовсе устраняли негативное влияние, которое ощущают на себе граждане в местах складирования или переработки отходов.

Целями представленного исследования являются изучение проблемы складирования коммунальных отходов в Российской Федерации, подготовка предложений по изменению нормативного регулирования, а также текстов соответствующих изменений, устанавливающих наиболее подходящие для Российской Федерации компенсаторные механизмы. Достижение данных целей предопределило необходимость выполнения следующих задач:

1. На основе анализа литературы и нормативно-правовых актов определить и изучить особенности обращения с коммунальными отходами в Российской Федерации;

2. Изучить практику и законодательство иностранных государств в сфере обращения с коммунальными отходами;

3. Изучить проблему реализации компенсаторных механизмов при складировании коммунальных отходов и определить наиболее эффективные меры;

4. На основе проведенного анализа предложить наиболее приемлемые для российского правопорядка компенсаторные механизмы, а также оценить перспективы их внедрения;

5. Сформулировать изменения в нормативное регулирование по вопросам компенсации нарушенных прав граждан при складировании коммунальных отходов.

Данная работа состоит из трех глав. В первой главе описываются общие вопросы и проблемы складирования коммунальных отходов, полномочия органов государственной власти в области обращения с отходами, а также принципы обращения с коммунальными отходами. Вторая глава посвящена непосредственно компенсаторным механизмам: основания применения, классификация отходов для целей применения компенсаторных мер, существующие в теории и практике механизмы. Финальная глава посвящена конкретным механизмам, которые могут быть имплементированы в российское законодательство, а также порядку их реализации.



1. Правовое регулирование складирования коммунальных отходов

1.1 Понятие коммунальных отходов и принципы обращения с коммунальными отходами

Легальное определение понятия «твердые коммунальные отходы» содержится в статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Так под твердыми коммунальными отходами понимаются отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Таким образом для того, чтобы причислить отходы к коммунальным необходимо соблюдение нескольких критериев:

1) Отходы должны образоваться в результате потребления физическими лицами;

2) Отходы должны образоваться в жилых помещениях;

3) Товары и продукты признаются отходами, если они утрачивают свои потребительские свойства в результате их потребления для личных и бытовых нужд, либо в результате истечения их срока годности.

При этом законодатель приравнивает к коммунальным отходам отходы, образовавшиеся в результате деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, однако схожие с отходами, образовавшимися в результате потребления для личных и бытовых нужд физическими лицами. К таким отходам могут быть отнесены отходы, образовавшиеся в результате деятельности точек общественного питания, офисов, магазинов и иных организаций.

Схожее определение коммунальным отходам дает Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). ОЭСР определяет коммунальные отходы (municipal waste) как отходы, образовавшиеся или собранные в муниципалитетах. К таким отходам относятся бытовые отходы и схожие отходы, образовавшиеся в результате деятельности малого бизнеса, правительственных учреждений, офисных зданий, а также учреждений образования.

Основные принципы обращения с отходами в Российской Федерации содержаться в статье 3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Согласно пункту 1 данной статьи основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются:

1. Охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия. Данный принцип является наиболее важным, так как предусматривает защиту конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, он обуславливает весь смысл регулирования обращения с отходами.

2. Научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества. При обращении с отходами научные познания должны быть использованы таким образом, чтобы добиться максимального результата с наименьшими экономическими затратами.

3. Использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами.

4. Комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов. Необходимо сместить акцент с складирования отходов, на их переработку. При этом переработка должны быть экологически безопасной.

5. Использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот. Использование отходов и переработанного сырья в хозяйственной деятельности поможет сократить общее количество отходов, а также оптимизировать производство. Для реализации данного принципа на практике была разработана Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации №84-Р от 25 января 2018 года.

6. Доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами;

7. Участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.

Помимо принципов государственной политики в области обращения с отходами Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» устанавливает также основные принципы экономического регулирования в области обращения с отходами. Так статья 21 настоящего закона устанавливает следующие принципы:

1. Уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот. Реализация данного принципа должна осуществляться через внедрение технологий и методик по переработке и повторному использованию отходов для производства товаров, а также реализации услуг и работ.

2. Платность размещения отходов. Помимо платы за размещение отходов существует также экологический сбор и утилизационный сбор (статьи 24.1-24.5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»). Плата за размещение отходов, в соответствии со статьями 16 - 16.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.06.1992 №344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления» и Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 №632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», взымается с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.

3. Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами. Реализация данного принципа, в соответствии со статьей 24 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», происходит через понижение размера платы за размещение отходов при условии внедрения юридическими лицами и ИП технологий, уменьшающих количество отходов, а также путем применения ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами.

Пункт 2 статьи 3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» устанавливает иерархическую систему направлений государственной политики в области обращения с отходами. Последовательность выглядит следующим образом: максимальное использование исходных сырья и материалов; предотвращение образования отходов; сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования; обработка отходов; утилизация отходов; обезвреживание отходов.

Данная практика в том или ином виде также принята во многих государствах. В Европейском Союзе иерархия обращения с отходами выглядит так: предотвращение появления отходов; повторное использование отходов; переработка; утилизация; складирование.

Выделение направлений государственной политики по приоритетности обусловлено экономическими и экологическими предпосылками. Так намного более экономически выгодно и экологически безопасно использовать отходы или переработать их для повторного использования, чем утилизировать или складировать их. При реализации тех или иных механизмов необходимо в первую очередь стремится к снижению количества отходов и уменьшению площадей для складирования отходов.

Некоторые авторы также выделяют принципы, которым необходимо следовать при формировании государственной политики в области обращения с отходами. Так Л.А. Мочалова, Д.А. Гриненко и В.В. Юрак выделяют следующие принципы: сокращение количества отходов потребителями и производителями; использование отходов как ресурс в хозяйственной деятельности; стимулирование развития инфраструктуры по обращению с отходами; создание государственных мер по сокращению количества отходов в месте их образования.

1.2 Полномочия государственных органов в области обращения с коммунальными отходами

Полномочиям органов государственной власти в области обращения с отходами посвящена глава II Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Согласно данной главе вопросы обращения с отходами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Такое регулирование является обоснованным, так как нет возможности решения всех вопросов, связанных с охраной природы, в частности регулирование обращения с отходами, только на федеральном или только на региональном уровне. Также ряд вопросов, касающихся обращения с отходами, отнесен к ведению органов местного самоуправления.

Статья 5 настоящего закона определяет круг полномочий Российской Федерации в сфере обращения с отходами. Исходя из положений данной статьи можно выделить следующие полномочия:

1. Политико-правовые полномочия по обращению с отходами. Политико-правовое направление определяет все регулирование в области обращения с отходами. Полномочия Российской Федерации политико-правового характера реализуются как через нормотворческую деятельность (издание, изменение, прекращение нормативных актов), так и через правоприменительную деятельность. К данной группе полномочий необходимо отнести мероприятия по разработке и принятию федеральных законов и иных нормативных правовых актов; мероприятия по гармонизации законодательной базы в области обращения с отходами; а также мероприятия по разработке и принятию различных технических регламентов. Основные полномочия политико-правового характера возложены на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

2. Контрольно-надзорные полномочия. Реализация данной группы полномочий необходима для создания системы и соблюдения правил обращения с отходами. В широком понимании контроль и надзор в области обращения с отходами является экологическим контролем и надзором.

К данной группе полномочий относятся полномочия по контролю и надзору, а также определение требований и правил обращения с отходами, для соблюдения законодательства об обращении с отходами производства и потребления. Основными органами государственной власти, осуществляющими контрольно-надзорные функции в области обращения с отходами, являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ, а также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

3. Исполнительно-распорядительные полномочия. Данные полномочия заключаются в исполнении исполнительными органами государственной власти, а также должностными лицами предписаний законодательства об обращении с отходами, а также в принятии административных актах. К данной группе полномочий можно отнести осуществление федеральными органами исполнительной власти лицензирования деятельности, связанной с отходами; реализация мероприятий по предупреждению и устранению чрезвычайных ситуаций, возникших при осуществлении обращения с отходами; предоставление населению информации в области обращения с отходами.

Основными органами, осуществляющими данные полномочия, являются Правительство РФ, Минприроды РФ и Росприроднадзор.

4. Организационные полномочия. Данные полномочия осуществляются в процессе организации деятельности подведомственных органов государственной власти, участвующих в отношениях по обращению с отходами.

5. Социально-экономические полномочия.

Согласно статье 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, среди прочего, относятся вопросы охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Данное норма находит свое отражение в статье 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». В соответствии с данной статьей субъекты РФ обладают законодательными и организационными полномочиями.

Законодательные полномочия субъектов РФ выражаются в принятии ими, в пределах ведения, нормативно-правовых актов, а также их дальнейшей реализации. К законодательным полномочиям субъектов РФ в соответствии со статьей 6 относится непосредственная разработка и принятие нормативных правовых актов, а также утверждение порядка обращения с отходами, лимиты на размещение, правила деятельности региональных операторов. Также на уровень субъектов РФ выведен вопрос о принятии и реализации региональных программ по обращению с отходами.

Организационные (организационно-распорядительными) полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами представляют из себя организацию деятельности органов субъектов РФ, их взаимодействие между собой, а также реализацию мер по предупреждению и борьбе с техногенными и природными катастрофами, вызванными негативным влиянием отходов на экологию. Также к данной категории полномочий можно отнести обязанность органов государственной власти субъектов обеспечить населению доступ к информации о состоянии окружающей среды.

Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского, сельского поселения в области обращения с отходами отнесено участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов. Аналогичное регулирование статьями 15 и 16 данного закона установлено для муниципального района, а также муниципального, городского округа.

Пункт 1 статьи 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» относит к полномочиями органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами: создание и содержание площадок для накопления твердых коммунальных отходов, если такая обязанность не лежит на других лицах; определение схемы размещения площадок накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест накопления таких отходов; организацию экологического воспитания и формирование экологической культуры в обществе. Пункты 2-4 данной статьи устанавливают аналогичные полномочия для органов местного самоуправления муниципального района (в том числе на территориях сельских поселений и на межселенной территории) и для органов местного самоуправления городских округов.

Исходя из проведенного анализа положений статьи 5-8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» можно сделать вывод о том, что полномочия федеральных и региональных органов власти определены подробно, но полномочия органов местного самоуправления достаточно ограниченны, что является причиной неполноценной и неэффективной реализации функций государства в области обращения с отходами. Более того не определены конкретные компенсационные обязанности органов государственной власти или лиц, занимающихся размещением отходов.

В 2017 году в Российской Федерации началась обширная реформа отрасли обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО). Целью данной реформы является увеличение эффективности обращения с отходами, переход к вторичному использованию отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот.

Одним из нововведений данной реформы было появление фигуры региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами. Согласно пункту 1 статьи 24.6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами являются юридическими лицами, избираемыми в конкурсном порядке для осуществления деятельности по обращению с отходами на территории субъекта РФ. Статус регионального оператора присваивается на срок не более чем 10 лет.

Внедрение фигуры регионального оператора по обращению с ТКО обусловлено стремлением законодателя модернизировать и улучшить систему обращения с отходами. Таким образом законодатель снизил нагрузку на муниципальные образования, переложив обязанность по перевозке, хранению и утилизации отходов на региональных операторов. При этом законодателем опять же не установлено каких-либо компенсаторных функций региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.

1.3 Основы и требования к складированию коммунальных отходов

Согласно определению, содержащемуся в статье 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», объектами размещения отходов являются специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения и объекты захоронения отходов. При этом сооружение может быть признано и использовано в качестве объекта хранения отходов, только если такое сооружение внесено в Государственный реестр размещения отходов (пункты 6-7 статьи 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).

Довольно строгие требования предъявляются к месту складирования отходов. Так согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» место для оборудования площадки складирования должно быть выбрано с учетом различных специальных исследований. Соответствующие исследования проводятся в порядке статьи 47 Градостроительного кодекса РФ.

Накопление отходов допустимо только в местах накопления отходов, которые соответствуют санитарно-эпидемиологическим требованиям. Такие требования содержатся в СанПиН 2.1.7.1322-03 и в СанПиН 42-128-4690-88. Последний, согласно Письму Роспотребнадзора от 25.09.2018 №09-8585-2018-40, действует в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации. Также процесс накопления твердых коммунальных отходов должен проводится в соответствии с требованиями, установленными Постановлением Правительства.При нарушении соответствующих правил размещения наступает административная ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Важной нормой в контексте темы данной работы является норма, содержащаяся в пункте 5 статьи 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Согласно пункту 5 запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных зон и так далее, а также в водоохранных зонах. Смысл данного запрета заключается в необходимости как можно сильнее отгородить человека от негативного воздействия отходов, а также не допустить нанесение ущерба экологии. Однако само расположение вне жилых зон не всегда может в полной мере обеспечить экологическую безопасность населения.

Для эффективной минимизации влияния отходов на жизнь граждан необходимо, в соответствии с пунктом 7 статьи 23 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», осуществлять природоохранные мероприятия, обеспечивать должное техническое оснащение полигонов, а также построить сооружения, обеспечивающие защиту окружающей среды.

Некоторые авторы высказывают мысль о том, что в рамках существующего правового регулирования проблема складирования отходов в Российской Федерации, в том числе коммунальных, не может быть решена. Для решения существующей проблемы необходимо внедрять и разрабатывать новые правовые механизмы, а также внедрять в сферу обращения с отходами современную технику, которая поможет сместить акцент с складирования на переработку. Так Гришаев С.П.: «Вывоз твердых коммунальных отходов должен производиться не на свалки, а на специализированные предприятия по переработке вторсырья». Однако даже переработка лишь частично решит проблему нарушенных прав граждан. Для полного решения данной проблемы, помимо иных экономических и экологических мер, необходимо разработать и внедрить специальные компенсаторные механизмы.

Необходимость компенсации при складировании отходов подчеркивали еще в 1996 году Х. Кунройтер и Д. Истерлинг. Так в своей работе «The Role of Compensation in Siting Hazardous Facilities» авторы писали, что компенсация является «выплатой» лицам, которые страдают от размещения отходов. При этом под выплатами в данной работе авторы понимают как непосредственно денежные выплаты, так и иные меры, приносящие выгоду потерпевшим лицам. Тем самым авторы подчеркивают многогранность и широкий перечень возможных компенсаторных механизмов.



2. Компенсаторные механизмы при складировании коммунальных отходов

2.1 Право граждан на компенсацию при складировании коммунальных отходов

Положения статьи 42 Конституции нашли отражение в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Так статья 79 закона гласит, что вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме. При этом под вредом подразумевается вред, причиненный в результате неправомерных действий, то есть деликт.

В основе российского деликтного права лежит принцип генерального деликта, согласно которому вред, причиненный одним лицом другому, признается неправомерным, если причинитель вреда не докажет иное. Согласно статье 1064 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный в результате правомерных действий, подлежит возмещению только в том случае, если это предусмотрено законом.

Несмотря на приведенные положения нельзя отрицать тот факт, что неблагоприятные последствия для граждан могут возникнуть и без нарушения установленных законом правил. В таком случае имеет место так называемый правомерный вред. Для ответа на вопрос о природе права граждан на компенсацию при складировании коммунальных отходов необходимо в первую очередь разграничить правомерный и неправомерный экологический вред, который может быть причинен гражданам.

Правомерный вред - это вред, причиненный в результате правомерных действий. Как пишет Н.В. Кичигин: «Правомерный экологический вред является следствием планируемой или текущей хозяйственной деятельности, осуществляемой в нормальном режиме, с соблюдением установленных нормативов и экологических ограничений». Таким образом, если бы за правомерный вред наступала ответственность, то происходило бы некое размытие понятия «юридическая ответственность». Однако, с другой стороны, оставление без какой-либо компенсации нарушенных конституционных прав граждан также недопустимо.

Позиция законодателя по данному вопросу на первый взгляд ясна: правомерного вреда избежать невозможно, поэтому необходимо возмещение только неправомерного вреда. Правомерные действия не всегда причиняют какой-либо вред гражданам, однако, если рассматривать данную проблему в контексте складирования коммунальных отходов, открывается иная картина.

Граждане, проживающие рядом с местами складирования отходов, непосредственно на себе могут ощущать негативное влияние таких мест (свалок, полигонов и так далее). Более того с течением времени пагубное влияние складируемых отходов на окружающую среду только увеличивается, а значит и размер правомерного вреда, причиняемого гражданам, также растет. В частности, это происходит в результате постепенного разложения отходов, которые влекут образование углекислого газа, загрязнение грунтовых вод, а также распространение возбудителей различных болезней. При этом практически нет возможности рассчитать точный размер ущерба, который наступит через определенный период времени.

Складывается ситуация, в которой права граждан нарушаются, однако никакая компенсация не предусмотрена. Статьей 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусмотрена плата за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе при размещении отходов производства и потребления. Согласно абзацу 2 пункта 1 статьи 16.1 настоящего закона лицом, обязанным вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при складировании твердых коммунальных отходов, является региональный оператор по обращению с отходами. Соответствующая плата зачисляется в бюджет бюджетной системы Российской Федерации и является неналоговым доходом. Таким образом плата за негативное влияние на окружающую среду есть, однако целью данной платы не является компенсация нарушенных прав граждан.

Природа платы за негативное воздействие на окружающую среду была изучена Конституционным Судом Российской Федерации. Так в Постановлении от 5 марта 2013 г. №5-П сказано: «как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, эти платежи являются обязательными публично-правовыми платежами за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное влияние на нее в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия». Аналогичная позиция была отражена ранее в Определении Конституционного Суда от 10.12.2002 №284-О.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду является платой за предоставление юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям права оказывать негативное влияние на окружающую среду, а также компенсацией государству за мероприятия по защите окружающей среды. В сложившейся ситуации можно сделать вывод о том, что фактически отсутствуют какие-либо выплаты или иные меры в целях компенсации нарушенных при складировании коммунальных отходов прав граждан.

Таким образом есть все предпосылки возникновения у граждан права на компенсацию при складировании коммунальных отходов. Однако право на такую компенсацию носит не частно-правовой, а публично-правовой характер, так как является гарантией соблюдения основных конституционных прав граждан.

Как было отмечено ранее особенность правомерного вреда заключается в том, что его возникновение практически невозможно избежать, так как он является следствием обычной хозяйственной деятельности субъектов оборота. Если негативные последствия наступили не в результате дефектов в деятельности субъекта, то привлечение его к ответственности и наложение обязанности осуществить компенсацию гражданам противоречило бы основным принципам гражданского права. Однако в зарубежной практике есть примеры, в которых не государство, а именно лица, осуществляющие размещение отходов на полигонах и их содержание, производят компенсацию местными жителям. Так в начале 1990-х годов в США для разрешения конфликтов между организациями, осуществляющими размещение отходов, и местными сообществами именно организации начали осуществлять денежные выплаты гражданам.

Такой подход к компенсаторным мерам нельзя считать до конца обоснованным, так как организации, осуществляющие размещение отходов, являются в первую очередь коммерческими юридическими лицами, главной целью которых является извлечение выгоды. В Российской Федерации размещением отходов занимаются региональные операторы твердых коммунальных отходов, над которыми нет единой системы управления. В 2018 году началась работа над созданием новой государственной компании, которая должна заниматься координацией деятельности по переработке, транспортировке и размещению отходов. Компания «Российский экологический оператор» была создана к 2019 году, а функции ее учредителя принадлежат Министерству природных ресурсов и экологии РФ.

Исходя из полномочий и функций Публично-правовой компании «Российский экологический оператор» можно сделать вывод о том, что наиболее целесообразным с организационной и правовой точки зрения было бы делегирование обязанности по осуществлению компенсации гражданам региональным операторам по обращению с твердыми коммунальными отходами, однако при обширной поддержке и координации со стороны Российского экологического оператора.

Данный вывод в первую очередь следует из того, что именно региональные операторы извлекают прибыль из деятельности по обращению с отходами. При этом Российский экологический оператор, осуществляя функции, заложенные в уставе, должен осуществлять координацию данного направления деятельности в целях защиты нарушенных прав граждан.

Несмотря на наличие у граждан права на компенсацию, при складировании коммунальных отходов необходимо обеспечить минимизацию негативного влияния отходов на жизнь граждан. Такая минимизация должна быть достигнута не только путем внедрения технологий переработки, но также и с помощью правильного и научно-обоснованного выбора места для складирования, а также с помощью правильной инфраструктуры. Так Л. Галлагер, С. Ферейра и Ф. Конвери в своей работе пишут: «Компенсации при складировании отходов рассматриваются в качестве решения проблемы недовольства населения, однако в некоторых случаях это не так. Для решения не только социальных, но и экологических проблем в долгосрочной перспективе необходимо построить правильную инфраструктуру, благодаря которой граждане смогут нормально жить рядом с местами складирования отходов».

2.2 Виды компенсаторных механизмов при складировании коммунальных отходов

Классификация отходов по различным категориям и критериям является необходимой ступенью в процессе складирования отходов и применения компенсаторных механизмов.

Существует множество критериев классификации отходов по различным показателям. Так отходы могут быть классифицированы по агрегатному состоянию (жидкие и твердые); по химическому составу (органические и неорганические); по способности к самостоятельному горению и так далее. Также все отходы можно разделить на промышленные и бытовые.

В контексте данной работы имеет значение легальная классификация отходов. Так, согласно статье 4.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», отходы, в зависимости от степени опасности для окружающей среды делятся на 5 классов. Критерии отнесения отходов к тому или иному классу содержатся в Приказе министерства природных ресурсов и экологии РФ от 4 декабря 2014 г. №536 «Об утверждении критериев отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду»:

I. Чрезвычайно опасные отходы. К данному классу относятся отходы, приносящие необратимый вред окружающей среде.

II. Высоко опасные отходы. К данному классу относятся вещества, оказывающие негативное влияние на окружающую среду, однако природа может быть восстановлена в течении длительного периода.

III. Умеренно опасные отходы. Данный класс отходов оказывает негативное воздействие на окружающую среду в средней степени.

IV. Мало опасные отходы. Данный тип отходов имеет низкое влияние на природу.

V. Практически неопасные отходы. Эффект от данного класса отходов практически отсутствует.

Помимо данной классификации есть также гигиеническая классификация, содержащаяся в СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления». Эта классификация практическим идентична с классификацией, содержащейся в ФЗ «Об отходах производства и потребления», однако она имеет 4 класса опасности: чрезвычайно опасные; высоко опасные; умеренно опасные; мало опасные.

Цель разделения отходов на разные классы заключается в том, чтобы обеспечить сохранность окружающей среды, так как для транспортировки, складирования и утилизации отходов определенного класса требуются определенные технологии и правила. С помощью классификации государство может на законодательном уровне определить порядок обращения с отходами различного класса и тем самым минимизировать их вредное воздействие на окружающую среду.

Класс опасности отходов определяется экспериментальным или расчетным методом. В литературе отмечается, что необходимо улучшить методику определения класса отходов, сделать ее более объективной и эффективной.

По классу опасности коммунальные отходы относятся к IV и V классу. Отходы, относящиеся к данным классам, не наносят существенного вреда окружающей среде и здоровью населения, однако такой вред есть и с течением времени, в результате различных химических и биологических процессов, вред может только увеличиваться. Более того, учитывая то, что бытовые отходы, в отличии, например, от радиоактивных отходов, размещаются на открытых полигонах вблизи с местами проживания людей, значение компенсаторных механизмов не должно умаляться.

Традиционно в западной литературе выделяется два вида компенсаторных механизмов: в денежной и неденежной (натуральной) форме. Так Э. Кларо пишет: «Денежная компенсация ассоциируется с рыночными отношениями, основанными на свободе, в то время как натуральная компенсация ассоциируется с эгалитаризмом, основанным на идее справедливости».

Одни авторы полагают, что денежная компенсация является более приемлемой формой компенсации при складировании отходов. Однако большинство склоняется к тому, что денежная форма компенсации не ведет к существенному увеличению поддержки со стороны местного населения.

В 2001 году авторы Дженкинс-Смит и Кунройтер провели исследование, результаты которого отразили в одной из своих работ. Согласно данному исследованию в определенной местности должен был быть построен полигон для бытовых отходов. Респондентам было предложено оценить предложенные компенсационные меры по шкале от 1 до 5. Список содержал как денежные (налоговые льготы, субсидии местному правительству), так и неденежные формы компенсации (возмещение стоимости услуг, бесплатный вывоз мусора). По результатам опроса выяснилось, что натуральная форма компенсации рассматривается гражданами как более приемлемая форма компенсации.

Такая тенденция имеет в первую очередь психологическое обоснование. Так Кларо пишет, что граждане не хотят чувствовать будто им дали взятку за строительство нежелательной инфраструктуры в месте их проживания. Иными словами, граждане не хотят брать на себя ответственность и вступать в сделку с совестью.

Вторая причина того, что натуральная форма компенсации более приемлемая происходит из «общественного духа» граждан. Граждане понимают, что размещение нежелательной инфраструктуры, в том числе полигона для отходов, может принести пользу их сообществу (муниципальному образованию). В таком случае легче достичь такой общественной выгоды именно путем натуральной, а не денежной компенсации.

Также не стоит упускать из внимания то, что именно компенсация в натуральной форме может решить задачу компенсаторных механизмов - защита экологии и здоровья граждан, а также возмещение причиненного вреда. Так, например, озеленение территории проживания граждан может так или иначе снизить загрязнение воздуха в долгосрочной перспективе.

Необходимо определить в чей адрес будут реализованы компенсаторные механизмы: в адрес отдельных граждан или в адрес всего муниципального образования. Если речь идет о денежной форме компенсации, то такая компенсация должна быть реализована в адрес отдельных граждан. Однако в таком случае возникнет некий дисбаланс, так как некоторые граждане больше подвержены негативному влиянию полигонов бытовых отходов, а другие и вовсе могут не ощущать никакого влияния. При этом затруднительно определить круг тех, кто нуждается в данной выплате, так как большую роль играют различные географические, погодные и иные факторы. Если осуществлять выплаты муниципальному образованию, то такие выплаты в дальнейшем пойдут на местные нужды, что также не всегда позволяет достигнуть целей компенсаторных механизмов. Данный вывод следует из того, что местные нужды не ограничиваются лишь защитой граждан от негативного влияния мест размещения отходов. Органы власти могут направить средства на развитие других направлений, не учитывая истинную цель компенсаторных выплат. Необходимо в первую очередь обеспечить достижение непосредственных целей компенсаторных механизмов при складировании коммунальных отходов и лишь потом направлять свободные средства на другие направления развития муниципального образования.

В западной практике разработано множество конкретных видов компенсаторных механизмов. К таким механизмам, в частности, относятся компенсации собственникам земли, компенсация потери в стоимости недвижимости, благоустройство жилых территорий, образование целевых фондов, однако чаще применяется денежная компенсация в виде выплат муниципалитету. Правильным было бы определять подходящие компенсаторные механизмы отдельно применительно к каждому конкретному случаю. Таким образом предполагается определить круг возможных компенсаторных механизмов в предлагаемом проекте закона, однако оставить выбор конкретных механизмов на усмотрение органов муниципальной власти.

В США и Канаде конкретные компенсаторные механизмы определяются в особых соглашениях между компанией, осуществляющей обращение с отходами, и муниципалитетом - Host community agreement. Также эти соглашения содержат в себе условия о размере полигона, максимальный объем складируемых отходов, порядок разрешения споров и так далее. Как правило такие соглашения заключаются на долгосрочной основе.

В большинстве случаев в качестве компенсации устанавливается определенная денежная сумма, которая выплачивается по итогу месяца за каждую тонну мусора. Такая выплата производится непосредственно городу / населенному пункту, в котором размещается полигон для отходов. Однако помимо денежных выплат в договор может быть включено условие о неденежной компенсации. Так, согласно договору между городом Норриджевок, штат Мэн, и Waste Management Disposal Services of Maine, inc (WMDSM) от 16 октября 2019 года, WMDSM, не позднее 25 числа каждого месяца, обязуется осуществлять выплаты городу, а также гарантирует выплату отрицательной разницы в цене на жилую недвижимость. В качестве исходных показателей берется оценочная стоимость жилой недвижимости и вырученная с продажи сумма. При этом покупатель не должен быть аффилированным с продавцом лицом. Таким образом WMDSM гарантирует то, что из-за постройки полигона для отходов цена на недвижимость в соответствующем городе фактически не будет снижена.

Еще одним примером неденежного компенсаторного механизма может быть компенсаторный механизм, установленный договором, заключенным в 2013 году между муниципалитетом Камберленд, Британская Колумбия, и The Comox Strathcona waste management (CSWM). Согласно условиям данного соглашения, помимо денежных выплат, застройщик обязуется предоставить денежные средства в размере до 3 миллионов канадских долларов для проектирования, строительства и единовременной модернизации автодорожного коридора Камберленд-Беван. В данном случае компенсация заключается в улучшении важной для города и региона инфраструктуры. Такой вид компенсаторных механизмов был бы весьма актуален в Российских условиях, так как во многих регионах инфраструктура, в особенности дороги, требуют модернизации или строительства. Такие меры могут способствовать экономическому развитию муниципальных образований.

Договором от 2018 года между округом Камберленд, штат Вирджиния, и Green Ridge Recycling and Disposal Facility, LLC (Green Ridge) предусмотрено условие, согласно которому Green Ridge ежегодно должен выплачивать округу 25 тысяч долларов на произведение образовательных и экологических мероприятий в округе. К таким мероприятиям могут быть отнесены публичные лекции, благоустройство и озеленение территорий. При это сумма выплаты единожды увеличивается на 1-3% ежегодно. Точный процент определяется в зависимости от изменений потребительских цен в округе. Также данным соглашением предусмотрено условие, по которому Green Ridge, после закрытия полигона, обязуется предоставить не менее 25 акров земли полигона в общественное пользование. Еще одним условием договора является условие о том, что Green Ridge, при поддержке государственных органов и Southside Virginia Community College, обязуется приложить все усилия для открытия центра подготовки водителей для колледжа, а также предоставить необходимые транспортные средства для обучения.

Интересным примером с точки зрения экологического благосостояния города является договор, заключенный в 2019 году между городом Лоуер Уинздор Тауншип, штат Пенсильвания, и Republic Services of Pennsylvania, LLC (Republic). Согласно условиям данного договора Republic, помимо ежегодных выплат, обязуется осуществлять бесплатный вывоз мусора, ежегодный весенний и осенний субботник, а также предоставлять услуги дворников на безвозмездной основе на срок до 5 дней в месяц, но не более чем на 90 дней в год. Также Republic обязуется оборудовать место, где город сможет складировать опавшие листья для их дальнейшей переработки и использования. Помимо экологических мероприятий, застройщик полигона обязуется провести обустройство инфраструктуры города: установить пожарные гидранты, провести освещение на оговоренных участках дороги, а также выделить 30 тысяч долларов в качестве поддержки аварийным службам города.

Соглашение, заключенное в 2014 году между городом Де-Калб, штат Иллинойс, и Waste Management of Illinois, inc. (WMI), содержит условие, согласно которому WMI обязан взять на себя обеспечение охраны лесных и водных ресурсов, а также обеспечение экологического образования населения, путем ежегодного перечисления Лесному заповеднику округа Де-Калб суммы в размере 100 тысяч долларов.

Исходя из приведенных примеров можно сделать вывод о том, что виды компенсаторных механизмов достаточно разнообразны, а принцип свободы договора позволяет устанавливать тот или иной механизм по усмотрению сторон. Выбор конкретного компенсаторного механизма должен осуществляться с учетом конкретных потребностей населенного пункта и его жителей.

Как показывает зарубежная практика и денежный и неденежный способ компенсации при складировании коммунальных отходов имеют свои плюсы. Так, для мусорной компании более выгодным является денежный способ компенсации, так как он не предполагает каких-либо временных затрат, но в то же время он может быть дороже для компании, так как реализация определенных проектов может обойтись в меньшую сумму.

Для жителей муниципальных образований более предпочтительным является неденежный способ компенсации. Во-первых, при натуральном способе компенсации жители муниципального образования могут увидеть реальный результат. Безусловно денежная форма компенсации также принесет пользу муниципальному образованию, однако она не создаст того экологического и психологического эффекта, который может создать натуральная компенсация. Во-вторых, натуральная форма компенсации непосредственно направлена на улучшение среды проживания граждан. Денежная форма компенсации косвенно влияет на улучшение среды проживания граждан, так как она лишь пополняет бюджет муниципального образования. Эти денежные средства будут использованы в целях благоустройства жилых зон или на иные общеполезные цели, однако это сложнее с организационной точки зрения. В-третьих, натуральная форма компенсации позволяет использовать ресурсы региональных операторов по обращению с ТКО с меньшими затратами и большей эффективностью. Это связано с тем, что некоторые виды неденежной компенсации, например благоустройство жилых зон, могут обойтись обязанному лицу дешевле, чем прямая денежная выплата. Необходимо отметить, что компенсация в натуральном виде способствует обеспечению благоприятных условий жизни в долгосрочной перспективе, а также может влиять на социально-экономическое развитие всего муниципального образования. Социально-экономическое развитие муниципальных образований является выгодным для государства, так как это позволит тратить меньше средств из федерального бюджета на развитие муниципалитетов.

Одним из возможных вариантов компенсации при складировании коммунальных отходов может быть компенсация потери стоимости жилья по западной модели. Нельзя отрицать тот факт, что стоимость жилья рядом с местами размещения отходов может быть значительно снижена. В таком случае собственники жилья потерпят убытки, если заходят продать свое жилье. Несмотря на очевидность данной проблемы, законодательство не содержит правил о возмещении потери в стоимости жилья. Данный вопрос не является предметом рассмотрения в данной работе, так как по нему должен быть произведен отдельный анализ.

Таким образом наиболее выгодной как для жителей муниципального образования, так для государства и региональных операторов является неденежная форма компенсации при складировании коммунальных отходов. Правильная и полноценная реализация компенсаторных механизмов должна помочь снизить уровень недовольства граждан и улучшить уровень жизнь в муниципальных образованиях, размещающих на своей территории коммунальные отходы.

В Российских условиях наиболее приемлемыми будут компенсаторные механизмы, направленные на защиту окружающей среды (очистка улиц и озеленение), а также направленные на развитие инфраструктуры как города в целом, так и определенных жилых зон в частности. При этом, как показывает зарубежная практика, компенсация неденежного характера может быть, а в некоторых случаях должна быть совмещена с денежной компенсацией муниципалитету.

...