Правовой режим открытых публичных финансовых данных

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ

УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

НИЖЕГОРОДСКИЙ ФИЛИАЛ

Факультет права

Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

по направлению подготовки 40.03.01

образовательная программа «Юриспруденция»

Правовой режим открытых публичных финансовых данных

Смирнов Владислав Игоревич

Научный руководитель

к. ю. н., доцент.

Рашидов Омар Ширинович

Нижний Новгород

2020

Оглавление

Введение

Глава 1. Понимание открытых и финансовых данных

1.1 Концепция открытых данных

1.2 Сущность открытых финансовых данных

Глава 2. Правовое регулирование в России

2.1 Источники норм и метод правового регулирования

2.2 Система правовых средств: принципы

Глава 3. Сравнительный анализ правовых режимов

3.1 Зарубежное правовое регулирование

3.2 Реализация правовых режимов открытых финансовых данных

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность. Во многих странах граждане имеют право знать, как работает их государство, в том числе как оно собирает и на что использует денежные средства. Зачастую реализация этого права представляет долгий и мучительный процесс для обеих сторон.

Как бы банально это не звучало, но Интернет полностью изменил способ коммуникации между гражданами и государственными органами. В результате изменений появилась концепция открытых данных. Она является достаточно новой и находится в процессе становления, из-за этого требует постоянного изучения.

Общий интерес к концепции появился в 2009 году, и он неуклонно рос до 2015 и с тех пор остается стабильно высоким (рисунок 1).

Рисунок 1. - Уровень интереса к теме открытых данных По данным Google Trends (URL: https://trends.google.com/trends/explore?date=all&q=%2Fm%2F0119t0j6). Значение 100 означает максимальный интерес к теме.

Научный интерес появился в 2011 году и также продолжает расти Criado J., Ruvalcaba-Gуmez E., Valenzuela-Mendoza R. Revisiting the Open Government Phenomenon. A Meta-Analysis of the International Literature // Journal of eDemocracy & Open Government. 2018. № 10 (1). P. 62.. Политико-правовые исследования составляют примерно четверть от всех публикаций Safarov I., Meijer A., Grimmelikhuijsen S. Utilization of open government data: A systematic literature review of types, conditions, effects and users // Information Polity. 2017. № 22. P. 15.. Однако правовые исследования в основном ограничиваются поверхностным обзором общего правового режима открытых данных. В нашей же работе подробно рассматривается более узкая сфера - применение концепции открытых данных к публичным финансам.

Правовые исследования часто ограничиваются одной или несколькими близкими юрисдикциями. В нашей работе рассматриваются законодательства более 30 государств.

Цель и задачи. Наша работа нацелена на сравнительную оценку российского и зарубежного правого режима открытых финансовых данных на предмет соответствия его концепции открытых данных.

Для достижения цели следует выполнить следующие задачи:

1) раскрыть основные требования к открытым данным;

2) определить финансовую информацию и выделить ее виды;

3) раскрыть сущность открытых финансовых данных;

4) выявить основные источники норм, регулирующих открытые финансовые данные в Российской Федерации (далее - РФ);

5) определить метод правового регулирования открытых финансовых данных в РФ;

6) описать систему норм, регулирующих открытые финансовые данные в РФ;

7) оценить степень соответствия российского законодательства с требованиями концепции открытых данных;

8) выявить основные источники норм, регулирующих открытые финансовые данные в зарубежных странах, и сравнить их с российскими;

9) оценить степень соответствия зарубежного законодательства с требованиями концепции открытых данных;

10) оценить степень соответствия опубликованных данных с требованиями концепции открытых данных;

11) оценить влияние законодательства на реализацию обязанности публиковать открытые финансовые данные.

Объект и предмет. В работе исследуется правовой режим открытых финансовых данных в России и за рубежом. Предметом изучения являются:

· национальные (федеральные) законы и подзаконные акты России и других государств;

· опубликованные в России открытые финансовые данные;

· международные научные исследования финансовой открытости.

Теоретическая база. В создании концепции открытых данных участвовали Джошуа Тауберер, Карл Маламуд, Тим О'Райли, Руфус Поллок и другие. Полито-правовые исследования проводили Аннеке Цуйдервик, Альберт Мейер, Душан Хлапек, Ян Кучера, и другие. В России основной вклад в развитие и исследование открытых данных во всех сферах внес Иван Бегтин, в сфере финансовых данных - Ольга Пархимович.

Методология. Для познания предмета исследования в работе использовались следующие методы:

· логические:

o анализ и синтез;

o абстрагирование;

· юридические:

o сравнительно-правовой;

o историко-правовой;

· статистические:

o агрегирование;

o суммирование;

o усреднение.

1. Понимание открытых и финансовых данных

1.1 Концепция открытых данных

правовой режим публичный финансовый

В российском и зарубежном праве существует межотраслевой принцип открытости государства. Он устанавливает доступ неограниченного круга лиц к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (далее - ГО и ОМСУ).

Реализация принципа открытости осуществляется разными механизмами. Например, заседание государственного органа может проводиться в открытой форме, при которой любой имеет возможность присутствовать на нем.

Новейшим механизмом реализации открытости является концепция открытых данных. Она зародилась в середине первого десятилетия XXI века в западной Европе и США Основа концепции была разработана в этих странах, поэтому в российской науке подавляющее большинство терминов заимствованные, часто являются калькой (достаточно распространенное явление в сфере информационных технологий). Многие термины имеют устоявшееся английское написание и произношение в русской речи. Чтобы исключить возможное недопонимание терминов, в данной работе одновременно с русским переводом будет указываться английский вариант.. Ее появление обязано несколькими изменениям в общественной жизни, произошедшим в то время.

Во-первых, во многих государствах активно проходил процесс информатизации: появились информационные системы для хранения и использования информации «внутри» государства (в одном государственном органе и при взаимодействии с другими органами). Внедрение концепции открытых данных поверх уже собранных государственных данных не требовало дополнительных расходов на оцифровку информации.

Во-вторых, у большинства людей по всему миру повысилась доступность стабильного быстрого Интернета, через который они могли получить большой объем открытых данных. Более того, многие государственные органы к тому времени уже создали свой сайт в Интернете, на котором можно было размещать информацию из своих информационных систем в форме открытых данных.

В-третьих, к тому времени большое распространение получили смежные идеи - открытый доступ в науке (англ. open access) и открытый исходный код в программировании (англ. оpen source), открытое правительство (англ. open government). Они оказали большое влияние на концепцию открытых данных Tauberer J. History of the Movement // Open Government Data. 2014. URL: https://opengovdata.io/2014/history-the-movement..

Во второй половине первого десятилетия XXI века сформировались требования к открытым данным, которые принято называть принципами. Общепринятыми считаются 8 принципов, принятых в 2007 году на конференции в США, посвященной открытым данным The Annotated 8 Principles of Open Government Data. 2007. URL: https://opengovdata.org..

К ним относятся: 1) полнота; 2) первичность; 3) своевременность; 4) доступность; 5) машиночитаемость; 6) отсутствие дискриминации; 7) свободные форматы; 8) открытая лицензия. Также были разработаны дополнительные принципы: 9) постоянство; 10) достоверность; 11) документированные данные; 12) востребованность и 13) общественный контроль Tauberer J. 14 Principles // Open Government Data. 2014. URL: https://opengovdata.io/2014/principles..

Чтобы лучше понять сущность открытых данных подробно рассмотрим каждый из них, а также определим примеры возможных несоответствий.

Полнота (англ. completeness). Полнота данных - один из основных принципов, устанавливающий требование к количеству данных. Этот принцип может пониматься в широком и узком смысле.

В широком понимании он означает, что государственный орган должен опубликовать полностью все документы (далее - набор данных В концепции открытых данных документы именуются наборами открытых данных (калька с англ. dataset).), которые у него есть в наличии. В узком понимании принцип означает, что должна быть размещена полностью вся информация в конкретном наборе данных.

Нарушение принципа полноты в широком смысле может выражаться только в одном виде - набор данных не опубликован. В случае с узким пониманием несоответствия могут принимать различный вид.

Во-первых, из набора данных государственный орган может изымать часть информации. Связано это может быть с тем, что в концепции открытых данных конкурируют два основных правовых принципа, регулирующих действия с информацией: принцип прозрачности (открытости) и принцип конфиденциальности (закрытости). Большее влияние, конечно же, имеет принцип открытости, но в некоторых случаях принцип закрытости перевешивает. Так, например, могут изыматься персональные данные, информация, относящаяся к государственной, служебной, коммерческой и иной охраняемой тайне.

Во-вторых, набор данных может публиковаться не единым файлом, а частями через программный интерфейс (Application Programming Interface, далее - API). API представляет из себя строго определенный набор запросов на сервер (в нашем случае компьютер государственного органа) и соответствующих им ответов. Например, мы можем запросить данные об исполнении бюджета конкретной области за последние пять лет. Но у нас нет возможности запросить все данные сразу. Таким образом, чтобы получить полные данные, необходимо сделать множество запросов с разными условиями. API бывает двух видов: документированный (открытый) и недокументированный (закрытый). Открытый API означает, что государственный орган опубликовал подробное описание всех запросов и ответов и обязуется уведомлять всех пользователей об изменении формы запросов и ответов заранее. У закрытого API опубликованного описания нет, и государственный орган не обязан извещать о его изменении. Некоторые исследователи считают допустимым размещение открытых данных через открытый API Tauberer J. 14 Principles // Open Government Data. 2014. URL: https://opengovdata.io/2014/principles.. Мы считаем, что такой способ публикации возможен только в качестве дополнения к основному способу (публикация целого файла).

Первичность (англ. primary). Первичность - принцип открытых данных, отражающий качество данных. Первичные данные - информация, которая не подвергалась изменениям.

Нарушение принципа выражается в том, что государственный орган изменяет исходную информацию. Из этого не следует, что информация стала искаженной, так как под изменением имеется в виду не фальсификация, а создание вторичной информации на основе первичной.

Например, данные о доходах в бюджетах муниципалитетов могут быть агрегированы в консолидированные доходы бюджетов субъектов РФ. Такой набор данных не соответствует требованиям первичности, информация должна быть максимально детализированной. Рассмотрим другой пример, когда на основе нескольких первичных наборов формируется один вторичный. Из данных о доходах и расходах бюджета создается показатель сбалансированности бюджета (дефицит/профицит). В самом этом показателе ничего неправильного нет, но он должен публиковаться вместе с исходными данными. Если они отсутствуют, то такой набор открытых данных не первичен.

Машиночитаемые данные (англ. machine-processable). Принцип машиночитаемости устанавливает форму данных. Машиночитаемые данные - данные, предназначенные для автоматической (без участия человека) обработки без предварительной подготовки. У таких данных должна быть стандартизированная структура (форма), которую сможет «прочитать» определенная программа. Важно сделать акцент на том, программа должна «прочитать» Мы используем слово «прочитать» в переносном смысле «прочитать и понять». первичное (основное) содержание данных. Из абстрактных описаний сложно уяснить смысл этого принципа, поэтому для наглядности обратимся к примеру. На рисунке 2 изображены два похожих файла.



Рисунок 2. Скан документа в PDF (слева) и документ в DOCX (справа)

В челевекочитаемом виде они практически идентичны - очень похожий по написанию текст. Если рассматривать с точки зрения юриспруденции, то и вовсе одинаковы - один и тот же правовой акт. Однако с точки зрения концепции открытых данных, отсканированный документ в формате PDF не является машиночитаемым, так как он представляет из себя набор графических изображений, из которых машина не сможет выделить текстовые данные без предварительного распознования текста. Напротив документ в формате DOCX признается машиночитаемым, так как существуют программы, которые без предварительной подготовки смогут «прочитать» данные.

В англоязычной литературе данный принцип описывается термином «machine-processable» The Annotated 8 Principles of Open Government Data. 2007. URL: https://opengovdata.org., что дословно переводится как «обрабатываемые машиной» или словом «analyzable» Tauberer J. 14 Principles // Open Government Data. 2014. URL: https://opengovdata.io/2014/principles., что буквально означает «поддающийся анализу». В русскоязычных публикациях повсеместно используется термин «машиночитаемые» (калька с англ. machine-readable). На наш взгляд, устоявшийся перевод некорректно отражает суть принципа и даже может ввести в заблуждение. Дело в том, что прочтение файла предполагает загрузку данных в память компьютера. Получается, что любой электронный документ, в том числе скан документа в формате PDF, является машиночитаемым, так как он может быть загруженным в память. Чтобы не возникало такой путаницы, необходимо понимать термин «машиночитаемый» в переносном смысле «прочитать и понять», олицетворяя компьютер с человеком. В этом случае текст из скана документа в PDF не сможет быть «понятым» компьютером, а значит, он не является машиночитаемым.

Стоит признать, что формат DOCX хотя и признается машиночитаемым, но в реальной жизни редко используется для автоматической обработки данных ввиду отсутствия четкой структуры: в нем могут хаотично содержаться текст, картинки, таблицы, ссылки, различные виды списков, макросы, нумерация страниц, формулы и т.д.

Табличная форма открытых данных является самой распространенной, поэтому основными форматами являются CSV и XLSX. В табличной форме можно разместить только сильно структурированные данные, у которых много общих признаков, иначе большинство колонок будут пустыми. Для слабоструктурированных данных используются древовидный формат XML или графовый формат RDF.

Своевременность (англ. timely). Своевременность - принцип, устанавливающий правила публикации открытых данных. Государственный орган должен размещать данные, как только они у него появятся. Принцип распространяется не только на первую публикацию, но и на последующее обновление (актуализацию) данных.

Доступность (англ. access). Доступность - принцип, описывающий способ предоставления открытых данных. Доступность имеет несколько проявлений.

Во-первых, открытые данные должны предоставляться безвозмездно, то есть государственный орган не вправе требовать от получателя данных уплаты каких-либо взносов.

Во-вторых, открытые данные должны быть доступны в Интернете на официальном сайте государственного органа в разделе «Открытые данные» либо на специализированном сайте для открытых данных. Важно, чтобы ссылки на наборы открытых данных были расположены в таком месте, чтобы любой пользователь, не прилагая особых усилий, смог найти их. Если открытые данные размещены на сайте, но ссылка на них расположена в неочевидном месте, то такие данные не являются открытыми.

Принцип доступности в концепции открытых данных очень похож на принцип добросовестности в гражданском праве. Они оба не устанавливают конкретных правил поведения, а лишь указывают на то, что субъекты отношений должны вести себя так, как на их месте поступил бы любой разумный человек.

Отсутствие дискриминации (англ. non-discriminatory). Этот общеправовой принцип устанавливает обязанность предоставления данных всем обратившимся без исключения. В концепции открытых данных делается упор на отсутствие обязательной регистрации на сайте государственного органа для получения открытых данных.

Свободные форматы (англ. non-proprietary). Открытые данные должны публиковаться в форматах свободных от ограничений авторского и патентного права. Из этого принципа следует, что для формата, в котором опубликованы данные, должна существовать свободная от авторских прав программа. Этот принцип унаследован от идей открытого исходного кода (англ. open source). Рассмотрим, какие форматы являются свободными, а какие нет. Упомянутые ранее форматы, табличный CSV, древовидный XML и графовый RDF, считаются полностью свободными и открытыми. Форматы DOCX и XLSX свободными не являются, поэтому их использование противоречит принципам открытых данных Microsoft's Open Specification Promise: No Assurance for GPL // Software Freedom Law Center. 2008. URL: http://softwarefreedom.org/resources/2008/osp-gpl.html..

Свободная лицензия (англ. license-free). Последним основным принципом является размещение открытых данных под свободной лицензией. Если предыдущий рассмотренный принцип предполагает свободное лицензирование формата данных (по сути программы, которой данные «читаются»), то указанный принцип говорит о лицензировании самих данных. Открытые данные могут свободно использоваться в любых законных целях, в том числе в коммерческой деятельности.

Исследователи отмечают, что данный принцип америкоцентричен (калька с англ. U.S.-centric) Tauberer J. 14 Principles // Open Government Data. 2014. URL: https://opengovdata.io/2014/principles., так как в США исключительные права распространяются на информацию. В большинстве же других стран, информация, как содержание, не защищается авторским правом, под его защиту попадает только форма произведения.

Мы рассмотрели основные восемь принципов открытых данных. Рассмотрим еще несколько принципов открытых данных, которые предлагаются исследователями в дополнение к ним.

Постоянство (англ. permanent). Принцип постоянства проявляется в двух значениях.

Во-первых, открытые данные должны иметь постоянный адрес (гиперссылку). При изменении дизайна, структуры сайта государственного органа ссылки на открытые данные должны оставаться неизменными. То же самое требование относится к адресам запросов и ответов API - они должно быть неизменными.

Во-вторых, у каждого набора открытых данных должна быть постоянная структура и формат. Например, если государственный орган начал публиковать набор в табличном формате CSV, то последующее обновление должно быть размещено в том же формате. Количество столбцов, их наименование и содержание, применяемые единицы измерения должны оставаться постоянными.

Этот принцип имеет большое значение, так как обработка данных осуществляется автоматически. Любое изменение обязательно повлечет ошибки в работе программ пользователей, и им придется их вручную исправлять.

Достоверность (англ. trusted). Принцип достоверности устанавливает правила создания открытых данных. Достоверными считаются данными, которые не были изменены. В отличие от принципа первичности, здесь речь идет о гарантии того, что они не были сфальсифицированы. Действенным способом защитить информацию от незаконного изменения является подписание набора данных усиленной электронной подписью государственного органа.

Документированные данные (англ. documented). Концепция открытых данных предполагает, что у каждого набора должны быть метаданные, то есть данные о данных. В них входят информация о дате размещения набора данных, подробное описание его содержания, размер файла, его формат и другая информация. Например, для данных в табличной форме необходимо описать каждый столбец, какую информацию он содержит. Если же этого не сделать, то у пользователя возникнут трудности в их понимании.

Востребованность (англ. public input). Принцип востребованности предполагает активное участие пользователей в выборе данных, планируемых к размещению. Для реализации этого принципа государственному органу следует проводить опросы аудитории его открытых данных, чтобы выяснить, какие наборы нужно публиковать.

Общественный контроль (англ. public review). Последний принцип, который мы рассмотрим, тесно связан с предыдущим. Помимо публикации новых востребованных наборов данных, следует проводить ревизию на предмет ошибок уже опубликованных. Для этого в государственном органе должен быть назначен ответственный за эту работу. Его контактные данные должны быть доступными.

Вывод. Открытые данные - это современный механизм реализация принципа открытости государства. Она строится на восьми основных принципах и ряда дополнительных. Мы подробно рассмотрели их в настоящем параграфе. Принципы устанавливают требования к количеству, качеству, структуре открытых данных, а также к способу их формирования и публикации.

1.2 Сущность открытых финансовых данных

В финансовом праве действует принцип открытости (прозрачности) Цветова В. Открытый бюджет в системе управления общественными финансами // Власть и управление на востоке России. 2015. № 1. С. 73.. Проявление этого принципа может иметь разную форму: инициативное бюджетирование, общественный финансовый контроль, информационная открытость и другие.

В настоящей работе мы делаем акцент на информационной открытости, в рамках которой государственные и муниципальные органы публикуют финансовые данные. Под финансовыми данными мы понимаем информацию о деятельности государственных и муниципальных органов по формированию, распределению и использованию денежных фондов.

В зарубежных источниках определение этого термина несколько отличается от общепринятого в российской литературе. Дело в том, что финансы могут быть не только публичными (государственными и муниципальными), но и частными (физических и юридических лиц). Российское финансовое право, следуя традициям советского права, относит финансы только к публичному праву. Чтобы исключить возможное недопонимание, в названии данной работы мы уточнили, что речь идет именно о публичных финансах. В тексте работы слово «публичное» из принципа экономии не используется, но подразумевается.

Чтобы лучше понять, что такое финансовая информация, рассмотрим, каких видов она бывает.

По предмету (содержанию). В зависимости от предмета можно выделить бюджетную, налоговую, страховую, контрактную информацию и другие виды.

К бюджетным относятся данные о планируемых и фактических (исполненных) доходах и расходах. Данные могут предоставляться как отдельно по федеральному, региональному и муниципальному уровню, так и в консолидированном виде. К бюджетным данным также можно отнести различные данные о государственном долге, государственных заданиях, реестры субъектов бюджетных отношений, бюджетные классификаторы и коды.

Налоговые данные включают суммы начисленных, уплаченных и взысканных налогов и сборов. Также к ним можно отнести информацию о штрафах, о задолженностях.

К контрактным данным относятся информация о заключенных и исполненных контрактах, поданных заявках на участие в аукционе или конкурсе, начальные и фактические цены контрактов.

Страховыми данными являются информация о страховых выплатах (пенсионных, социальных, медицинских), информация о получателях выплат.

По субъекту. В зависимости от лица, о чьей финансовой деятельности идет речь, можно выделить финансовую информацию государственного (федерального или регионального) и муниципального органа, бюджетного учреждения, иных получателей бюджетных средств, внебюджетного фонда.

По источникам. В зависимости от источника информации можно выделить финансовую информацию, которую государственный или муниципальный орган создал самостоятельно и ту, которую он получил от другого органа. Публикация созданной финансовой информации является более предпочтительным вариантом, так как государственный орган лично несет ответственность за качество данных. При публикации полученной информации ответственность размывается, так как создаются условия для перекладывания вины.

По охватываемому периоду времени. Финансовая информация может охватывать период месяца, квартала, года, нескольких лет. Выделяется также оперативные данные - от некой начальной точки отсчета до текущего дня.

Определив, что такое финансовая информация, перейдем к рассмотрению вопроса о том, что такое открытые финансовые данные.

Для начала отметим, что они не являются каким-то отдельным видом данных. Их можно представить на диаграмме Эйлера, как пересечение концепции открытых данных и финансовой информации (рисунок 3).

Также из диаграммы можно понять, что у открытых данных может быть и другой предмет. В предыдущем параграфе мы выяснили, что концепция открытых данных регламентирует только форму и способ публикации данных, но не затрагивает их содержание, следовательно, предмет открытых данных может быть любым: финансовым, транспортным, судебным, медицинским.

Рисунок 3. - Пересечение множеств «открытые данные» и «финансовые данные»

На диаграмме также заметно, что финансовые данные могут размещаться в других формах и иными способами, нежели в форме открытых данных. Чтобы лучше понять, что такое открытые финансовые данные, определим их сущность, т.е. выделим существенные признаки, отличающие эти концепцию от смежных.

Финансовая статистика. Финансовая статистика наиболее близка к открытым финансовым данным. Статистика должна быть полной, своевременной, доступной без дискриминации и постоянной (преемственной) Приказ Минфина РФ от 30.11.2016 № 221н «Об утверждении Порядка формирования информации по статистике государственных финансов» // Официальный интернет-портал правовой информации.. Но в отличие от открытых финансовых данных статистика подвергается агрегированию и обобщению - принцип первичности не соблюдается Там же.. Финансовая статистика может публиковаться в машиночитаемом открытом формате, хотя это не является обязательным требованием.

Принцип первичности считается основным, поэтому его наличие делает открытые финансовые данные отличными от финансовой статистики.

Бюджет для граждан. Концепция бюджета для граждан часто смешивается с открытыми бюджетными данными. Например, в одной научной статье авторы ставят перед собой цель «объяснить проекты в области открытых бюджетных данных» Комарова, О.К., Кузина, М.А., Сентюрева, Н.А. Опыт внедрения открытости бюджета в крупных городах России // Общественные финансы. 2018. № 36. C. 32., но далее по тексту идет описание бюджетов для граждан. Такие ошибки происходят из-за недостаточного понимания сущности используемых терминов. Другие исследователи четко проводят линию разграничения между понятиями «Открытый бюджет» и «Бюджет для граждан» Цветова В. Открытый бюджет в системе управления общественными финансами // Власть и управление на востоке России. 2015. № 1. С. 76.. Под «Открытым бюджетом» понимается интернет-портал, на котором размещаются открытые финансовые данные.

Принципами бюджета для граждан являются достаточность, понятность, достоверность, актуальность, доступность, своевременность, учет мнения граждан (заинтересованных пользователей) Приказ Минфина РФ от 22.09.2015 № 145н «Об утверждении методических рекомендаций по представлению бюджетов субъектов российской федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме» // Официальный интернет-портал правовой информации.. Заметно, что у обеих концепций есть много пересекающихся принципов, но различий существенно больше.

Как и финансовая статистика, бюджеты для граждан не первичны, в них содержатся самые основные агрегированные факты. Бюджет для граждан нарочито упрощаются, чтобы быть понятным всем гражданам, в особенности не имеющим знаний бюджетного процесса. Открытые финансовые данные, напротив, создаются, прежде всего, для специалистов: дата-журналистов, гражданских активистов, исследователей, студентов определенных специальностей.

Бюджет для граждан по определению не может быть машиночитаемым, так как граждане не машины, им требуется человекочитаемый вид. Чаще всего он представлен красочной презентацией с притягивающими внимание иллюстрациями.

Принципы первичности и машиночитаемости являются отличительной чертой открытых финансовых данных в сравнении с бюджетом для граждан.

Финансовая информация по запросу. Традиционно право на запрос информации именуется «правом на доступ к информации» (англ. right of access to information) или «свободой информации» (англ. freedom of information, далее - FOI). Законодательство FOI принято более чем в ста странах мира, пионером является Швеция, принявшая свой нормативно-правовой акт в 1766 году States that Guarantee a Right of Access to Information (RTI) in National/Federal Laws or Decrees // Right2info.org. 2019. URL: https://right2info.org/resources/publications/countries-with-ati-laws-1.. Большинство стран законодательно закрепили право на доступ к информации в конце XX- начале XXI века.

Право на запрос означает, что каждый может обратиться в государственный орган с просьбой предоставить ему информацию о деятельности этого органа. Законодательство FOI во многих странах стало базисом для законодательства об открытых данных, но между ними есть принципиальное различие.

Право на запрос предполагает активные действия от заявителя, государственному органу требуется время для формирования ответа (данных). Законодательство FOI предусматривает право отказа в их предоставлении в определенных случаях.

Регулирование открытых данных требует предупредительную подготовку и публикацию данных в Интернете. Получателю не нужно ждать ответа, он не может получить отказ (принципы «доступности» и «отсутствие дискриминации»).

Важным отличием двух концепций является то, что FOI устанавливает правила только для способа предоставления информации, а открытые данные дополнительно регулируют форму данных - машиночитаемость, полноту, первичность.

Финансовая информация в Интернете. Государственные органы могут публиковать финансовую информацию на своем сайте в любой форме, в том числе в форме открытых данных, статистики, бюджета для граждан. В этом абзаце речь идет о прочей финансовой информации в Интернете, как правило, имеющей форму новостных статей, заметок.

Доступность - единственное пересечение такого вида информации с открытыми финансовыми данными. В остальном же они полностью различаются. Новостные статьи не отвечают требованиям полноты, первичности, машиночитаемости и другим.

Финансовая информация в помещении государственного органа. В помещении государственного органа финансовая информация может размещаться на стенде, в бумажных буклетах. Это самый «закрытый» механизм реализации финансовой открытости. Такая информация не имеет ни одного пересечения с открытыми финансовыми данными. У нее отсутствует даже доступность, так как для ее получения необходимо идти/ехать в место расположения государственного органа.

Финансовая информация в СМИ. Если СМИ размещает финансовую информацию в Интернете, то к ней применимы уже рассмотренные особенности финансовой информации в Интернете. Если СМИ размещает ее в печатном варианте - особенности финансовой информации в помещении.

Подведем промежуточный ито В первом параграфе мы подробно описали концепцию открытых данных, ядро которой занимают восемь принципов: 1) полнота; 2) первичность; 3) своевременность; 4) доступность; 5) машиночитаемость; 6) отсутствие дискриминации; 7) свободные форматы; 8) открытая лицензия. Также мы рассмотрели дополнительные четыре принципа: 9) постоянство; 10) достоверность; 11) документированные данные; 12) востребованность и общественный контроль.

Во втором параграфе мы дали определение финансовой информации и рассмотрели ее виды. Затем мы установили сущность открытых финансовых данных как механизма, реализующего финансовую открытость государства. Слово «открытые» отсылает к концепции открытых данных, которая устанавливает требования к форме данных и способу их публикации. Слово «финансовые» отражает предмет (содержание) этих данных - финансовую информацию. Мы разграничили открытые финансовые данные от иных механизмов реализации финансовой открытости: финансовой статистики, бюджета для граждан, финансовой информации по запросу, в Интернете, в СМИ, в помещении государственного органа.

2. Правовое регулирование в России

2.1 Источники норм и метод правового регулирования

Выяснив сущность открытых финансовых данных, перейдем к вопросу об их правовом режиме в России.

Правовой режим. Для начала определимся, что такое правовой режим. В теории права его понимают как «нормативный порядок регулирования на основе правовых средств и общих принципов, приводящих все его элементы в единую упорядоченную систему» Беляева С. Понятие правового режима в теории права // Вестник СГЮА. 2012. № 87. С. 30..

На первый взгляд кажется, что под этим определением имеется в виду некая общность норм: институт или отрасль права. Это действительно так, но с оговоркой. Совокупность норм отражает только статическое состояние права. Правовой режим как порядок регулирования описывает не только статическую, но и динамическую сторону Петров Д.Е. Разграничение понятий «Метод правового регулирования» и «Правовой режим» при исследовании дифференциации системы права // Вестник СГЮА. 2015. №4 (105). С. 150.. Динамическая сторона выражается в осуществлении (реализации) права.

Исследуя правовой режим, необходимо сначала рассмотреть нормативно-регулятивные средства (статика), а затем оценить, как они действуют на практике (динамика) Панченко В.Ю., Пикулева И.В. Реалистическое понимание правовых режимов: к постановке проблемы // Актуальные проблемы российского права. 2015. №7. С. 18..

Сбор данных. Для анализа правового режима открытых финансовых данных в Российской Федерации мы собрали около пятидесяти нормативно-правовых актов. Это далеко не полный список актов. Мы ограничились лишь федеральным законодательством, так как, согласно пункту «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации правовое регулирование отношений с информацией находится в ведении федерации. Заметим, что у субъектов России и у муниципалитетов есть право принимать правовые акты об информации в соответствии с федеральным законодательством.

Из собранных правовых актов мы извлекли около двухсот норм, регулирующих открытые финансовые данные. На рисунке 4 видно, что эти нормы расположены неоднородно в системе правовых актов.

Рисунок 4. - Количество норм, регулирующих открытые финансовые данные, по видам правовых актов

Рисунок 5. - Количество норм, регулирующих открытые финансовые данные, по годам

Большое количество норм сконцентрировано в федеральных законах, но если сложить все нормы подзаконных актов, то они численно перевешивают. Из рисунка 4 видно, что среди подзаконных актов значительно преобладают протоколы Открытого правительства РФ.

Из рисунка 5 следует, что правовое регулирование открытых финансовых данных не стоит на месте и происходит постепенно. Практически каждый год, начиная с 2006, появлялись нормы, затрагивающие этот правовой режим. На графике видно несколько всплесков: в эти годы было приято основные правовые акты, о которых речь пойдет далее.

Федеральные законы. Нормы, регулирующие открытые финансовые данные, содержатся в разных нормативно-правовых актах. Они различаются по юридической силе и по субъектам, принимающим их. Федеральные законы имеют самую высокую юридическую силу среди всех рассматриваемых актов.

Двумя основными законами являются Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - ФЗ «Об информации») и Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее - ФЗ «О доступе к информации»).

Стоит заметить, что оба закона принимались во время зарождения концепции открытых данных, но их начальные редакции даже не упоминали ее. Они содержали только базовые понятия, общие принципы об информации.

Первые нормы, регулирующие открытые данные, появились в них в 2013 году с принятием Федерального закона от 07.06.2013 N 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

ФЗ «О доступе к информации» относится к рассмотренному в предыдущей главе законодательству FOI, устанавливающему право на запрос информации. Российское право не стало исключением в общемировом тренде - концепция открытых данных получила правовую основу FOI.

К другим законам, регулирующим открытые финансовые данные, относятся Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Первый содержит общий принцип открытости финансовой информации (ст. 36), второй устанавливает конкретные открытые финансовые данные, подлежащие публикации (ст. 102).

Принципы открытости содержатся в ст. 7 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ «О госзакупках») и ст. 3 Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Ограничения по публикации открытых финансовых данных устанавливаются в Законе РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 № 5485-1 и Федеральном законе «О персональных данных» от 27.07.2006 № 152-ФЗ и нескольких других.

Подзаконные акты. После федеральных законов в иерархии правовых актов идут подзаконные акты, сначала указы Президента РФ, а затем постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ).

Мы нашли один указ Президента РФ № 601 от 07.05.2012 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», устанавливающий обязанность государственных органов публиковать открытые данные.

Среди актов Правительства РФ выделим только основные: Постановление Правительства РФ от 10.07.2013 № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности органов власти в сети «Интернет» в форме открытых данных» (далее - Требования к открытым данным № 583) и Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2013 № 1187-р «О перечнях общедоступной информации, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» (далее - Перечень открытых данных № 1187).

Важной характеристикой актов Правительства РФ в сфере открытых данных является большое количество отсылочных норм. Требования к открытым данным № 583 приняты на основании п. 9 ст. 14 ФЗ «О доступе к информации», и они содержат в основном также отсылочные нормы. Например, п. 4. Требований к открытым данным № 583 устанавливает, что основные требования к открытым данным устанавливаются актом Открытого Правительства РФ (протокол заседания Открытого Правительства от 29.05.2014 № 4 (далее - Методические рекомендации по открытым данным)).

Пункт 6 указывает, что технические требования к открытым данным устанавливаются актом Минкомсвязи РФ (Приказ Минкомсвязи РФ от 27.06.2013 № 149 «Об утверждении Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования» (далее - Технологические требования к открытым данным)).

Пункт 4 Требований к открытым данным № 583 также устанавливает, что Правительство РФ утверждает перечень обязательных для размещения открытых данных (Перечень открытых данных № 1187). Этот перечень содержит несколько наборов данных, подлежащих обязательному опубликованию и в п. 8 указывает, что дополнительные обязательные наборы данных могут устанавливаться федеральными законами, актами Президента РФ, Правительства РФ, решениями Открытого Правительства РФ и приказами ФОИВ. Например, Приказ Минфина от 28.12.2016 № 243н «О составе и порядке размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной системы Российской Федерации» расширяет этот перечень на более чем сто наборов открытых финансовых данных. Еще большее количество данных, подлежащих раскрытию, устанавливает График раскрытия приоритетных социально значимых наборов данных, утвержденный Протоколом Открытого Правительства РФ от 28.10.2016 № 7.

Нормы об открытых финансовых данных содержатся в нормативно-правовых актах ФОИВ, публикующих открытые финансовые данные, в частности Минфина РФ, Казначейства РФ, ФНС РФ.

Перечисленные органы приняли внутренние правовые акты, регламентирующие правила создания и публикации открытых данных. Так, например, в Казначействе РФ издан Приказ от 27.09.2018 № 281 «Об утверждении Регламента подготовки и размещения информации о деятельности Федерального казначейства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В этом регламенте установлен общий порядок для любой информации, а также специальный для открытых данных в гл. 5.

В Федеральной налоговой службе действует Приказ ФНС РФ от 22.08.2017 № ММВ-7-17/618@ «Об утверждении Порядка организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов». В нем также установлен общий порядок, распространяющийся на любую информацию и специальный для открытых данных в п. 13 указанного приказа.

В Минфине РФ принят нормативно-правовой акт, регулирующий исключительно открытые данные, не затрагивая общего порядка. Речь идет о Приказе Минфина России от 31.12.2014 № 625 «Об утверждении регламента формирования, актуализации и принятия решения о прекращении актуализации наборов открытых данных Министерства финансов Российской Федерации».

Государственные органы вправе создавать государственные информационные системы (далее - ГИС) в сфере финансов. В соответствии со ст. 14 ФЗ «Об информации» ГИС считается созданной, если принят соответствующий на правовой акт государственного органа. В этих правовых актах часто встречаются нормы, регулирующие открытые финансовые данные. Примерами таких финансовых ГИС являются:

· Бюджетный портал РФ, созданный на основе Приказа Минфина РФ от 27.12.2013 № 141н «О создании и ведении единого портала бюджетной системы Российской Федерации»;

· Портал госпрограмм РФ, функционирующий на основе Постановления Правительства РФ от 23.07.2015 № 748 «О создании, развитии и эксплуатации аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru)».

В соответствии с п. 4 ст. 14 ФЗ «Об информации» государственный орган обязан публиковать информацию из своего ГИС в форме открытых данных, если такая информация входит в Перечень открытых данных № 1187.

Помимо нормативных актов, ФОИВ могут принимать индивидуальные акты (например, акты о назначении ответственного за работу по открытым данным), акты планирования (например, ведомственные планы по реализации концепции открытых данных).

Акты Открытого Правительства РФ. Важным источником правовых норм, регулирующих открытые финансовые данные, являются протоколы Открытого Правительства РФ.

Открытое Правительство РФ было создано на основании Постановления Правительства РФ от 26.07.2012 № 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства». В соответствии с п. 17 этого постановления его решения обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти. В 2018 году Открытое Правительство РФ было упразднено, но его акты продолжают действовать.

Открытое правительство РФ приняло два основных правовых акта: Методические рекомендации по открытым данным и График раскрытия приоритетных социально значимых наборов данных.

Международные акты. Последним по юридической силе источником является Хартия открытых данных группы G8 от 18.06.2013 Хартия открытых данных группы G8 от 18.06.2013 // URL: https://data.gov.ru/hartiya-otkrytyh-dannyh-gruppy-vosmi.. Обычно международные акты ставятся в иерархии выше федеральных законов и даже Конституции РФ, но эта хартия не обычный международно-правовой акт, она представляет собой мягкое право Izdebski K. Transparency and Open Data Principles: Why They Are Important and How They Increase Public Participation and Tackle Corruption. Warsaw, 2015. P. 9.. Ее юридическая сила исключительно рекомендательная, так как регулируемая ею сфера отношений находится еще в развитии и нормы могут не всегда отвечать вызовам современности. Хартия является ориентиром для последующего создания жесткого права - национального законодательства. Хартия закрепляет только лишь основные принципы открытых данных.

Метод и способ правового регулирования. В теории права выделяют четыре основных метода правового регулирования: императивный, диспозитивный, поощрительный и рекомендательный Петров Д.Е. Метод и способ правового регулирования: вопросы соотношения // Известия ВУЗов. Поволжский регион. Общественные науки. 2016. № 1 (37). С. 38..

Чтобы определить метод правового режима открытых финансовых данных, необходимо выявить преобладающий способ правового регулирования. В регулятивных нормах встречается дозволение (право), обязанность и запрет Тамже.С. 37.. В анализируемых нами источниках мы насчитали 108 обязывающих норм, 24 управомачивающих и 5 запретительных.

Можно предположить, что правовому режиму открытых финансовых данных свойственен императивный метод правового регулирования. Скорее всего, это так, но обращает на себя внимание следующий график (рисунок 6).



Рисунок 6. - Количество норм по способу регулирования в зависимости от субъекта правоотношений

На графике изображено количество норм, имеющих разные способы регулирования, в зависимости от субъекта правоотношений. У государственных и муниципальных органов больше всего обязанностей и запретов, у пользователей, напротив, количество прав превалирует над обязанностями, а запретов совсем нет. В связи с этим уточним метод правового режима открытых финансовых данных. Для публичных образований, публикующих данные, применяется императивный метод, для пользователей данных - диспозитивный.

Помимо регулятивных норм выделяют иные, например, компетенционные, коллизионные, восстановительные, компенсационные. Мы выявили 38 норм-принципов, 16 ссылочных норм, 7 компетенционных, 5 норм-дефиниций и 1 коллизионную.

Заметно, большое количество норм-принципов. На самом деле эти нормы часто повторяются и 38 норм закрепляют всего 12 принципов открытых финансовых данных.

Вывод. Мы выяснили, что нормы об открытых финансовых данных в России содержатся в федеральных законах и некоторых подзаконных актах. Большое значение играют акты Открытого Правительства РФ. Особое положение занимает международный акт мягкого права.

Распространены нормы-принципы и отсылочные нормы. Правовые нормы часто дублируют друг друга.

Метод регулирования преимущественно императивный, с элементами диспозитивности.

2.2 Система правовых средств: принципы

В правовом регулировании открытых финансовых данных условно можно выделить несколько уровней в зависимости от регулируемого объекта правоотношений: от общих к частным. В российском законодательстве регулируются следующие объекты:

· информация;

· общедоступная информация;

· информация о деятельности ГО и ОМСУ (отдельно в Интернете);

· открытые данные;

· открытые финансовые данные.

На каждом уровне устанавливаются свои требования. На рисунке 7 изображена тепловая карта принципов, регулирующих каждый уровень правового режима открытых финансовых данных.

Цифры означают количество норм, раскрывающих конкретный принцип относительно конкретного объекта правоотношений.

Информация. Правовой режим информации является самым общим уровнем, так как он распространяется на все ее виды. Правовое регулирование информации основывается на ФЗ «Об информации», в котором дается ее определение как сведений вне зависимости от формы представления. В нашем случае форма имеет большое значение, так как концепция открытых данных, как мы не раз упоминали, фиксирует форму информации.

Рисунок 7. - Количество правовых норм, раскрывающих принципы каждого уровня правового режима открытых финансовых данных

Заметим, что легальное определение не отвечает стандартам логики, так как информация определяется через синоним, а не через более абстрактную сущность. На наш взгляд, понимание информации априорно, для него не найдется более широкого понятия.

Абстрактность информации создает неразбериху в ее понимании, этим словом часто выражают совсем не те сущности, которые имелись в виду. Например, ч.1 ст. 13 ФЗ «О доступе к информации» устанавливает, что «информация, размещаемая государством, содержит информацию». Скорее всего, законодатель имел в виду, что документы содержат информацию. В ФЗ «О государственной тайне» на информацию распространяется право собственности (например, ст. 9 и 10). Полагаем, что и здесь законодатель подменяет термины. Очевидно, что информации не является вещью, и собственностью она быть не может. Скорее всего, в этом законе под информацией также имелись в виду документы, содержащие информацию.

Из рисунка 7 видно, что многие принципы открытых финансовых данных устанавливаются уже на уровне правового регулирования информации: принципы полноты, доступности, своевременности, открытой лицензии.

Например, принцип доступности определяется в статьях 3, 6 и 9 ФЗ «Об информации» как ограничение на доступ к информации только на основании федерального закона. Статья 6 этого закона устанавливает принцип доступности при публикации информации, но она не устанавливает обязанность размещать ее в Интернете. Статья 3 требует, чтобы информация была достоверной и своевременной. Эти принципы сформулированы максимально в самой общей форме.

Общедоступная информация. Более узким объектом правового регулирования является общедоступная информация, под которой понимается информация, доступ к которой не ограничен. На этом уровне уточняется принцип открытой лицензии: в ст. 7 ФЗ «Об информации» устанавливается, что каждый может использовать такую информацию по своему усмотрению.

...