Правовой режим открытых публичных финансовых данных

Понятие «общедоступная информация» законодательство использует крайне непоследовательно. Статья 2 ФЗ «Об информации» устанавливает, что информация предоставляется ограниченному кругу лиц и распространяется неограниченному. ФЗ «О доступе к информации» регулирует общедоступную информацию. Несмотря на это ясное установление, п. 2.1 ст. 7 ФЗ «О доступе к информации» гласит, что общедоступная информация предоставляется неограниченному кругу лиц. Этот закон вообще не содержит слово «распространение» и его однокоренные, хотя он целиком регулирует общедоступную информацию.

Общедоступная информация о ГО и ОМСУ. Еще более частным объектом является общедоступная информация о деятельности ГО и ОМСУ. На рисунке 7 видно, что большинство принципов на этом уровне уже были раскрыты на других, и ничего нового они не привносят. Например, принцип полноты также раскрывается через изъятие из данных информации ограниченного доступа (ст. 4, 5 и 11 ФЗ «О доступе к информации»). Принцип своевременности предоставления общедоступной информации о деятельности ГО и ОМСУ закреплен в ст. 4 ФЗ «О доступе к информации».

Принцип отсутствия дискриминации единственный, который впервые устанавливается на этом уровне. В ст. 8 ФЗ «О доступе к информации» и ст. 8 ФЗ «Об информации» каждому дается право получить информацию о деятельности ГО и ОМСУ без всякого обоснования.

Общедоступная информация о ГО и ОМСУ в Интернете. Отдельно законодатель регулирует общедоступную информацию о деятельности ГО и ОМСУ, размещенную в Интернете. Многие нормы вновь повторяются в который раз, но важным изменением является развития принципа доступности.

Во-первых, законодатель устанавливает, что ГО и ОМСУ должны публиковать информацию в Интернете на своем сайте (ст. 8 ФЗ «Об информации»). В ст. 10 ФЗ «О доступе к информации» установлено исключение для ОМСУ, у которых нет своего сайта в Интернете, они обязаны публиковать информацию на сайте субъекта России или муниципального района, в котором расположен муниципалитет.

Во-вторых, в соответствии со ст. 21 ФЗ «О доступе к информации» информация о деятельности ГО и ОМСУ в Интернете должна распространяться бесплатно.

Открытые данные. Еще более узким объектом являются открытые данные. На рисунке 7 видно, что это самый наполненный нормами уровень. Некоторые из них повторяются более десяти раз. Мы не раз отмечали, что правовое регулирование открытых финансовых данных в РФ хотя и состоит из более 200 норм, но они повторяют друг друга в разных нормативно-правовых актах.

На уровне открытых данных установлены все необходимые принципы, в том числе те, которые уже закреплены на более общем уровне. Впервые устанавливаются принципы первичности, машиночитаемости, открытого формата, востребованности, документированность и постоянства, расширяется требования по доступности.

В соответствии с п. 2 Требований к открытым данным № 583 доступность должна быть обеспечена путем создания специального раздела «Открытых данных» на сайте государственного органа или отдельного интернет-портала.

Принцип документированности раскрывается в п. 8.1.1 Методических рекомендаций по открытым данным. Публикация данных должна сопровождаться размещением метаданных (в паспорте набора данных), в которых должны содержаться:

· дата опубликования и дата актуальности данных;

· подробное описание данных (что означает каждый столбец, если это таблица, какие используются единицы измерения и т.д.);

· кто является ответственным за размещением набора.

Принцип постоянства установлен в п. 8.1.2 Методических рекомендаций по открытым данным. В соответствии с ним следует сохранять в течение длительного времени формат данных. Если же смены формата не удается избежать, то необходимо заранее уведомить об этом пользователей.

Принцип машиночитаемости установлен в нескольких правовых актах, но он сводится единственному правилу - обязательное использование форматов данных, допускающих автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком. Например, об это гласят ст. 7 ФЗ «Об информации» и п. 1 и 2 Технологических требований к открытым данным.

Принцип первичности упоминается в п. 3 Методических рекомендаций по открытым данным. Раскрывается он в п. 2 Хартии открытых данных G8. Данные признаются первичными, если они представлены «в оригинальном виде, неизмененной форме и с максимально возможной степенью детализации».

Лицензионные требования к открытым данным установлены в главе 4 Методических рекомендаций по открытым данным. Государственные органы обязаны предоставлять информацию в бессрочное неисключительное пользование в любых целях, в том числе для коммерческой деятельности. У пользователей есть право изменять и распространять информацию по своему усмотрению. На пользователей возлагается единственная обязанность - указывать ссылку на первоисточник при использовании данных. Государственный орган должен разместить указанные условия на своем сайте.

В главе 4 Методических рекомендаций по открытым данным содержится правило, согласно которому государственный орган не вправе требовать от пользователя заключения договора. Неясно, о каком договоре идет. Учитывая контекст, можно предположить, что речь идет о лицензионном договоре. Если договор не заключается, то встает вопрос, на основании какого акта возникают правоотношения, передаются права. Вопрос этот открытый, у нас нет на него ответа. Мы можем лишь предположить, что законодатель желал установить упрощенный порядок заключения договора, предусмотренный ст. 1286.1 ГК РФ, а не полностью запретить договорные отношения.

Требование к открытому формату открытых данных в национальном законодательстве не установлено. Его мы можем найти только в п. 3 Хартии открытых данных G8. Там установлены рекомендации по использованию форматов данных, распространяемых под свободной лицензией.

В п. 5 Требований к открытым данным № 583 и п. 3 Методических рекомендаций по открытым данным устанавливается принцип востребованности. Он никак не раскрывается, но можно предположить, что государственные органы должны получить обратную связь от пользователей.

Открытые финансовые данные. Для открытых финансовых данных требования в большей части повторяются, но есть несколько дополнений. Так, например, принцип полноты вновь раскрывается через ограничения. Статья 8 ФЗ «Об информации» устанавливает, что бюджетные данные не могут быть ограничены в распространении, за исключением секретных статей бюджета. Ст. 36 БК РФ устанавливает, что секретные статьи могут включаться только в федеральный бюджет. Таким образом, региональные и муниципальные бюджетные данные подлежат полной публикации. Статья 7 ФЗ «О госзакупках» гласит, что данные о заявках на заключение договоров и заключенные контракты должны публиковаться полностью.

Для открытых бюджетных данных действует принцип постоянства бюджетной классификации (ст. 36 БК РФ).

Пункт 11 Приказа «О Бюджетном портале» устанавливает конкретные машиночитаемые и открытые форматы финансовых данных: CSV, XML, RDF, а также документированный API. Этот же пункт требует, чтобы данные размещались на специальной странице Бюджетного портала под названием «Открытые данные» и распространялись бесплатно. Такие же требования устанавливаются и в иных актах, например, в ст. 7 ФЗ «О госзакупках».

Вывод. Система правовых средств, регулирующих открытые финансовые данные, состоит из уровней в зависимости от объекта регулирования. Объектами являются информация; общедоступная информация: информация о деятельности ГО и ОМСУ (а также в Интернете); открытые данные; открытые финансовые данные.

На каждом уровне раскрываются принципы. Правила частного уровня зачастую дублируют уже установленные на более общем. Последние два уровня имеют самое большое количество принципов и самое подробное их раскрытие.

Российское законодательство в сфере открытых финансовых данных полностью соответствует принципам (требованиям) концепции открытых данных.

3. Сравнительный анализ правовых режимов

3.1 Зарубежное правовое регулирование

Сбор данных. Для поиска нормативно-правовых актов зарубежных стран мы использовали вопросники исследования Open Budget Survey 2019 OpenBudgetSurvey. 2019. URL: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/country-results., выпускаемого каждые два года Международным бюджетным партнерством. Особенность этого исследования состоит в том, что в нем изучается в целом открытость бюджетного процесса, в том числе инициативное бюджетирование, бюджетный контроль, бюджет для граждан. Настоящая работа существенно отличается от указанной.

С одной стороны, в нашей работе предмет изучения уже, мы рассматриваем только один из механизмов бюджетной прозрачности - открытые финансовые данные. С другой стороны, в настоящей работе предмет изучение шире, так как он затрагивает не только бюджетные данные, но и другую финансовую информацию.

Методология Open Budget Survey 2019 предполагает, что для каждой страны эксперт заполняет вопросник по единой форме. В этом вопроснике есть вопросы GQ (англ. general questions), в ответах на которые указываются ссылки на законодательство в сфере бюджетной прозрачности.

Всего мы рассмотрели 34 юрисдикции, около 50 нормативно-правовых актов. Мы рассматривали только национальный уровень, так же, как и в России. Под национальным мы понимаем законодательство, имеющее высшую силу на всей территории государства. В основном это были законы, но иногда встречались и подзаконные акты. Мы не претендуем на полный охват всего правового режима открытых финансовых данных каждого рассмотренного государства. Нами исследуются только лишь принципы и правила самых основных правовых актов, которые были указаны в вопросниках исследования.

Так как законодательство написано на разных языках, то для анализа мы переводили его на русский с помощью сервиса Google Переводчик https://translate.google.ru/.. Если качество перевода нас не устраивало, то мы переводили его сначала на английский, а затем на русский.

Приступая к исследованию, мы предположили, что нормы будут сконцентрированы в похожих правовых актах. В связи с этим, результаты анализа сгруппированы по виду акта.

Конституции. Самые общие нормы могут содержаться в Конституциях некоторых стран. Например, право на получение информации о деятельности государственных органов установлено в ст. 23 Конституции АлбанииKushtetuta e Republikлs sл Shqipлrisл (miratuar me referendum mл 22.11.1998). URL: http://www.parlament.al/Files/sKuvendi/kushtetuta.pdf.. Более того, статья 157 дополняет, что государственные (центральные) и местные органы должны проактивно публиковать информацию о своих доходах и расходах.

Другим примеров может служить ст. 33 Конституции Киргизской Республики, в соответствии с которой каждый может получить информацию о деятельности публичных, юридических лиц с их участием, а также организаций, финансируемых из республиканских и местных бюджетов Конституция Кыргызской Республики (принята референдумом 27.06.2010). URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202913..

В России открытые финансовые данные не получили конституционного закрепления.

Бюджетные кодексы. Во многих государствах существует законодательство, устанавливающее бюджетные правила. Они не всегда представлены в виде кодекса, часто это просто законы о публичных финансах.

В основном в бюджетных кодексах установлены общие принципы открытых финансовых данных.

Закон Республики Албании «Об управлении бюджетной системой» в ст. 4 устанавливает, что прозрачность бюджетной системы строится на доступности, понятности и сопоставимости и целостности бюджетных данныхLigj Republika e Shqipлrisл datл 26.06.2008 № 9936, «Pлr menaxhimin e sistemit buxhetor nл Republikлn e Shqipлrisл». URL: https://financa.gov.al/wp-content/uploads/2017/11/l-9936_nga_kuvendi__2_.pdf.. В них легко угадываются рассмотренные нами принципы концепции открытых данных: доступность, документированность, постоянство и достоверность соответственно.

Закон Республики Болгария «О публичных финансах» в ст. 20 закрепляет перечень информации подлежащей обязательной публикации в Интернете Законът на България от 01.01.2014 «За публичните финанси». URL: https://www.lex.bg/laws/ldoc/2135837967.. К ней относятся:

· данные о налоговых доходах;

· данные о государственном долге;

· утвержденные бюджеты (национальный и муниципальные);

· отчеты об исполнении бюджетов.

Также закон устанавливает штрафы для должностных лиц, которые не публикуют указанную необходимую информацию.

В статье 13 и 33 Закона Венгрии «О государственных финансах» Magyar tцrvйny № 195 «Az бllamhбztartбsrуl». 2011. URL: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=A1100195.TV. указывается, что принятый бюджет и отчет о его исполнении должен быть опубликован в Интернете.

Статья 4 Бюджетного кодекса Грузии предусматривает доступность утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, за исключением информации, отнесенной к государственной тайне Бюджетный кодекс Грузии от 18.12.2009 № 2440. URL: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/91006.. То же самое устанавливается и в ст. 4 Бюджетного кодекса Республики Казахстан Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 04.12.2008 № 95-IV URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_

id=30364477., ст. 6 Бюджетного кодекса Республики Кыргызстан Бюджетный кодекс Кыргызской Республики от 16.05.2016 № 59. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111338., ст. 6 Закона Италии «Об учете публичных финансов» Legge italiana del 31.12.2009 № 196 «Di contabilitа e finanza pubblica». URL: http://www.rgs.mef.gov.it/_ Documenti/VERSIONE-I/Selezione_normativa/L-/L31-12-2009_196.pdf..

Бюджетный кодекс Украины Бюджетний кодекс України вiд 08.07.2010 № 2456-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17. в ст. 7, Закон Румынии «О публичных финансах» Lege Romania din 11.07.2002 № 500 «Privind finan?ele publice». URL: http://legislatie.just.ro/Public/Detalii Document/37954. в ст. 9, Закон Республики Молдова «О публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности» Закон Республика Молдова от 25.07.2014 № 181 «О публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности». URL: http://lex.justice.md/viewdoc. php?id=354213&lang=2. в ст.12 просто устанавливают принцип открытости и транспарентности (прозрачности) бюджетной системы.

Бюджетный кодекс РФ содержит примерно те же положения, что и рассмотренное зарубежное законодательство, в особенности стран СН

Законы FOI. Во многих юрисдикциях приняты законы о свободе информации, которые стали основой для правового закрепления концепции открытых данных.

Во многих юрисдикциях в этом законе содержится перечень открытых финансовых данных, подлежащих размещению в Интернете. Чаще всего это бюджетная, налоговая и контрактная информация. Например, такое правило содержится во многих юрисдикциях:

· ст. 7 Закона Албании «О праве на информацию» Law of the Republic of Albania dated 18.09.2014 № 119 «On the right to information». URL: https://www.idp.al/wp-content/uploads/2016/11/LAW_119-2014-1.pdf.;

· ст. 32 Закона Аргентины «О доступе к публичной информации» Ley de Argentina de 26.09.2016 № 27.275 «De Acceso a la Informaciуn Pъblica». URL: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/265000-269999/ 265949/norma.htm.;

· ст. 8 Закона Бразилии «О доступе к информации» Lei de Brasil de 18.11.2011 № 12.527 «De Acesso а Informaзгo». URL: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm.;

· ст. 15 Закона Болгарии «О доступе к общественной информации» Законът на България от 07.07.2000 № 55 «За достъп до обществена информация». URL: https://lex.bg/laws/ldoc/2134929408.;

· ст. 10 Закона Хорватии «О праве на доступ к информации» Zakon Republike Hrvatske od 15/02/2013 № 25/13 «O pravu na pristup informacijama». URL: https://www.pristupinfo.hr/wp-content/uploads/2018/09/ ZPPI-nesluzbeni-procisceni-tekst.pdf.;

· ст. 10 Закона Гватемалы «О доступе к публичной информации» Ley de Guatemala de 23.10.2008 № 57-2008EL «Acceso a la Informaciуn Pъblica». URL: https://www.minfin.gob.gt/images/laip_mfp/docs/decreto_5708b .pdf.;

· ст. 13, 20 и 23 Закона Гондураса «О прозрачности и доступе к публичной информации» Ley de Honduras de 30.12.2006 № 170 «De transparencia y acceso a la informaciуn pъblica». URL: https://portalunico.iaip.gob.hn/assets/docs/leyes/ley-de-transparencia-y-reglamento.pdf.;

· гл. 3 Закона Венгрии «О свободе информации» Magyar tцrvйny № 112 «Az informбciуs цnrendelkezйsi jogrуl йs az informбciуszabadsбgrуl». 2011. URL: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid= A1100112.TV.;

· ст. 17 Закона Казахстана «О доступе к информации» Закон Республики Казахстан от 16.11.2015 № 401-V ЗРК «О доступе к информации». URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=39415981.;

· ст. 9 Закона Индонезии «О раскрытии общественной информации» Undang-undang Republik Indonesia tanggal 04.30.2008 № 14 «Tentang pengungkapan informasi public». URL: https://www.kpk.go.id/images/pdf/uu pip/UU_No_14_Tahun_2008.pdf.;

· ст. 8 Закона Испании «О прозрачности, доступе к публичной информации и надлежащем управлении» Ley de Espaсa de 09.12.2013 № 295 «De transparencia, acceso a la informaciуn pъblica y buen gobierno». URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887.;

· ст. 10б Закона Словении «О доступе к публичной информации» Zakon Republika Slovenija od 25.02.2003 № 24/03 «O dostopu do informacij javnega znaиaja». URL: http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ZAKO 3336.;

· ст. 5 Закона Румынии «О доступе к публичной информации» Lege Romania din 12.10.2001 № 544 «Privind liberul acces la informa?iile de interes public». URL: http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocument/31413..

Во многих государствах закон FOI содержит большинство основных принципы открытых данных.

В Законе Аргентины «О доступе к публичной информации» существует глава «Активная прозрачность», которая закрепляет основные принципы открытых данных: доступность, полнота, отсутствие дискриминации, открытый и машиночитаемый формат, открытая лицензия.

В Бразилии в ст. 4, 7 Закона «О доступе к информации» закреплены принципы доступности, первичности, полноты, открытого и машиночитаемого формата, достоверности и востребованности.

Хорватское законодательство FOI устанавливает машиночитаемый и открытый формат, документированность (метаданные) (ст. 2), доступность (ст. 6), своевременности, полноты и достоверности (ст. 7), равенства (отсутствие дискриминации) (ст. 8), открытая лицензия (ст. 9), востребованности (ст. 9а).

Чешский закон «О свободном доступе к информации» в ст. 3 устанавливает для открытых данных принципы машиночитаемого и открытого формата (п. 7, 8), документированности (п. 10) и открытой лицензии (п. 11) Zбkon Иeskй republiky ze 08.06.1999 № 106/1999 «O svobodnйm pшнstupu k informacнm». URL: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/1999-106..

Украинский закон «О доступе к публичной информации» содержит в ст. 101 принципы машиночитаемости, доступности, открытой лицензии Закон України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2939-17..

В некоторых юрисдикциях концепция открытых данных всего лишь упоминается в законе FOI, но не раскрывается через принципы. К таким странам можно отнести Грузию (законодательство FOI имплементировано в общий административный кодекс) Закон Грузии от 25.06.1999 № 2181 «Общий административный кодекс Грузии». URL: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/16270., Перу Ley de Peru de 03.08.2002 № 27806 «De Transparencia y Accesos a la Informaciуn Pъblica». URL: https://www.peru.gob.pe/docs/PLANES/13243/PLAN_13243_TUO_(Ley_Nє_27806,_Ley_de_Transparencia_y_Acceso_a_la_Informaciуn_Pъblica)_2013.pdf., Польшу Ustawa Polska z 06.09.2001 № 112 «O dostкpie do informacji publicznej». URL: http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20011121198/U/D20011198Lj.pdf..

В некоторых странах мы обнаружили законодательство FOI, но этот закон не содержит норм об открытых данных там. К ним можно отнести Буркина Фасо Loi Burkina Faso du 30.08.2015 № 051-2015/CNT «Portant droit d'acces a l'information publique et aux documents administratifs». URL: http://www.freedominfo.org/wp-content/uploads/Loi-051-portant-sur-lacc--s----linformation-publique.pdf., Сальвадор и Фиджи.

В некоторых странах отсутствует законодательство в сфере открытых данных, либо мы не смогли найти его. В этих юрисдикциях отсутствует даже законы FOI. К таким странам относятся Бенин, Ботсвана, Египет, Свазиленд, Гамбия, Ирак, Лесото, Малайзия. Легко заметить, что в этот список попали в основном африканские страны.

Специальные правовые акты. Мы обнаружили, что в некоторых странах существуют специальные правовые акты, регулирующие исключительно открытые финансовые данные.

Например, в Монголии действует закон под официальным названием «Стеклянный счет» Шилэн дансны тухай хууль 01.07.2014. URL: https://www.legalinfo.mn /law/details/10497.. Учитывая, что это закон о финансовой открытости, предположим, что наименование метафорично и слово «стеклянный» означает «прозрачный» (открытый), а под счетом имеются в виду денежные фонды государства. Этот закон устанавливает правила публикации открытых бюджетных данных на одноименном сайте.

Закон Украины «Об открытости использования публичных средств» полностью посвящен открытым финансовым данным Закон України від 11.02.2015 № 183-VIII «Про відкритість використання публічних коштів». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/183-19.. В соответствии с ним бюджетные данные должны публиковаться бесплатно в машиночитаемом и открытом формате на специальном портале в Интернете. Также в Украине принят подзаконный акт, подробно описывающий все принципы открытых данных Постанова Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 835 «Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/835-2015-п.. Он расширяет список финансовой информации, подлежащей публикации в форме открытых данных. Такие же подзаконные акты приняты в Албании VendimiKлshillittл Ministravetл Republikлssл Shqipлrisл datл 18.2.2015 № 147 «Pлrmiratiminedokumentittл politikavepлrimplementiminetл dhлnavetл hapurapublikedhekrijimineportalittл tл dhлnavetл hapura». URL: http://ogp.gov.al /uploads/2018/12/20181227091528_vkm-nr147.pdf., Аргентине Decreto Ministerio de Modernizaciуn de Argentina de 12.01.2016 № 117/2016 «Plan de Apertura de Datos». URL: http://servicios.infoleg.gob.ar/infoleg Internet/anexos/255000-259999/257755/norma.htm. и Грузии Постановление Правительства Грузии от 26.08.2013 № 219 «Об электронном запросе на публичную информацию и проактивную публикацию». URL: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/2001875..

Вывод. В большинстве (23 из 34) стран, рассмотренных нами, существует законодательство об открытых финансовых данных. Нормы могут размещаться в Конституциях, Бюджетных кодексах, законах FOI, специальных законах об открытых финансовых данных и иных правовых актах, преимущественно подзаконных.

Во многих юрисдикциях закреплены общепризнанные принципы и на уровне закона установлен перечень финансовой информации, подлежащий обязательной публикации. В России большинство принципов и полностью все перечни устанавливаются на подзаконном уровне.

3.2 Реализация правовых режимов открытых финансовых данных

Напомним, что правовой режим включает в себя статику (правовые средства) и динамику (реализацию права). До этого параграфа мы рассматривали только статику правового режима открытых финансовых данных - сначала российскую, а затем зарубежную. Теперь же мы приступим к рассмотрению динамики режима.

Сбор данных. Для целей этого параграфа мы собрали два вида данных: для России и для остальных стран.

Данные по России - оценка более двухсот наборов открытых финансовых данных из разделов «Открытые данные» нескольких сайтов: Минфина РФ Открытые данные // Оф. сайт Минфина РФ. URL: https://www.minfin.ru/ru/opendata/.; Федерального Казначейства Открытые данные // Оф. сайт Федерального Казначейства РФ. URL: https://roskazna.ru/opendata/. и его территориальных органов; Бюджетного портала РФ Открытые данные // Бюджетный портал РФ. URL: http://budget.gov.ru/epbs/faces/p/Данные и сервисы/opendata.; Пенсионного фонда РФ Открытые данные // Оф. сайт Пенсионного фонда РФ. URL: http://www.pfrf.ru/opendata/.. Мы осознанно не стали рассматривать данные с сайта для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях Открытые данные // Сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях. URL: https://bus.gov.ru/pub/open-data. и сайта Единой информационной системы в сфере закупок Открытые данные // Сайт Единой информационной системы в сфере закупок. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/ opendata/search.html., так как финансовых данных там слишком много, и мы предполагаем, что они хорошего качества. Критериями для оценки стали принципы открытых данных.

Данные для зарубежных стран - Индекс открытого бюджета (англ. Open budget index) из Open Budget Survey 2019 для каждого исследуемого государства. Этот индекс отражает качество публикации бюджетных данных. Помимо этого, мы оценили каждое государство на наличие сайта, на котором публикуются открытые финансовые данные. Содержимое самой информации не проверяли.

Рассмотрим сначала российские данные. Около 2/3 анализируемых данных не соответствуют принципу первичности. Зачастую наборы представляют собой статистическую справку в табличной форме, состоящую из менее десяти строк или даже одной. Некоторые наборы были подвергнуты агрегации и не представлены в оригинальном виде.

Большинство (2/3) наборов представлены в машиночитаемом виде, однако существуют и курьезные случаи. Часто встречаются данные в форме нумерованного списка с подпунктами, но «вставленные» в таблицу. Такой формат не является машиночитаемым.

Нередко информация из финансовой отчетности копируется в таблицу без всякой адаптации. Из-за этого в таких наборах остается «мусор»: заголовки, даты составления, подписи должностных лиц. Эти данные не являются машиночитаемыми, ни одна программа не сможет разобрать, что является полезной финансовой информацией, а что служебной и ненужной.

Самым вопиющим нарушением является подлог формата файла. Например, у государственного органа находится документ в формате DOCX, и он вместо преобразования его в табличную форму просто переименовывает файл в другой формат и публикует.

Около 1/3 наборов открытых финансовых данных не имеет описания (документации). Из-за этого трудно понять, какие классификационные коды используются и что они означают, в каких единицах выражены денежные суммы (тысячи, миллионы; рубли, доллары).

В 4 из 5 случаев в паспорте набора данных указаны контактные данные лица, ответственного за его публикацию.

Чуть больше половины открытых финансовых данных поддерживаются в актуальном состоянии. Мы исходили из того, что публикация или обновление данных в 2019 или 2020 году являются актуальными.

На рисунке 8 изображено количество наборов по годам, на которые информация актуальны. В связи с этим мы видим на рисунке 2021 год - некоторая информация будет актуальна до этого момента. Мы не указали на графике несколько исторических наборов, содержащих бюджетную информацию за советский период.

Из графика видно, что большинство наборов были опубликованы в 2020 году и немного в 2019 году. Оставшаяся часть в данный момент заброшена.

Рисунок 8. - Реализация принципа своевременности

Подавляющее большинство данных размещены одним файлов, однако существуют исключения. На Бюджетном портале размещено много наборов в документированном API, при этом они не дублируются единым файлом.

Основной формат файлов имеет открытый формат (CSV, XML) и лишь несколько наборов размещены в проприетарном (XLS, XLS, DOCX).

Принципы отсутствия дискриминации и открытой лицензии соблюдаются полностью. Нигде не требуется регистрации, а условия использования данных размещены на всех рассмотренных сайтах.

Рассмотрим теперь зарубежную реализацию правового режима открытых финансовых данных. Обратимся к Индексу открытости бюджета на рисунке 9. На графике изображены значения индекса по странам. Чем больше значение, чем более открытыми являются бюджетные данные.

Все страны, находящейся в рейтинге выше Испании, имеют законодательство в сфере открытых финансовых данных (мы рассмотрели его в предыдущем параграфе). Более того, чем больше норм в сфере открытых финансовых данных государство приняло, тем лучше оказывается их реализация. Россия оказалась на 4 месте после Грузии, Бразилии и Перу. Основные лидеры расположены в Европе и Латинской Америке. Но стоит учитывать, что мы исследовали не все государства мира, поэтому мы не можем судить о том, какая страна самая открытая.

Рисунок 9. - Индекс открытости бюджета Индекс взят из исследования Open Budget Survey. 2019. URL: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/country-results.

Вывод. Мы рассмотрели реализацию правового режима открытых финансовых данных в России и в зарубежных странах.

Большинство установленных в российском законодательстве принципов соблюдаются. Единственным часто нарушаемым принципом является первичность. Мы рассмотрели примеры явных нарушений некоторых принципов.

При анализе зарубежной реализации права, мы выявили, что наличие средств правового регулирования оказывает существенное влияние на финансовую открытость государства. Чем больше и лучше правовых норм действует в правовой системе, тем лучше качество открытых финансовых данных.

Заключение

Мы раскрыли концепцию открытых данных через подробный анализ существующих в науке принципов: полноты; первичности; своевременности; доступности; машиночитаемости и еще 8 принципов.

Мы показали, что эти принципы определяет форму и способ публикации финансовой информации.

Мы выявили сущность открытых финансовых данных через сравнение их со смежными явлениями: бюджета для граждан; финансовой статистики и др.

2. Мы определили основные источники норм, регулирующие открытые финансовые данные в России - преимущественно подзаконные акты и в зарубежных странах - преимущественно законы.

Мы определили метод правового регулирования в России - императивный с элементами диспозитивности.

Мы описали систему норм, регулирующих открытые финансовые данные в России, в зависимости от объекта регулирования от общего к частному: информации; общедоступной информации: информации о ГО и ОМСУ/в Интернете; открытые данные и открытые финансовые данные.

3. Мы выяснили, что принципы открытых финансовых данных соблюдаются в России, определили список стран, в которых данные в той или иной степени соответствуют концепции открытых данных.

Мы обнаружили зависимость качества опубликованных финансовых данных от наличия и качества законодательства, действующего в государстве.

Библиографический список

Законы России

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок) // СЗ РФ. 2014. № 31. ст. 4398.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 22.04.2020) // СЗ РФ. 1998. № 31. ст. 3823.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть I) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 01.04.2020) // СЗ РФ. 1998. № 31. ст. 3824.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть IV) от 18.12.2006 № 230-ФЗ (ред. от 18.07.2019) // СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. 1). ст. 5496.

5. Федеральный закон «О государственной тайне» от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 29.07.2018) // СЗ РФ. 1997. № 41. ст. 4673.

6. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 03.04.2020) // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). ст. 3448.

7. Федеральный закон «О персональных данных» от 21.07.2006 № 152-ФЗ (ред. 31.12.2017) // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). ст. 3451.

8. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09.02.2009 № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СЗ РФ. 2009. № 7. ст. 776.

9. Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 04.04.2020) // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). ст. 4571.

10. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 24.04.2020) // СЗ РФ. 2013. № 14. ст. 1652.

Подзаконные акты России

11. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. 2012. № 19. ст. 2338.

12. Постановление Правительства РФ от 10.07.2013 № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных» // СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. 2). ст. 4107.

13. Распоряжение Правительства РФ «О перечнях общедоступной информации, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» от 10.07.2013 № 1187-р // СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. 2). ст. 4128.

14. Постановление Правительства РФ от 23.07.2015 № 748 «О создании, развитии и эксплуатации аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru)» // СЗ РФ. 2013. № 31. ст. 4683.

15. Постановление Правительства РФ от 26.07.2012 № 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства» // СЗ РФ. 2012. № 32. ст. 4559.

16. Приказ Минфина РФ от 30.11.2016 № 221н «Об утверждении Порядка формирования информации по статистике государственных финансов» // Оф. интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

17. Приказ Минфина РФ от 22.09.2015 № 145н «Об утверждении методических рекомендаций по представлению бюджетов субъектов российской федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме» // Оф. интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

18. Приказ Минкомсвязи РФ от 27.06.2013 № 149 «Об утверждении Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования» // Оф. интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

19. Приказ Минфина РФ от 28.12.2016 № 243н «О составе и порядке размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной системы Российской Федерации» // Оф. интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

20. Приказ Федеральное Казначейство от 27.09.2018 № 281 «Об утверждении Регламента подготовки и размещения информации о деятельности Федерального казначейства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» // Оф. интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

21. Приказ ФНС РФ от 22.08.2017 № ММВ-7-17/618@ «Об утверждении Порядка организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов» // Оф. интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

22. Приказ Минфина РФ от 31.12.2014 № 625 «Об утверждении регламента формирования, актуализации и принятия решения о прекращении актуализации наборов открытых данных Министерства финансов Российской Федерации» // Оф. интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

23. Приказ Минфина РФ от 27.12.2013 № 141н «О создании и ведении единого портала бюджетной системы Российской Федерации» // Оф. интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

24. Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления, а также технические требования к публикации открытых данных (утв. Протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 29.05.2014 № 4) URL: https://opendata.open.gov.ru/upload/iblock/7b8/7b8db735e85b68a1ca3f7e87bdd538b6.pdf.

25. График раскрытия приоритетных социально значимых наборов данных (утв. Протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 28.10.2016 № 7) URL: https://open.gov.ru/upload/iblock/c02/c0243f4a54d041fcbe391dff1cd5b364.pdf.

Международные акты

26. Хартия открытых данных группы G8 от 18.06.2013 // URL: https://data.gov.ru/hartiya-otkrytyh-dannyh-gruppy-vosmi.

Иностранное законодательство

27. Kushtetuta e Republikлss л Shqipлrisл (miratuar me referendum mл 22.11.1998). URL: http://www.parlament.al/Files/sKuvendi/kushtetuta.pdf.

28. Конституция Кыргызской Республики (принята референдумом 27.06.2010). URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202913.

29. Ligj e Republikлss e Shqipлrisл datл 26.06.2008 № 9936, «Pлr menaxhimin e siste mit buxhetor nл Republikлn e Shqipлrisл». URL: https://financa.gov.al/wp-content/uploads/2017/11/l-9936_nga_kuvendi__2_.pdf.

30. Законът на България от 01.01.2014 «За публичните финанси». URL: https://www.lex.bg/laws/ldoc/2135837967.

31. Magyar tцrvйny № 195 «Az бllamhбztartбsrуl». 2011. URL: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=A1100195.TV.

32. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 04.12.2008 № 95-IV. URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=30364477.

33. Бюджетный кодекс Грузии от 18.12.2009 № 2440. URL: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/91006.

34. Бюджетний кодекс України вiд 08.07.2010 № 2456-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17.

35. Бюджетный кодекс Кыргызской Республики от 16.05.2016 № 59. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111338.

36. Legge italiana del 31.12.2009 № 196 «Di contabilitа e finanza pubblica». URL: http://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/Selezione_normativa/L-/L31-12-2009_196.pdf.

37. Lege Romania din 11.07.2002 № 500 «Privind finan?ele publice». URL: http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocument/37954.

38. Закон Республика Молдова от 25.07.2014 № 181 «О публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности». URL: http://lex.justice.md/viewdoc. php?id=354213&lang=2.

39. Law of the Republic of Albania dated 18.09.2014 № 119 «On the right to information». URL: https://www.idp.al/wp-content/uploads/2016/11/LAW_119-2014-1.pdf.

40. Ley de Argentina de 26.09.2016 № 27.275 «De Acceso a la Informaciуn Pъblica». URL: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/265000-269999/265949/norma.htm.

41. Leide Brasilde 18.11.2011 № 12.527 «De Acesso а Informaзгo». URL: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm.

42. Законът на България от 07.07.2000 № 55 «За достъп до обществена информация». URL: https://lex.bg/laws/ldoc/2134929408.

43. Zakon Republike Hrvatske od 15/02/2013 № 25/13 «O pravu na pristup informacijama». URL: https://www.pristupinfo.hr/wp-content/uploads/2018/09/ZPPI-nesluzbeni-procisceni-tekst.pdf.

44. Ley de Guatemala de 23.10.2008 № 57-2008EL «Acceso a la Informaciуn Pъblica». URL: https://www.minfin.gob.gt/images/laip_mfp/docs/decreto_ 5708b.pdf.

45. Ley de Honduras de 30.12.2006 № 170 «De transparencia y acceso a la informaciуn pъblica». URL: https://portalunico.iaip.gob.hn/assets/docs/leyes/ley-de-transparencia-y-reglamento.pdf.

46. Magyar tцrvйny № 112 «Az informбciуs цnrendelkezйsi jogrуl йs az informбciуszabadsбgrуl». 2011. URL: https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=A1100112.TV.

47. Закон Республики Казахстан от 16.11.2015 № 401-VЗРК «О доступе к информации». URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=39415981.

48. Undang-undang Republik Indonesia tanggal 04.30.2008 № 14 «Tentang pengung kapan informasi public». URL: https://www.kpk.go.id/images/pdf/uu pip/UU_No_14_Tahun_2008.pdf.

49. Ley de Espaсa de 09.12.2013 № 295 «De transparencia, acceso a la informaciуn pъblica y buengo bierno». URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2013-12887.

50. Zakon Republika Slovenija od 25.02.2003 №24/03 «O dostopu do informacijja vne gaznaиaja». URL: http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ZAKO3336.

51. Lege Romania din 12.10.2001 № 544 «Privind liberulacces la informa?iile de interes public». URL: http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocument/31413.

52. Zбkon Иeskй republiky ze 08.06.1999 № 106/1999 «O svobodnйm pшнstupu k informacнm». URL: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/1999-106.

53. Закон України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічноїі нформації». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2939-17.

54. Закон Грузии от25.06.1999 № 2181 «Общий административный кодекс Грузии». URL: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/16270.

55. Ley de Peru de 03.08.2002 № 27806 «De Transparencia y Accesos a la Informaciуn Pъblica». URL: https://www.peru.gob.pe/docs/PLANES/13243/PLAN_13243_TUO_(Ley_Nє_27806,_Ley_de_Transparencia_y_Acceso_a_la_Informaciуn_Pъblica)_2013.pdf.

56. Ustawa Polska z 06.09.2001 № 112 «O dostкpie do informacji publicznej». URL: http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20011121198/U/D20011198Lj.pdf.

57. Loi Burkina Faso du 30.08.2015 № 051-2015/CNT «Portant droit d'acces a l'information publique et aux documents administratifs». URL: http://www.freedominfo.org/wp-content/uploads/Loi-051-portant-sur-lacc--s----linformation-publique.pdf.

58. Шилэн дансны тухай хууль 01.07.2014. URL: https://www.legalinfo.mn/law/details/10497.

59. Закон України від 11.02.2015 № 183-VIII «Про відкритість використання публічних коштів». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/183-19.

60. Постанова Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 835 «Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/835-2015-п.

61. Vendimi Kлshillit tл Ministravetл Republikлss л Shqipлrisл datл 18.02.2015 № 147 «Pлr miratimin e dokumentit tл politikave pлr implementimin e tл dhлnave tл hapura publike dhe krijimin e portalit tл tл dhлnave tл hapura ». URL: http://ogp.gov.al /uploads/2018/12/20181227091528_vkm-nr147.pdf.

62. Decreto Ministerio de Modernizaciуnde Argentina de 12.01.2016 № 117/2016 «Plan de Apertura de Datos». URL: http://servicios.infoleg.gob.ar/infoleg Internet/anexos/255000-259999/257755/norma.htm.

63. Постановление Правительства Грузии от 26.08.2013 № 219 «Об электронном запросе на публичную информацию и проактивную публикацию». URL: https://matsne.gov.ge/ru/document/view/2001875.

Периодическая литература

64. Беляева С. Понятие правового режима в теории права // Вестник СГЮА. 2012. № 87. С. 26-31.

65. Комарова, О.К., Кузина, М.А., Сентюрева, Н.А. Опыт внедрения открытости бюджета в крупных городах России // Общественные финансы. 2018. № 36. C. 31-37.

66. Панченко В.Ю., Пикулева И.В. Реалистическое понимание правовых режимов: к постановке проблемы // Актуальные проблемы российского права. 2015. №7. С. 15-20.

67. Петров Д.Е. Метод и способ правового регулирования: вопросы соотношения // Известия ВУЗов. Поволжский регион. Общественные науки. 2016. № 1 (37). С. 37-42.

68. Петров Д.Е. Разграничение понятий «Метод правового регулирования» и «Правовой режим» при исследовании дифференциации системы права // Вестник СГЮА. 2015. №4 (105). С. 147-152.

69. Цветова В. Открытый бюджет в системе управления общественными финансами // Власть и управление на востоке России. 2015. № 1. С. 72-78.

70. Criado J., Ruvalcaba-Gуmez E., Valenzuela-Mendoza R. Revisiting the Open Government Phenomenon. A Meta-Analysis of the International Literature // Journal of eDemocracy and Open Government. 2018. № 10 (1). P. 50-81.

71. Izdebski K. Transparency and Open Data Principles: Why They Are Important and How They Increase Public Participation and Tackle Corruption. Warsaw, 2015. p. 22. URL: https://transparencee.org/wp-content/uploads/2015/12/open-data-principles-by-krzysztof-izdebski.pdf.

72. Safarov I., Meijer A., Grimmelikhuijsen S. Utilization of open government data: A systematic literature review of types, conditions, effects and users // Information Polity. 2017. № 22. P. 1-24.

73. Tauberer J. 14 Principles // Open Government Data. 2014. URL: https://opengovdata.io/2014/principles.

74. Tauberer J. History of the Movement // Open Government Data. 2014. URL: https://opengovdata.io/2014/history-the-movement.

Интернет-сайты

75. Открытые данные // Официальный сайт Минфина РФ. URL: https://www.minfin.ru/ru/opendata/.

76. Открытые данные // Официальный сайт Федерального Казначейства РФ. URL: https://roskazna.ru/opendata/.

77. Открытые данные // Бюджетный портал РФ. URL: http://budget.gov.ru/epbs/faces/p/Данные и сервисы/opendata.

78. Открытые данные // Официальный сайт Пенсионного фонда РФ. URL: http://www.pfrf.ru/opendata/.

79. Открытые данные // Сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях. URL: https://bus.gov.ru/pub/open-data.

80. Открытые данные // Сайт Единой информационной системы в сфере закупок. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/ opendata/search.html.

81. The Annotated 8 Principles of Open Government Data. 2007. URL: https://opengovdata.org.

82. Microsoft's Open Specification Promise: No Assurance for GPL // Software Freedom Law Center. 2008. URL: http://softwarefreedom.org/resources/2008/osp-gpl.html.

83. States that Guarantee a Right of Access to Information (RTI) in National/Federal Laws or Decrees // Right2info.org. 2019. URL: https://right2info.org/resources/publications/countries-with-ati-laws-1.

84. Open Budget Survey. 2019. URL: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/country-results.

Размещено на Allbest.ru

...