Проблемы государственно-правового обеспечения устойчивого развития горных регионов России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы государственно-правового обеспечения устойчивого развития горных регионов России

Галиновская Е.А.

Аннотация

Предметом исследования являются проблемы и перспективы восприятия принципов устойчивого социально-экономического развития в государственноправовой системе Российской Федерации на примере развития горных регионов. Проведенный сравнительный анализ международных актов, нормативно-правовых и политико-правовых актов Российской Федерации и иных государств позволил определить подходы к разрешению общих и локальных проблем горных регионов. Изучены теоретические взгляды на решение политико-правовых проблем регионального развития, в том числе развития горных территорий.

Сделан вывод о том, что в Российской Федерации имеется потенциал для формирования организационно-правового механизма устойчивого регионального развития, для чего требуется комплексный учет социальных, экономических, природно-климатических условий жизнедеятельности, исторически сложившегося в регионе уклада жизни и ведения хозяйства. На основе сделанных выводов предложены модели государственного обеспечения устойчивого развития горных территорий России. Автор приходит к выводу о возможности обеспечения устойчивого развития горных территорий на основе государственной региональной политики с включением в нее особой «горной» повестки.

Практическое значение работы заключается в том, что сделанные выводы и предложения могут лечь в основу дальнейшего совершенствования документов стратегического планирования, нормативно-правового регулирования в части учета и обеспечения баланса социальных, экологических и экономических потребностей общественного развития и, как следствие, формирования конкретных механизмов обеспечения устойчивого развития Российской Федерации. Ряд предложений легли в основу правотворческой деятельности Союза независимых государств (СНГ).

Ключевые слова: горные регионы; социально-экономическое развитие; пространственное развитие; региональное развитие; стратегическое планирование; устойчивое развитие; правовое обеспечение развития горных территорий. Галиновская Елена Анатольевна - кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведе-ния при Правительстве РФ. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правитель-стве РФ. Адрес: 117218, Москва, Б. Черемушкинская ул., д. 34. E-mail: 444_45@mail.ru; ecology4@izak.ru

APPROACHES TO CREATING A MODEL OF STATE AND LEGAL SUPPORT FOR THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT. CASE STUDY: THE RUSSIAN MOUNTAIN TERRITORIES

Elena A. Galinovskaya

Candidate of Legal Sciences (PhD), Leading Researcher,

Department of Environmental and Agricultural Legislation,

Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.

Abstract

The paper explores the problem of perception of the principles of sustainable socio-economic development in the Russian Federation through the case study of the development of mountain regions. The comparative analysis of international acts, normative legal acts of the Russian Federation and other States allowed us to determine approaches to solving the problems of mountain regions. Theoretical views on the solution to political and legal problems of regional development are studied. The obtained findings suggest that the Russian Federation has the potential to create an organizational and legal mechanism for sustainable regional development, which requires a comprehensive account of social, economic, natural and climatic conditions of life, the historically established way of life and farming. Models of state support for sustainable development of Russian mountain territories are proposed. The author comes to the conclusion that it is possible to ensure sustainable development of mountain territories on the basis of state regional policies by implementing a special «mountain» agenda. The research is valuable and relevant as its conclusions and proposals can form the basis for further improvement of strategic planning documents, normative-legal regulation in terms of accounting and balance social, environmental and economic needs for community development. Consequently, it may contribute to crating specific mechanisms for the sustainable development of the Russian Federation. A number of proposals formed the basis of the law-making activities of the Union of Independent States (CIS).

Keywords: mountain territories; socio-economic development; spatial development; regional development; strategic planning; sustainable development; legal support for the development of mountain territories.

горный территория экономический

И нституционализация государственного воздействия на социально-экономические процессы предполагает разработку ряда регулятивных инструментов, учитывающих как уровень развития и ресурсную обеспеченность, так и природные условия жизнедеятельности людей. На это настраивают и признанные идеи устойчивого развития, и потребности повышения уровня жизни граждан в пределах каждого государства. Разнообразие природно-климатических и географических условий России не в последней степени влияет на формирование основных инструментов государственного регулирования развития как в пределах всего государства, так и на региональном уровне.

Необходимость комплексного решения общегосударственных и региональных задач является условием формирования одного из основных инструментов государственного управления - стратегического планирования. Находит эта задача отражение и в законодательном регулировании. С принятием Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ, 30.06.2014, N 26 (ч. I), ст. 3378. деятельность в сфере государственного стратегического планирования формально подразделена на обеспечение отраслевого и пространственного развития. При этом цели и задачи пространственного развития получили оформление сравнительно недавно. Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. N 13 утверждены Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г. Собрание законодательства РФ, 23.01.2017, N 4, ст. 637. (далее - Основы). Распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 N 207-р утверждена Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. Собрание законодательства РФ, 18.02.2019, N 7 (ч. II), ст. 702. (далее - Стратегия). Напомним, что под пространственным развитием Стратегия понимает совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики, в том числе за счет проведения эффективной государственной политики регионального развития. В свою очередь, региональное развитие названные выше Основы определяют как политическое и социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Заметим, что для решения непростых задач обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности, выравнивания социально-экономического положения различных регионов государства используются практически все инструменты государственного воздействия. Однако представления о том, как должны учитываться особенности регионов, включая природные условия и самобытный уклад жизни населения, сформированы не до конца. В частности, не до конца ясно, следует ли ограничиться в процессе обеспечения регионального развития административно-территориальным делением государства. Так, макрорегионами, которым со стороны государства уделяется в настоящее время особое внимание, стали Дальний Восток и Арктика Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики. Положение о Ми-нистерстве утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. N 664.. В зависимости от социальной и экономической роли Стратегией выделены: городские агломерации, сельские, геостратегические, приграничные и иные территории.

Для реализации принципов устойчивого развития помимо социально-экономической или политической роли регионов должны учитываться и их природно-климатические особенности, специфика региональных экосистем. Однако способы учета в российском праве данных критериев разработаны не в полной мере. На это следует обратить внимание при дальнейшем совершенствовании государственно-правовой системы России. В частности, устойчивое развитие горных территорий - пример необходимости учета как социально-экономической, так и природоресурсной и природоохранной роли региона.

Тема устойчивого развития гор обсуждается в последнее время достаточно активно как на государственном и межгосударственном уровне, так и в научном сообществе России и мира (Мессерли, Айвз, 1999; Брой, Хур- ни, 1998; Баденков, 1998, 2016, 2018; Баденков, Дунец, Мудуев, Мухаббатов, 2016; Гуня, 2016, 2018; Макоев, 2009; Боров, Дзамихов, Карамурзов, 2017).

Известно, что в процессе государственного регулирования социально-экономического развития горных местностей следует уделять внимание природным особенностям гор. Специфика заключается прежде всего в том, что на все аспекты жизни в горах влияет такой природно-географический фактор, как вертикальная зональность (высотная поясность). Этот фактор формирует как природные, так и культурные горные ландшафты, диктует направления и способы природопользования и хозяйственной деятельности. Важными оказываются климатические условия жизнедеятельности, уникальность и крайняя уязвимость природной среды, количество, состав, качество доступность природных ресурсов.

Горная тема давно является объектом пристального внимания мирового сообщества. В 1991 г. европейскими странами была принята Альпийская конвенция, вступившая в силу в 1995 г. Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, проходившей в Рио-де-Жанейро 3-14 июня 1992 г., принята Повестка дня на XXI век иКХ: https://undocs.Org/ru/A/CONF.151/26/Rev.1%28Vol.I%29 (дата обращения: 02.03.2020)., в которой особо выделены проблемы устойчивого развития горных регионов в контексте рационального использования уязвимых экосистем (гл. 13). Однако и другие главы названного документа («Борьба с нищетой» (гл. 3), «Динамика населения» (гл. 5), «Комплексный подход к рациональному использованию земель и иных природных ресурсов» (гл. 10, 11, 12)) имеют непосредственное отношение к обеспечению устойчивого развития горных территорий, поскольку для этого важно решать комплекс проблем экологического, экономического и демографического характера. Именно поэтому главой 13 Повестки на XXI век подчеркивается, что горы являются важным источником водного, энергетического и биологического разнообразия, ценнейших ресурсов, открывают широкие возможности в плане отдыха. С экологической точки зрения горы имеют большое значение для глобальной экосистемы. Вместе с тем горные экосистемы восприимчивы к ухудшению окружающей среды. В социальном плане для проживающего в горных районах населения характерна повсеместная бедность и утрата традиционных навыков. Поэтому, в целях надлежащего управления горными ресурсами и социально-экономического развития горных регионов, требуется принятие немедленных мер. По инициативе ООН 2002 г. был провозглашен международным годом гор. К устойчивому развитию горных регионов имеют прямое отношение и Рекомендации Конференции ООН по развитию 2012 г. (Рио +20) иЩ: https://www.un.org/ru/events/pastevents/pdf/brochure_rio.pdf (дата обращения: 02.03.2020)..

В отличие от международных инициатив, намечающих основные направления действий и фиксирующих намерения государств и общественных организаций, в национальных государственных и правовых системах реализация идей устойчивого развития нуждается в конкретных решениях с обращением к утвердившимся в обществе правовым и управленческим механизмам, с учетом национальной культуры, исторических, демографических особенностей, специфики природного ландшафта. В целом обращение к принципам устойчивого развития важно для всех регионов государства. Но пример горных территорий показателен, поскольку влияние природных условий на жизнь населения гор очевидно, а реакция экосистем на негативное воздействие масштабна и разрушительна. В этом смысле может быть задан вопрос об обоснованности для горных регионов специальных мер поддержки.

В рамках рассматриваемого вопроса самостоятельную задачу составляет определение общих институциональных возможностей российского государства в обеспечении достойного уровня жизни жителям горных территорий и охраны уязвимой природы гор.

Система государственного воздействия на устойчивое социально-экономическое развитие предполагает полноту, непротиворечивость, обращение к разным аспектам региональной специфики. А значение горных регионов и признанные, общие по своему содержанию, социальные и экономические трудности развития делают актуальным более внимательное рассмотрение этого вопроса.

Горы занимают около 54% площади Российской Федерации (Баденков, 1998). Каждый горный регион России - горные системы Кавказа, Уральская горная система, Хибины, Крымские горы, Саяны, Алтайские и иные горы горной системы Южной Сибири, горные местности Камчатки - это уникальная природная и социальная среда. Горные местности являются источником природных, энергетических, рекреационных и иных ресурсов, потребление которых осуществляется не только в пределах страны, но и имеет трансграничный характер. Традиционно горные местности считаются привлекательным объектом туризма, активного и оздоровительного отдыха, обладают богатыми рекреационными и лечебными ресурсами. Вместе с тем для данных местностей в большинстве случаев характерна неблагоприятная демографическая ситуация. Это - малонаселенные регионы страны. Здесь по ряду объективных причин замедлены темпы социально-экономического развития, наблюдается значительное отставание от равнинных регионов.

Практически для всех населенных горных регионов характерен высокий уровень бедности и связанный с этим отток граждан активного возраста в равнинные, прежде всего городские местности (см. об этом: Мессерли, Айвз, 1999; Баденков, 2016; Айдаралиев, 2010; Макоев, 2009).

В горных местностях в значительной степени ограничены возможности рыночной экономики, а предпринимательство объективно осуществляется в сложных условиях, в частности, увеличиваются по сравнению с равнинными местностями транспортные затраты, затраты на энергоресурсы, действуют особые параметры строительства и требуются иные технологии и т.п. (см, например: Мессерли, Айвз, 1999; Абдулатипов, 2019; Урумова, 2013). Труднодоступность населенных пунктов создает проблемы транспортного, энергетического, медицинского обеспечения жителей. Немаловажным фактором отставания в развитии оказывается и удаленность от культурных центров, дефицит цифровых и иных видов современных коммуникаций. Та же причина лежит в основе затруднений в реализации органами государственной и региональной власти основных государственных функций в области обеспечения конституционных прав граждан, обеспечения государственной, экономической и иных видов национальной безопасности. В России, как и в иных государствах, отмечается свойственное горным местностям существенное влияние неблагоприятных природных условий на все аспекты жизнедеятельности (см. об этом: Кнауб, Игнатьева, 2019; Айдаралиев, 2009). Также в России увеличение бедности населения приводит к более интенсивной эксплуатации горных природных ресурсов, разрушению среды обитания и культурных ландшафтов, истощению сельхозугодий (см.: Колбовский, Петрушина, Петров, Гагаева, 2019).

Ряд социальных, экономических, экологических проблем приобрел устойчивый характер и не находит разрешения в течение последних десятилетий. К наиболее существенным проблемам социального развития относятся: низкий уровень жизни населения, проживающего в горах, снижение уровня образования, медицинской и различных видов социальной помощи. Это, помимо миграции экономического характера, во многом становится причиной сокращения численности населения; экстенсивные формы хозяйствования приводят к быстрому истощению природных ресурсов, общей деградации окружающей среды не только гор, но и прилегающих территорий, что может повлечь за собой дефицит ресурсов и экологический кризис. Недостаток качественных коммуникаций с равнинными, в том числе урбанизированными, территориями в совокупности с экономическими, социальными трудностями, распад традиционных культур приводят к росту асоциального поведения, затрудняют развитие гражданского общества и самосознания народов гор, препятствуют совершенствованию правопорядка и законности.

То, что перечисленные и иные проблемы, присущие практически всем населенным горным территориям России и мира, длительное время остаются неразрешенными, является причиной значительного дисбаланса в развитии между горными и равнинными регионами и создает реальную угрозу для устойчивого развития мира. Это, в свою очередь, создает препятствия в реализации общих мер публичного воздействия на процессы пространственного и отраслевого социально-экономического развития, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, нарушает конституционные права и свободы граждан. Для незаселенных регионов гор характерны ускоряющиеся процессы деградации уязвимых горных экосистем, грозящие ухудшением экологической ситуации не только в пределах горных территорий, но и в границах всего государства.

Названные трудности требуют скорейшего согласованного преодоления. Составляющей общей работы может стать разработка направлений и постановка задач сбалансированной государственной политики в отношении горных территорий. Особое внимание следует уделить правовым и организационным методам воздействия, соответствующим правовой системе государства.

В Российской Федерации особые условия устойчивого социально-экономического развития горных местностей обозначены как проблема, требующая специального общегосударственного решения. Так, в 2002 г. в Государственной Думе РФ состоялись парламентские слушания, посвященные итогам проведения международного года гор в России, Бишкекского глобального горного саммита и проблемам устойчивого развития горных регионов России См. об этом: UR.Lt https://ria.ru/20021226/290157.html (дата обращения: 04.03.2020).. В 2018 г. при Комитете Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера была создана рабочая группа по подготовке обоснования целесообразности разработки проекта модельного законодательного акта о горных территориях для государств - участников Содружества Независимых Государств URL: http://region.council.gov.ru/activity/plans/94037/ (дата обращения: 04.03.2020).. Подготовка названного законопроекта практически завершена, а основные положения одобрены Постоянной комиссией по аграрной политике, природным ресурсам и экологии Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ URL: https://iacis.ru/activities/events/komissii_mpa_sng/zasedanie postoyannoy_komissii тра_

sng_po_agrarnoy_politike_prirodnym_resursam_i_ekologii/ (дата обращения: 04.03.2020)..

В субъектах РФ (Республика Алтай, Северная Осетия-Алания, Дагестан, Ингушетия) разработаны собственные концепции и модели развития, в том числе с попытками интеграции опыта альпийских стран (см.: Баден- ков, 2016). Интересен опыт освоения и развития горных районов народами России (Алтай, Дальний Восток, Забайкалье) (Баденков, 2016).

Вместе с тем остаются открытыми вопросы о том, какими должны быть инструменты развития данных регионов и каким образом они могут быть «встроены» в систему государственно-правового воздействия на процессы социально-экономического развития регионов России. Предстоит решить задачу определения в российском праве и государственном управлении форм и методов обеспечения правопорядка в зависимости от взятых в совокупности социальных, экономических и природных особенностей того или иного региона как объекта развития.

Методологически для конструирования специального правового механизма в целях решения любой социальной, политической, экологической или экономической проблемы необходимо признание ее общегосударственного значения на уровне верховной публичной власти, а также убеждение в том, что ее решение возможно только посредством специального участия государства с применением особых государственно-правовых методов. Также важно выявление правового пробела, т.е. отсутствие в уже установленной и действующей правовой системе норм и (или) правового механизма, позволяющих разрешить обозначенную проблему посредством реализации основных функций государственной власти. В этом смысле значимым представляется поиск предпосылок организационного и правового решения проблем развития горных регионов, прежде всего в целях выравнивания их социально-экономического положения в сравнении с равнинными регионами государства.

Нельзя сказать, что в России теме гор не уделяется внимание на доктринальном уровне. Особенности обеспечения жизнедеятельности населения горных регионов, поиск подходов к охране горных природных комплексов и ландшафтов, специфика ведения хозяйственной деятельности, значение горных природных ресурсов и самих территорий для социально-экономического развития Российской Федерации представляют самостоятельные темы исследований в области географии, экологии, экономики (см. об этом: Авакян, 1989; Баденков, 1988, 1998, 2016, 2018; Гуня, 2017, 2018; Макоев, 2009; Абдулманапов, Галбацдибирова, 2015). Сравнительно более активно ведется исследование проблем развития Северного Кавказа. Однако и они, как правило, изучаются в общем контексте экономического и социального развития без специального изучения правовых вопросов.

Авторами обращается внимание на отличительные черты и повышенную уязвимость горных экосистем (Норматов, Армстронг, 2019), отмечается важное значение поддержания культурных горных ландшафтов, являющихся результатом хозяйственного воздействия на природную среду гор (Колбов- ский, Петрушина, Петров, Гагаева, 2019; Косовцова, 2010, 2019), а также природных ресурсов горных систем (водных, энергетических, др.) для обеспечения жизнедеятельности всего государства (Норматов, Армстронг, 2019). При анализе социального положения жителей гор делается вывод о нарастании кризисных явлений, увеличении уровня бедности, разрушении привычного уклада жизни горных народов (Абдулатипов, 2019; Айдаралиев, 2009; Макоев, 2009). В ходе изучения особенностей ведения хозяйственной деятельности обращается внимание на такие проблемы, как тяжелые климатические условия; уязвимость горных экосистем к природным и техногенным воздействиям; жесткие условия для сельскохозяйственной деятельности; более высокие материально-технические и энергетические затраты обеспечения жизнедеятельности; слаборазвитая инфраструктура и ограниченность доступа к социальным и экономическим услугам.

В результате проведенных исследований авторы нередко приходят к выводу о необходимости формирования государственной политики, направленной на преодоление кризисных явлений в горных регионах (Баденков,

Котляков, 2016; Абдулатипов, 2019). При этом констатируется, что направления модернизации не должны быть ориентированы только на экономический рост без учета социальной справедливости и экологической целостности (Гуня, 2016). При признании необходимости скорейшего разрешения проблем горных регионов России может быть задан вопрос о том, требуются ли для этого особые управленческие и регулятивные подходы или достаточно уже созданных и функционирующих государственных институтов. Для ответа на него следует напомнить, что организационно-правовой метод воздействия публичной власти на любой социальный процесс предполагает формирование прежде всего государственной политики, направленных на реализацию ее целей нормативно-правовых основ деятельности участников процесса - уполномоченных государственных и муниципальных органов, граждан и юридических лиц. На уровне нормативно-правового акта также должны быть определены принципы и основные правовые механизмы, призванные обеспечить развитие горных регионов. Там же должно найти место правовое понятие горной территории, определение того круга общественных отношений, который составит основной предмет регулирования.

Помимо нормативно-правовой базы, которая составляет только «текстовую» основу, необходимую для запуска процесса, должны быть сформированы подходы и механизмы государственного и муниципального управления. Существенное место должно быть отведено стратегическому управлению, поскольку речь идет о разработке и реализации планов социальноэкономического развития горных регионов.

Для Российской Федерации существенным является также решение проблемы распределения полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и местным самоуправлением и в нормативно-правовом регулировании, и в решении проблем государственного и муниципального управления.

Обратимся к каждому из обозначенных вопросов.

Формирование государственной политики развития горных регионов

В целом социально-экономические предпосылки для формирования государственной политики и организационного механизма обеспечения развития горных регионов в государственной и правовой системе России имеются. Обращение к проблемам развития горных местностей с очевидностью уже сейчас может быть осуществлено в рамках государственной региональной политики. Обеспечение регионального развития для Российской Федерации, согласно Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года11, является одним из основных направлений государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности.

В основе мер обеспечения социально-экономического развития находится ряд конституционных положений, в соответствии с которыми госу-

дарственное единство определяется как единство системы государственной власти, экономического пространства, гражданства, в котором гарантируется самобытность регионов. Важными направлениями регионального развития в России являются конкретизация и неукоснительное следование конституционным ориентирам. Конституционная модель федеративного устройства определяет направленность и пределы правового регулирования территориального развития (см. об этом: Тихомиров, Андриченко, 2018). В России сформирован и ряд правовых и управленческих механизмов обеспечения пространственного и территориального развития. Формы принятия государственных решений при этом могут быть разными. Однако специальное упоминание о развитии горных территорий на федеральном уровне практически отсутствует, будучи погруженным в разрешение общих проблем регионального развития в рамках региональной государственной политики.

На уровне законодательной деятельности, принятия управленческих решений, разработки и реализации документов стратегического планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления постоянно обращается внимание на наиболее важные аспекты хозяйственной и иной деятельности Поволжья, Крыма и Севастополя, Центрального района, Арктической зоны, Сибири, Дальнего Востока, Северного Кавказа и других регионов России. Как правило, в основе особых подходов находится комплексное социальное и экономическое состояние региона. В определении механизма развития имеют значение (хотя и в существенно меньшей степени) и природные особенности.

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р, а в последующем Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года12 государственная региональная политика обозначена как система приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Среди основных направлений региональной политики, в том числе, заявлено сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни. В процессе реализации политики регионального развития предполагается обеспечить развитие территорий как сориентированное на создание условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для достойных условий жизни граждан, повышения конкурентоспособности экономики регионов. Обратим внимание, что развитие регионов рассматривается как один из целевых ориентиров социально-экономического развития государства.

В основе принимаемых решений находится учет факторов, в том числе: 1) социальное и экономическое состояние региона, инвестиционный климат, совокупность существующих и наиболее важных для развития региона эко-

номических отраслей; 2) природоресурсный потенциал; 3) демографическая ситуация; 4) общее состояние окружающей среды; 5) состояние и потенциал развития инфраструктуры. Особо оцениваются роль региона в социальноэкономическом развитии государства, конституционные и общеправовые условия развития. Совокупность социальных, природных, экономических, политических условий лежит в основе не только целей и задач, которые ставятся при обеспечении развития региона, но и в основе определения общих и специальных методов реализации властных и правовых решений.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что формирование целей и задач государственной политики развития горных регионов возможно в рамках институционализации в России на федеральном уровне государственной региональной политики с определением особой «горной» повестки. Это потребует не только обоснования, но и выделения горных регионов в качестве объектов государственного воздействия. При формировании общегосударственной политики следует иметь в виду, что горная тематика с очевидностью важна прежде всего для тех субъектов РФ и муниципальных образований, территории которых заняты горами. В свою очередь, разработка целей и задач, направленных на развитие горных регионов, государственной политики федерального уровня окажется возможной не только при надлежащем обосновании значения гор для социально-экономического развития всего государства, но и если будет признана необходимость учета природных особенностей различных территорий Российской Федерации.

Однако обратим внимание, что такие особенности пока не учитываются ни региональной, ни экологической политикой государства, основы которой утверждены Президентом РФ 30 апреля 2012 г. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Правовая система «Консультант плюс». Как представляется, сформированная в государстве экологическая политика хотя и направлена на управление состоянием природно-климатического и природоресурсного потенциала, но пространственные и региональные аспекты развития освоены ею не вполне. Данное обстоятельство приходится иметь в виду при разработке государственно-правовых механизмов обеспечения развития горных регионов. Формированию государственной политики в сфере их развития, равно как и формированию организационно-правового механизма в данной сфере, препятствует также отсутствие понятийного аппарата и прежде всего общепризнанного как на доктринальном, так и на нормативном уровне понятия горных территорий. Последнее важно, поскольку надлежит уяснить пространственные пределы действия государственной политики, механизмы которой будут распространяться не на всю территорию государства, а только на определенную ее часть. Обращения к принятым географическим терминам и понятиям или установленным административным границам в данном случае может быть недостаточно Так, Указом Президента РФ от 02.05.2014 N 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» были определены пространственные границы действия внутренней аркти-ческой политики России.. Но сам термин «территория» для обозначения объекта государственного воздействия употребляется достаточно часто. Например, Стратегией для реализации различных механизмов пространственного развития выделяются различные (сельские, геостратегические) территории. В зависимости от принятого механизма регулирования в состав горной территории может быть включен один или несколько горных регионов (горных местностей, горных систем) в географическом их понимании.

Одним из наиболее часто цитируемых является определение горной территории, данное Г.Е. Авакяном. По мнению автора, под горной территорией следует понимать пространство, на котором все количественные и качественные изменения происходят по вертикальным поясам, где профиль, характер и условия ведения сельскохозяйственного производства, и особенно производительность совокупного общественного труда, резко отличаются от равнины и особенно низинных областей (Авакян, 1989). Приведенное научное определение, безусловно, может лечь в основу правового понятия. Однако заметим, что наполнение понятия правовым содержанием имеет свои особенности. Как минимум, оно должно быть однозначным в том, что касается описания юридически значимых характеристик объекта регулирования. Термином «горная территория» должно определяться в данном случае пространство, в пределах которого устанавливаются особые правовые условия реализации общественных отношений. Поэтому, в частности, должен быть максимально понятен подход к выявлению горной территории, ее отличия от равнинных территорий. С правовой точки зрения важны и основания определения внешних пределов горной территории, с тем чтобы при реализации нормативного акта было ясно, где на местности заканчивается действие особого правового режима и т.п. Нельзя сказать, что правовое решение названных проблем найдено.

Так, на региональном уровне закреплено несколько определений понятия «горная территория», сходных только отчасти. Законом Республики Дагестан от 16.12.2010 N 72 «О горных территориях Республики Дагестан»15 и Законом Республики Ингушетия от 03.02.2016 N 1-РЗ «О горных территориях Республики Ингушетия» закреплены сходные определения горной территории, а именно - это местность с пересеченным рельефом и относительными превышениями 500 м и более в радиусе 25 км, а также местность с абсолютной высотой рельефа 1000 м и более. Согласно Закону Республики Северная Осетия-Алания от 12.02.2019 N 9-РЗ «О статусе горных территорий в Республике Северная Осетия-Алания», в качестве горной территории понимается местность с пересеченным рельефом и абсолютной высотой рельефа 800 м и более над уровнем моря.

Несложно заметить, что региональным законодательством закреплены географические определения горных территорий без уточнения специфики хозяйственной деятельности, климатических и иных условий жизни в горах. Как представляется, в правовом определении горной территории должна присутствовать социально-экономическая и экологическая составляющая, важная для обоснования особого правового регулирования. Поэтому, в частности, при подготовке модельного закона государств - участников СНГ было предложено следующее понятие: «горные территории» - территории государства, занятые горами, которые имеют, как правило, географическое название, обладают характерными природными особенностями, оказывающими влияние на формирование экосистемы, уклад жизни и ведение хозяйственной деятельности населения, проживающего в пределах данных территорий.

Для становления системы государственного воздействия важно определение горной территории как части поверхности суши, в границах которой сложившиеся условия хозяйственной и иной деятельности оказываются основанием формирования особой государственной политики, государственного управления и регулирования. При этом, как мы понимаем, отличительной чертой «горной» государственной политики оказывается то, что она имеет право на существование как обладающая комплексной - не только социально-экономической, но и социально-экологической - направленностью (Бероев, Хацаева, 2019; Гуня, 2016), а ее цели согласуются с целями и принципами устойчивого развития общества.

Предпосылки развития федерального законодательства о горных территориях

Наиболее дискутируемым является вопрос о формировании в России системы нормативно-правового регулирования в сфере развития горных территорий. На федеральном законодательном уровне развитие горных регионов как проблема, требующая особого законодательного решения, не сформулирована. Имеющееся специальное правовое регулирование, в той или иной степени касающееся государственных мер поддержки, сосредоточено лишь на уровне отдельных субъектов Российской Федерации.

В известной мере это отличается от имеющегося зарубежного опыта. Так, в ряде национальных правовых систем регулирование развития горных территорий нашло отражение в принятии специальных законов. Заметим, что в этих государствах горные регионы занимают существенное место в экологической и социальных системах. Особые «горные» законы приняты в настоящее время в Швейцарии и во Франции. Принят Закон Кыргызской Республики от 1 ноября 2002 г. N 151 «О горных территориях Кыргызской Республики». Горный закон принят в Республике Грузия (1999, 2016). Действует Закон Украины от 15.02.1995 N 57/95-ВР «О статусе горных населенных пунктов в Украине». Высказано мнение о целесообразности принятия специального закона о горах и в России (Баденков, Котляков, 2016, др.)

С точки зрения теории, принятие специального федерального закона о горных территориях не имеет противоречий ни в том, что касается положений Конституции РФ, ни в том, что касается системы законодательного регулирования.

Вместе с тем, помимо возможности принятия соответствующих нормативно-правовых и (или) политико-правовых актов на федеральном уровне,

к тому должны быть и определенные основания. Так, в частности, одной из существенных причин обращения к горным территориям на уровне закона субъекта РФ является то, что горы, занимая значительную часть территории государственного образования, оказывают существенное влияние на его экономику, экологию и жизнь населения в данном субъекте. На федеральном уровне к таким основаниям можно отнести, в том числе: значение занимающих обширные пространства горных регионов в устойчивом развитии всего государства и существенное отставание уровня жизни населения гор в сравнении с равнинными территориями, что приводит к общему дисбалансу в устойчивом развитии всего общества; сходство проблем горных регионов страны; возможность и необходимость решения проблем в рамках единых политико-правовых подходов, например, регулированием инвестиционной деятельности, финансированием поддержки развития горных территорий из федерального бюджета, установлением налоговых и иных льгот и др.

Следует подчеркнуть, что при принятии положительного решения о специальном законодательном регулировании устойчивого развития горных территорий на федеральном уровне все равно придется искать ответ на вопрос - должен ли быть разработан особый федеральный закон о горных территориях или организационно-правовой механизм поддержки развития может составить содержание действующих законов. В то же время, с точки зрения экономии правовых и организационных средств, специальные механизмы разрабатываются и принимаются, как правило, лишь при наличии явных пробелов в регулировании и невозможности разрешить социальную, экологическую или экономическую проблему при помощи уже действующих нормативных положений или управленческих средств. В связи с этим важно, каким образом механизм обеспечения развития горных территорий может быть встроен в уже существующую систему правового регулирования и государственного управления. И, возможно, это один из наиболее сложных вопросов, поскольку, как уже было сказано, российская правовая система с трудом воспринимает регулирование, направленное на достижение комплексных целей устойчивого развития общества. Близок к вопросу об основной цели регулирования и вопрос о том, должен ли закон о горных территориях решать только социальные, экономические или природоохранные проблемы или законодателю следует стремиться к сбалансированному решению всех основных проблем региона, как того и требует принцип устойчивости.

Заметим, что для стимулирования экономического регионального развития в России уже создан апробированный правовой механизм. Так, в этих целях допускается создание различного рода зон и территорий, предусматривающих особые преференции для инвесторов и предпринимателей. К подобным зонам относятся, в том числе, особые экономические зоны Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Феде-рации». Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 2), ст. 3127., зоны

территориального развития Федеральный закон от 03.12.2011 N 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Фе-дерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Со-брание законодательства РФ, 05.12.2011, N 49 (ч. 5), ст. 7070.. В свою очередь, к территориям с особыми условиями осуществления экономической деятельности относятся территории опережающего социально-экономического развития Федеральный закон от 29.12.2014 N 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономиче-ского развития в Российской Федерации». Собрание законодательства РФ, 05.01.2015, N 1 (ч. 1), ст. 26.. Режим таких территорий и зон устанавливается на основе федеральных законов по уже названным причинам - преимущественно постоянное действие режима в границах таких зон или территорий в связи с необходимостью обеспечения стабильной хозяйственной деятельности резидентами зон и территорий и не менее стабильных преференций. Но прежде всего такой государственный подход обусловлен тем, что режим зон и территорий представляет собой систему изъятий из правового регулирования отношений, регламентация которых установлена на уровне федерального закона (правовой режим природопользования, градостроительства, налоговый, таможенный режим и т.д.).

Помимо названных подходов, в России получила развитие законодательная практика установления федеральным законом специально разработанного в целях освоения и (или) развития конкретной территории режима экономической деятельности. Отличительной чертой такого законодательного регулирования является то, что, имея распространение, как и все федеральные нормативные правовые акты, на всю территорию Российской Федерации, такие федеральные законы действуют фактически только в отношении определенной, специально обозначенной в законе территории. Так, например, в настоящее время особый режим установлен в отношении порта «Владивосток», деятельность в границах которого закреплена Федеральным законом от 13.07.2015 N 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, N 29 (ч. 1), ст. 4338.. На основе Федерального закона от 29.11.2014 N 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» Собрание законодательства РФ, 01.12.2014, N 48, ст. 6658. предпринимаются меры социального и экономического развития данных субъектов Российской Федерации. Специальным законом - Федеральным законом от 28.09.2010 N 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» Собрание законодательства РФ, 04.10.2010, N 40, ст. 4970. - регулируются отдельные аспекты деятельности в границах территории Центра.

Обратим внимание также и на то, что и федеральными законами, регулирующими отношения в области отдельных видов хозяйственной деятельности, в области государственного и муниципального управления закрепляются нормы, направленные на урегулирование социально-экономического развития. Одним из наиболее заметных примеров является регулирование в области градостроительства. Так, Градостроительным кодексом РФ Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, N 1 (ч. 1), ст. 16., по-

мимо общих положений о градостроительном зонировании и условиях застройки, установлены нормы, регулирующие отношения территориального планирования, комплексного освоения территорий.

Механизмы комплексной охраны окружающей среды на основе законодательства о природных территориях также действуют в России достаточно давно. Законодательное оформление на федеральном уровне этот подход получил с принятием Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Однако традиции комплексного регулирования экономических, экологических и социальных отношений с учетом природно-географических условий местности в России фактически отсутствуют. Исключение составляет, пожалуй, Федеральный закон от 01.05.1999 N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» Собрание законодательства РФ, 03.05.1999, N 18, ст. 2220., но и данный закон имеет преимущественно природоохранный характер.

Вместе с тем такой подход не противоречит ни Конституции РФ, ни канонам отраслевого законодательства. Поскольку специфические природноклиматические условия жизни и хозяйственной деятельности в горах имеют постоянный характер, такими же постоянными должны быть и меры поддержки жизнедеятельности со стороны государства. Это можно рассматривать как аргумент к возможности разработки федерального закона о развитии горных территорий. Из этого исходили и авторы законопроекта проекта модельного закона СНГ «О развитии и охране горных территорий» (далее - законопроект, модельный закон) Автор принимала участие в разработке концептуальных подходов к законопроекту и текста про-екта закона в составе группы экспертов ИЗиСП при Правительстве РФ, Института географии РАН; в разработке законопроекта принимало участие также Министерство по делам Северного Кавказа России..

Одной из основных целей подготовки проекта модельного закона названо формирование согласованной и сбалансированной государственной политики государств СНГ в отношении горных территорий с обращением к организационному и правовому механизму воздействия. Особая роль в этом отведена развитию и гармонизации законодательства государств - участников СНГ, членом которой является и Российская Федерация. Целью разработки модельного закона является обеспечение комплексного подхода к правовому регулированию общественных отношений на горных территориях для сохранения уникальных горных экологических систем, сохранения традиционного образа жизни, культурных традиций коренного населения гор. Также в законопроекте предусматривается комплекс мер по борьбе с бедностью и социальной незащищенностью населения, государственной поддержке развития предпринимательской деятельности, обеспечению безопасности и охране окружающей среды.

Проектом модельного закона предполагается регламентация государственной политики в области развития и охраны горных территорий, включая меры по разработке документов стратегического планирования и осуществление различных форм государственной поддержки.

Составляющими государственного воздействия с их отражением в модельном законе могут быть, в том числе: меры государственной поддержки горных территорий и отдельных видов деятельности, механизмы привлечения инвестиций, особые формы координации деятельности на межгосударственном уровне и на уровне отдельных государств, методы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и другие.

В целях реализации закона помимо приведенного выше определения горных территорий формулируется ряд понятий, в том числе:

«развитие горных территорий» - процесс, для которого характерно устойчивое социально-экономическое развитие населения горных территорий при сохранении окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов;

«население (жители) горных территорий» - граждане, постоянно или временно проживающие в пределах горных территорий, в том числе ведущие традиционный образ жизни;

«государственная политика в сфере развития и охраны горных территорий» - деятельность органов государственной власти и местных органов власти (местного самоуправления) по определению целей и задач развития и охраны горных территорий на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу;

«стратегическое планирование в области развития и охраны горных территорий» - деятельность в области целеполагания, планирования и прогнозирования, подготовки и реализации документов стратегического планирования, направленная на реализацию государственной политики в сфере развития и охраны горных территорий. Формирование и реализация государственной политики, а также правовое регулирование развития горных территорий по идее законопроекта должны опираться на утвержденные законом принципы, среди которых:

приоритет прав и законных интересов населения горных территорий;

обеспечение охраны окружающей среды, в том числе естественных экологических систем;

учет требований рационального использования природных ресурсов;

обеспечение баланса публичных и частных интересов;

соблюдение гендерного равенства, защиты прав женщин, детей, лиц пенсионного возраста, малоимущих и иных социально незащищенных слоев населения;

обеспечение государственной поддержки, включая установление льгот, в том числе налоговых, и преференций гражданам, проживающим в пределах горных территорий, участникам хозяйственной и иной деятельности в целях выравнивания социально-экономических условий развития горных территорий;

признание права рассмотрения в соответствии с обычаями населения горных территорий споров, связанных с ведением традиционного хозяйственной деятельности и традиционного образа жизни, при условии соблюдения требований Конституции и законов государства.

Как представляется, опыт модельного законотворчества СНГ может быть полезен в дальнейшей работе по развитию законодательства Российской Федерации и горных территорий.

Подходы к формированию государственного стратегического

управления горными регионами

Целый ряд вопросов социально-экономического развития решается в настоящее время принятием и реализацией документов стратегического планирования. Ведущую роль здесь играют федеральные стратегические документы. Принятые на федеральном уровне нормативные правовые акты и документы стратегического планирования могут служить основной разрешения «горных» проблем в совокупности с иными социально-экономическими проблемами. Это может быть осуществлено в рамках подготовки федеральных документов стратегического планирования, специально направленных на развитие горных территорий. Еще один вариант допускает включение в действующие документы стратегического планирования ряда поправок о развитии горных территорий страны.

В настоящее время решение проблем социально-экономического развития отдельных регионов составляет в России особое направление государственного стратегического управления. Вместе с тем на уровне Российской Федерации горные местности как особые объекты государственного управления не выделены. Это означает лишь то, что развитие таких местностей должно обеспечиваться, по сути, теми же механизмами, что и развитие иных межселенных территорий государства. На уровне субъектов Российской Федерации, в границах которых расположены основные горные массивы, принят ряд нормативных правовых актов, специально направленных на обеспечение социально-экономического развития горных территорий. Тем самым можно сделать вывод о том, что правовая и управленческая лакуна отсутствует. Однако формирование организационных механизмов обеспечения пространственного регионального развития до сих пор находится в стадии становления. Только в 2019 г. распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 N 207-р принята Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. (далее - Стратегия) Собрание законодательства РФ, 18.02.2019, N 7 (ч. 2), ст. 702.. Причем концепция данной Стратегии уже сейчас вызывает целый ряд вопросов. Как и иные федеральные политико-правовые акты, Стратегия концептуально не обращается к горным территориям как к особым объектам развития. Исключение составляют горы Северного Кавказа, но и эта территория включена в особую группу регионов, имеющих, согласно Стратегии, геостратегическое значение. Приходится признать, что в условиях формирования общих подходов к обеспечению пространственного развития России говорить о том, что уже созрели условия для обращения к специальным механизмам, направленным на обеспечение развития отдельных территорий в зависимости от их природных особенностей, по всей видимости, рано. Тем не менее создаваемый институт государственного стратегического управления может стать основой для формирования механизма управления устойчивым развитием горных территорий.