Развитие института конституционного правосудия в Республике Узбекистан: проблемы теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Развитие института конституционного правосудия в Республике Узбекистан: проблемы теории и практики

О.В. Брежнев

Аннотация

Анализируются основные тенденции развития института конституционного правосудия в Республике Узбекистан. Эти тенденции, с одной стороны, обусловлены особенностями сохранившейся в этой стране «кельзеновской» модели конституционного правосудия. С другой стороны, они отражают специфику, присущую развитию государственно-правовой системы Узбекистана в целом. Показаны также общие проблемы в сфере конституционного правосудия, характерные для стран, существующих на постсоветском пространстве.

Ключевые слова: конституционное правосудие; развитие; институт; суд; контроль; спор; толкование.

The article is devoted to the analysis of the main trends and features of the development of the institution of constitutional justice in the Republic of Uzbekistan. The aim of this research is to identify both the common features characteristic of the development of this institution in the countries existing in the post-Soviet space and the specifics caused by the peculiarities of the state and legal development of Uzbekistan. In the research, the comparative legal method was used in the analysis of certain elements of the legal status of the Constitutional Court of Uzbekistan (organization, competence, status of judges, legal force of decisions, etc.) in accordance with the laws “On the Constitutional Court of the Republic of Uzbekistan” of 1993, 1995, and 2017, as well as when compared with the development of this institution in the Russian Federation and other CIS countries. In addition, analytical, formal-legal and other methods were applied, which made it possible to formulate the main conclusions. Based on a systematic analysis of the laws of the Republic of Uzbekistan on constitutional justice, decisions of the Constitutional Court of this country, a study of the works of leading Russian (N.V. Vitruk, A.A. Klishas, I.A. Kravets, M.A. Mityukov, etc.) and Uzbek (U. Bazarov, B.Sh. Mirbabaev, A.Z. Mukhamedzhanov, S. Khakimova, B.A. Eshonov, etc.) researchers in this area identified the main directions for improving the legal regulation of the organization and activities of the Constitutional Court of the Republic of Uzbekistan. These include: change of the status of judges of the Constitutional Court (the introduction of mandatory requirements for higher legal education and work experience in a legal speciality, a significant increase in terms of office, etc.); a more complete legislative regulation of the powers of the Constitutional Court, especially taking into account the need for their procedural differentiation; the transition from the regulatory to the legislative form of regulation of constitutional proceedings; the introduction of a full-fledged institution of a constitutional complaint allowing citizens and their associations to apply directly to the Constitutional Court in order to protect their rights; the exclusion of the possibility of initiating constitutional legal proceedings on the initiative of judges of the Constitutional Court and others. The need to implement these measures also follows from the general tasks of the judicial and legal reform in Uzbekistan, which involves strengthening the independence of judges, implementing the principle of competition and equality of parties, further developing the specialization of courts, strengthening professional principles in the administration of justice and ensuring its accessibility to protect the rights of citizens and organizations.

Keywords: constitutional justice; development; institute; court; control; dispute; interpretation.

Распад Советского Союза и образование независимых государств на постсоветском пространстве повлекли за собой развитие в этих странах новой организации государственной власти, основанной на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина рассматриваются конституциями соответствующих стран как обязанность государства, обусловленная его предназначением1. С необходимостью защиты конституционного строя, реализации важнейших правовых ценностей в законотворчестве и правоприменительной практике связано появление института конституционного правосудия в большинстве стран СНГ и Балтии [2. С. 1-3].

Конституционное правосудие представляет собой особую юрисдикционную деятельность судебных органов власти, содержанием которой является проверка конституционности законов и иных нормативных правовых актов, правоприменительной практики, разрешение споров о компетенции и реализация иных полномочий, направленных на правовую охрану Конституции. В институциональном отношении не существует единой модели конституционного правосудия: исходя из правовых и исторических особенностей конкретного государства, соответствующая деятельность может осуществляться всеми судами, только высшим судебным органом общей юрисдикции или специализированным судом. Нет и единого подхода к компетенции органа конституционного правосудия: полномочия, которыми наделен соответствующий орган, хотя и схожи в некоторой их части, все же отличаются в отдельных странах [3-5].

Определенный интерес в этой связи представляет анализ развития конституционного правосудия в Республике Узбекистан, поскольку, во-первых, в отличие от некоторых иных государств Центральной Азии (Казахстан, Кыргызстан), в этой стране сохранилась сложившаяся в 90-х гг. прошлого века «кельзенов- ская» модель конституционного правосудия, предполагающая создание специализированного судебного органа - Конституционного Суда2. Во-вторых, организация и деятельность Конституционного Суда Узбекистана обладают значительными особенностями, отличными от органов конституционного контроля других государств. В-третьих, институт конституционного правосудия в Узбекистане за 26 лет своего существования определенным образом эволюционировал вместе с развитием всей системы органов государственной власти этой страны. Некоторые проблемы, возникающие при осуществлении конституционного правосудия в Узбекистане, характерны не только для этого государства, но и для иных стран, существующих на постсоветском пространстве.

Своего рода «предшественником» Конституционного Суда Узбекистана являлся Комитет конституционного надзора этой Республики, образованный в соответствии с Законом Узбекской ССР от 20 июня 1990 г. № 93-XII «О конституционном надзоре в Узбекской ССР»3. Данный несудебный орган был наделен полномочиями, преимущественно надзорными, по проверке соответствия Конституции Узбекистана как законопроектов, так и принятых законов, указов Президента Республики, постановлений и распоряжений Совета Министров Узбекистана и других актов. В целом его полномочия в сфере правовой охраны Конституции, так же как и аналогичного органа, который осуществлял деятельность на уровне СССР, сложно назвать эффективными. Заключения Комитета конституционного надзора подлежали обязательному рассмотрению теми государственными органами, которые приняли соответствующие акты, признанные Комитетом неконституционными (ст. 19 и 20 Закона от 20 июня 1990 г.). Именно на данные органы возлагалось устранение обнаруженных Комитетом несоответствий Конституции. Только в том случае, если Комитет приходил к выводу о том, что проверяемым нормативным правовым актом нарушались основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции и международных актах, участником которых являлся Узбекистан, заключение Комитета непосредственно влекло за собой утрату юридической силы соответствующим актом (ч. 3 ст. 21 Закона от 20 июня 1990 г.). Подобное регулирование с неизбежностью порождало проблему исполнения решений Комитета. Отметим также, что Верховный Совет Узбекистана был вправе отклонить заключение Комитета двумя третями голосов от общего числа народных депутатов (ч. 3 ст. 19 Закона от 20 июня 1990 г.).

Тем не менее в Узбекистане Комитет конституционного надзора функционировал и после распада СССР [7. С. 52]. Более того, уже после принятия решения о создании Конституционного Суда полномо- чия этого органа были временно (до избрания его первого состава) возложены на Комитет конституционного надзора. Бывший Председатель Конституционного Суда Узбекистана Б.А. Эшонов, оценивая роль Комитета конституционного надзора, высказал мнение о том, что «это был орган, переходный к конституционному правосудию» [8. С. 89].

В принятом 31 августа 1991 г. Законе Республики Узбекистан «Об основах государственной независимости Республики Узбекистан» впервые было закреплено положение о том, что «система государственных органов Республики Узбекистан строится на основе принципа разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной» (ст. 5). Необходимость обеспечения реализации этого принципа, а также очевидные недостатки правового статуса Комитета конституционного надзора обусловили решение о создании Конституционного Суда Республики Узбекистан.

Действующая Конституция Узбекистана, принятая 8 декабря 1992 г., предусматривала образование Конституционного Суда для «рассмотрения дел о конституционности актов законодательной и исполнительной власти». В Конституции правовому статусу Конституционного Суда специально посвящены ст. 108 и 109. Некоторые изменения в ст. 109 Конституции, направленные на конкретизацию отдельных полномочий Конституционного Суда, были внесены Законом Республики Узбекистан от 24 апреля 2003 г. № 470-II «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Узбекистан». Существенные дополнения, связанные с предоставлением Конституционному Суду новых полномочий, предусмотрены Законом Республики Узбекистан от 31 мая 2017 г. № ЗРУ-430 «О внесении изменений в отдельные статьи Конституции Республики Узбекистан (ст. 80, 93, 108 и 109)». Отдельные полномочия Конституционного Суда регламентируются также ст. 83 Конституции (право законодательной инициативы) и ч. 1 ее ст. 95 (согласование роспуска палат Олий Мажлиса - высшего представительного органа власти - Законодательной палаты и Сената).

Первый Закон «О Конституционном Суде Республики Узбекистан» был принят 6 мая 1993 г. (№ 820-XII; далее - Закон 1993 г.). До избрания первого состава Конституционного Суда (22 декабря 1995 г.) он уже потребовал корректировки, в связи с чем 30 августа 1995 г. был принят новый Закон (№ 103-I; далее - Закон 1995 г.). Конституционная реформа 2017 г., существенно расширившая компетенцию Конституционного Суда, обусловила принятие ныне действующего Конституционного закона от 31 мая 2017 г. № ЗРУ-431 «О Конституционном Суде Республики Узбекистан» (далее - Закон 2017 г.). Отметим, что данный Закон (ст. 3 и 4) не исключает возможность регламентации некоторых элементов статуса Конституционного Суда, в том числе его полномочий, отдельными законами. Например, в Законе Республики Узбекистан «О прокуратуре» (в ред. Закона от 29 августа 2001 г. № 257-II) предусмотрено полномочие Конституционного Суда по проверке правовых актов Генерального прокурора Республики Узбекистан (ч. 3 ст. 13).

Существенной особенностью законодательства Узбекистана о конституционном правосудии является то, что Закон «О Конституционном Суде Республики Узбекистан» достаточно лаконичен и регламентирует в основном материально-правовые аспекты статуса этого органа. Что касается процедур конституционного судопроизводства, то они детально урегулированы Регламентом Конституционного Суда, принимаемым самим Судом. Данный вывод согласуется с положением ст. 15 Закона 2017 г. о том, что порядок деятельности Конституционного Суда определяется его Регламентом. Подобный подход, во- первых, отличает регламентацию конституционного правосудия в Узбекистане от аналогичного регулирования в России и других странах: как правило, материально-правовые и процессуальные аспекты статуса органа конституционного контроля урегулированы либо одним законом (Россия) либо разными (Беларусь, Молдова), но при этом Регламент выполняет роль не первичного, а лишь вспомогательного регулятора, дополняющего и конкретизирующего законодательные нормы, устанавливающие порядок осуществления конституционного правосудия. В Узбекистане процессуальные аспекты деятельности Конституционного Суда урегулированы именно его Регламентом: неслучайно Б.А. Эшонов характеризует Регламент как «процессуальный кодекс Суда» [9. С. 90]. Во-вторых, этот подход к регулированию процедур конституционного судопроизводства представляется достаточно уязвимым с точки зрения соответствия принципу разделения властей: будучи судебным органом власти, Конституционный Суд в своей деятельности должен руководствоваться процессуальными нормами, устанавливаемыми законодателем, а не создавать их самостоятельно и изменять по своему усмотрению. Действующий Регламент Конституционного Суда Республики Узбекистан был принят 17 апреля 2015 г.

Характеризуя место Конституционного Суда в системе органов государственной власти Республики Узбекистан, следует отметить, что Закон 1993 г. (ч. 1 ст. 1) характеризовал этот орган как «высший судебный орган конституционного контроля в Республике Узбекистан». Позднее эта формулировка претерпела изменения: узбекский законодатель, как некогда российский, отказался от определения «высший судебный орган» применительно к статусу Конституционного Суда. Закон 2017 г. (ст. 2) определяет Конституционный Суд как «постоянно действующий орган судебной власти по рассмотрению дел о конституционности актов законодательной и исполнительной власти». Как представляется, эта норма не умаляет его статус как органа, оказывающего существенное влияние на законотворчество и правоприменение и, как отмечает У. Базаров, разрешающего споры, хотя и облеченные в правовую форму, но «имеющие явно политическое значение» [10]. Исходя из этого, Конституционный Суд, чьи полномочия, в отличие от других судов, установлены непосредственно Конституцией, можно поставить в один ряд с другими высшими органами государственной власти Узбекистана - Олий Мажлисом, Президентом, Кабинетом министров [11. С. 89].

Отметим, что в соответствии с законодательством Узбекистана полномочиями в сфере конституционного контроля, помимо Конституционного Суда, обладают и иные органы государственной власти и должностные лица. Согласно ст. 26 Закона Республики Узбекистан от 2 сентября 1993 г. № 913-XII «О государственной власти на местах» Олий Мажлис отменяет решения местных представительных органов власти - областных, районных, городских Кенгашей народных депутатов, противоречащие Конституции и законам Республики Узбекистан, указам, постановлениям и распоряжениям главы государства. Также Президент, Кабинет министров приостанавливают и отменяют акты глав местной представительной и исполнительной власти - хокимов, противоречащие Конституции, законам Республики Узбекистан, указам, постановлениям и распоряжениям Президента, актам Правительства, а также государственным интересам Республики Узбекистан. В соответствии со ст. 20 Закона Республики Узбекистан «О Кабинете Министров Республики Узбекистан» (в ред. Закона от 29 августа 2003 г. № 524-II) Президент вправе отменять постановления, распоряжения Кабинета министров и распоряжения Премьер-министра исходя из ст. 93 Конституции. Кабинет министров Республики Узбекистан имеет право отменять акты министерств, государственных комитетов, ведомств и других органов государственного и хозяйственного управления в случае их противоречия законодательству, а также приостанавливать и отменять решения и распоряжения хокимов областей и г. Ташкент, противоречащие законодательству (ст. 7 и 11 Закона «О Кабинете Министров Республики Узбекистан»).

Определенными полномочиями в рассматриваемой области обладают и органы власти на местах. Кенгаш народных депутатов вправе отменить не соответствующие законодательству Республики Узбекистан решения соответствующего хокима и нижестоящего Кенгаша. Хоким отменяет решения нижестоящих хокимов и вносит представления в Кенгаш народных депутатов об отмене актов нижестоящих Кенгашей, если они противоречат Конституции, законам и актам палат Олий Мажлиса, Президента, Кабинета министров, а также решениям вышестоящего Кенгаша народных депутатов и хокима (ст. 24 и 25 Закона «О государственной власти на местах»).

Верховный Суд Узбекистана осуществляет судебный контроль в отношении ведомственных нормативных правовых актов, в том числе и с точки зрения их соответствия Конституции (п. 1 ч. 1 ст. 27, п. 1 ч. 1 ст. 30, гл. 22 Кодекса Республики Узбекистан об административном судопроизводстве).

Конституционный Суд, в отличие от упомянутых органов и должностных лиц, является специальным органом конституционного контроля, решение которого о соответствии Конституции правового акта обладает высшей императивностью и не может быть пересмотрено какими-либо иными органами. Кроме того, по своей правовой природе он ориентирован на разрешение споров о конституционности.

За период деятельности Конституционного Суда Республики Узбекистан порядок его образования и статус его судей претерпели некоторые изменения. Закон 1993 г. (ч. 1 ст. 2) предусматривал, что в состав этого органа входят 11 судей, включая Председателя, заместителя Председателя и секретаря. Закон 1995 г. (ч. 1 ст. 2) сократил количество судей до 7, включая Председателя и заместителя Председателя. Действующий Закон 2017 г. (ч. 3 ст. 5) сохранил эту норму. Порядок избрания судей в своей основе все эти годы оставался неизменным: судьи Конституционного Суда избирались Олий Мажлисом по представлению Президента. Однако конституционная реформа 2003 г., связанная с преобразованием однопалатного парламента в двухпалатный по итогам референдума по данному вопросу, проведенного 27 января 2002 г. (Закон Республики Узбекистан от 24 апреля 2003 г.), привела к определенному уточнению этой процедуры: судьи избираются Сенатом Олий Мажлиса, т.е. его верхней палатой, по представлению Президента (ч. 2 ст. 108 Конституции Республики Узбекистан).

Требования к кандидатам на должности судей Конституционного Суда Узбекистана достаточно специфичны. Кандидатами могут быть граждане, достигшие 35-летнего возраста и являющиеся специалистами в области политики и права, т.е. отсутствуют требования об обязательном наличии у них высшего юридического образования и стажа работы по правовой специальности. Такой подход ранее использовался при образовании Комитета конституционного надзора Узбекистана. Сложно отрицать политикоправовую природу деятельности, связанной с правовой охраной Конституции, однако это не умаляет того, что замещение судейской должности требует, прежде всего, высокой квалификации в области права, ибо судьи Конституционного Суда рассматривают в том числе политические вопросы, анализируя исключительно их правовую составляющую и облекая в юридическую форму принимаемые ими решения. Именно поэтому ныне действующая редакция ч. 2 ст. 108 Конституции Республики Узбекистан требует, чтобы все представляемые кандидаты на должности судей Конституционного Суда получили рекомендацию Высшего судейского совета - руководящего органа судейского сообщества. Отметим, что даже в тех странах, где специализированный конституционный контроль осуществляется несудебными органами, требование о высшем юридическом образовании к кандидату в члены соответствующего органа может предъявляться: примером является Конституционный Совет Республики Казахстан (ч. 1 ст. 4 Конституционного закона Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан») [11. С. 55].

До вступления в силу Закона от 24 апреля 2003 г. Конституция Республики Узбекистан (ст. 97) содержала норму о том, что Президент, ушедший в отставку по истечении своих полномочий, занимает пожизненно должность члена Конституционного Суда. Подобная норма иногда применяется при образовании несудебных органов конституционного контроля: она предусмотрена в законодательстве Франции и Казахстана применительно к замещению должности члена Конституционного Совета [12. С. 54-55]. После преобразования Олий Мажлиса в двухпалатный парламент эта норма была обоснованно изменена: теперь Президент, прекративший исполнение своих полномочий, становится пожизненным членом Сената Олий Мажлиса.

Специфической особенностью образования Конституционного Суда Республики Узбекистан, которая остается неизменной на протяжении всего существования этого органа, является предусмотренное Конституцией (ч. 2 ст. 108) требование о том, что одним из судей должен быть избран представитель Республики Каракалпакстан - особой формы политической автономии, входящей в состав Узбекистана, но при этом обладающей суверенитетом и даже имеющей право на выход из страны (ст. 70 и 74 Конституции Узбекистана). Схожее положение предусмотрено в законодательстве Республики Таджикистан: в состав Конституционного Суда этого государства входит представитель Горно-Бадахшанской автономной области (ч. 1 ст. 89 Конституции Таджикистана) [13. С. 32-33]. Для реализации данного требования предусмотрен порядок выдвижения автономией кандидатов в состав Конституционного Суда [Там же. С. 50]. Отметим, что система органов государственной власти Республики Каракалпакстан включает в себя и Комитет конституционного надзора, действующий в соответствии с законодательством этой Республики (ст. 111, 112 Конституции Каракалпакстана 1993 г.).

Срок полномочий судьи Конституционного Суда Узбекистана составляет 5 лет (ч. 1 ст. 6 Закона 2017 г.). Эта норма также весьма специфична: обеспечивая частую обновляемость состава данного органа, она едва ли может рассматриваться как должная гарантия независимости судей. Более предпочтительно регулирование, предполагающее, что сроки полномочий судей Конституционного Суда существенно превышают сроки полномочий тех органов, правовые акты которых они оценивают на соответствие Конституции. Это ограничивает возможности воздействия данных органов на состав, и, как следствие, на содержание решений Конституционного Суда. Сроки же полномочий Президента Узбекистана, обеих палат Олий Мажлиса, Кабинета министров, Кенгашей народных депутатов и хокимов составляют 5 лет.

Законоположение о сроке полномочий судьи Конституционного Суда в Законе 2017 г. (ч. 2 ст. 6) дополнено нормой о предельном возрасте пребывания в должности судьи, который составляет, «как правило», 70 лет. Но, во-первых, не вполне понятно, в каких случаях допустимы исключения из этого правила. Во- вторых, данная норма не соответствует принципу единства статуса судей, предусмотренному в ч. 2 ст. 60 Закона Республики Узбекистан «О судах» (в ред. Закона от 14 декабря 2000 г. № 162-II). Кроме того, предусмотрена норма о том, что одно и то же лицо не может быть избрано судьей Конституционного Суда более двух раз.

Следует отметить, что Закон 2017 г. предусмотрел определенные, весьма важные гарантии самостоятельности Конституционного Суда как органа государственной власти. В частности, Суд самостоятельно на своем заседании избирает Председателя и заместителя Председателя Суда (ч. 4 ст. 5); решения и требования Суда обязательны для всех органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций, граждан (ст. 13); лишение неприкосновенности судьи Конституционного Суда допускается только с согласия Суда4 (ч. 1 ст. 21); Председатель Конституционного Суда самостоятельно утверждает структуру и штат аппарата Суда (ч. 2 ст. 35). Законоположения о статусе судей Конституционного Суда, как представляется, следовало бы дополнить нормами об антикоррупционных требованиях, ограничениях и обязанностях.

Действующее законодательство Республики Узбекистан (ст. 4 Закона 2017 г., ст. 2 Регламента Конституционного Суда) предусматривает следующие полномочия Конституционного Суда:

проверка соответствия Конституции законов Республики Узбекистан и постановлений палат Олий Мажлиса, указов, постановлений и распоряжений Президента, постановлений Правительства, решений местных органов государственной власти, межгосударственных договорных и иных обязательств Республики Узбекистан;

проверка соответствия Конституции конституционных законов Республики Узбекистан, законов Республики Узбекистан о ратификации международных договоров - до их подписания Президентом (введено Законом 2017 г.);

дача заключения о соответствии Конституции Республики Каракалпакстан Конституции Республики Узбекистан, законов Республики Каракалпакстан - законам Республики Узбекистан;

толкование норм Конституции и законов Республики Узбекистан;

рассмотрение обращений Верховного Суда Республики Узбекистан, инициированных судами, о соответствии Конституции Республики Узбекистан нормативных правовых актов, подлежащих применению в конкретном деле (введено Законом 2017 г.);

по результатам обобщения практики конституционного судопроизводства ежегодное представление палатам Олий Мажлиса и Президенту Республики Узбекистан информации о состоянии конституционной законности в стране (введено Законом 2017 г.);

реализация права законодательной инициативы в Законодательной палате Олий Мажлиса;

дача согласия Президенту Республики Узбекистан на принятие решения о роспуске Законодательной палаты, Сената Олий Мажлиса;

проверка соответствия Конституции и законам Республики Узбекистан приказов и иных актов Генерального прокурора Республики Узбекистан (за исключением актов индивидуального характера);

дача согласия на привлечение к уголовной или административной ответственности, а также заключение под стражу или домашний арест судьи Конституционного Суда;

приостановление полномочий судьи Конституционного Суда;

принятие Регламента Конституционного Суда, внесение в него изменений и дополнений.

В целом компетенция Конституционного Суда за период его деятельности претерпела определенные изменения, в связи с чем заслуживают внимания некоторые аспекты ее реализации, о которых можно судить на основе анализа не только законодательного регулирования, но и конкретных решений этого органа [15].

Прежде всего, рассмотрим полномочия Конституционного Суда, связанные с нормоконтролем. Отметим, что проверяемые нормативные правовые акты оцениваются им с точки зрения их соответствия Конституции. Закон 2017 г. в ч. 2 ст. 8 содержит норму: «Конституционный Суд разрешает дела и дает заключения, руководствуясь исключительно Конституцией Республики Узбекистан». Однако в двух случаях этот Закон все же допускает некоторое расширение нормативных критериев оценки проверяемых актов: Конституционный Суд уполномочен давать заключения о соответствии законов Республики Каракалпакстан законам Узбекистана и осуществлять проверку нормативных правовых актов Генерального прокурора на соответствие не только Конституции, но и законам Республики Узбекистан. Кроме того, как показывает анализ практики Конституционного Суда, иногда он квалифицирует несоответствие проверяемого подзаконного акта закону как нарушение соответствующим органом положений ч. 1 ст. 15 Конституции о «безусловном верховенстве Конституции и законов Республики Узбекистан». Примером подобного подхода являются правовые позиции, изложенные в Постановлении Конституционного Суда от 17 июня 1997 г. по делу о проверке конституционности Положения о контрактной форме заключения трудовых договоров с педагогическими работниками, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 24 августа 1992 г. № 394. Отметим, что в данном случае не возникает конкуренции конституционного правосудия с полномочиями других судов, ибо, в отличие от России, в Узбекистане нормативные правовые акты Правительства могут быть оспорены только в Конституционном Суде.

Касаясь вопроса об объектах контроля, осуществляемого Конституционным Судом Узбекистана, следует отметить, что к ним относятся, как отмечалось выше, правовые акты высших органов государственной власти, решения местных органов, а также международные договорные обязательства. Однако необходимо обозначить ряд вопросов, возникающих при анализе компетенции Конституционного Суда.

Могут ли быть предметом его проверки лишь нормативные правовые акты соответствующих органов? Законодательство Узбекистана изначально не позволяло четко ответить на этот вопрос. Конституция (п. 1 ч. 1 ст. 109) в редакции до вступления в силу Закона от 24 апреля 2003 г. предусматривала, что Конституционный Суд «определяет соответствие Конституции Республики Узбекистан законов Республики Узбекистан и иных актов, принятых Олий Мажлисом Республики Узбекистан» (курсив мой. -

О.Б.), что могло толковаться и как допустимость проверки ненормативных актов. В 2003 г. эта норма была изменена: теперь она содержит указания на конкретные виды проверяемых актов - постановления палат Олий Мажлиса, указы, постановления и распоряжения Президента и др. Однако данные акты могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер. Отметим, что Конституционный Суд Узбекистана на начальном этапе своей деятельности принимал к рассмотрению и обращения о проверке ненормативных актов. Например, Постановлением от 25 февраля 1997 г. он признал неконституционным распоряжение хокима Сурхандарьинской области от 15 августа 1996 г. № 164, которым с целью подготовки и издания цветной книги-альбома «Сурхандарья» предписано Денаускому хлопкоочистительному акционерному обществу выделить 200 тонн ваты «Прима» и отправить их бумажному комбинату Новосибирска. Конституционный Суд постановил, что это распоряжение нарушает право собственности хозяйствующего субъекта и противоречит ст. 54 Конституции Узбекистана. конституционный правосудие государственный правовой

В настоящее время можно сделать вывод, что предметом проверки в Конституционном Суде Узбекистана могут быть только нормативные правовые акты. Во-первых, на это прямо указывает действующий Регламент Конституционного Суда (ст. 71). Во- вторых, Закон «О прокуратуре» (ч. 3 ст. 13), предусматривая полномочие Конституционного Суда по проверке приказов и иных актов Генерального прокурора, содержит специальную оговорку, исключающую возможность рассмотрения принятых им «актов индивидуального характера». В-третьих, в 20172018 гг. в Узбекистане проведена судебная реформа, результатом которой среди прочего является создание системы административных судов. К их подведомственности отнесено в том числе рассмотрение дел «об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственного управления, не соответствующих законодательству и нарушающих права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц» (п. 2 ч. 1 ст. 27, гл. 23 Кодекса Республики Узбекистан об административном судопроизводстве), т.е. проверку ненормативных актов, в форму которых чаще всего облечены соответствующие решения, осуществляемые органами административной юстиции. Наконец, в-четвертых, в Законе 2017 г. появилось хорошо известное российскому законодательству о конституционном правосудии положение о том, что «Конституционный Суд при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов» (ч. 2 ст. 4). А судебный контроль в отношении ненормативных (правоприменительных) актов, как правило, предполагает необходимость установления определенных фактических обстоятельств.

В 2017 г. Конституционный Суд был наделен полномочием по предварительному нормоконтролю: он рассматривает дела о соответствии Конституции Республики Узбекистан конституционных законов, законов о ратификации международных договоров до их подписания Президентом. Но как соотносится это полномочие с осуществляемым Судом последующим контролем в отношении законов и «межгосударственных договорных и иных обязательств Республики Узбекистан»? В этой связи возникает ряд вопросов. Охватывает ли понятие «законы Республики Узбекистан», используемое в п. 1 ч. 1 ст. 109 Конституции для регламентации полномочия Конституционного Суда по осуществлению последующего конституционного контроля, и «конституционные законы», в отношении которых допустим предварительный контроль? На этот вопрос, по-видимому, следует дать отрицательный ответ: по логике правового регулирования в отношении конституционных законов должен осуществляться предварительный контроль, а в отношении обычных законов - последующий. Более сложен другой аспект этой проблемы: как соотносится осуществление последующего контроля в отношении «межгосударственных договорных и иных обязательств Республики Узбекистан» с предварительным контролем в отношении «законов Республики Узбекистан о ратификации международных договоров», особенно с учетом того, что реализация полномочия по предварительному контролю не исключает в дальнейшем и осуществление последующего контроля? Вряд ли проверка конституционности закона о ратификации международного договора может не затрагивать существо самих международно-правовых обязательств, взятых на себя Республикой Узбекистан в соответствии с данным актом. Кроме того, осуществляя последующий контроль, Конституционный Суд будет неизбежно связан теми правовыми позициями, которые были сформулированы при осуществлении предварительного контроля в отношении закона о ратификации соответствующего международного договора. Ответы на эти вопросы предстоит найти в практике конституционного правосудия.

В 2017 г. у Конституционного Суда Узбекистана появилось новое полномочие: рассмотрение обращений Верховного Суда Республики Узбекистан, инициированных судами, о соответствии Конституции нормативных правовых актов, подлежащих применению в конкретном деле. Речь идет о разновидности конкретного конституционного контроля, основной задачей которого является обеспечение конституционности не только собственно законодательства, но и судебного правоприменения. При этом на Верховный Суд возлагается некая функция «фильтрации» поступающих от судов обращений о проверке конституционности того или иного нормативного акта. Иными словами, он должен предварительно установить, затронута ли в поступившем обращении реальная конституционная проблема. В связи с этим следует отметить, что, во-первых, законодатель должен более четко обозначить, какие именно нормативные правовые акты могут проверяться Конституционным Судом при реализации этого полномочия. По-видимому, речь должна идти либо только о законах (как это предусмотрено, например, в ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации применительно к полномочию по проверке конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле), либо о законах и иных нормативных правовых актах, которые могут проверяться Конституционным Судом (п. 1 ч. 1 ст. 109 Конституции Узбекистана). Сохранение общей формулировки об осуществлении проверки в отношении «нормативных правовых актов, подлежащих применению в конкретном деле», без ее конкретизации чревато конкуренцией компетенции Конституционного Суда и Верховного Суда, также наделенного, как отмечалось выше, определенными полномочиями в сфере нормоконтроля, которые реализуются посредством административного судопроизводства. Во- вторых, следовало бы законодательно урегулировать правовые последствия решения Конституционного Суда по этой категории дел в части его воздействия на судебное правоприменение.

Отметим также обособленное от иных видов нор- моконтроля полномочие Конституционного Суда по даче заключения о соответствии Конституции Республики Каракалпакстан Конституции Узбекистана, законов Республики Каракалпакстан - законам Узбекистана. Законодатель не только обособил данное полномочие, но и предусмотрел, что решение Конституционного Суда в данном случае облекается в особую правовую форму - заключения. По-видимому, оно должно носить преюдициальный характер, т.е. устанавливать конституционность или неконституци- онность положений этих актов и направляться в Олий Мажлис, уполномоченный устранить обнаруженные нарушения. Иными словами, данное полномочие в силу декларируемого в Конституции Узбекистана суверенитета Республики Каракалпакстан, вероятно, носит конституционно-надзорный характер. Оно требует надлежащей законодательной регламентации, тем более что законы Каракалпакстана могут являться предметом рассмотрения и Комитета конституционного надзора этой Республики с точки зрения их соответствия Конституции Каракалпакстана.

Касаясь вопроса о перечне субъектов, уполномоченных вносить на рассмотрение Конституционного Суда Узбекистана вопросы, относящиеся к его компетенции, следует отметить, что этот перечень не дифференцируется применительно к каждому конкретному полномочию, как это чаще всего имеет место в законодательстве о конституционном правосудии других стран, и в общем виде предусмотрен в ст. 25 Закона 2017 г. Правом инициировать возбуждение конституционного судопроизводства обладают: палаты Олий Мажлиса; Президент Республики Узбекистан; Кабинет министров; уполномоченный Олий Мажлиса по правам человека (омбудсмен); Жокаргы Кенес Республики Каракалпакстан; группа депутатов или сенаторов - не менее одной четверти от общего числа соответственно депутатов Законодательной палаты или членов Сената Олий Мажлиса; Верховный Суд; Генеральный прокурор. Отметим, что Кабинет министров и уполномоченный Олий Мажлиса по правам человека были включены в этот перечень Законом 2017 г., чему предшествовало обсуждение необходимости данного решения в научной литературе [16. С. 192].

Вопрос на рассмотрение Конституционного Суда может быть внесен и по инициативе не менее трех его судей. Таким образом, Конституционный Суд Узбекистана относится к немногим органам конституционного правосудия, которые вправе самостоятельно инициировать рассмотрение того или иного дела. Более того, как показывает анализ практики Конституционного Суда, абсолютное большинство рассмотренных им дел были возбуждены именно по инициативе судей. Конечно, эта особенность конституционного правосудия в Узбекистане противоречит природе судебной власти, осуществляемой на основе принципа состязательности и равноправия сторон. Данный принцип исходит из того, что суд не вправе самостоятельно возбуждать то или иное дело, что неизбежно вело бы к утрате им статуса независимого арбитра, разрешающего правовой спор, возникший независимо от воли судей. В случае инициирования рассмотрения дела самим судом позиция судебного органа, в том числе с точки зрения ее восприятия обществом, неизбежно ассоциировалась бы с одной из сторон конфликта и вследствие этого утрачивала бы свое авторитетное значение. Интересно отметить в этой связи, что законы 1993 и 1995 гг. не предусматривали состязательность и равноправие сторон в числе принципов конституционного судопроизводства в Узбекистане. И только Закон 2017 г. нормативно его закрепил (ст. 12).

Несмотря на сказанное, анализ практики показывает, что возможность инициирования рассмотрения дела судьями активно используется для реализации Конституционным Судом своей функции по защите прав и свобод граждан [17, 18]. В Узбекистане нет института конституционной жалобы в традиционном понимании: в числе субъектов, наделенных правом вносить на рассмотрение Суда вопросы, относящиеся к его компетенции, в Законе не упомянуты граждане, группы граждан, общественные объединения, организации. Но при этом законодательство в принципе не исключает саму возможность обращения граждан в любой государственный орган или к любому должностному лицу, в том числе наделенным правом инициирования рассмотрения дела в Конституционном Суде. Действуя в соответствии с Законом Республики Узбекистан «Об обращениях физических и юридических лиц» (в ред. Закона от 11 сентября 2017 г. № ЗРУ-445), граждане нередко обращаются непосредственно к судьям Конституционного Суда с просьбой о вынесении того или иного вопроса на рассмотрение Суда. При этом, как свидетельствует практика, судьями непосредственно изучаются обращения граждан следующего содержания:

о нарушении их прав, свобод и законных интересов, определенных в Конституции Республики Узбекистан, в результате принятия законов или постановлений палат Олий Мажлиса, указов Президента, постановлений Кабинета министров и решений местных органов государственной власти, а также межгосударственными договорами и обязательствами Республики Узбекистан;

о несоответствии Конституции Республики Ка- ракалпакстан Конституции Республики Узбекистан, законов Республики Каракалпакстан - законам Республики Узбекистан;

о толковании норм Конституции и законов Республики Узбекистан.

По каждому поступившему обращению готовится заключение судьи. В случае одобрения заключения не менее двумя другими судьями соответствующее дело может быть внесено на рассмотрение Конституционного Суда.

Данный механизм многократно использовался для защиты прав конкретных граждан5. Вместе с тем он не может рассматриваться как полноценная замена институту конституционной жалобы: не только потому, что возможность для гражданина получить доступ к конституционному правосудию в каждом случае опосредуется волеизъявлением как минимум трех судей Конституционного Суда, но и потому, что эти судьи вправе в любой момент до начала рассмотрения дела отозвать внесенный ими вопрос (ст. 33 Регламента Конституционного Суда). Поэтому проблема предоставления гражданину возможности непосредственно обращаться за защитой своих прав в Конституционный Суд Узбекистана уже давно является предметом обсуждения в научном и судейском сообществе этой страны [20, 21]. Кроме того, не предусмотрен конкретный механизм пересмотра в связи с решением Конституционного Суда правоприменительных актов, ранее принятых на основе неконституционной нормы в отношении гражданина, обратившегося к судьям.

Полномочие Конституционного Суда по толкованию Конституции и законов Республики Узбекистан достаточно часто реализуется на практике (особенно в части толкования законов), что во многом обусловлено сложностями становления национального законодательства. В соответствии с Регламентом Конституционного Суда (ч. 1 ст. 74) основанием для толкования Конституции и законов Республики Узбекистан является «обнаружение в них неясностей, неправильной или противоречивой практики их применения». Но при этом «в процессе официального толкования норм Конституции и законов Республики Узбекистан не допускается внесение в них поправок, изменений, дополнений, направленных на конкретизацию норм».

Предоставление Конституционному Суду полномочия по толкованию законов не выглядит бесспорным. Казалось бы, кто, кроме самого законодателя, может адекватно уяснить и разъяснить волю, выраженную в той или иной норме закона? Не случайно, аутентичное толкование законов осуществляется самим законодательным органом власти. Иной подход приводил бы к умалению самостоятельности законодательной власти, а значит, и к нарушению принципа разделения властей. Но с другой стороны, реализация этого полномочия Конституционным Судом позволяет осуществлять конституционно-правовое истолкование законоположений, т.е. соотносить их содержание с системой конституционных принципов и выраженных в них ценностей. Кроме того, в этом проявляется роль Конституционного Суда и как своего рода экспертного органа, своими решениями устраняющего многочисленные коллизии, встречающиеся в законодательстве Узбекистана.

В качестве примера можно привести принятое Конституционным Судом Решение от 22 апреля 2014 г. по делу о толковании п. 2 ч. 1 ст. 21 Закона Республики Узбекистан от 2 июля 1992 г. № 632-XII «О гражданстве Республики Узбекистан». Соответствующая норма предусматривает утрату гражданства в том случае, если гражданин Узбекистана, постоянно проживающий за границей, не встал на консульский учет без уважительных причин в течение 5 лет. Однако само понятие «гражданин, постоянно проживающий за границей» определено Положением о паспортной системе в Республике Узбекистан, утвержденным Указом Президента Республики Узбекистан от 5 января 2011 г. «О дополнительных мерах по совершенствованию паспортной системы в Республике Узбекистан», в соответствии с которым таковым является лишь гражданин, выписавшийся из места постоянного жительства в Республике Узбекистан и оформивший разрешение на выезд за границу на постоянное жительство в установленном порядке. В связи с этим на практике появился следующий вопрос: распространяется ли п. 2 ч. 1 ст. 21 Закона «О гражданстве Республики Узбекистан» на тех граждан, которые выехали за границу без соответствующего оформления выписки, без разрешения на выезд за границу на постоянное место жительство и проживающих там в течение 5 лет без постановки на консульский учет? Министерство иностранных дел Узбекистана обратилось с просьбой о толковании соответствующей нормы в Конституционный Суд, который, рассмотрев дело по инициативе трех судей, дал положительный ответ на этот вопрос: принцип единства гражданства (ст. 21 Конституции) должен предполагать и равные основания для его прекращения.

Отметим, что сам Конституционный Суд не интерпретирует свое полномочие по толкованию законов расширительным образом. В Решении от 2 мая 2006 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 31 Закона Республики Узбекистан от 14 декабря 2000 г. № 160-II «О нормативно-правовых актах» он специально указал, что данное полномочие Конституционного Суда не распространяется на толкование постановлений палат Олий Мажлиса, ибо «закон - это нормативноправовой акт, принятый высшим представительным органом государственной власти с соблюдением установленной Конституцией процедуры либо путем проведения референдума», а «законы Республики Узбекистан и постановления палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан различаются по установленному Конституцией и законами Республики Узбекистан порядку их принятия и приобретения юридической силы».

Как показывает анализ практики Конституционного Суда Узбекистана, толкование законов может использоваться и как средство преодоления неконституционного понимания соответствующей нормы правоприменительными органами. Регламент Конституционного Суда (ч. 5 ст. 71) позволяет «по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности закона Республики Узбекистан... дать официальное толкование нормы данного закона», если Суд «придет к выводу, что сложилась неправильная практика применения данного закона или его части».

Как отмечает У. Базаров, определенной проблемой в Узбекистане является соотношение толкования законов Конституционным Судом и их разъяснения Пленумом Верховного Суда, ибо в законодательстве четко не предусмотрено соотношение их актов по юридической силе. При возникновении противоречий, по его мнению, приоритетом обладают решения Конституционного Суда, т.е. постановления Пленума Верховного Суда должны приводиться в соответствие с ними [10].

Специфика законодательного регулирования статуса органа конституционного правосудия в Узбекистане проявляется и в отсутствии четкого разграничения между юрисдикционными и неюрисдикционными (в том числе организационными) полномочиями Конституционного Суда. Следствием этого является использование процессуальной формы, свойственной осуществлению юрисдикционных полномочий, при реализации тех из них, которые по своей правовой природе таковыми не являются. Это касается и такого полномочия Конституционного Суда, как внесение законопроекта на рассмотрение Законодательной палаты Олий Мажлиса. Как свидетельствует практика, это полномочие осуществляется чаще всего по инициативе трех судей в связи с обращениями граждан и организаций: по делу определяется судья- докладчик, назначается судебное заседание, на которое приглашаются и заслушиваются представители заинтересованных органов государственной власти. По его итогам принимается решение о возможности внесения законопроекта, к которому (в случае внесения) прилагается его текст. В целом процедура реализации данного полномочия схожа с порядком осуществления Конституционным Судом нормо- контроля. Неслучайно иногда рассмотрение обращения о проверке конституционности того или иного акта или даже о толковании закона завершается принятием Конституционным Судом решения о внесении законопроекта на рассмотрение Законодательной палаты Олий Мажлиса, хотя подобное прямо не предусмотрено законодательством Узбекистана6. Это подчеркивает как отсутствие четких законодательных «границ» между различными полномочиями Конституционного Суда, так и экспертный характер данного органа.

Конституционный Суд Узбекистана многократно осуществлял право законодательной инициативы, хотя соответствие подобного полномочия правовой природе органа конституционного правосудия небесспорно: во многих странах конституционные суды, как известно, им не обладают, дабы избежать излишней политизации судебного конституционного контроля и обеспечить независимость этого органа при проверке конституционности законов, принятие которых не может быть инициировано самим Конституционным Судом. В тех странах, где у соответствующих органов есть право законодательной инициативы, они все же придерживаются доктрины «разумной сдержанности» при его реализации. Отметим, что ч. 1 ст. 75 Регламента Конституционного Суда Узбекистана также ограничивает возможность законодательной инициативы Суда «вопросами своего ведения». Но в условиях становления национального законодательства Узбекистана Конституционный Суд осуществляет полномочия, позволяющие ему более активно, чем это допускается для данных органов в других странах, воздействовать на законодательный процесс.

Особый характер носит полномочие Конституционного Суда Узбекистана по даче согласия Президенту на принятие решения о роспуске Законодательной палаты, Сената Олий Мажлиса. В данном случае решение Конституционного Суда «запускает» механизм правовой и (или) политической ответственности палат Парламента. Специфика реализации этого полномочия заключается в том, что оно имеет своей целью установление фактических обстоятельств, касающихся:

возникновения в составе Законодательной палаты или Сената непреодолимых разногласий, ставящих под угрозу их нормальное функционирование;

неоднократного принятия ими решений, противоречащих Конституции Республики Узбекистан;

возникновения непреодолимых разногласий между Законодательной палатой и Сенатом, ставящих под угрозу нормальное функционирование Олий Мажлиса.

При установлении данных обстоятельств Конституционный Суд принимает решение о даче согласия на роспуск одной или обеих палат Олий Мажлиса. Отметим, что понятие «непреодолимые разногласия», которое предусмотрено в качестве основания для роспуска Парламента, носит в существенной мере оценочный характер, что значительно усиливает дискрецию Конституционного Суда при рассмотрении этой категории дел.

Следует обратить внимание на еще одну важную особенность: Конституция Узбекистана (ч. 1 ст. 95), регламентируя полномочие Президента по роспуску палат Олий Мажлиса, устанавливает, что оно реализуется по согласованию с Конституционным Судом. Регламент же Суда (ст. 76) интерпретирует полномочие органа конституционного правосудия как дачу согласия Президенту на роспуск Парламента. Между тем, согласование и дача согласия - не тождественные по смыслу понятия. Они отличаются степенью императивности полномочия органа конституционного правосудия: согласование может пониматься как взаимные консультации с целью выявления общего мнения, дача согласия же предполагает установление Конституционным Судом оснований для роспуска палат Олий Мажлиса как обязательное предварительное условие, обеспечивающее законность этого решения Президента. В данном случае требуется толкование соответствующей конституционной нормы.