Трансформація публічної служби України в інститут суспільної взаємодії в умовах глобальної світової кризи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України

Трансформація публічної служби України в інститут суспільної взаємодії в умовах глобальної світової кризи

Сергій Серьогін, Ігор Письменний, Наталія Липовська

Анотація

У статті обґрунтовані концептуальні основи трансформації публічної служби України в інсти - тут суспільної взаємодії як однієї з найважливіших умов подолання соціально -економічної кризи та ефективного впровадження суспільних реформ. У роботі аналізується сучасний кризовий стан, в якому знаходиться суспільство та інститут публічної служби, як основний суб'єкт формування та реалізації стратегії державного розвитку. Наголошується, що системна криза цілком може стати тим фактором, який змінює соціальну систему у напрямі зменшення ентропії та сприяє перебудові формату взаємовідносин між публічною службою та суспільством. Визначені сприятливі факто - ри, що прискорюють досягнення нового якісного стану організації та функціонування публічної служби саме в процесі подолання кризового стану. Обґрунтована необхідність кардинальних ін- ституціональних змін на найвищих щаблях державної влади, а саме в трикутнику «Верховна Рада - Президент - Кабінет Міністрів». На основі досліджень проведених соціологічною службою Центру Разумкова з 13 по 17 лютого 2020 року, а також з 24 по 29 квітня 2020 року (методом телефонного інтерв'ю) відзначається суттєве зниження професіоналізму та якості роботи владних інститутів, що призводить до падіння рівня суспільної довіри до публічної служби. Наголошується на необхідності внесення змін до відповідних законів України, що стане першим кроком до підготовки єдиного цілісного законопроекту «Про публічну службу в Україні», в який доцільно внести фундаментальні засади щодо функціонування публічної служби як інституту суспільної взаємодії. Доведено, що процес трансформації публічної служби України в інститут суспільної взаємодії має відбуватися на всіх рівнях публічної влади шляхом конструктивної суспільної самоорганізації та широким залученням громадян до процесу управління. Висвітлюється роль лідерів територіаль них громад, які на основі постійного соціального діалогу та партнерства з громадою мають за безпечити конструктивну суспільну самоорганізацію та максимально нівелювати наслідки кризи.

Ключові слова: соціально-економічна криза, трансформація публічної служби, самоорганізація, довіра до органів публічної влади, лідери, територіальна громада, державний розвиток

Transformation of the public service of Ukraine into an institution of social interaction in the context of the global crisis

Sergii Serohin, Ihor Pysmennyi, Nataliia Lipovska, Dnipropetrovsk Regional Institute for Public Administration National Academy for Public Administration under the President of Ukraine

The article substantiates the conceptual foundations of the transformation of the public service of Ukraine into the institution of social interaction as one of the most important conditions for overcoming the socio - economic crisis and effective implementation of social reforms. The paper analyzes the current state of crisis in which society and the institution of public service, as the main subject of formation and implementation of public development strategy. It is emphasized that the systemic crisis may well be the factor that changes the social system in the direction of reducing entropy and contributes to the restructuring of the format of the relationship between public service and society. Favorable factors have been identified that accelerate the achievement of a new qualitative state of organization and functioning of the public service in the process of overcoming the crisis. The necessity of cardinal institutional changes at the highest levels of state power, namely in the triangle "Verkhovna Rada - President - Cabinet of Ministers" is substantiated. Based on research conducted by the Razumkov

Centre's sociological service from February 13 to 17, 2020, as well as from April 24 to 29, 2020 (by telephone interview), there is a significant decrease in the professionalism and quality of government institutions, which leads to a decline in public confidence. public service. Emphasis is placed on the need to amend the relevant laws of Ukraine, which will be the first step towards the preparation of a single integrated bill "On Public Service in Ukraine", which should introduce fundamental principles for the functioning of public service as an institution of public interaction. It is proved that the process of transformation of the public service of Ukraine into an institution of social interaction should take place at all levels of public power through constructive social self- organization and broad involvement of citizens in the management process. The role of leaders of territorial communities is highlighted, who on the basis of constant social dialogue and partnership with the community should ensure constructive social self organization and minimize the consequences of the crisis.

Keywords: socio-economic crisis, transformation of public service, self-organization, trust in public authorities, leaders, territorial community, state development

Трансформация публичной службы Украины в институт общественного взаимодействия в условиях глобального мирового кризиса

Сергей Серегин, Игорь Письменный, Наталья Липовская, Днепропетровский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины

В статье обосновано концептуальные основы трансформации публичной службы Украины в институт общественного взаимодействия как одного из важнейших условий преодоления социаль - но -экономического кризиса и эффективного внедрения общественных реформ. В работе анализируется современное кризисное состояние, в котором находится общество и институт публичной службы, как основной субъект формирования и реализации стратегии государственного развития. Отмечается, что системный кризис вполне может стать тем фактором, который меняет социальную систему в направлении уменьшения энтропии и способствует перестройке формата взаимоотноше ний между публичной службой и обществом. Определены благоприятные факторы, ускоряющие достижение нового качественного состояния организации и функционирования публичной службы именно в процессе преодоления кризисного состояния. Обоснована необходимость кардинальных институциональных изменений на высших ступенях государственной власти, а именно в треуголь нике «Верховная Рада - Президент - Кабинет Министров». На основе исследований, проведенных социологической службой Центра Разумкова с 13 по 17 февраля 2020 года, а также с 24 по 29 апреля 2020 (методом телефонного интервью) отмечается существенное снижение профессионализма и ка чества работы властных институтов, что приводит к падению уровня общественного доверия к публичной службы. Отмечается необходимость внесения изменений в соответствующие законы Украины, станет первым шагом к подготовке единого целостного законопроекта «О публичной службе в Украине», в который целесообразно внести фундаментальные основы по функционированию публичной службы как института общественного взаимодействия. Доказано, что процесс трансформации публичной службы Украины в институт общественного взаимодействия должен происходить на всех уровнях публичной власти путем конструктивной общественной самоорганизации и широким привлечением граждан в процесс управления. Освещается роль лидеров территориальных общин, на основе постоянного социального диалога и партнерства с обществом должны обеспечить кон структивную общественную самоорганизацию и максимально нивелировать последствия кризиса.

Ключевые слова: социально-экономический кризис, трансформация публичной службы, самоорганизация, доверие к органам публичной власти, лидеры, территориальная община, государственное развитие

Постановка проблеми

Світова соціально- економічна криза 2020 року, спричинена поширенням коронавірусу СОУТО-19, стала надзвичайною подією в життєдіяльності людства, яка лавиноподібно змінила сучасну реальність. Кожна країна, виходячи з власних можливостей, застосовує різноманітні заходи упередження та боротьби з цією хво робою, шукала та продовжує шукати шля хи максимально вигідного для себе виходу з цієї ситуації. Безумовно, провідна роль у цьому процесі належить інституту публічної служби, на підсистеми якої покладається прийняття та реалізація відповідних ситуативних та стратегічних рішень.

Аналіз досліджень та публікацій. Питання розвитку інституту публічної служби в різних аспектах привертало увагу багатьох вчених. Зокрема, значний внесок у розвиток теоретичних і методологічних засад за цією проблематикою здійснено в роботах В. Атаманчука, В. Бакуменка, Т Бутирської, О. Валевського, Н. Гончарук, С. Кравченка, А. Михненка, Н. Нижник, В. Олуйка, Т Пахомової, Ю. Сурміна, І. Черле- няка, Ю. Шарова та інших учених. На наш погляд, сучасна ситуація вимагає, і головне, - є достатньо сприятливою для впровадження глобальних змін у процес функціонування інституту публічної служби України.

Мета дослідження полягає в обґрунту - ванні концептуальних основ трансформації публічної служби України в інститут су спільної взаємодії як однієї з найважливіших умов подолання соціально економічної кри зи та ефективного впровадження суспільних реформ.

Виклад основного матеріалу

Процес формування правової, демокра тичної та соціальної держави в Україні від бувається дуже повільно, що безпосередньо пов'язано з багатьма зовнішніми та внутрішніми факторами, які впливають на процес державотворення. Серед основних зовніш ніх факторів слід наголосити на веденні вій ськових дій на сході країни, суттєвій залежності України від кон'юнктури на світовому ринку сировинної продукції (метал, зернові культури), а також на значних боргових зобов'язаннях перед зовнішніми кредиторами.

Водночас головною внутрішньою проблемою, що за часів незалежності України набула системного характеру є перманентна політична криза в державі (протистояння між гілками влади, часті зміни уряду, боротьба політичних лідерів між собою, криза професіоналізму на всіх рівнях публічного управління, нехтування правовими та мо ральними нормами в процесі функціонування системи публічної служби тощо). При цьому політична еліта переважно керується в своїй діяльності відстоюванням власних інтересів, а не людини та суспільства. Пер манентна політична боротьба «заради боротьби» набула не просто гіпертрофічного характеру, а перетворилася на фарс, який знищує довіру населення України до влад них структур та політичних діячів. Коли в умовах кризового стану ці процеси збігають ся з об'єктивним зростанням безробіття та високим рівнем трудової міграції, значною інфляцією, надзвичайно високим рівнем ко рупції, зменшенням соціальних виплат на селенню тощо, держава фактично втрачає свою місію, виявляє нездатність до іннова цій з цілепокладання, що врешті решт може призвести до повної недієздатності систе ми та її загибелі (руйнації держави). Адже згідно з теорією систем криза обумовлює та підсилює механізми відхилення підсистем та окремих елементів системи від загальної мети, що сприяє формуванню їх власних ві докремлених цілей та призводить до втрати системою своєї структурної цілісності.

Отже, співпадіння усіх зазначених факторів з прогнозованою глобальною економічною кризою в світі призвело до най гіршого становища, після якого будь якій соціальній системі дуже важко виходити на прогресивний шлях суспільного розвитку. Фактично весь світ опинився в зоні біфур - кації і поки що складно прогнозувати, коли дестабілізаційні процеси (зростання ентропії) зміняться на протилежні - стабілізаційні (зменшення ентропії). Адже у біфуркацій ний період у соціальній системі відбуваєть ся радикальна перебудова, що виявляється у боротьбі соціальних структур та акторів, завдяки чому змінюється конфігурація взає мовідношення порядку та хаосу. Фактично старі параметри порядку руйнуються або суттєво змінюються, після чого починають формуватися нові параметри порядку. При цьому у біфуркаційний період порядок і хаос взаємодіють нелінійно, відповідно, порядок може трансформуватися в хаос, а хаос у порядок. У будь-якому випадку відбуваються еволюційні зрушення (різкі зміни), що, як правило, супроводжуються структурною дезінтеграцією та подальшою інтеграцією на основі перебудови суспільних взаємовід носин (Арнольд, 1990; Пригожин, Стенгерс, 2000).

Тобто еволюційні зрушення слід розглядати як комплекс інформаційних, со ціальних і культурно ціннісних змін, що визначають перехід від одного сценарію суспільного розвитку до іншого. У випадку еволюційного зрушення формується якісно інше співтовариство, з іншим характером со ціальних взаємовідносин, що обумовлює но вий стан функціонування системи за іншим сценарієм суспільного розвитку. Новий стан системи виникає в результаті флуктуацій як емерджентна властивість соціальної спільності, що самоорганізується та виявляється в точках біфуркації у вигляді актуалізованих управлінських впливів.

Найбільша ймовірність виникнення ево люційних зрушень у кризових зонах, коли значення певних параметрів порядку до сягають своїх граничних величин, обумов лених ресурсами управління. У кризових зонах нестійкість системи підвищується, і в неї виникають нові можливості, які вона може реалізувати як вибір у точках біфурка ції. Відповідно системна криза цілком може стати тим фактором, який змінює систему у напрямі зменшення ентропії. Водночас вибір подальшого сценарію суспільного ро звитку є практично недетермінованим, тому що залежить від багатьох факторів, зокрема від перебудови формату взаємовідносин між владною елітою (публічною службою) та су спільством.

Система публічної служби (як і будь я ка система) не є незмінною, раз і назавжди заданою, вона має розвиватися разом зі су спільною життєдіяльністю. Адже станов лення систем - аж ніяк не кінцевий акт. Система, що одного разу виникла, вдоскона люється, розвивається, доповнюється в най різноманітніші способи. Змінюються та виникають нові елементи системи, їх зв'язки, відбувається перетворення одних елементів на інші. У певних випадках нові елементи виникають шляхом розвитку, трансформації старих, в інших - за допомогою поділу наявних компонентів, у третьому - система асимілює, вбирає у себе дещо зовнішнє і перетворює його у власний елемент тощо. Відповідно у межах держав утворюються якісно нові політичні системи, формуються нові механізми управління, вдосконалюєть ся міжелементна взаємодія та суспільні від носини.

Очевидно, що знаходячись в умовах постійного динамічного розвитку, і держава, і суспільство, і система публічної служби, які умовно являють собою об'єднання од - них і тих самих людей (громадян), орієнту - ючись на становлення України як правової, демократичної та соціальної, а суспільства як громадянського, мають постійно зближу ватися. Таке зближення відповідно до теорії самоорганізації соціальних систем, полягає насамперед у новому змісті зв'язків та взає модії з соціально економічними, політични ми, управлінськими, культурно духовними підсистемами українського суспільства, які б надали змогу не тільки збільшити ефек тивність прийняття управлінських рішень, їх виконання та реалізації, а й створили оп тимальні умови для громадського контро лю за виконанням цих рішень, мінімізуючи політичне протистояння в суспільстві та по силюючи його потенціал.

На жаль, українська система публічної служби являє собою значною мірою само стійну, відмежовану від суспільства систему, яка функціонує відповідно до власних цілей і завдань, що значно відрізняються від національних. Сучасні засоби взаємодії та обміну між владою і суспільством мають певною мірою антагоністичний характер, одна зі сторін (влада) традиційно розглядає іншу (суспільство) як своє джерело існування і в такий спосіб обмежує її власну мож ливість нормально існувати, функціонувати та розвиватися (Білоус, 2007). Відповідно, держава, дедалі більше відсторонюючись від суспільства, втрачає здатність контро лювати динаміку самоорганізаційних про цесів, і фактично із засобу соціального впорядкування стає ареною боротьби за владу заради захисту інтересів домінуючої вузької соціальної групи суспільства. Від публічної влади українці очікують не декларацій, командування чи вказівок, а надання якісних адміністративних послуг на будь якому рівні публічного управління кожному громадянинові. Тобто соціальні очікування й вимоги громадян виступають детермінантами за безпечення соціальної орієнтації публічної служби.

Отже, в умовах, коли основними тенденціями сучасних соціальних систем є дедалі складніша людська взаємодія, зростаюча свобода діючих суб'єктів і суспільних груп, що ґрунтується на визнанні необхідності забезпечення гармонійного поєднання приват них і суспільних інтересів, публічній службі, на наше переконання, доведеться здійснити власну трансформацію в напрямку його пе ретворення в інститут суспільної взаємодії. Без такої трансформації неможливо здійснювати управляючі впливи вчасно, у потріб ному місці, у необхідному напрямку та адек ватно зростаючому різноманіттю соціальної реальності.

Під інституційною трансформацією ми розуміємо процес якісного оновлення взає мовідносин усіх підсистем публічної служби як із суспільством у цілому, так і з окремими громадянами. Така трансформація полягає передусім у зміні ідеології функціонування системи публічної служби, діяльність якої буде спрямована на суспільне служіння за активної співучасті та взаємосприяння ін ституцій громадянського суспільства щодо становлення України як демократичної, правової і соціальної держави.

Трансформація публічної служби в інсти тут суспільної взаємодії має значні переваги, такі як: прозорість та ефективність здійснення управлінських дій, формування атмосфери довіри до публічної влади, порозуміння і конструктивна співпраця адміністративних структур і громадян тощо. Водночас має і певні ризики, такі як: бюрократизація систе ми публічної служби, пасивність громадян у відносинах з владою, відсутність необхідної нормативно законодавчої бази тощо. Тому впровадження такого інституту має бути 96 цілісним системним процесом, з використанням кращих практик світового досвіду, адаптованого до національних потреб, а також узгодженим з концептуальними засадами реформування всієї системи публічного управління в Україні та процесом активного формування громадянського суспільства.

Очевидно, що така трансформація неможлива без кардинальних інституціональ них змін на найвищих щаблях державної влади, а саме в трикутнику «Верховна Рада - Президент - Кабінет Міністрів». Рівень професіоналізму кожного з цих органів, так само як і взаємовідносини між ними є не тільки визначальними для формування параметрів порядку усіх соціальних про цесів в країні та вироблення трендів у ході суспільного розвитку, а й одночасно мають виступати прикладом для функціонування та відповідних змін на усіх інших рівнях системи публічної служби. Тобто здійсню - ючи організаційно регулюючий вплив на суспільно політичні процеси, вищі органи державної влади мають усіляко демонстру вати приклад дотримання демократичних норм взаємовідносин усіх владних інсти тутів у суспільстві та забезпечення захисту прав і свобод людини та громадянина. Такий підхід передбачає налагодження партнер ських відносин органів влади з інститута ми громадянського суспільства, які повинні базуватися на взаємозацікавленості у досяг ненні цілей, пов'язаних, зокрема, з процесом виходу країни із кризового стану.

Під час цієї безпрецедентної світової кризи ми спостерігаємо як країни світу, за криваючи кордони та здійснюючи необхідні протекціоністські заходи, намагаються не тільки якомога швидше подолати пандемію, а й шукають власні ефективні моделі майбутнього існування у післякризовій реальності. Перед публічними службами усіх країн світу постали два глобальні виклики, що потребують, по перше, прийняття відповід них рішень спрямованих на: забезпечення всебічної безпеки громадян, перерозподіл державних ресурсів на користь медичного обслуговування людей та підтримку від повідних секторів економіки, забезпечення соціального захисту найбільш вразливих верств населення тощо, а по друге, одночас ного вироблення стратегії подальшого національного розвитку, що дозволять досягти переваг на світових ринках у перспективі.

Стосовно першого напряму діяльності українська влада ухвалила низку відповід них рішень, що дозволяють сподіватися на певну стабілізацію ситуації. Зокрема, своє - часно запроваджені карантинні обмеження, відновлено державне регулювання цін на основні групи товарів, здійснено секвестр державного бюджету з метою створення Фонду захисту України від коронавірусу СОУТО-19, збільшено мінімальну допомогу з безробіття, зроблено певні кроки щодо під тримки малого та середнього бізнесу, здійс нено виплати разової допомоги переважній більшості пенсіонерів тощо.

Гірша ситуація, на наш погляд, з чітким подальшим баченням розвитку України у світі, що стрімко змінюється, та ефективного використання її потенціалу з огляду на можливості, що обов'язково з'являться після закінчення кризи. Навіть проект програми нового Уряду, який мав би бути затвердже ним одночасно з формуванням Кабінету Міністрів, має переважно декларативний характер та не містить чітких стратегій та пріо ритетів щодо виходу країни на якісно вищий рівень розвитку.

Вищі органи державної влади мають враховувати, що криза характеризується не тільки як негативний процес, а й одночасно такий, у надрах якого через механізми стриб коподібних змін можуть відбутися позитив - ні зрушення й зароджується новий порядок, нова система існування. Світовий досвід свідчить: кризи - важлива і навіть необхідна стадія в розвитку будь-якої країни. Держави виходять із криз із сильнішою здатністю до опору, оновленими, наростивши запас вну трішніх сил. Сполучені Штати стали тим, чим вони стали, багато в чому після кризи 30 -х років, яку в цій країні називають Вели - кою депресією (Кучма, 2004).

Фактично тодішня криза у США мала структурну основу, тобто породжувану як наявним станом справ, так і пропорцією елементів державної системи, їхньою взає модією. Така криза виявляється в тому, що скорочується якісний стан окремих компо нентів, звужується поле можливостей людини - економічне, соціальне, значеннєве, куль турне, наукове та ін., деякі групи державного соціуму втрачають здатність розвитку. Звичайно, інші компоненти держави, інші групи та їхні сфери діяльності можуть здобувати певні вигоди, переважне становище. Однак подібні пропорції зовсім не означають, що буде створена гармонійна державна струк тура, яка забезпечує розвиток відповідно до необхідних цілей (Бутирська, 2008). публічний служба реформа стратегія

Головним у подоланні тієї кризи виявив ся навіть не підйом виробництва - бурхли вий підйом (не просте повернення втрачених висот) почався в Америці лише у 1943-му, на тринадцятому році кризи, коли пішли мо гутні замовлення на зброю, - а перелом на строїв у країні, який позначився в 1935 році. Тоді ще продовжувався крах банків, прий шла небувала засуха, лютували порохняві бурі, масово розорялися фермери, безробіт тя навіть йшло вгору, але більшість амери канського народу вже відчуло, що всупереч усьому воно перебороло долю. Що ж пере - ломило настрій в Америці 30 -х? Настанова на позитивні цінності, на оптимізм і патріотизм. У цьому були єдині всі: церковні про повідники, газети, радіо (телебачення ще не було), Голівуд. Опозиція не перетворювала соціальний протест на свідоме розгойдуван ня човна (Кучма, 2004).

Тодішня ситуація є яскравим прикладом ефективної взаємодії соціальних (у першу чергу управлінських) структур щодо спіль ного подолання масштабної суспільної про блеми. У процесі такої взаємодії формується інституційна структура суспільства, яка за безпечує соціально економічну самооргані зацію на принципах кооперативності між індивідами, соціальними групами, органами публічної влади з приводу задоволення по треб в умовах обмежених ресурсів, збалансування їх інтересів у процесі розподілу та перерозподілу суспільних ресурсів та ре зультатів їх використання. Відповідно існує тісний взаємозв'язок між якістю інститутів та соціально економічним розвитком: за низької якості перших можливість успішно розвиватися практично виключена.

На жаль, протягом останніх років ми спостерігаємо суттєве зниження професіо налізму та якості роботи владних інститутів, що призводить до стрімкого падіння рівня суспільної довіри до публічної служби після чергових президентських або парламентських виборів. Так, рівень довіри до Президента України В. Зеленського був найвищим у вересні 2019 р. - тоді йому довіряли 79 % громадян, не довіряли -- лише 13,5 %, у лютому 2020 р. -- відповідно 51,5 % і 41 %. Верховній Раді України у вересні 2019 р. довіряли 57 % опитаних, не довіряли -- 25 %, у лютому 2020 р. -- відповідно 28 % і 65 %. Уряду у вересні 2019 р. довіряли 57 % ре - спондентів, не довіряли -- 22 %, у лютому 2020 р. -- відповідно 28 % і 64,5 % (Оцінка громадянами діяльності влади, рівень довіри до соціальних інститутів та політиків, елек торальні орієнтації громадян (лютий 2020 р.)).

В умовах парламентсько президентсь кої системи управління саме парламент як загальнонаціональний, постійно чинний, колегіальний представницький орган має створювати в державі такі параметри поряд ку, які забезпечують ефективну взаємодію громадянського суспільства з публічною службою, і відповідно повноцінне функціонування цього інституту стає необхідною умовою повернення довіри суспільства до влади. Натомість навіть в умовах так званої монобільшості, що вперше склалася за часів незалежності України, парламент продов жує бути ареною перманентної конфронтації політичних сил, іноді з абсолютно нецивілі зованими формами відстоювання політич них інтересів, як-то: блокування трибуни, бійки між депутатами тощо. Навіть законо давчий процес використовується депутатами як політична зброя проти своїх опонентів. Мова йде, зокрема, про запровадження «тур - борежиму» при розгляді законопроектів, внесення дуже дискусійних з правової точки зору норм до Закону «Про Регламент Вер - ховної Ради України», прийняття надважли вих для країни та суспільства рішень вночі тощо.

Очевидно, що в сучасних умовах Верхов на Рада України має бути професійним орга ном, де взаємодіють різноманітні підсистеми у вигляді політичних сил, визначених соціу мом, між якими здійснюється інтенсивний обмін поглядами, ідеями, досвідом, думка 98 ми, і таким чином відбувається конкуренція альтернатив щодо розв'язання постійно виникаючих проблем та досягається цілісність (бажана ціль системи) на основі формування законодавчого поля, що визначає вектор по дальшого суспільного розвитку.

Важливим для подальшого конструк тивного діалогу між політичними силами в Україні є нормативне закріплення та ре альне забезпечення прав опозиції, без чого вона буде виступати винятково дестабілізу ючою силою в роботі парламенту. У цьому аспекті слід наголосити, що опозиція є не обхідним елементом для подальшого ефек тивного суспільного розвитку. Адже відсутність опозиції з реальними організаційними можливостями означає безальтернативність розвитку, звуження еволюційного конуса можливостей, а також відсутність публічно висловленої альтернативної оцінки ефектив ності політичного керівництва та державного управління, без якої неможлива реальна об'єктивна оцінка цих процесів (Нижник, Черленяк, Олуйко, 2003, с. 68). Тому найближчим часом необхідно ухвалити закон про опозицію, де мають бути чітко визначені організаційні можливості щодо її впливу на процеси ефективного суспільного розвитку.

Надзвичайно важливу роль протягом усього періоду незалежності України віді грає інститут Президента. Після останніх виборів вплив цього одноособового держав ного органу на всю систему публічної служби тільки посилився. Адже саме на хвилі суспільної довіри до морального авторитету та передвиборчої програми Президента від булося суттєве оновлення Верховної Ради України та відповідно усіх інших підсистем управління. Суспільний запит на «нові обличчя» було реалізовано, проте дуже швидко прийшло суспільне розчарування з огляду на недостатню компетентність багатьох поса дових осіб публічної служби. У країні навіть встановлено «антирекорд» терміну функціонування уряду - півроку від його формування до відставки парламентом. Фактична безсистемність кадрової політики, що останнім часом відбувається на всіх рівнях публічної служби призводить до посилення ентропій них процесів у суспільстві.

Офіс Президента не повинен підміняти інші структури управління, натомість має бути потужним аналітичним центром, що об'єктивно оцінює суспільні процеси та напрацьовує пропозиції для прийняття Президентом ефективних рішень відповідно до його Конституційних повноважень. У свою чергу, Президент як інтегруючий елемент у трикутнику «Верховна Рада - Президент - Кабінет Міністрів» і як лідер нації має усіля- ко сприяти виконанню всіма іншими орга нами системи публічної служби політичних зобов'язань, підтриманих суспільством під час виборів,

На наш погляд, під час світової пандемії першочерговим кроком Президента має бути об'єднання владних зусиль на реалізацію пріоритетних завдань, що постають в умо вах кризового стану. Саме криза може і має стати важливою мотивацією для об'єднання всієї політичної та адміністративної еліти в напрямку консолідації зусиль на її подолан ня. У такі важкі для країни часи конфлікти між вищими суб'єктами влади неприпу - стимі, натомість треба спільно приймати ефективні рішення щодо подолання кризо вих явищ. Адже політичне протистояння не тільки збільшує рівень ентропії в середині держави, а й може значною мірою впливати на міждержавні взаємовідносини у глобальному світі. Зокрема, треба припинити дис - кусії щодо оголошення Україною дефолту, а вести конструктивні переговори з міжна родними фінансовими організаціями та кре диторами, максимально забезпечуючи при цьому захист національних інтересів.

Багато в чому вихід із існуючої ситуації залежить від професійності уряду, його го товності протистояти кризі та вміння скоротити її негативні наслідки у відповідних сфе рах суспільної життєдіяльності. Стає цілком очевидним, що традиційні форми та методи соціального управління вже не відповідають сучасним реаліям, коли процеси взаємодії публічної служби із суспільними підсистемами пов'язані з різнобічним обміном енер гією, інформацією та іншими ресурсами, що збільшуються і прискорюються. Вважаємо, що висока динаміка мінливості та невизначеності сучасного середовища зумовлює необхідність для органів управління бути готовими до розробки та прийняття рішень у ситуаціях, коли загрозливі або позитивні зміни ще тільки починають усвідомлювати ся, а можливості виявлення їх причин та мас штабів наслідків є обмеженими. Прикладом достатньо перспективного рішення у даній ситуації можна вважати ініціативу Президента, підтриману урядом, щодо реалізації програми «Велике будівництво», спрямовану на реалізацію масштабних інфраструк- турних проектів. Тільки на дорожні роботи в 2020 році передбачено фінансування в обсязі 100 млрд грн. За умов вдалої реалізації цієї програми має бути створено десятки тисяч робочих місць та побудовано сотні суспіль но важливих об'єктів.

Зважаючи на те, що суб'єктом формуван ня уряду виступає Верховна Рада України, зміцненню організаційних зв'язків системи «парламент - уряд» сприятиме максимальне пристосування функціональної структури Кабінету Міністрів України до структури Верховної Ради України. Фактично парламентські комітети як провідні галузеві ор гани Верховної Ради України мають бути структурами, що спрямовують та контро люють роботу відповідних міністерств і ві домств.

Оптимальна побудова структур Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України за певними функціональними напрямами є чинником, який дозволить повноцінно функціонувати та забезпечува ти цілісність системи «парламент-уряд». Такий підхід відповідатиме важливому си нергетичному принципу: «Лише у разі ство - рення типологічно відповідної структури внаслідок вдалого вибору організації взає модії між частинами, що еволюціонують, здійснюється вихід на новий, більш високий рівень ієрархічної організації, тобто робить ся крок у напрямі еволюційного вдоскона лення» (Нижник, Черленяк, Олуйко, 2003, с. 65). Доцільним, на нашу думку, також є відновлення роботи урядових комітетів (лікві довані з незрозумілих причин у 2010 році), які здійснювали попередню фахову експер тизу постанов уряду.

На наш погляд, на якісно новий рівень має вийти взаємодія між Апаратом Верхов ної Ради України, Секретаріатом Кабінету Міністрів України та Офісом Президента України в напрямку інформаційного взає- мообміну та вироблення узгодженої стратегії державного розвитку. Узагалі в кризових умовах на апаратні структури покладається значно більший обсяг організаційної та інформаційно-аналітичної роботи, від якої значною мірою залежить якість підготовки рішень та їх подальша реалізація.

В. Атаманчук (1997) зазначає, що інфор - мація покликана з'єднати в управлінні об'єктивне і суб'єктивне, бути носієм достовірних даних щодо об'єктивізації та об'єктивації будь-якого управлінського процесу. Коли такої інформації немає, або її недостатньо, то державне управління функціонує або «вхолосту», або з великими вадами (Атаманчук, 1997, с. 136). Зважаючи на це, значно підвищуються професійні вимоги до працівників апаратних структур, які здійснюють органі заційно правове та інформаційно аналітич не забезпечення органів публічної служби.

Досвід державного будівництва в Україні свідчить, що замість того, щоб створювати спільні правила гри на основі ефективного балансу влади, неможливості її узурпації жодним елементом та сприяння самооргані зації соціуму на базі об'єднуючих для усього суспільства цінностей, у країні після прий няття Конституції вже тричі змінювалася форма правління - з президентсько- парламентської на парламентсько президентську і навпаки. Але для ефективного управління форма правління є вторинною відносно змісту розвитку відносин між владою та су спільством. У державах із розвиненими гро мадянськими інститутами система публічної служби побудована на основі конструктив ної взаємодії між її елементами та соціаль ного партнерства, перебуває під суспільним контролем і тому є досить чутливою до по треб громадян і суспільства. У процесі такої взаємодії удосконалюється форма правління, яка є найбільш прийнятною для суспіль ства саме завдяки формуванню оптимальної системи задоволення потреб соціуму.

Отже, за умов достатньої політичної волі можновладців кризову ситуацію можна ви користовувати як шанс, який дає можливість після швидкого подолання біфуркаційного періоду, розпочати інтенсивний процес до корінного перетворення змісту діяльності 100 публічної служби. Спробуємо визначити сприятливі фактори, що прискорюють досягнення нового якісного стану організації та функціонування публічної служби саме в процесі подолання кризового стану.

По-перше, будь-яка криза сама по собі вимагає максимальної мобілізації внутріш ніх ресурсів на її подолання, що передбачає такі зміни у сфері публічної служби, які бу дуть чітко підпорядковані досягненню цілей подальшого суспільного розвитку. Адже суспільні трансформації, як правило, надз вичайно важко відбуваються без відповід ної трансформації самої системи публічної служби.

По друге, під час кризи відбувається об'єктивне зближення суспільства з владою, з огляду на справедливе очікування гро мадян на певну допомогу з боку структур публічного управління, що актуалізує про блему вироблення нових форм взаємодії в системі «суспільство - держава - людина», коли роль держави значно посилюється.

По третє, у такій нестабільній ситуації малі впливи (окремі рішення органів публічної влади) можуть привести, завдяки ефекту нелінійності, до неймовірно швидких та вагомих наслідків, причому як позитивних, так і деструктивних. Тому посилюється відповідальність публічних службовців за результати управлінських дій та подальшу долю соціальної системи.

По четверте, як правило, у кризових си туаціях з'являються харизматичні лідери, які можуть здійснити кардинальний вплив на перебіг процесів біфуркаційного моменту та спрямування суспільної енергії на відповід ну поведінку всієї соціальної системи.

По п'яте, бурхливі політичні події в Україні сприяли значному підвищенню політичної свідомості громадян, що, у свою чергу, посилює суспільну вимогливість до прозорої діяльності публічної влади та при мушує органи публічної служби створювати умови для вирішення соціальних проблем населення.

По шосте, у кризовий період значно пришвидшується зміна домінуючих у су спільстві цінностей, які в стабільній ситуації змінюються значно повільніше ніж соціаль на дійсність. Тобто існує велика вірогідність швидкого поширення цінностей громадянського суспільства (соціальна справедливість, верховенство права, солідарність у подоланні кризових явищ та ін.) завдяки фундаментальним змінам у засобах вирішення суспільних проблем, на яких базується пу - блічно-управлінська діяльність. Коли ж соціально значущості цінності змінюються, су - спільство реалізує свій потужний потенціал не тільки за рахунок мобілізації різноманітних ресурсів для вирішення поставлених завдань, а й у процесі творчої самооргані зації, яка продукує інновації для здійснення суспільно корисних справ.

По - сьоме, в Україні з 2015 року відбу - вається реформа децентралізації публічної влади, яка створила підґрунтя для укорінення кардинальних інституційних перетворень, підвищення якості життя громадян і має велике значення для продовження сек торальних реформ. Завдяки створенню нової системи розподілу владних повноважень між центральними та місцевими органами влади в Україні сьогодні фактично фор мується нова система відносин між різними гілками влади та новий баланс стримувань і противаг. До речі, під час карантину Верхов - на Рада України ухвалила зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», які мають прискорити завершення процесу фор мування спроможних територіальних гро мад. Мова йде про тимчасову передачу Уряду повноважень щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад.

Крім перелічених факторів, слід враховувати швидкі темпи розвитку людського потенціалу, що має надзвичайну енергію, яку слід упорядковувати та спрямовувати в необхідному руслі. Маємо на увазі те, що за підвищення певного рівня спрямування енергії в середовище, воно може легко са мозбудитися і перейти в режим інтенсивного горіння («лазерний режим») (Хакен, 1989). Суб'єктом, що впливає на всі сфери суспільної життєдіяльності і відповідно на процеси енерго-інформаційного обміну є винятково інститут публічної служби. Завдяки ефективній діяльності останнього достатньо легко можна сприяти конструктивним са моорганізаційним процесам, регулюючи їх різним рівнем доданої енергії, спрямовуючи їх на подальшу оптимізацію взаємовідносин між публічною службою та суспільством із широким залученням самого суспільства в процес публічного управління. Таким чином, саме від характеру функціонування си стеми публічної служби багато в чому зале жить тип політичного режиму суспільства, його відкритість чи закритість, політичні, економічні, соціальні, культурні, релігійні та інші відносини, які, у свою чергу, впли вають на стабільність існування держави та її розвиток. Відповідно, надзвичайно важли вим є встановлення інтерактивних відносин між системою публічної служби та суспіль ством, коли має місце синергія управляючо го суб'єкта та середовища, в якій він діє, і на основі конструктивних зв'язків між ними відбувається взаємне становлення та прогре сивний розвиток у процесі спільної діяль ності.

Очевидно, що такі відносини можуть існувати тільки на основі високого рівня довіри суспільства до публічних інститутів. Суспільство з високою довірою характе ризується пріоритетом суспільних цінностей і здатністю до ефективної суспільної взаємодії. Довіра також передбачає добровільне взяття на себе членами суспільства, громадя нами зобов'язань щодо здійснення суспіль них функцій.

При цьому, слід погодитися з думкою, що хоча довіра до політичних і державних ін ститутів і ґрунтується на ставленні до їх рі - шень та дій, вона не зводиться до оцінки цих рішень та дій постфактум. Довіра до державних та політичних інститутів (як і будь яких інших соціальних інститутів) включає пе редусім очікування громадян щодо рішень та дій цих інститутів у майбутньому, а не тільки в минулому. Саме в цьому сенсі мож на говорити про наявність чи відсутність «кредиту довіри» до певних державних чи політичних інститутів. Йдеться про те, що кредит довіри - це очікування більш позитивних дій від цих інститутів у майбутньо му, ніж вони на думку громадян, зробили в минулому. І навпаки, відсутність кредиту довіри - це впевненість громадян у тому, що в майбутньому від цих інститутів вони нічого доброго не очікують (Вишняк, 2010). Це підтверджує дослідження, проведене соціологічною службою Центру Разумкова з 13 по 17 лютого 2020 року. Характеризую - чи дії влади, найчастіше громадяни України вважають, що нова влада намагається покращити ситуацію в країні, але їй це поки що переважно не вдається зробити (таку думку поділяють 41 %, у жовтні 2019 р. так вважали 41,5 % респондентів, у листопаді -- 44 %). Разом з тим, порівняно з попередніми місяцями зменшилася частка тих, хто дотримується думки, що нова влада намагається покращити ситуацію в країні, і багато в чому їй це вдається (її зараз поділяють 14 %, тоді як у жовтні -- 29 %, у листопаді -- 25 %), та зросла частка тих, хто вважає, що нова влада не намагається покращити ситуацію в країні, а лише імітує зусилля в цьому напрямі -- 37 %, тоді як у жовтні цю точку зору поділяли 20 %, у листопаді -- 23 %).

Частка респондентів, які відповіли, що дії нової влади виправдали їх сподівання, порівняно з жовтнем зменшилася з 23 % до 13 %, незмінною (5 %) залишилася частка тих, хто відповідає, що дії нової влади вия вилися кращими, ніж вони очікували, з 9 % до 20 % зросла частка тих, хто заявив, що нова влада не виправдала їх сподівань, з 12 % до 19 % зросла частка тих, хто відповів, що від нової влади вони нічого доброго не очікували, так і сталося, з 6 % до 13 % -- що вони від нової влади нічого доброго не очікували, але вона виявилася ще гіршою, ніж вони думали. З 40 % до 25 % зменшилася частка тих, хто дотримується думки, що ще занадто рано давати оцінку діям влади.

Якщо протягом жовтня-грудня минулого року відносна більшість громадян вважала, що нинішня влада краща, ніж попередня (48 % у жовтні і 43 % у грудні), то за даними останнього опитування, частка таких змен шилася до 30 %, а частка тих, хто вважає, що вона нічим суттєво не відрізняється від по передньої, зросла до 39 % (у жовтні вона становила 27 %, у грудні -- 34 %). Також зросла частка тих, хто вважає, що вона гірша за по передню (зараз вона становить 20 %, тоді як у жовтні -- 8 %, у грудні -- 13 %). Якщо у вересні 2019 р. 54,5 % опитаних вважали, що дії Президента В. Зеленського у першу чергу спрямовані на захист загальнонаціональних 102 інтересів, а 24,5 % -- що вони спрямовані на захист власних інтересів та інтересів сво го політичного оточення, то у лютому 2020 року частка перших знизилася до 37 %, а частка других зросла до 41 % (Оцінка гро - мадянами діяльності влади, рівень довіри до соціальних інститутів та політиків, електо ральні орієнтації громадян (лютий 2020 р.)).

Достатньо показовим також є дослідження проведене соціологічною службою Цен тру Разумкова з 24 по 29 квітня 2020 року методом телефонного інтерв'ю щодо загальної оцінки ситуації в суспільстві. Так, 29 % респондентів вважають, що події в Україні розвиваються у правильному напрямі, 49 % -- що події розвиваються в неправильному напрямі. 29 % опитаних дотримуються думки, що Україна здатна подолати наявні про блеми та труднощі протягом найближчих кількох років. Частка тих, хто вважає, що країна здатна їх подолати у більш віддаленій перспективі, становить 50 %, що не здатна їх подолати - 14,5 % (Оцінка громадянами ситуації в країні, рівень довіри до соціальних інститутів та політиків, електоральні орієн тації громадян (квітень 2020р.)).

Отже, в Україні спостерігається негатив на динаміка щодо оцінки населенням рівня довіри до суб'єктів публічної служби, що пов'язано з недостанім забезпеченням з боку владних структур обіцяних соціально пози тивних змін у процесі вирішення найбільш актуальних суспільних проблем та ефектив ної реалізації людського потенціалу країни. Якщо політична сила, йдучи на вибори у 2019 році, обіцяла забезпечити реальне народовладдя в країні, і багато в чому завдя ки саме цьому пункту передвиборчої про грами отримала кредит довіри населення, то майже рік розробляти проект закону про референдум, на наш погляд, занадто довго. Влада має зрозуміти, що маючи такий дієвий механізм забезпечення народовладдя як ре ферендум та вміло його застосовуючи, вона свої подальші дії підкріплює та легітимізує суспільною підтримкою, і таким чином ре алізує 5 статтю Конституції України щодо єдиного джерела влади.

У громадянському суспільстві довіра населення формується шляхом, по перше, забезпечення відкритості органів публічної влади задля розуміння громадянами сутності, цілей і завдань, що виникають у відповідній сфері життєдіяльності, а, по-друге, ефективного вирішення актуальних проблем населення з позиції представлення більшості інтересів громадян. Тому довіру громадян до публічної влади слід розглядати одночасно і як один з основних чинників підвищення су спільного добробуту, і як рушійну силу ре форм та ефективного суспільного розвитку.

Разом з тим слід враховувати, що деякі реформи у процесі їхнього здійснення обертаються протилежним результатом, або починають розвиватись якось інакше, підкоряючись своїм, самоорганізаційним основам. Іноді реформи, які видаються логічними і обґрунтованими, не знаходять свого соціального носія. Водночас діяльність окремих груп населення не знаходить свого продовження, тому що в суспільстві відсут нє відповідне політико правове підґрунтя та необхідні соціальні інститути. Фактично соціум у процесі трансформацій набуває принципово нових якостей, що порушують попередню когерентність взаємодії соціаль них інститутів і здатні викликати надмірну реакцію цього соціуму на вплив владних структур. У результаті процес модернізації може трансформуватися в процес біфурка ції (Єльчанінов, 2005, с. 13). Як справедли - во зазначає Ю. Шаров (2001), - особливістю процесів трансформацій у суспільстві є те, що ініціатори змін змушені змінюватися самі, і часто це є найскладнішим у здійснен ні змін. Безпосередньо це стосується персоналу органів влади й управління всіх рівнів, традиційна професійна ментальність яких ще досить далека від управлінської ідеоло гії, яка задається місією цих органів (Шаров, 2001, с. 7). Тому так важко відбувається ре - форма публічної служби та удосконалення діяльності цього інституту в напрямку від повідності його здатностей і можливостей суспільним потребам та інтересам. Зокрема, влада традиційно намагається підлаштувати правові норми під політичну ситуацію. Яс кравим прикладом у цьому контексті стало виведення наприкінці 2017 року голів міс - цевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників з під дії Закону України «Про державну службу», що дозволило їх призначення без проведення конкур - сів на зазначені посади.

Узагалі до конкурсного відбору на всіх рівнях публічної служби останнім часом виникає багато справедливих запитань від су - спільства. Професійні якості претендентів, як правило, не відіграють вирішальної ролі під час призначення на посаду. Натомість дуже часто призначення на посади відбува ються за принципом особистої відданості й політичної відповідності. Наразі конче потрібно вибудовувати прозору систему за повнення вакансій публічної служби на ос нові об'єктивної оцінки навичок, компетен- цій та особистих якостей претендентів, яким довіряє суспільство та які будуть спроможні ефективно реалізувати будь які реформи в Україні.

Значною мірою звужує поле можливостей щодо прийняття на публічну службу чинні люстраційні норми Закону України «Про очищення влади», які у процесі практичної реалізації не дозволяють багатьом професійним кадрам повернутися до роботи в органах влади. Звернення до Конституційного Суду України щодо конституційності певних норм закону також не дало результа ту, адже цей абсолютно заполітизований ор ган відклав розгляд справи на невизначений термін.

Венеціанська комісія у своєму висновку зазначила, що закон про люстрацію містить кілька серйозних недоліків і вимагає пере гляду, принаймні, наступного:

люстрація повинна застосовувати ся тільки до тих посад, які, дійсно, можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, який підлягає люстрації, повинен бути переглянутий;

вона повинна бути доведена в кожно му окремому випадку, і не може презумува- тися лише на підставі приналежності до ка тегорії державних посад; критерії люстрації повинні бути переглянуті;

повноваження щодо проведення лю страції необхідно забрати у Міністерства юстиції та передати їх спеціально створеній незалежній комісії, з активним залученням громадянського суспільства;

- процедура люстрації повинна проходити з дотриманням гарантій справедливого судового розгляду (право на адвоката, рівність сторін, право бути заслуханим); адміністративне рішення щодо люстрації повинно бути призупинено на час оскарження в суді і до остаточного рішення суду. Закон про люстрацію має конкретно передбачати ці гарантії;

- оприлюднення інформації про осіб, до яких застосовуються люстраційні заходи, має відбуватися тільки після винесення судом остаточного рішення (Висновки Венеціанської комісії по закону о люстрації).

На наш погляд, найближчим часом логічним буде внесення змін до Закону України «Про очищення влади» з урахуванням рекомендацій Венеціанської комісії та досвіду практичної реалізації відповідних організа ційно- правових заходів. У плані системного удосконалення функціонування інституту публічної служби також важливо ухвалити новий Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування», який би став першим кроком до підготовки єдиного цілісного законопроекту «Про публічну службу в Україні». У цей стратегічний документ, окрім необхідних положень, що регулюють діяльність усіх видів публічної служби, на наш погляд, доцільно внести фундаменталь ні засади щодо функціонування публічної служби як інституту суспільної взаємодії з подальшою деталізацією цих положень у нормативно правових актах, що визначають порядок організації взаємодії органів публічної влади з інститутами громадянського су спільства. Отже, у сучасних умовах потрібна глибинна трансформація публічної служби в інститут суспільної взаємодії, що приведе до системного покращення спільної діяльності органів влади та інститутів громадянського суспільства на основі довіри, порозуміння та співпраці, що особливо важливо у кризовий період.