Сучасна доктринально-концептуальна основа модернізації публічного управління та державної служби України: веберівська бюрократія, нове публічне управління, електронне врядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сучасна доктринально-концептуальна основа модернізації публічного управління та державної служби України: веберівська бюрократія, нове публічне управління, електронне врядування

Онуфрієнко О. В

У пропонованій статті охарактеризовано сучасний стан та основні тенденції модернізації публічнго управління та державної служби в Україні. Узагальнено наявні тематичні дослідження, присвячені різним аспектам реформування публічної служби в державах-членах ЄС, та виявлено спільне й особливе в тенденціях їх розвитку. На основі здобутих результатів описано сучасну специфіку розвитку публічного управління та державної служби в Україні у їх співвідношенні з європейськими концептами Нового Публічного Управління, Неовеберівської Держави та моделі електронного врядування, окреслено перспективи подальших досліджень у визначеному напрямку.

Зокрема, доведено, що в державах-членах ЄС зберігатиметься наявна тенденція до конвергенції публічної служби із громадянським суспільством як один з основних трендів еволюції публічного управління. Подальше зближення із громадянським суспільством відбуватиметься в різних державах у неоднакових формах та з різним концептуальним фундаментом: чи то відповідно до ідей НПУ, чи, навпаки, у контексті повернення до ідеалів сильної національної держави й концепції оновленої раціо нальної бюрократії («неовеберівська держава»). Така складна доктринально - концептуальна основа має бути врахована при реформуванні публічного управління в Україні.

Ключові слова: реформування публічної служби; громадянське суспільство; конвергенція громадянського суспільства та держави; нове публічне управління; електронне врядування; неовеберівська держава

Modern doctrinal and conceptual basis of public management and civil service modernisation in Ukraine: weberian bureaucracy, new public management, electronic governance

Onufriienko O. V., Dnipropetrovs'k Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration under the President of Ukraine

In proposed paper the modem state and main trends of public management and civil service modernization in Ukraine have been described. The current thematic research dealing with various aspects of public service reformation in the EU Member States has been generalised, common and specific features in their development trends have been revealed. On the basis of the received results the specificity of public management and civil service modernization in Ukraine in their correlation with the European concepts of New Public Management, Neo -Weberian State and electronic governance model has been described and the prospects for further subject research in the described direction has been shaped.

In particular, it's scientifically proven that in EU Member States the current trend to the convergence with civil society as one of the main trends of the public management evolution and public service development is likely to persist. Further convergence with civil society will come up in different forms and in the varied conceptual foundation: according to the NPM ideas or, visa versa, within the framework of returning to the ideals of strong national state and the concept of modernized rational bureaucracy («Neo -Weberian state»). Such complex doctrinal and conceptual basis must be taken into account in public management reforms in Ukraine.

Keywords: public service reformation; civil society; convergence of civil society and the State; new public management; electronic governance; neo weberian state

Современная доктринально-концептуальна основа модернизации публичного управления и государственной службы Украины: веберовская бюрократия, новое публичное управление, электронное управление

Онуфриенко А. Ф., Днепропетровский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины

В предлагаемой статье охарактеризовано современное состояние и основные тенденции модернизации публичного управления и государственной службы в Украине. Обобщены существующие тематические исследования, посвященные разным аспектам реформирования публичной службы в государствах-чле - нах ЕС, и выявлено общее и особенное в тенденциях их развития. На основе полученных результатов описана современная специфика развития публичного управления и государственной службы в Укра ине в их соотношении с европейскими концептами Нового Публичного Управления, Неовеберовского Государства и модели электронного управления, очерчены перспективы последующих исследований в обозначенном направлении.

В частности, доказано, что в государствах-членах ЕС сохранится тенденция к конвергенции публичной службы с гражданским обществом как один из основных трендов эволюции публичного управления. Дальнейшее сближение с гражданским обществом будет происходить в разных государствах в неодинако - вых формах и с разным концептуальным фундаментом: то ли в соответствии с идеями НПУ. то ли, наобо - рот, в контексте возвращения к идеалам сильного национального государства и концепции обновленной рациональной бюрократии («неовеберовское государство»). Такая сложная доктринально -концептуаль - ная основа должна быть учтена при реформировании публичного управления в Украине.

Ключевые слова: реформирование публичной службы; гражданское общество; конвергенция гражданского общества и государства; новое публичное управление; электронное управление; неовеберов - ское государство

Постановка проблеми

Сучасна парадигма модернізації публічного управління в цілому та реформування державної служби України має майже безумовно рецепційний характер. Необхід ність запозичення з досвіду розвинених зарубіжних країн, і передусім держав -членів ЄС, вдалих управлінських рішень, механізмів і норматив но-правових актів, що їх встановлюють, обґрунтовується як на рівні власне наукових досліджень з публічного управління, так і на рівні риторики вітчизняних політичних еліт та змісту законодавчих ініціатив. У той же час ретельне вивчення актуальних зарубіжних наукових джерел та праккики реформування публічного управління і публічної служби в європейських країнах свідчить про фундаментальний злам у сучасній континентально європейській адміністративній культурі, що переважним чином обумовлений втратою по пулярності англосаксонських підходів у контексті ідей Нового Публічного Управління (New Public Management) та поступовим ствердженням концепції Неовеберівської держави (New-Weberian state). Остання ґрунтується на ідеї діалектичного поєднання традицій та інновацій як основи розвитку публічного управління у провідних державах членах ЄС та на розумінні, що абстрактна модель «належного управління» набуває конкретного значення у кожному випадку власної імплементації на певному національному ґрунті.

Ураховуючи ці факти, цілком на часі є дослідження сучасної концептуально -доктринальної основи модернізації публічного управління в цілому та державної служби України зокрема в її співвідношенні з теоретичною основою реформ публічної служби в країнах ЄС.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Особливості розвитку та модернізації публічної служби, в тому числі державної служби України, зокрема у компаративному аспекті, досліджують як вітчизняні науковці (М. Багмет [12], В. Баштанник [2], Н. Гончарук, Х. Дейнега, Ю. Ковбасюк [10; 11], О. Оболенський [10], І. Письменний [17], Л. Прокопенко, С. Серьогін [10; 17], В. Шарій та ін.), так і зарубіжні фахівці (О. Барабашев [6], Д. Боссарт [4], Ж. Зіллер [22], О. Ноздрачев, О. Оболонський [6] та ін.). На особливу увагу заслуговують праці відомих європейських учених, зокрема Крістофа Деммке [7; 8; 9], Крістофера Поллітта та Геерта Букера [13; 14; 19], Ж. Зіллера [22], які системно вивчають проце си та парадигми розвитку публічної служби країн членів ЄС упродовж кількох останніх десятиріч; Ф. Безе й Ж. Жано [3], що аналізують хід актуаль ної адміністративної реформи у Франції.

Утім вітчизняна наука державного управління ще не осмислила системно сучасні тематичні доктринальні тенденції в європейських країнах у цілому та не вивчила сутність відносно нової концепції Неовеберівської держави зокрема. На рівні чинного вітчизняного законодавства та обговорю ваних законопроектів далеко не завжди підходи до організації публічного управління, що рецепійовані з практики різних зарубіжних країн, знахо дять відповідне концептуальне обґрунтування.

Усвідомлення цього обумовило формулювання комплексної мети пропонованої статті, а саме: проаналізувати зміст сучасних вітчизняних мо дернізаційних законодавчих ініціатив (і передусім «Стратегію реформування державного управління України на 2016-2020 роки») в його співвідношенні з сучасними європейськими концептами організації публічної служби та публічного управління в цілому, виявивши спільне й особливе; на основі здобутих результатів описати специфіку сучасного розвитку української державної служби й окреслити перспективи подальших досліджень у визначеному напрямку.

Основний матеріал дослідження

Найактуальнішими науково практичними проблемами вітчизняної науки державного управління обґрунтовано визнаються модернізація дежавної служби в Україні (передусім у контексті ймовірної євроінтеграції) та вивчення досвіду мо - дернізації публічної служби в зарубіжних країнах із фокусуванням основної уваги на модернізації провідних країн Євросоюзу (передусім Німеччини та Франції) й досвіду нових членів ЄС - країн соціалістичного блоку в минулому (із приділенням значної уваги власне адміністративній реформі) [10, с. 354; 11; 12; 20]. Серед досліджуваних на монографічному рівні проблем - загальне рефомування державного управління в контексті європейських інтеграційних процесів [2], модернізація системи державного управління в умовах розвит ку громадянського суспільства в Україні [15] тощо. На рівні дидактичної літератури значну увагу приділено вивченню європейських стандартів публічної служби, формулюванню завдань модернізації державної служби України та окресленню стратегій модернізаційного розвитку [10, с. 331364]. Під основою модернізації державної служби України розуміють, насамперед, виконання рекомендацій експертів SIGMA для її наближення до європейських стандартів [10, с. 352] та всебічне вивчення досвіду держав ЄС у різноманітних сферах, пов'язаних із функціонуванням публічно - го управління, з метою подальшого запозичення ефективних рішень. Конкретні завдання модерні зації зводяться до наступного: подолання політизації та протекціонізму, які негативно впливають на професіоналізм держслужбовців, удосконалення законодавства про державну службу в Україні та приведення його у відповідність до стандартів ЄС, уточнення інституційного розподілу повноважень державних службовців, удосконалення процедур вступу на державну службу, розроблення оновленої державної політики добору кадрів тощо [10, с. 352-353].

Системний аналіз наявних тематичних наукових досліджень дає можливість зробити узагальнюючий висновок про те, що вони покликані відобразити «можливості використання європейського досвіду в процесі реформування всіх сфер суспільства та держави, насамперед державного управління» [11, с. 3- 4].

Останніми роками формується тенденція до застосування дійсно системного підходу у дослідження сучасних світових та вітчизняних особливостей розвитку публічної та державної служби із приділенням значної уваги проблематиці фундаментальних відмінностей розуміння сутності модернізації публічного управління у цілому в Україні та державах-членах ЄС [5; 16]. Втім для вітчизняної науки публічного управління ще є ха рактерним використання лише ранніх ідей теорії модернізації [21], а тематичні законодавчі ініціативи, як думається, далеко не завжди мають прозо ру і несуперечливу концептуальну основу, нерідко потребуючи для власної інтерпретації наявності у дослідників навичок «зворотного проектування».

Зовсім невипадково найактуальніша на теперішній час «Стратегія реформування державного управління України на 2016 2020 роки» (далі - «Стратегія 2016-2020» або Стратегія), схвалена розпорядженням Кабінету міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474-р [18], цілком відповідає положенням ранньої теорії модернізації та узгожується з ідеєю лінійного прогресу від певного початкового стану, який визнається архаїчним або таким, що не відповідає сучасним вимогам до публічного управління, й до бажаного рівня як результату системного оновлення.

«Стратегія 2016-2020» визначає державну службу основою державного управління, а створенню професійної державної служби Стратегія надає виключного значення для України. В абзаці 2 Розділу 1 Стратегії проголошується євроцентристський за змістом та рецепційний за формою храктер реформування: «З урахуванням європейського вибору та європейської перспективи України ця Стратегія розроблена згідно з європейськими стандартами належного адміністрування в питаннях трансформації системи органів державного управління».

Оцінка сучасного стану державного управління в Україні подається у Розділі 3 Стратегії. Зокре ма, констатується, що система державного управ ління в Україні не відповідає потребам країни у проведенні комплексних реформ у різних сферах державної політики та її європейському вибо ру, а також європейським стандартам належного управління державою. Цей стан ілюструється за допомогою посилання на низькі позиції України у світових рейтингах конкурентоспроможності, пов'язаних із державним управлінням. Ці показ ники дозволяють авторам Стратегії початковий або вихідний (як у тексті Стратегії) стан українського публічного управління, симптоматично формулюючи його за допомогою списку проблем (Розділ 3). Так, у сфері організації державної служби констатується: нестача на керівних та інших посадах державної служби висококваліфіко ваних кадрів, які є спроможними здійснювати реформи; високий рівень корупції в системі дер жавної служби; тендерний дисбаланс; недостатній рівень управління людськими ресурсами. У сфері надання адміністративних послуг спостерігають ся: відсутність упорядкованих базових принципів та гарантій захисту прав громадян і юридичних осіб у рамках адміністративної процедури; над мірне адміністративне навантаження на громадян і юридичних осіб; низький рівень якості роботи базових електронних реєстрів; неналежна якість електронних послуг для громадян і юридичних осіб тощо.

Цілком відповідно до лінійної моделі модер нізації, початковому незадовільному стану про тиставляється стан бажаний, досягнення якого опосередковується переліком заходів із реалізації Стратегії. Результатом проведення реформи має стати створення «ефективної, прозорої, відкритої та гнучкої структури державного управління із застосуванням новітніх інформаційно комунікативних технологій (електронне урядування) для забезпечення вироблення і реалізації цілісної державної політики, спрямованої на суспільний ста лий розвиток і адекватне реагування на внутрішні та зовнішні виклики» (абзац 2 Розділу 2).

Загальні принципи модернізації, перелічені в розділі 1 Стратегії, конкретизуються за допомоою Плану заходів з її реалізації, поданому у до - датку. Ретельний аналіз майже 30 - сторінкового документа дозволяє констатувати складний, різ ноплановий та амбіційний характер модернізацій них заходів, що структурно можна розподілити на декілька груп:

Оціночні заходи, що свідчить про розуміння законодавцем того, що повна картина сучасного стану публічної служби в Україні ще не є з'ясованою чи принаймні потребує подальших уточнень. Зокрема, Стратегією передбачається здійснити повну і глибоку оцінку стану справ у системі державного управління відповідно до принципів державного управління, розроблених SIGMA (с. 1 Плану заходів).

Заходи, що великою мірою співвідносяться з ідеалами раціональної бюрократії та концепцією веберівської держави (Weberian state), ґрунтуючись у тому числі на усталених традиціях закритої раціональної публічної служби провідних континентально європейських країн. Серед стратегіч них планів такого роду особливе місце посідають структурно системні інституціональні зміни, перерозподіл функцій між органами публічного управління та нововведення, що співвідносяться зі здійсненням модернізації та контролем за її перебігом. Значну увагу приділено й проблематиці загального підвищення професіоналізму бюрократії, оскільки передбачається:

утворення структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, відповідального за реформування державного управління (с. 3-4 Плану заходів);

посилення стратегічної спроможності Кабінету Міністрів України (передусім за допомогою прийняття нових нормативно правових актів із питань аналізу державної політики та стратегічного планування) і законодавче оформлення пере розподілу повноважень між Кабінетом Міністрів України та іншими державними органами (с. 5-6 Плану заходів);

розроблення системи стратегічного планування, моніторингу та оцінювання за допомогою утворення у складі Секретаріату Кабінету Міністрів України структурного підрозділу з питань стратегічного планування та координації державної політики і розроблення єдиної методики підготовки документів стратегічного планування, моніторингу їх виконання та оцінки впливу (с. 6 -7 Плану заходів);

- формування висококваліфікованої, компетентної групи державних службовців, які несуть відповідальність за проведення ключових національних реформ (так звані фахівці з питань ре форм) (с. 10 11 Плану заходів);

реформування системи професійного навчання державних службовців (с. 15-16 Плану заходів);

- підвищення рівня інституційної спроможності Нацдержслужби (що розуміється законодавцем переважно у площині оновлення організаційної структури державної служби і визначення нових професійних вимог для державних службовців) (с. 16 -17 Плану заходів).

Стратегія також приділяє велику увагу про блематиці вдосконалення адміністративної процедури та забезпеченню доступності адміністратив них послуг (с. 20-24 Плану заходів) переважним чином за допомогою розроблення проектів нових нормативно - правових актів.

Зауважимо, що принципи та ідеали раціональної веберівської бюрократії (незважаючи на те, чи використовується власне цей термін) сприйма ються українськими політичними елітами, значною частиною наукового загалу та суспільством у цілому як зразковий підхід до організації публіч ного управління та державної служби зокрема. Причина такої ситуації не тільки у приналежності до континентально європейської правової та ад міністративної культури, хоч і викривленої крізь призму радянського та пострадянського періодів. Велику роль відіграє й специфічне сприйняття громадськістю соціальної дійсності в межах ди хотомії «неналежний сучасний стан» (архаїзм, неефективність, корупція) - «належний бажаний стан» (оновлення, ефективність, непідкупність / чесність). При цьому бажаний стан моделюєть ся за допомогою апеляції переважно до досвіду держав-членів ЄС і, передусім, так званих нео - веберівських держав (зокрема ФРН та Франція) і нових членів ЄС Центральної та Східної Євро - пи. Досягнення цього стану бачиться у контексті швидкоплиннихрецепційних реформ (які до цьо - го часу ще не вдалося здійснити системно, незва жаючи на риторику політичних еліт).

У цьому сенсі виникає важливе дискусійне питання: наскільки сучасний стан української публічної служби та її традиції співвідносяться з ідеалами веберівської держави (Weberian state)? У сучасній науковій літературі не існує єдності у розв'язанні цього питання. Якщо говорити про загальні тенденції, то в пострадянських, й особливо у російських, джерелах спостерігається тяжіння до класифікації пострадянських систем публіч ної служби як різновиду веберівської бюрократії з низкою важливих особливостей, які еволюційно пов'язані із запозиченнями європейського досвіду організації бюрократичного апарату в Російській імперії XVII-XIX ст. та (вже після розриву адміністративної традиції) з радянською «номенкла турою» [6, с. 99-109] Європейські дослідники частіше говорять про особливу групу чи кластер країн зі специфічною адміністративною культу рою [19]. Це нагадує давню дискусію про класифікацію соціалістичного права серед основних правових сімей із варіантами його інтерпретації як різновиду континентально європейського пра ва або ж окремої правової сім'ї з огляду на інші правові принципи, концепти та ідеологічну забарвленість.

Однозначний висновок потребує окремих до - сліджень. І відповідь на питання, які саме складові входять до сучасної адміністративної традиції в Україні, зовсім не є очевидною. Дійсно, за значною кількістю формальних ознак сучасна українська публічна служба цілком співвідносить ся з ідеалами веберівської держави: розгалужене адміністративне право є основним інструментом регулювання діяльності публічної служби та засобом її реформування; державна служба має особливий статус як «бюрократичний корпус»; вважається, що державні службовці мають особливу професійну свідомість; велике значення приділяється проблематиці здійснення адміністративної процедури тощо. Завдання на найближче майбутнє, що формулюються найновішими нормативно правовими актами, і зокрема Стратегією, певною мірою узгоджуються навіть із деякими елементами найсучаснішої моделі New-Weberian State (NWS) [19, с. 15]: слід згадати, насамперед, завдання професіоналізації публічної служби та розуміння адміністративного законодавства в якості важливого інструменту модернізації. Втім узагальнення наявних тематичних праць, емпірич них даних та критики української публічної служ би як з боку сучасної влади, так і з боку інститутів громадянського суспільства (що, зокрема, відображено і в тексті «Стратегії 2016-2020») дозволяє стверджувати, що більшість сутнісних характери стик моделі веберівської держави не реалізовано в українських умовах. Так, фундаментальна визначальна роль розвиненого адміністративного права нівелюється низькою правовою культурою та правовим нігілізмом значної частини громадськості і чиновництва. Публічна служба в Україні має відмітний статус та особливу адміністративну культуру, але не відзначається ефективністю та не відіграє помітної стабілізуючої ролі у складному суспільному житті. Необхідно також констатувати загальну слабкість державних інституцій та їх неспроможність оперативно реагувати на виклики сучасності.

У цілому ситуація із сектором публічного управління в Україні є лише аспектом невдалої демократичної модернізації, коли побудова фор мального «фасаду» є звичайним результатом реформ, який зовсім не підтриманий фундамен тальними сутнісними змінами. Сучасна українсь ка публічна служба може бути описана, зокрема, як квазівеберівська бюрократія пострадянського типу, але це абстрактне визначення не буде відображати власне національну специфіку, в тому числі сучасні тенденції реформ публічного управління, їх успіхи та невдачі. Проте напевно можна стверджувати, що українські адміністративні традиції є безумовно генетично ближчими до моделі раціональної закритої публічної служби континентально європейського зразку, ніж до моделі відкритої емпіричної публічної служби, характерної для англосаксонських країн.

Нове українське законодавство про державну службу (в т.ч. новий Закон про Державну службу від 10 грудня 2015 р.) певною мірою тяжіє до веберівських ідеалів, принаймні подаючи модель раціональної закритої державної служби з від мітним становищем та особливим правовим ста тусом професійного чиновництва. Проте концептуальна формула бажаного результату не є чітко визначеною, внаслідок чого ідеали раціональної бюрократії співіснують з ідеями NPM та концепції належного управління (good governance). Опосередковано на це впливає й системна незавершеність адміністративного законодавства в Україні (зокрема, не існує універсального закону про публічну службу).

Що стосується власне Стратегії, то неважко побачити, що ефективна бюрократія розуміється в її контексті скоріше в якості дієвого важелю для часткового упровадження інструментарію NPM і DEG (digital era governance (DEG)) та для виконання загальних завдань з реформування публіної служби, ніж як важливий соціальний інститут.

Модернізаційні заходи, що свідчать про бажання часткового сприйняття інструментарію Нового державного управління (New Public management) і врахування принципів концепції «належного управління» (good governance). Із семи основних аспектів NPM, виокремлених Кр. Худом (Christopher Hood, автор власне терміна NPM), відбиття у Стратегії знайшли наступні:

- аспект стандартизації оцінювання якості: упровадження нових стандартів оцінювання якості публічного управління в цілому та публіч ної служби зокрема (запозичених з іноземного до свіду в цілому та з принципів державного управління, розроблених SIGMA) (с. 1-2 Плану заходів);

менеджерський аспект: утворення служб управління персоналом у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади (с. 13-14 Плану заходів); створення інформатизованої си стеми управління людськими ресурсами тощо (с. 14 Плану заходів);

аспект зниження видатків: оптимізація чи сельності працівників органів державного управ ління (с. 12 13 Плану заходів), але з одночасним проведенням реформування системи оплати праці державних службовців із метою підвищення рівня їх заробітної плати за умови забезпечення стабіль ності державних фінансів (с. 11 12 Плану заходів), що відбиває специфіку власне українських реалій (украй низькі зарплати не є стимулом до ефектив ної праці та до протистояння корупції).

Такі важливі аспекти концепції Нового державного управління, як упровадження режиму змагальності у сфері публічного управління в цілому та у державній службі зокрема, запозичення управлінських методів із приватного сектору, дрейфування від принципу дотримання бюро кратичної процедури до застосування кількісних індикаторів показників ефективності та децен тралізація управління не співвідносяться систем но із заходами, передбаченими Стратегією. Слід, однак, урахувати, що децентралізація як така зна ходиться на порядку денному українського держа вотворення (а певні реформи, переважно у сфері збільшення фінансової самостійності регіонів, уже здійснено), але характеризується надмірним ступенем політизації проблеми.

. Модернізаційні заходи, які співвідносяться із загальносвітовими тенденціями інформацій но технічного характеру в цілому та з моделлю управління цифрової ери (digital era governance (DEG)) чи електронного врядування зокрема, в тому числі:

упровадження електронної системи управ ління документами (с. 8-9 Плану заходів);

утворення інтегрованої інформаційної систе ми управління людськими ресурсами на держав ній службі (с. 14 15 Плану заходів);

запровадження автоматизованого обміну да ними між електронними інформаційними ресур сами органів виконавчої влади (так звана елек тронна взаємодія) (с. 25-26 Плану заходів);

забезпечення надання адміністративних по слуг в електронному вигляді (с. 27-28 Плану заходів);

Необхідно констатувати суттєве відставання рівня інформатизації української публічної служ

би не тільки від провідних розвинених країн, але й від середньоєвропейського рівня. Модернізацій- ні цілі, визначені Стратегією, переважним чином співвідносяться з давно пройденими етапами ін формаційно технологічного осучаснення публічної служби в державах-членах ЄС. Головними викликами стосовно перспектив втілення Стратегії у цьому напрямі, як уявляється, залишатимуться: значне навантаження на бюджет, невисока інфор маційна культура державних службовців та тради ційна прихильність до паперового документообігу. Втім слід відзначити і вагомі успіхи України у цій сфері - створення Державного агентства з питань електронного урядування України, забезпечення доступу громадян до електронних реєстрів та від критих державних баз даних (і передусім єдиного державного реєстру судових рішень), функціонування кабінету електронних сервісів Міністерства юстиції України (https://kap.minjust.gov.ua) тощо.

План заходів із реалізації Стратегії не співвідноситься з конкретною системою публічної служби певної країни, яка б утворювала у цьому випадку необхідну модельну основу, натомість орієнтую чись на загальні принципи державного управління, розроблені SIGMA, й постулюючи необхідність використання «кращого міжнародного досвіду» у рецепційній тональності, який інтерпретується за допомогою апелювання до доктринально емпірич них основ концепцій раціональної бюрократії, но вого державного управління, управління цифрової ери (електронного врядування) тощо.

Система взаємопов'язаних модернізаційних заходів, які утворюють основний зміст Страте гії, розуміються законодавцем як бажаний стан української публічної служби (до 2020 р.). Останній співвідноситься не тільки з досвідом реформ у нових державах-членах ЄС Центральної та Східної Європи, що пояснюється свідомою орієнта цію на успішну модернізацію країн колишнього соціалістичного блоку, які до того ж є культурно спорідненими та географічно близькими. Як це не парадоксально, але дослідження компаратив ного профілю дозволяють провести прямі анало гії між змістом Стратегії та загальним перебігом адміністративної реформи останніх десятиріч в одній з найпотужніших (економічно та політично) країн ЄС, а саме - у постголлістській Франції [3; 22]. Дійсно, Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки та досвід адміністративної реформи у постголлістській Франції є схожими за багатьма аспектами: частко ве, невпевнене та запізнє сприйняття інструмен тарію Нового Державного Управління в умовах збереження закритої раціональної моделі публіч ної служби із професійною «кастовою» веберівсь - кою бюрократією (чи закритої моделі постра дянського зразка в Україні), приділення великої уваги структурно системним аспектам організа ції публічної служби, проблемам перерозподілу функцій між органами публічного управління, за гального зниження видатків й інформаційно тех нологічній модернізації публічної служби тощо. У ширшому сенсі певну спорідненість зумовлює й довгострокове завдання децентралізації фран цузької публічної служби.

Втім не слід забувати, що ми проводимо анало гії між державною програмою, що тільки починає втілюватися у життя, та французьким досвідом реформ публічного адміністрування (тим більше, що Стратегія 2016-2020 не була свідомо побу - дована на власне французькому досвіді і подіб ні аналогії можливо провести й стосовно інших континентально європейських держав). У цьому сенсі українська стратегія лінійної модернізації публічного управління та державної служби, що не спирається на певні адміністративні традиції та не враховує складний соціокультурний контекст, співвідноситься зі складною, але послідовною і дієвою практикою поєднання інновацій та запо зичень із багатовіковими традиціями раціональ ної централізованої закритої публічної служби у Франції. Деякі з цих традицій пов'язані з виникненням французької республіки як такої чи з ре формами наполеонівського періоду. Більше того, концепція лінійної модернізації від «дійсного» та «бажаного» стану, запущена згори донизу при пев ному консенсусі із громадянським суспільством і розрахована на чотири роки, фактично охоплює «спресовані» десятиріччя розвитку публічної служби однієї з найрозвиненіших країн ЄС, які є результатом іманентних процесів. Невелика ефективність спрощених моделей лінійної модерні зації, що не враховують наявні адміністративні традиції та місцевий соціокультурний контекст (що було неодноразово продемонстровано фіаско послідовної демократичної модернізації у країнах третього світу чи у пострадянських державах та утворенням натомість так званих «фасадних» де мократій), дозволяє обґрунтовано сумніватися у перспективах повноцінної реалізації положень Стратегії у вказаний часовий проміжок.

Слід відмітити принципову відсутність про блематики взаємодії з громадянським суспіль ством у тексті Стратегії, не враховуючи посилання на факти обговорення її проекту з представниками громадянського суспільства та окремі пропоновані заходи, що спрощують взаємодію останнього з державною службою. Такий важливий аспект кон - цепції Нового державного Управління, особливо в контексті її практичної реалізації у Сполучено - му Королівстві, як агенцізація у формі створення квазіавтономних неурядових організацій (кванго), що поєднують ознаки органів публічної служби, приватного сектору та інститутів громадянського суспільства, не обговорюється в Україні навіть як завдання на далеку перспективу. В той же час факт проходження України крізь циклічно повторювані суспільні кризи, сутність яких значною мірою ут ворює протистояння влади та громадянського су спільства, актуалізує проблематику налагодження взаємодії між ними, в тому числі за рахунок ство рення таких гібридних органів.

Проблематика розбудови громадянського суспільства присутня як в українських наукових джерелах, так і на рівні законодавчих ініціатив. Втім значного прогресу у практичній площині ще не досягнуто, увага до кращого зарубіжного до свіду у цій сфері є незначною, загальнодержавні проекти характеризуються формальним підходом з огляду на необхідність побудови демократично го «фасаду». Поодинокі міждержавні проекти, зо - крема швейцарсько -українська Програма «Електронне врядування задля підзвітності влади та участі громади» (EGAP), поки що не дали дійсно помітних результатів. Втім слід визнати відносну успішність деяких контролюючих інститутів громадянського суспільства, зокрема Громадської Ради Доброчесності, яка покликана модерувати оновлення суддівського корпусу в Україні.

У той же час результати широкого спектру досліджень у сфері суспільних наук дозволяють стверджувати, що конвергенція громадянського суспільства та держави вже відбувається у розви нених європейських країнах на всіх рівнях: інсти - туційному (створення у складі цивільної служби гібридних органів на кшталт квазіавтономних неурядових організацій, активне залучення ін ститутів громадянського суспільства до участі в державному управлінні), інструментальному (за позичення методів діяльності у приватного секто ра), структурному (тяжіння до відкритих моделей держслужби), ціннісному та телеологічному (взає модія громадянського суспільства та держави, що будується на спільних цінностях та спрямована на досягнення загального благоденства) тощо [5].

При цьому сучасні розвинені континенталь но європейські та англосаксонські країни як кон вергентні суспільства утворюють основні моделі організації публічної служби, що стають об'єктом 66 рецепції країнами, які прагнуть модернізувати публічне управління. Запозичення такого роду ускладнюються тим фактом, що значну частину останніх складно віднести до конвергентних су спільств. Натомість, у них спостерігаються різ - носпрямовані тенденції у взаємодії держави та громадянського суспільства, в тому числі і про цеси дивергенції (віддалення), що дозволяє ін терпретувати їх як суспільства гібридного типу у цьому сенсі.

Істотні відмінності між конвергентними та гібридними суспільствами (узяті в системі з ін шими факторами) пояснюють неуспішність мо дернізації публічного адміністрування в Україні. Спроби запозичення у конвергентних суспільств управлінських концептів, стандартів та модель них інститутів у ситуації відчуженості чи навіть протистояння держави та громадянського суспіль ства мають невелику ефективність саме внаслідок відсутності необхідного соціокультурного фундаменту. Діалектичний підхід до цієї проблеми до зволяє стверджувати, що як зближення держави та громадянського суспільства обумовлює утворення відповідної практики публічного управління, так і публічна служба є одним з інструментів забез печення такого зближення. Враховуючи це, основ ним завданням державотворення в Україні цілком обґрунтовано можна вважати концентрацію на зближенні громадянського суспільства та держа ви, передусім, за допомогою відповідних реформ публічної служби, тим більше, що це цілком від повідає сучасним моделям постмодернізації пу блічного управління.

Основний зміст та контекст процесів рефор - мування публічного управління в Україні свідчить про ще недостатнє розуміння такої необхідності основними авторами реформ. У той же час необхідність модернізації публічного управління в цілому та публічної служби зокрема ставить складні завдання для сучасної України. Політичні еліти, що знаходяться при владі, зосередившись на питаннях протидії корупційним явищам (ефек тивність якої складно вважати високою), надто спрощено сприймають перспективи рецепції вда лих управлінських рішень та інститутів. Спроби реформування української публічної служби у співвідношенні з відповідними процесами у дер жавах ЄС характеризуються наступними особливостями:

Загальний постмодерністський тренд публіч ного адміністрування на зближення з громадян ським суспільством поки ще враховується недо статньо, а іноземний досвід не використовується системно (якщо не брати до уваги суто деклараційні акти). Найсучасніша Стратегія 2016-2020 не передбачає послідовного інституціонального зближення з громадянським суспільством, обме жуючись формальною згадкою про участь представників громадянського суспільства у підготов ці проекту документа та планом введення деяких інструментів Нового Державного Управління, що спрощують доступ громадськості до адміністра тивних послуг.

Не тільки агенцізація у вигляді квазіавтоном них неурядових організацій, але й такі важливі аспекти концепції Нового Державного Управління, як запозичення управлінського інструментарію з приватного сектору та реалізація змагальності у сфері публічного управління, майже не потрапля ють до переліку пропонованих модернізаційних заходів стосовно української публічної служби (на законодавчому рівні). З огляду на накопичену за останні десятиріччя критику підходів Но вого державного Управління (особливо для країн континентальної Європи із сильними традиціями раціональної бюрократії та нових членів ЄС Схід ної і Центральної Європи), це не є істотною про - блемою, а скоріше є яскравим симптомом чужості цих ідей для українських політичних еліт та практики публічного управління.

Одночасно з проголошенням рецепційної за характером парадигми модернізації спрощено та занадто узагальнено сприймається європейське державне управління як таке та підходи до органі зації публічної служби зокрема. Звичайно, мова йде про впровадження на українському ґрунті єв - ропейських стандартів, використання європейсь ких моделей або взагалі (як в Стратегії 2016-2020 рр.) - «кращого іноземного досвіду». В той час системи публічної служби країн ЄС не тільки демонструють істотне різноманіття, але й майже не зближуються системно, утворюючи кластери споріднених систем, об'єднані загальними право - вими й адміністративними традиціями та спіль ним соціокультурним контекстом.

Означені факти результують у вельми стро - каті за змістом пропозиції щодо рецепції інозем ного досвіду у сфері публічного управління та організації публічної служби: використовується досвід модернізації публічного управління як континентально європейських країн у всьому різноманітті національних підходів, так і англо саксонських країн і, зокрема, США, в тому числі у таких важливих сферах як охорона здоров'я чи сфера оборони. Модернізація за деякими напрямками, навпаки, зовсім не передбачається. Певною мірою це можна пояснити бажанням законотвор ців та Кабінету міністрів зібрати воєдино краще з іноземної практики публічного адміністрування, одночасно відкинувши те, що вважається таким, що неможливо практично реалізувати в сучасних українських реаліях. Упевнені, що ступінь науко - вої обґрунтованості такої позиції має бути підви щений, у тому числі за рахунок аналізу великих масивів емпіричних даних, накопичених та осмис лених європейськими науковцями.

- Проблематика інституціональної та інструментальної модернізації публічної служби, по сідаючи вагоме місце у тематиці досліджень українських науковців, нерідко поступається за значущістю тематиці особистісних явищ управ лінської діяльності в цілому та проблемі форму вання цінностей державних службовців зокрема. Особливим чином таке розуміння необхідних ре форм публічної служби України проявляється в антикорупційній риториці представників громад ськості та політичних лідерів різного рівня: аксіо логічний аспект реформ бачиться ними як єдиний спосіб подолання системної корупції. У той же час необхідно розуміти, що проблема сприйняття європейських цінностей - це проблема загально суспільна, і системний позитивний вплив на осо бистість державних службовців уможливлюється лише опосередковано, через відповідні тектонічні зміни у свідомості суспільній.

Окреслені особливості утворюють крихкий фундамент для спроб модернізації українського публічного управління в цілому та реформування публічної служби зокрема, проявляючись у кон цепціях лінійної модернізації, що передбачають подолання шляху від «наявного» до «бажаного» стану за допомогою вибіркової рецепції досвіду розвинених держав. Додаткове навантаження при цьому утворює невідповідність часових шкал: так, найсучасніша стратегія реформування державно го управління в Україні де -факто пропонує за 4 роки подолати модернізаційний шлях, що за об сягом цілком співвідноситься з розвитком публіч ного адміністрування у Франції кількох останніх десятиріч.

Сама модель лінійної модернізації, що пропо нує пройти шлях до «бажаного стану», зовсім не враховуючи наявні традиції (незалежно від оцінок їх значення та цінності), розглядається сучасною теорією модернізації як така, що не зарекомендувала себе ефективною, принаймні стосовно складної соціальної дійсності. Сучасна європейська наука публічного управління також поділяє таку оцін ку: «Великі моделі, на кшталт Нового Публічного

Управління (НІ ІУ). чи «належного управління», чи «партнерства», звичайно, не приводять надто далеко. Мистецтво реформ полягає в їх адаптації (звичайно, вельми масштабній) до локального контексту. Застосування великих моделей або навіть стандартних технік у формалістській манері може бути контр-продуктивним» [14, с. 15].

Маючи безальтернативно рецепційний характер, українські пропозиції до реформування пу блічного управління та публічної служби майже не враховують, що конкретні інститути, стандар - ти, норми та підходи (як об'єкт запозичення) є ре - зультатом складної діалектики взаємодії традицій та інновацій, причому баланс цих компонентів є унікальним для кожної окремої європейської дер жави з поправкою на вплив ЄС як масштабного ін - теграційного проекту та універсальні тенденції в галузі публічного управління, в тому числі у пло щині взаємодії із громадянським суспільством. Все це значно ускладнює практичну реалізацію проголошених планів, тим більше, що навіть фраг - ментарний успіх Стратегії реформування 2016-- 2020 з одночасними позитивними зрушеннями у питанні боротьби із системною корупцією (що наразі уявляється вельми сумнівним) поставить перед українською державою складне завдання подальшого реформування публічної служби.

Оскільки еволюція публічної служби у розви - нених європейських країнах відбиває унікальні результати взаємодії традицій та модернізацій ного впливу, траєкторії та швидкість адміністра тивної реформи мають істотну національну специфіку. Сучасні тенденції розвитку публічної служби у державах членах ЄС співвідносяться із постмодерністськими парадигмами у сфері публічного управління, але зі значними поправ ками на власну інституціональну, ціннісну та інструментальну «пам'ять», особливості правової системи, специфіку політичної та власне адміністративної культури, унікальний соціо культурний контекст, актуальні інтелектуальні настрої та зміст наукового дискурсу суспільних наук. Глибина та масштабність реформ у державах з відкритими емпіричними системами публіч ної служби, зокрема у Сполученому Королівстві, поки ще залишаються безпрецедентними, осоливо у порівнянні з поступом адміністративної реформи у таких континентально європейських державах, як Франція та ФРН із їх закритими раціональними системами публічної служби, або у нових членах ЄС у Східній Європі, що пережили ситуацію розриву спадкоємності адміністратив ної традиції.

Втім, неможливо не помітити, що однією з домінуючих тенденцій практики публічного ад міністрування та організації публічної служби в державах ЄС стає зближення держави і грома дянського суспільства. У такому сенсі як NPM, так і NWS є постмодерністськими концептами у сфері публічного адміністрування та організації публічної служби, які, однак, спираються на фун даментально різні адміністративні традиції та не однаково розуміють напрями реформ публічного сектору. Різними шляхами вони виходять на про блему втілення принципово нових інституційних, інструментальних, ціннісних архетипів публічно го управління.

Здійснене у цій частині дослідження дозволяє зробити кілька взаємопов'язаних висновків.

Моделі лінійної модернізації публічного адміністрування, зі всіма своїми концептуальни ми недоліками та з відверто незначним відсотком успішних проектів (у загальносвітовому кон тексті), продовжують привертати увагу україн ських політичних еліт. Найбільш привабливим у цьому сенсі є можливість розпочати з чистого аркуша, не враховуючи чи відкидаючи як архаїч ні наявні традиції адміністративної культури та підходи до організації публічної служби (неза лежно від інтерпретації їх як особливого різно виду веберівської раціональної бюрократії чи са мостійної моделі). Вигідною для влади (і не без популістського аспекту) бачиться і пропонована можливість «стрибнути» з наявного «архаїчного» до бажаного «модернізованого» стану за допомо гою швидкої рецепції іноземного досвіду. Власне, ретельний аналіз сучасних законодавчих ініціатив з проблематики реформування публічного управ ління в Україні і, насамперед, змісту «Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки» дозволяє стверджувати, що вітчизняні модернізаційні спроби ґрунтуються на запозиченні не тільки загальноєвропейських стандартів публічного управління або абстракт них моделей на кшталт «належного врядування» чи «електронного врядування», але й на окремих інструментах, узятих з конкретних моделей, що мають різне соціокультурне коріння та створені на неоднакових адміністративних традиціях - пе реважно англосаксонській моделі Нового Публічного Управління (НІ ІУ) та континентально - євро - пейській моделі раціональної бюрократії, в тому числі у її сучасному варіанті - концепції Неове берівської держави (НВД).

Привабливість лінійної модернізації публічно - го управління в цілому та державної служби зокрема часто приховує «пастки»:

рецепційний характер модернізації може нав'язати суспільству роль того, хто вічно наздоганяє, орієнтуючись на етапи розвитку, давно пройдені іноземними державами;

пропоновані реформи часто охоплюють не- обґрунтовано великий за обсягом план заходів (відсутність власного досвіду успішного рефор - мування провокує політичні еліти на нереалістич ну оцінку перспектив упровадження досвіду іно земного);

запозичення може бути невдалим чи мало ефективним унаслідок повної невідповідності місцевому правовому та адміністративному кон тексті. Зосередження на процедурах запозичення стандартів та інститутів з іноземного досвіду пу блічного управління не завжди дозволяє побачити, що вони є кінцевим продуктом діалектичної взаємодії традицій та інновацій, результатом складних соціокультурних процесів, які мають національну специфіку.

Останню «пастку» вважаємо найбільш небезпечною. Необхідно переоцінити, власне, кори - сність інструментарію Нового Публічного Управ - ління (НІ ІУ) в українських умовах, з огляду на переважно критичне ставлення до цієї управлін ської моделі в країнах континентальної Європи та враховуючи неоднозначний досвід його упровад ження в країнах Центральної та Східної Європи. Для впровадження (часткового або системного) на українському ґрунті інструментарію НІ ІУ по - трібно спочатку розбудувати стабільну й ефектив ну публічну службу на засадах раціональної ве берівської бюрократії (з поправкою на те, що деякі її аспекти вже неможливо реалізувати в сучасному глобалізованому світі). Не можна не погодитися з висновком про те, що такий рецепт, поряд з ви бором вектору розвитку, що пропонує концепція НВД (NWS), за сучасних умов може вважатися майже універсальним для пост соціалістичних країн [19, с. 78-79].

Відзначимо також, що в українському кон - тексті ідеї НПМ, що сформувалися у традиціях відкритої емпіричної моделі публічної служби, не завжди адекватно інтерпретуються або сприйма ються поверхово. Такий аспект, як агенцізація, ро - зуміється, скоріше, в одному з власних терміноло гічних вимірів - як утворення окремих державних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Іншій вимір, який співвідноситься з абстрактним принципом автономності агенцій того чи іншого ступеня, поки що переважним чином залишається «за дужками» процесів реформування. В той же час власне британська модель виконавчих аген цій (executive agencies), що користуються реаль - ною управлінською (managerial) та бюджетною (budgetary) відокремленістю (separation) могла б виявитися корисною в українських умовах як дієвий інструмент інституціонального оновлення публічної служби, що мав би відомий імунітет від усталених корупційних зв'язків та спроможність швидко «заробити» позитивний імідж у суспіль ства, в цілому негативно налаштованого до влади. Проте наразі важко констатувати успішність аген - цізації як аспекту модернізації публічного управ ління в Україні. Великі надії суспільство поклада ло на принципово нове Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), утворене 18 березня 2015 р. як центральний орган виконавчої влади України зі спеціальним статусом, що забез печує формування та реалізує державну антико рупційну політику. Утворення ефективно функціо нуючого агентства було однією з вимог ЄС щодо введення безвізового режиму. Незважаючи на такі вагомі фактори, діяльність агентства оцінюється неоднозначно як державними посадовцями, так і представниками громадськості, а її результати є, як мінімум, суперечливими. Системній крити ці піддається стан виконання одного з головних завдань агентства, а саме - система електронно го декларування та система перевірки декларацій, внутрішня кадрова й бюджетна політика та влас не професійні якості членів агенції. Покликана здійснювати функцію залучення громадськості до формування, реалізації та моніторингу анти корупційної політики, НАЗК постійно стає об'єк - том критики з боку інститутів громадянського су спільства, в тому числі Transparency International Україна. З точки зору помітної частини представ ників громадськості, НАЗК - це традиційно мало - ефективний орган публічного управління постра дянського зразку з майже відсутнім «зворотним зв'язком» із суспільством, що пройшов певний ребрендінг відповідно до сучасних адміністратив них тенденцій.