Організація і функціонування прокуратури в Польщі та України на тлі європейських стандартів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Організація і функціонування прокуратури в Польщі та України на тлі європейських стандартів



1.Історія розвитку прокуратури в Польщі, України та правових стандартів ЄС

1.1. Розвиток та становлення прокуратури Польщі

Провідна роль у системі правоохоронних органів, які повинні підтримувати законність і правопорядок, охороняти права та законні інтереси громадян і держави, належить органам прокуратури.

Виникнення та розвиток прокуратури в різних країнах пов'язані з формуванням національних правових систем, тому склалися різні моделі прокуратури, кожна з яких має власний статус, зміст функцій і повноважень .

Прокуратура Республіки Польща не становить винятку, оскільки процес формування її конституційно-правового статусу тривалий, зі зміною підпорядкування та повноважень.

Інститут державної служби кримінального переслідування на території Польщі зародився на початку XIX століття, а 1918 року було створено прокуратуру. У 1929-1950 роках прокуратура являла собою судову установу і функціонувала на трьох рівнях. Відповідно, діяли: прокурори Верховного суду, прокурори апеляційних судів і прокурори окружних судів. Прокуратура перебувала під контролем Міністра юстиції, який одночасно був і Генеральним прокурором. Завдання прокуратури зводились до участі у кримінальному процесі як сторони обвинувачення .

У 1950-1985 роках прокуратура Польщі мала статус незалежного державного органу, до функцій якого належала і загально-наглядова.

Згідно із Законом про прокуратуру від 20 червня 1985 року прокуратура Республіки Польща входила до складу Міністерства юстиції, відповідно, посади Генерального прокурора та Міністра юстиції були поєднані. Генеральний прокурор був асоційованим членом Ради міністрів, Сейму і Сенату Республіки Польща.

Найважливішим у становленні правового статусу прокуратури Республіки Польща став 2010 рік, оскільки саме цього року парламентом внесено зміни до Закону щодо: розподілу повноважень Генерального прокурора та Міністра юстиції; запровадження строку повноважень Генерального, апеляційного, окружного та районного прокурорів; обмеження слідчих дій прокурора; обов'язку прокурора документувати вказівки в матеріалах справи; врегулювання взаємовідносин Генерального прокурора із Сеймом, Президентом і Прем'єром; визначення основних принципів фінансування прокуратури .

У 2016 році було підписано новий Закон про прокуратуру . Новий польський Закон 2016 року комплексно регулює засади функціонування прокуратури, змінивши положення, що діяли з 1985 року, які не відповідали потребам сучасної правової держави та викликам, пов'язаним із розвитком технологій та злочинності, зокрема терористичної злочинності та організованої фінансово-господарської злочинності.

Станом на сьогодні статус прокуратури Республіки Польща визначено Конституцією та вказаним Законом про прокуратуру.

Необхідно зауважити, що в Конституції Республіки Польща не визначено функцій прокуратури, а лише встановлено право прокурора звертатись до Конституційного суду (ст. 191) та заборону для прокурора набувати депутатський мандат (ст. 103) .

Детально статус прокуратури Республіки Польща врегульовано Законом про прокуратуру від 20 червня 1985 року (із останніми змінами від 30 березня 2010 року).

У свою чергу, польським Законом 2016 року передбачено внесення змін до різних нормативно-правових актів, у тому числі у Кримінальний процесуальний кодекс, закон про працівників суду і прокуратури та ін.

Згідно із вказаними змінами прокуратуру Польщі виведено з системи Міністерства юстиції й надано статус самостійного державного органу, а посаду Генерального прокурора відділено від посади Міністра юстиції.

Відповідно до ст. 2 вказаного Закону завданнями прокуратури є забезпечення верховенства закону і судового переслідування злочинів, які реалізовуються за допомогою таких повноважень прокурора: здійснення чи нагляд за попереднім розслідуванням у кримінальних справах і підтримання державного обвинувачення в судах; участь у цивільних та кримінальних справах і подання клопотання в судовому процесі по цивільних справах з питань порушення трудових або суспільних гарантій, якщо цього вимагає охорона правопорядку, суспільного інтересу, власності або прав громадян; вжиття заходів, визначених законодавством для точного й однакового застосування закону в судовому процесі, при притягненні особи до адміністративної відповідальності та іншому процесі; здійснення нагляду за виконанням постанов про тимчасове затримання та інших рішень про позбавлення волі особи; співпраця із науковими інституціями у сфері вивчення проблем, пов'язаних зі злочинністю та запобіганням її виникненню, а також співпраця з відповідними державними органами щодо запобігання проявам злочинності; оскарження рішення судів і участь у розгляді таких скарг по адміністративних справах; виконання інших повноважень, визначених законом .

До системи прокуратури Республіки Польща входять: Генеральна прокуратура, апеляційні прокуратури, окружні та районні прокуратури, прокурори Інституту національної пам'яті - Комісії переслідування злочинів проти польського народу. Із числа заступників Генерального прокурора Президент призначає директора центральної комісії.

Також у Польщі функціонує система військових прокуратур, до якої входять: Генеральний військовий прокурор, окружні військові прокуратури та військові прокуратури гарнізонів.

При здійсненні своїх повноважень прокурор незалежний і зобов'язаний виконувати розпорядження, директиви та накази вищестоящого прокурора.

Варто зазначити, що в Польщі функціонує Національна рада прокуратури, яка складається із 25 членів та забезпечує незалежність, надає консультації щодо проектів законів про кримінальне переслідування, заслуховує інформацію Генерального прокурора про діяльність органів прокуратури, обирає кандидата на посаду Генерального прокурора. До того ж Національна рада прокуратури є дисциплінарним судом для вирішення питань про притягнення до дисциплінарної відповідальності Генерального прокурора.

Згідно зі ст. 7 Закону Республіки Польща «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний здійснювати дії, визначені законами, керуючись принципами безсторонності та однакового ставлення до усіх громадян.

Відповідно до ст. 10 «а» Закону Генерального прокурора призначає Президент Польщі за пропозицією Національної судової ради і Національної ради прокурорів строком на шість років.

Генеральний прокурор призначає прокурорів загальних організаційних одиниць, а за пропозицією Міністра національної оборони - військових прокурорів.

Також за пропозицією Генерального прокурора Президент Польщі з числа прокурорів прокуратури призначає першого заступника і заступників, один із яких є Верховним військовим прокурором.

Основними завданням прокуратури відповідно до статей 2 та 3 Закону є захист верховенства права і забезпечення судового переслідування злочинів. На прокуратуру Польщі покладаються наведені нижче функції.

1. Проведення попереднього розслідування по кримінальних справах або здійснення контролю за ними.

2. Ініціювання дій з кримінальних і цивільних справ, підтримка обвинувачення, участь в судових розглядах по цивільних справах, якщо це необхідно для захисту правопорядку, суспільних інтересів, власності або прав громадян.

3. Вживання заходів, передбачених законом, для правильного й однозначного його застосування в судовій і адміністративній діяльності у разі здійснення проступків та при виконанні процесуальних дій.

4. Нагляд за досудовим триманням під вартою і реалізацією рішень про позбавлення волі.

5. Співпраця з науковими підрозділами у проведенні досліджень проблем злочинності, контролю і профілактики.

6. Збір, обробка й аналіз даних про судові та адміністративні процедури.

7. Оскарження в судовому порядку незаконних адміністративних рішень і участь в судах при розгляді цих рішень.

8. Координація діяльності правоохоронних органів.

9. Взаємодія з органами державної влади і громадськими організаціями з питань запобігання злочинності та порушенню законів.

10. Співпраця з Головою Національного кримінального інформаційного центру для виконання своїх обов'язків.

11. Участь у заходах, що проводяться міжнародними організаціями на підставі угод, ратифікованих Республікою Польща.

12. Підготовка висновків за результатами опрацювання проектів нормативних актів.

Основне завдання Генерального прокурора відповідно до ст. 17 Закону - забезпечення участі прокурора в судових процесах Конституційного суду, Верховного суду, Верховного адміністративного суду, нагляд за досудовим розслідуванням органів прокуратури, нагляд за внесенням апеляційних скарг та діяльність з виконання договорів із зарубіжними державами.

Відповідно до цієї ж статті Генеральний прокурор є керівником прокурорів Генеральної прокуратури, військових прокурорів і прокурорів Інституту національної пам'яті - Комісії переслідування злочинів проти польського народу.

До загальних організаційних підрозділів кримінального переслідування належать Генеральна прокуратура, апеляційна прокуратура, окружні та районні прокуратури.

Основні завдання прокуратури полягають у забезпеченні участі прокурора у судовому розгляді в апеляційному, окружному та адміністративному судах, проведенні досудового розслідування та контролі за ним, кримінальному переслідуванні організованої злочинності й корупції, а також контролі за діяльністю нижчестоящих прокуратур.

До основних завдань прокуратури району віднесено: забезпечення участі прокурора в засіданнях районного суду, розслідування серйозних кримінальних та економічних злочинів, контроль за досудовим розслідуванням.

Також у разі невідповідності законам постанов органів територіального самоврядування або розпоряджень воєводи прокурор звертається до них з приводу відміни незаконного акта або приведення його у відповідність до закону. Якщо такі вимоги не виконано, прокурор направляє висновок до відповідного наглядового органу або звертається до адміністративного суду за підтвердженням недійсності постанови органу територіального самоврядування.

Відповідно до ст. 23 Закону Національна рада прокуратури складається з двадцяти п'яти членів. До її складу входять: Міністр юстиції, Генеральний прокурор, представник Президента Республіки Польща, чотири посли, два сенатори, прокурор, обраний на зборах прокурорів Головної військової прокуратури, прокурор, обраний на зборах прокурорів Інституту національної пам'яті - Комісії з переслідування злочинів проти польського народу, трьох прокурорів, обраних зборами прокурорів Генеральної прокуратури, а також одинадцяти прокурорів, обраних зборами прокурорів у апеляційних прокуратурах.

Каденція Національної ради прокуратури триває чотири роки. Національна рада прокуратури працює на підставі ухваленого нею регламенту. Особа, призначена Президентом Республіки Польща, обіймає посаду у Національній раді прокуратури без визначення терміну повноважень і може бути відкликана у будь-який час. Сейм Республіки Польща вибирає з-поміж представників чотирьох членів Національної ради прокуратури на період терміну своєї каденції. Сенат Республіки Польща обирає з-поміж сенаторів двох членів Національної ради прокуратури на період терміну своєї каденції. Прокурор може виконувати функції обраного члена Національної ради прокуратури лише дві каденції.

Рада під головуванням Генерального прокурора забезпечує незалежність прокурорів, надає консультації стосовно проектів законів про кримінальне переслідування, обирає кандидата на посаду Генерального прокурора, вирішує питання дисциплінарної відповідальності прокурорів тощо.

При апеляційній прокуратурі діють збори прокурорів і колегія, повноваження яких передбачені законом. До того ж в окружній прокуратурі створюється відповідна колегія.

1.2 Правовий розвиток інституту прокуратури України

Представники історичної та юридичної науки відокремлюють такі етапи становлення та розвитку прокуратури України:

I. Етап функціонування прокуратури як частини прокуратури Російської імперії від часів Петра І до лютнево-жовтневих подій 1917 року (1722-1917 рр.).

II. Етап функціонування прокуратури часів новітніх національно-визвольних змагань Українського народу, а саме у період існування:

1) Української центральної Ради (листопад 1917 р. - квітень 1918 р.);

2) Гетьманату (квітень 1918 р. - листопад 1918 р.);

3) Директорії (листопад 1918 р.- лютий 1919 р.).

III. Етап функціонування прокуратури часів радянської доби (лютий 1919 р. - листопад 1991 р.).

IV. Етап функціонування прокуратури в незалежній Україні (від проголошення незалежності України до сьогодення) .

При цьому важливим постулатом діяльності прокуратури є та обставина, що будь-яка демократична держава природно прагне створити умови для безпечного життя своїх громадян. При цьому така держава за допомогою органів прокуратури бере на себе обов'язок забезпечувати виконання всіх діючих законів та дотримуватись усіх прав та свобод людини і громадянина, а термін «прокурор» у дослівному перекладі з латинської мови означає «піклуватися».

При цьому ще в праві Давнього Риму було відоме поняття «прокуратор», що означало:

1) керівник господарства;

2) чиновник зі збору податків;

3) повірник у справах, що здійснює доручення довірителя з ведення судових справ і керування майном.

Отже, можна цілком логічно зробити висновок, що ще в давніх століттях прокурори мали обов'язок слідкувати за правильністю судового процесу, але все ж це не була та посадова особа, якою зараз є прокурор.

Спираючись на подібне розуміння ролі прокурора у функціонуванні держави, російський цар Петро І у 1722 році запровадив французьку модель спеціального контролюючого державного органу «государевою ока» - прокуратури при надвірних судах, яка повинна була слідкувати за правильністю судового процесу та наглядати за центральними та місцевими адміністративними органами. Окрім того, прокурор повинен був наглядати за діяльністю сенату та колегій, а також повністю підпорядковувався імператору. Протягом довгого часу прокурори ототожнювалися тільки з державним обвинуваченням і сприймалися як працівники караючих органів.

У 1864 році прокуратуру в Російській імперії в процесі судової реформи імператора Олександра II було значно демократизовано, вона здебільшого виконувала процесуальні функції в ході кримінального судочинства і вже не здійснювала тотального контролю за роботою цих державних органів. У XIX ст. склалася прокурорська система на чолі з генералом-прокурором. В окружних судах та судових палатах працювали разом із прокурорами товариші (на сучасний лад йдеться про помічників прокурорів) прокурорів. За поданням міністра юстиції їх особисто призначав імператор .

Після того, яку Росії пала монархія в лютому 1917 р., в Україні активізувався рух за самостійність. 15 грудня 1917 року в новоутвореній Українській Народній Республіці (далі - УНР) було ухвалено Закон «Про утворення Генерального Суду». У його складі було засновано Прокураторію на чолі зі старшим прокуратором, який призначався Генеральним секретарем судових справ. 4 січня 1918 року Центральна Рада прийняла Закон «Про урядження прокураторського догляду на Україні». Завдяки цьому закону було створено органи прокуратури УНР. Прокураторії існували при апеляційних та окружних судах. Старші прокуратори стояли на чолі відповідних прокураторій. Наказом Генерального секретаря судових справ від 18 січня 1918 року № 7 на посаду Старшого прокурора Генерального суду призначено Марковича Дмитра Васильовича. 28 квітня 1918 року УНР перестала існувати, а вже 29 квітня 1918 р. на з'їзді українських хліборобів було проголошено Гетьманат, а Павла Скоропадського - Гетьманом всієї України. 8 липня 1918 р. був прийнятий Закон «Про утворення Державного Сенату», в якому значне місце було приділене питанню врегулюванню прокурорського нагляду: при кожному Генеральному суді перебували прокурори і товариші прокурора під вищим наглядом Міністра юстиції, який одночасно був Генеральним прокурором України.

У грудні 1918 р. Гетьманат за допомогою революції було замінено на Директорію, яка складалася з 5 осіб. Директорія проголосила відновлення УНР, тобто відновлювалась діяльність Прокураторії зразка УНР. Скасовано Закон «Про утворення Державного Сенату», і відновлена діяльність Генерального Суду, який став називатися «Найвищим Судом УНР». Міністр юстиції за наказом повинен був негайно затвердити новий штат і призначити осіб з прокурорського нагляду. На початок січня 1919 року Рада народних міністрів УНР затвердила штат надвищого суду, яким охоплювалась і прокураторія. Штат прокураторії складався із Старшого прокурора, сімох прокурорів та одного секретаря-прокурора. У підсумку створена прокуратура діяла трохи більше місяця. Після того, як на більшості території України була встановлена радянська влада, були створені нові органи прокуратури, спочатку в складі суду, згідно з Декретом від 14 лютого 1919 року «Про суд», а з 28 червня 1922 р. згідно з Постановою ВУЦВК «Про затвердження Положення про прокурорський нагляд в УРСР» - у складі НаркомЮсту УРСР. З 10 травня 1925 року з прийняттям другої Конституції УРСР (перша була ухвалена у 1919 р.) прокуратура почала діяти як самостійний орган .

У Конституціях СРСР 1936 р. і УРСР 1937 р. було передбачено, що вищий нагляд за точним дотриманням законів усіма наркоматами і установами, як і окремими посадовими особами і громадянами, на територіях республіки здійснює Генеральний прокурор СРСР як самостійно, так і через Прокурора УРСР. Коли було введено воєнний стан на території України, тоді розширилася мережа військової прокуратури. Наказом НКЮ СРСР і Прокурора СРСР від 24 червня 1941 р. був встановлений порядок здійснення нагляду прокуратури за рішеннями військових трибуналів.

24 травня 1955 р. було затверджено Положення про прокурорський нагляд у СРСР (це був перший спеціальний законодавчий акт у вітчизняній державно-правовій історії, який задекларував організацію і діяльність органів прокуратури та прокурорського нагляду, всіх його ланок), яке не тільки встановило демократичні принципи організації та діяльності прокуратури, а й значно розширило права прокуратури, врегулювало діяльність її органів.

27 лютого 1959 р. Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ про утворення колегій у Прокуратурі СРСР і в прокуратурах союзних республік. Затверджувалась колегіальність в обговоренні найсуттєвіших питань, що стало передумовою поліпшення діяльності прокуратури.

Конституція СРСР 1977 р. визначила головні положення про організацію і діяльність прокурорських органів, зміст, цілі та завдання діяльності органів прокуратури та прокурорського нагляду, принципи побудови і діяльності прокурорської системи, структуру органів прокуратури, строки повноважень і порядок призначення прокурорів від вищої до нижчої ланки, відповідальність і підзвітність Генерального прокурора СРСР. Конституція підкреслювала, що прокуратура є системою злагоджених централізованих органів, підпорядкованих тільки центру в особі Генерального прокурора СРСР.

Відповідно до Конституції СРСР 30 листопада 1979 р. Верховна Рада СРСР прийняла спеціальний профільний консолідований Закон «Про прокуратуру СРСР», де були вказані функції, особливості діяльності та принципи організації органів прокуратури. Згідно із Законом прокуратура являла собою виключно централізовану систему з досить широкими повноваженнями Генерального прокурора СРСР. Цей Закон передбачав розширення сфери дії принципу колегіальності: утворювалися колегії в Головній військовій прокуратурі, прокуратурах автономних республік, країв, областей, міст (на правах прокуратур областей). У 1987 р. Закон «Про прокуратуру СРСР» передбачив право прокурорів використовувати приписи і застереження як засоби реагування на порушення законів в межах т.з. «загального» нагляду.

Проголосивши незалежність, Україна першою серед колишніх республік СРСР 5 листопада 1991 року прийняла Закон України «Про прокуратуру», який набрав чинності 1 грудня 1991 року. Цей закон визначав систему, повноваження, а також завдання та функції самостійних органів прокуратури України, що стало початком новітньої вітчизняної історії органів прокуратури .

28 червня 1996 р. Верховною Радою України була прийнята Конституція України - Основний Закон нашої держави. Розділ VII Конституції повністю присвячений питанням регламентації діяльності прокуратури.

У листопаді 2013 року до Верховної Ради України був поданий проект Закону України «Про прокуратуру». Він був ухвалений у першому читанні, після чого отримав схвальну оцінку Венеціанської комісії. 14 жовтня 2014 р. Верховна Рада України в другому читанні ухвалила новий Закон України «Про прокуратуру» , який значно наблизив конституційно-правовий інститут прокуратури України до європейської моделі, що в принциповій основі є спільною для держав-членів ЄС.

Отже, можна відзначити, що прокуратура як конституційно-правовий інститут пройшла значну трансформацію, що стосується, перш за все, функціональної складової її діяльності. При цьому загальною особливістю історико-правового розвитку конституційно-правового статусу прокуратури в країнах з демократичним політичним режимом є поступове посилення значення функцій підтримання державного обвинувачення в рамках кримінального переслідування та представництво законних інтересів особи, суспільства, держави.

Водночас для правових систем держав з тоталітарним та авторитарним політичними режимами характерною є модель прокуратури як органу загального нагляду, що не відповідає сучасному прогресивному уявленню про побудову правоохоронної системи держави та від чого відійшла національна правова система України з прийняттям чинного Закону України «Про прокуратуру», зберігши окремі наглядові функції у сфері кримінального провадження та виконання судових рішень, пов'язаних з обмеженням особистих прав громадян.

1.3 Становлення європейських правових стандартів регулювання діяльності прокуратури

прокуратура європейський суспільство

Загальновідомо, що норма права - це загальнообов'язкове правило поведінки, сформоване в суспільстві відповідно до визнаної в ньому справедливої міри свободи й рівності та формально визначене (встановлене й санкціоноване) і гарантоване державою як правозначущий спосіб регулювання суспільних відносин. Норма права - це первинний елемент права, за допомогою якого відображається та закріплюється найпростіше правило юридично значущої поведінки .

Так, принципи права - це основоположні загальноприйняті норми-ідеї (вихідні начала), що виражають сутність права, закономірності його розвитку та мають найвищий авторитет, тобто є незаперечними вимогами, які висуваються до учасників суспільних відносин із метою встановлення соціального компромісу й порядку .

Відповідно до думки українського вченого О.О. Мережка, у сучасних умовах міжнародне право не є повністю самостійною нормативною системою, абсолютно ізольованою від інших соціальних регуляторів міжнародних відносин. Норми міжнародного права разом із нормами національного права, що регулюють міжнародні відносини, входять у складну систему міжнародного порядку .

Таким чином, говорячи про європейські правові стандарти з гносеологічних позицій, необхідно зауважити таке:

1) під ними розуміються насамперед єдині принципи й норми щодо поведінки суб'єктів права, які зафіксовані в основних джерелах міжнародного права, як в універсальних, так і в регіональних правових актах;

2) вони є оптимальними юридичними вимогами щодо правових систем держав - учасниць міжнародного співтовариства;

3) вони розкривають найкращі правові досягнення міжнародного права й співробітництва держав - членів міжнародної спільноти та держав - членів універсальних і регіональних міжнародних міжурядових організацій;

4) вони відображаються у відповідних джерелах права у вигляді принципів і норм права;

5) вони є основою узгодження міжнародного й національного права;

6) вони є обов'язковими вимогами для учасників міжнародних договорів, що включають ці правові стандарти.

З іншого боку, нормативно-правові стандарти можна класифікувати за суб'єктами їх створення (стандарти Ради Європи, Європейського Союзу, Організації з безпеки та співробітництва в Європі тощо), за галузевою приналежністю (конституційно-правові, цивільно-правові, кримінально-правові тощо), за зовнішньою формою закріплення (ті, що фіксуються в міжнародних договорах, у практиці Європейського суду з прав людини, у юридичних актах міжнародних організацій, ті, що відносяться до джерел права) .

Так, загальновизнані європейські юридичні стандарти формуються насамперед правовими системами Ради Європи та Європейського Союзу, які є ефективними формами європейської правової інтеграції.

Варто зазначити, що міжнародні норми щодо організації й діяльності правоохоронної системи та окремих правоохоронних органів, зокрема й прокуратури, зазвичай являють собою певний набір цінностей. Інакше кажучи, вони відображають фундаментальні аксіологічні ідеї та уявлення, загальноприйняті в сучасній європейській правовій традиції.

Визначальну роль у цьому процесі відіграють рамкові джерела загальновизнаних стандартів забезпечення прав особистості, зокрема Загальна декларація прав людини 1948 р., Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 р., Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. з протоколами, що до неї додаються.

Також необхідно назвати прецедентне право як джерело стандартів правоохоронної діяльності, оскільки воно окремо виділяється та створене практикою Європейського суду з прав людини. Отже, Європейський суд із прав людини фактично встановлює нові правові норми й принципи, яких повинні дотримуватись держави - учасниці Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Для прикладу можна зазначити, що Венеціанська комісія на запити Парламентської Асамблеї Ради Європи сформулювала свої доповіді з певної проблематики у світлі Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та прецедентів, побудованих Європейським судом із прав людини.

Проблематика формулювання європейських правових стандартів стала особливо значущою в XXI ст., коли багато держав прагнуть зробити гармонійними принципи, на яких формуються їхні правові системи, таким чином визначаючи, наприклад, право громадян на рівний доступ до інформації, на участь в управлінні державою тощо як основні права людини.

У свою чергу можна зауважити, що під міжнародними виборчими стандартами розуміють принципи міжнародного права, що стосуються виборчих прав громадян, організації й проведення виборів.

Принципи міжнародного права як найбільш загальні правила поведінки учасників міжнародного спілкування здійснюють певний вплив на встановлення міжнародно-правових норм як більш конкретних правил поведінки. Той чи інший принцип права не лише впливає на виникнення вищезазначених правил поведінки, а й підпорядковує їх собі. У свою чергу найбільш конкретні правила поведінки узгоджуються між собою та водночас із принципом як більш загальним правилом поведінки.

Варто зазначити, роблячи певний узагальнюючий висновок, що норми міжнародного права закріплюють як принципи також конкретні правила поведінки. До того ж конкретні правила поведінки постійно оформлюються у вигляді норм міжнародних актів чи звичаїв. І кожен принцип може бути закріплений у якому-небудь міжнародному акті у формі деякої норми, а може й не отримати чітке формулювання та виражатись у сукупності норм, аналіз яких дає змогу твердити про їх єдність і відповідність певному принципу.

У свою чергу важливо розуміти, що європейські стандарти не можна сприймати як щось таке, що стоїть незмірно вище за будь-які правила з позицій методології, які діють в окремо взятій державі.

Щодо класифікації міжнародних стандартів варто зазначити, що найбільша увага приділяється міжнародним стандартам у сфері прав людини та їх захисту, стандартам Міжнародної організації з питань стандартизації, стандартам у сфері локальної й регіональної демократії та європейським регіональним стандартам у сфері інституціонально-інструментального функціонування судової й правоохоронної системи.

Зауважимо, що всі зазначені європейські стандарти концептуально та ідеологічно беруть витоки з фундаментальних положень Загальної декларації прав людини 1948 р. Досить важливо закріпити, що європейські стандарти у сфері прав людини найбільше конкретизуються в Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права та Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, що були прийняті Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 р.

У свою чергу будь-які стандарти прав людини можна класифікувати за такими критеріями:

1) за суб'єктом їх встановлення: а) міжнародні (всесвітні, регіональні, двосторонні); б) національні;

2) за ступенем визначеності змісту: а) абсолютно визначені (у якісному й кількісному вираженні); б) відносно визначені (зокрема, якщо застосовуються оціночні поняття);

3) за юридичною значимістю: а) формально необов'язкові, або декларативні; б) рекомендаційні («м'яке» право); в) формально обов'язкові.

Необхідно вказати також на ту обставину, що з аксіологічних позицій у європейських стандартах прав людини виконується позитивація найголовніших цінностей суспільства.

Такі цінності, як вважає С.О. Верланов, власне через європейські стандарти прав людини поширюються й укорінюються в національних правових системах, у яких їх первинний зміст зберігається, підкріплюється юридичною формою найчастіше як конституційні права або права за міжнародним договором, що належним чином ратифікований та став частиною національного законодавства . Загальновідомо, що це відображається також у статтях 9 і 22 Конституції України.

Окремо варто наголосити на тому, що на сучасному етапі створено цілу систему спеціальних міжнародно-правових стандартів щодо інституціональної організації й діяльності органів прокуратури, причому особливо інтенсивним процес створення подібних стандартів є на регіональному (європейському) рівні.

Серед регіональних (європейських) джерел міжнародно-правових стандартів функціональної діяльності органів прокуратури на особливу увагу заслуговує Рекомендація REC(2000)19 Комітету Міністрів Ради Європи «Про роль прокуратури в системі кримінального правосуддя», прийнята 6 жовтня 2000 р. на 724-ій зустрічі заступників міністрів .

Іншим важливим джерелом міжнародно-правових (європейських) стандартів статусу прокуратури є Рекомендація ПАРЄ 1604(2003) про роль прокуратури у демократичному правовому суспільстві, заснованому на верховенстві закону .

Також серед найважливіших стандартів конституційно-правового статусу прокуратури, розроблених Консультативною радою європейських суддів, окремо необхідно назвати Висновок № 9(2014) щодо європейських норм та принципів стосовно прокурорів від 17 грудня 2014 р. , основною частиною якого є Римська хартія та пояснювальна записка до неї.

Таким чином, можна зробити такі найважливіші висновки щодо загальних особливостей європейської моделі конституційно-правового статусу прокуратури в сучасних умовах європейської міждержавної інтеграції та інтернаціоналізації конституційного права європейських держав:

1) європейські стандарти правоохоронної діяльності є рамковими, створюючи певну концептуальну стандартизовану модель конституційно-правового статусу окремих правоохоронних органів, яка наповнюється конкретними функціями й повноваженнями на національно-правовому рівні (зазвичай шляхом ухвалення спеціальних інституціональних законодавчих актів);

2) найприйнятнішою в сучасних умовах європейської міждержавної інтеграції формою імплементації європейських стандартів організації та діяльності правоохоронних органів є трансформація, тобто втілення фундаментальних принципів європейського права в національному законодавстві із широким використанням національного термінологічного й мовно-текстуального інструментарію;

3) імплементація міжнародних стандартів організації та діяльності прокуратури має діалектично поєднуватись з імплементацією відповідних стандартів організації й діяльності інших правоохоронних органів держави, а також судової системи, оскільки прокуратура є складовим елементом цілісної національної правоохоронної системи, яка має бути в належний спосіб організована функціонально та структурно.



2.Засади діяльності прокуратури Польщі та України

2.1 Принципи діяльності прокуратури Польщі

У Польщі Закон про прокуратуру прийнятий парламентом 28 січня 2016 року, підписаний Президентом Польщі 12 лютого 2016 року. Закон набирав чинності 4 березня 2016 року з незначними винятками, що стосувалися переважно положень про військову прокуратуру, які набрали чинності 4 квітня 2016 року (далі - польський Закон 2016 року) .

Найперше варто зазначити, що для польської нормотворчої техніки не характерне викладення принципів (засад) організації та діяльності державних органів у окремих розділах чи главах із відповідними назвами. Проте окремі принципи (засади) організації та діяльності державних органів випливають зі змісту окремих статей. З тексту статей Глави І «Загальні положення» польського Закону про прокуратуру 2016 року випливають інші принципи організації та діяльності прокуратури. Так, ст. 1 § 1 містить принцип єдиної централізованої системи, очолюваної Генеральним прокурором, функції якого виконує Міністр юстиції Польщі.

Дискусійним було і залишається питання поєднання посади Міністра юстиції та Генерального прокурора відповідно до положень ст. 1 § 2 польського Закону 2016 року. Зокрема, таке поєднання посад часто тлумачиться як порушення іншого принципу організації прокуратури - принципу позапартійності. Адже Міністр юстиції, з одного боку, виступає активним політиком та членом політичної партії, яка бере участь у парламентських виборах, з іншого - є керівником усіх прокурорів держави. Більше того, такий принцип позапартійності закріплений у ст. 97 § 1 польського Закону 2016 року, де вказується, що на час зайняття посади прокурор не може ані належати до політичної партії, ані брати участь у жодній політичній діяльності.

Принцип захисту прокуратурою правопорядку та розслідування злочинів випливає з тексту статті 2 зазначеного закону. У змісті статті 3 закону вбачається принцип законності, оскільки вказується перелік повноважень, які може реалізовувати прокурор, а також підкреслюється, що прокурор може здійснювати інші дії, передбачені законом. Більше того, стаття 6 польського Закону 2016 року наголошує, що прокурор зобов'язаний здійснювати передбачені законами повноваження, керуючись принципом неупередженості та однакового ставлення до всіх громадян. Тому власне принципами діяльності прокуратури закон напряму називає неупередженість та рівність громадян. Зі змісту ст. 4 та 7 польського Закону 2016 року виділяється принцип ієрархічності та субординації в організації та функціонуванні прокуратури. Так, відповідно до ст. 7 § 2 польського Закону 2016 року прокурор зобов'язаний виконувати розпорядження, настанови і доручення вищестоящого прокурора.

Особливо варто наголосити на принципі незалежності прокурора, напряму передбаченого ст. 7 § 1 польського Закону 2016 року, в якій вказано, що прокурор під час здійснення діяльності, передбаченої законами, незалежний, за винятком кількох окреслених законом випадків. Вважаємо за доцільне окремо зупинитись на таких випадках обмеження прокурорської незалежності. По-перше, як зазначалось, прокурор зобов'язаний виконувати розпорядження, настанови і доручення вищестоящого прокурора (ст. 7 § 2 польського Закону 2016 року). При цьому доручення, що стосується змісту процесуальної діяльності, вищестоящий прокурор видає письмово, а на вимогу прокурора - разом з обґрунтуванням (ст. 7 § 3 польського Закону 2016 року). Якщо прокурор не погоджується з дорученням, що стосується змісту процесуальної діяльності, може вимагати зміни доручення або відсторонення його від виконання діяльності або від участі у справі. Питання відсторонення вирішує остаточно прокурор, який є безпосереднім начальником прокурора, що видав доручення. Заяву про відсторонення подає прокурор, який отримав доручення (ст. 7 § 3-4 польського Закону 2016 року).

По-друге, коли в ході судового розгляду відкриються нові обставини справи, прокурор самостійно приймає рішення, пов'язані з подальшими діями. Якщо наслідком рішення може бути необхідність здійснення витрат, що перевищують квоту, встановлену керівником відповідного органу прокуратури, прокурор може прийняти рішення про отримання згоди керівника відділу керівника відповідного органу прокуратури.

По-третє, вищестоящий прокурор може змінювати або скасовувати рішення підлеглого прокурора . Зміна або скасування рішення оформляються письмово і включаються до матеріалів справи. Зміна або скасування рішення, яке вже вручено сторонам, їх представникам, іншим уповноваженим суб'єктам може здійснюватися виключно відповідно до порядку, передбаченого законом (ст. 8 польського Закону 2016 року).

По-четверте, вищестоящий прокурор може доручити підлеглим прокурорам виконання діяльності, що належить до кола його повноважень, крім випадків, коли це належить до його виключної компетенції. Разом із тим вищестоящий прокурор може приймати до провадження справи, що провадяться підлеглими прокурорами, і виконувати їх функції, якщо законом іншого не передбачено (ст. 9 польського Закону 2016 року).

Отже, відповідні обмеження незалежності прокурора пов'язуються з його відносинами з вищестоящим прокурором, але такі втручання вищестоящого прокурора повинні бути обґрунтовані та не суперечити закону.

Разом із тим незалежність прокурора, організаційна та функціональна, є не привілеєм для прокурора, а гарантією його належної, неупередженої та об'єктивної діяльності.

Зі змісту статей 10-12 польського закону 2016 року випливає принцип взаємодії прокуратури з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, профспілками.

Принцип гласності діяльності прокуратури фактично визначений у статтях 11-12 польського Закону 2016 року, де, зокрема, зазначається, що щорічно, не пізніше 30 червня, Генеральний прокурор представляє Сейму та Сенату відкриту інформацію по окремих питаннях діяльності прокуратури. Більше того, Генеральний Прокурор, Державний Прокурор або інші уповноважені ними прокурори можуть представити органам публічної влади, а в особливо обґрунтованих випадках - також іншим особам, інформацію, що стосується діяльності прокуратури, в тому числі інформацію щодо конкретних справ, якщо така інформація може бути значущою для забезпечення безпеки держави і її належного функціонування. Особливо принцип гласності діяльності прокуратури виявляється у її стосунках зі ЗМІ. Тож Генеральний прокурор, керівники відділів прокуратури можуть передати медіа особисто або уповноваженим для цього прокурором інформацію про підготовче провадження, що здійснюється прокуратурою щодо особливо важливих публічних справ, за винятком таємної інформації (ст. 12 § 2 польського Закону 2016 року).

Окремо варто зупинитись на тих статтях польського Закону 2016 року, де закріплюється термін «засада». Отже, у ст. 90 § 1 польського закону 2016 року, яка розміщена в Главі IV «Прокурори» Розділі 1 «Призначення та звільнення прокурора», наголошується, що для оцінки кваліфікації кандидата на вакантну прокурорську посаду в районній прокуратурі враховуються особистісні характеристики кандидата, в тому числі вміння приймати рішення, здатність до співпраці, стійкість до стресу та дотримання принципів етики прокурорської професії.

Стаття 92 § 1 польського Закону 2016 року, що належить до цього ж розділу, містить текст присяги, яку проголошує прокурор, коли призначається на посаду. Текст присяги є таким: «Я урочисто присягаю на дорученій мені посаді прокурора служити вірно Польської Республіки, стояти на охороні права і охороняти правопорядок, сумлінно виконувати посадові обов'язки, берегти таємниці, що охороняються законом, а в своїй діяльності керуватись принципами гідності та чесності»; особа, яка складає присягу, може додати в кінці звернення: «Допоможи мені в цьому, Боже».

Також у ст. 122 § 4 польського закону 2016 року, яка розміщена в Главі IV «Прокурори» Розділ 2 «Обов'язки та права прокурорів», визначається порядок та умови надання прокурору фінансової допомоги у вигляді фінансової позики для вирішення житлових питань. Зокрема, у ст. 122 § 4 вказується, що Міністр юстиції спільно з Міністром публічних фінансів визначає шляхом видання розпорядження спосіб планування та використання ресурсів на фінансову допомогу, а також порядок та умови її призначення, розмір власних ресурсів прокурора, керуючись принципом раціональності розпорядження ресурсами.

Глава V польського закону про прокуратуру 2016 року називається «Асесори прокуратури, асистенти прокурорів та прокурорські стажери». Поняття «асесор» не характерне ані для вітчизняного законодавства, ані для вітчизняної системи посад. Водночас термін «асесор» у польському законодавстві застосовується і до системи прокурорських, і до системи суддівських посад. Фактично асесором вважається особа, яка безпосередньо претендує на посаду прокурора чи судді, пройшовши відповідні кваліфікаційні відбори, але ще не призначена на посаду прокурора чи судді. Разом із тим асесору надаються окремі обмежені повноваження, що виконуються власне прокурором чи суддею. Так, стаття 173 § 1 польського закону 2016 року вказує, що Генеральний прокурор може доручити асесорові прокуратури на визначений час, але не більше як на 3 роки, виконання функцій прокурора без права участі в провадженні в апеляційному суді, в окружному суді, за винятком провадження в першій інстанції у справах, в яких вів підготовче провадження; а також асесор не має права виступати у Верховному Суді, вносити оскарження і подання до Верховного Суду. Як зазначено в статті 173 § 3 польського Закону 2016 року, асесор прокуратури, що не має повноважень для здійснення прокурорської діяльності, може виступати як публічний обвинувач у справах, у яких проводив розслідування.

У статті 178 § 1 Глави V «Асесори прокуратури, асистенти прокурорів та прокурорські стажери» польського закону 2016 року вказується, що Міністр юстиції шляхом видання розпорядження визначає сферу і порядок здійснення діяльності асистентами прокурорів, керуючись принципами підготовленості, раціональності, економічної і швидкої діяльності, забезпечуючи ретельне виконання доручених завдань. Більше того, § 2 зазначеної статті передбачено, що Міністр юстиції визначає шляхом видання розпорядження розмір заробітної плати асистентів прокурорів, зважаючи на рівень заробітних плат прокурорів і чиновників прокуратур, а також керуючись принципом диференціювання заробітної плати асистентів прокурорів залежно від того, чи вони працюють в районній, окружній, регіональній прокуратурі чи в Державній прокуратурі.

Виходячи зі змісту нового польського закону про прокуратуру 2016 року, можемо узагальнити принципи організації та діяльності прокуратури.

Так, засадами організації прокуратури є: 1) принцип цілісності-неподільності (організаційна цілісність, а дії вважаються вчиненими від імені всієї прокуратури); 2) принцип централізму (підпорядкування всіх одиниць єдиному в державі одноособовому центральному органу - Генеральному прокурору, яким на даний момент є Міністр юстиції); 3) принцип одноособового керівництва (в цілому прокуратурою, як і окремим підрозділом, керує одноособовий орган); 4) принцип ієрархічної підпорядкованості (підпорядкування органів прокуратури нижчого рівня органам прокуратури вищого рівня та підпорядкування прокурорів своїм керівникам); 5) принцип позапартійності; 6) принцип чотирирівневої організаційної структури; 7) принцип територіальності.

Відповідно, засадами діяльності прокуратури є: 1) принцип законності (обов'язок здійснювати діяльність за допомогою всіх доступних законних засобів у разі порушення норм права); 2) принцип неупередженості (збереження об'єктивізму в рамках вчинюваних дій, також рівне ставлення до всіх громадян, діяльність виключно на підставі права та із застосуванням передбачених законом засобів); 3) принцип співпраці з іншими державними органами; 4) принцип субституції (можливість доручення вищестоящим прокурором підлеглим прокурорам вчинення дій, які належать до повноважень вищестоящого прокурора); 5) принцип деволюції (можливість вищестоящого прокурора прийняти та провадити будь-яку діяльність, яка відповідно до закону належить до компетенції нижчестоящого прокурора); 6) принцип одноособового вчинення дій (вчинення різних дій прокурором одноособово).

2.2 Принципи організації діяльності прокуратури України

Діяльність прокуратури спрямована на утвердження та забезпечення прав і свобод людини. Сьогодні механізм органів прокуратури є одним із важливих чинників законності. Сучасна прокуратура є авторитетним органом, що виконує різноманітні функції - від здійснення наглядової діяльності до підтримання державного обвинувачення в суді. Для того, щоб органи прокуратури належним чином здійснювали свої конституційні й інші функції, виконували покладені на них завдання й ефективно реалізовували свої повноваження, вони повинні бути організовані на певних принципах.

Ці принципи можуть мати загальний характер, стосуючись начебто зовнішнього боку організації та діяльності прокуратури. Є принципи і внутрішнього характеру, на яких базується власне робота органів прокуратури з виконання покладених на них завдань. Без визначення системи зазначених принципів будь-яка діяльність, зокрема і прокурорська, може виявитися малоефективною, нецілеспрямованою .

Принципи органів прокуратури тісно взаємопов'язані, утворюють стійку цілісну систему, яка характеризується взаємодією та взаємозв'язком, єдністю мети і завдань прокурорської діяльності .

Засади діяльності (принципи) прокуратури закріплені в ст. З Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р. , до них належать:

1. принцип верховенства права та визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю;

2. принцип законності, справедливості, неупередженості й об'єктивності;

3. принцип теригоріальності;

4. принцип презумпції невинуватості;

5. принцип незалежності прокурорів, що передбачає наявність гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо ухвалення ним рішень під час виконання службових обов'язків;

6. принцип політичної нейтральності прокуратури;

7. принцип недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої та судової влади;

8. принцип поваги до незалежності суддів, що передбачає заборону публічного висловлювання сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їхнього оскарження передбаченим процесуальним законом порядком;

9. принцип прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади прокурора, вільним доступом до інформації довідкового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання;

10. принцип неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки .

Зазначені принципи прокуратури не всі прямо визначені в спеціальному законодавстві та підзаконних актах. Інколи ці принципи беруть свій початок із Конституції України та загальних норм законодавства. Також інколи ці принципи діяльності прокуратури дещо подрібнюють, внаслідок чого виділяють принципи, які співвідносяться як ціле та частка (незалежність - політична нейтральність).

Питання класифікації принципів організації та діяльності прокуратури також є неоднозначним. М.І. Мичко принципи організації та діяльності прокуратури поділяє на організаційні та функціональні . В.І. Малюга дотримується думки, що класифікація принципів організації та діяльності прокуратури має умовний характер. Усі ці принципи взаємопов'язані, взаємообумовлюють, доповнюють один одного і становлять окрему, функціонуючу, складну соціально-правову систему в галузі прокурорського нагляду . Зауважимо, що пропоновані класифікації здебільшого відображають зовнішню діяльність прокуратури, майже не торкаючись її внутрішньої будови. Отже, пропонуємо поділяти принципи організації та діяльності прокуратури на загальноправові, до яких належать: принципи законності, справедливості, неупередженості й об'єктивності, верховенства права; та структурно-цільові (внутрішньо-організаційні): принципи теригоріальності, прозорості діяльності прокуратури, поваги до незалежності суддів.

Розглянемо ці принципи більш детально.

Суть принципу верховенства права та визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю закріплена в Конституції України.

Так, конституційна норма відображає те, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантування визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3 Конституції України) .

Визнання та дія принципу верховенства права в Україні закріплено в ст. 8 Конституції, відповідно до якої Основний закон України має найвищу юридичну силу. Закони й інші нормативно-правові акти ухвалюються на основі Конституції України і мають відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду по захист конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується .

Однак, як відомо, не Конституція і не закони надають народу право, а своє право народ втілює через конституційні й інші законодавчі норми, тобто права та свободи людини є основою, а не результатом права держави.

Принцип законності, справедливості, неупередженості й об'єктивності. Цей принцип означає здійснення державними органами та посадовими особами всіх властивих їм функцій у суворій відповідності із чинною Конституцією, законами та підзаконними актами.

Так, відповідно до ст. 4 Закону України «Про прокуратуру», організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» й іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України .

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р., кожен має право на справедливий суд .

...