Організація і функціонування прокуратури в Польщі та України на тлі європейських стандартів

Варто зазначити, що принцип справедливості, неупередженості й об'єктивності закріплений в Кодексі професійної етики та поведінки працівників поліції від 28 листопада 2012 р. .

Працівник прокуратури зобов'язаний діяти справедливо, неухильно дотримуючись закону щодо підстав, порядку й умов реалізації повноважень прокуратури, бути об'єктивним у своїх стосунках з органами влади, громадськістю й окремими особами. Він має усвідомлювати соціальну значущість прокурорської діяльності, міру відповідальності перед суспільством у забезпеченні захисту прав людини і громадянина та відстоюванні інтересів держави.

Працівник прокуратури має прагнути досягнення справедливого балансу між правами та свободами особи і загальними інтересами суспільства. Він зобов'язаний дотримуватися пріоритету інтересів: представляючи інтереси держави у відносинах з іншими особами, зобов'язаний діяти виключно в інтересах держави.

Принцип територіальності. Систему прокуратури очолює Генеральна прокуратура України, яка є органом прокуратури вищого рівня щодо регіональних і місцевих прокуратур, а регіональна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо місцевих прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної регіональної прокуратури . Отже, організація прокуратури за принципом теригоріальності спрямована на забезпечення наближеності органів прокуратури до людей. Це є важливою гарантією для вирішення спорів у розумні строки в умовах ускладнення правових відносин та збільшення кількості правових конфліктів.

Принцип презумпції невинуватості. Відповідно до ст. 62 Конституції України, особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено законним порядком і встановлено обвинувальним вироком суду. Ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину .

Обвинувачення не може Грунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь.

У разі скасування вироку суду як неправосудного держава відшкодовує матеріальну і моральну шкоду, завдану безпідставним засудженням.

Принцип незалежності прокурорів, що передбачає наявність гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо ухвалення ним рішень під час виконання службових обов'язків. Розглядаючи цей принцип, можна визначити два його аспекти - зовнішній і внутрішній. Так, співробітники прокуратури під час виконання службових обов'язків здійснюють повноваження незалежно від будь-якого впливу, тиску чи втручання в їхню професійну діяльність, зокрема, органів влади й органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, зобов'язані активно, у визначений законодавством спосіб, протистояти спробам посягання на їхню незалежність.

Внутрішній аспект незалежності прокуратури пов'язаний з існуванням централізації в системі органів прокуратури. Тут йдеся про забезпечення незалежності власне самих працівників прокуратури від будь-якого впливу. Вони мають самостійно ухвалювати рішення на основі власного внутрішнього переконання, що формується в результаті безпосередньо досліджених обставин справи та доказового матеріалу. Самостійність в ухваленні рішень характеризується можливістю прокуратура в межах своєї компетенції розпоряджатися своїми повноваженнями .

Закон України «Про прокуратуру» встановлює гарантії незалежності прокуратури в здійсненні повноважень. Здійснюючи функції прокуратури, прокурор є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску та втручання. Незалежність гарантується належним матеріальним, соціальним і пенсійним забезпеченням прокурора .

Принцип політичної нейтральності прокуратури. Працівник прокуратури зобов'язаний виконувати свої службові повноваження політично неупереджено та нейтрально, унеможливлювати будь-який вплив або тиск на свою професійну діяльність органів місцевої влади та самоврядування, посадових осіб, а також рішень, програм і дій політичних партій, інших суспільних об'єднань чи їх органів.

Не висловлювати публічно своєї власної позиції з тих чи інших питань поточної політики, щоби не ставити під сумнів свою неупередженість. Також працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій, об'єднань і рухів, брати участь у будь-якій політичній діяльності, передвиборній агітації та залучати до них підпорядкованих працівників, демонструвати свої політичні переконання та вчиняти інші дії, що можуть бути розцінені як особливе ставлення до певної політичної сили .

Принцип недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади. Працівник прокуратури не повинен втручатися в діяльність органів державної влади й органів місцевого самоврядування, крім випадків, коли їхні рішення, дії чи бездіяльність суперечать законодавству та потребують заходів прокурорського реагування. Він має в своїх межах повноважень співпрацювати з ними під час виконання своїх службових обов'язків і вжиття заходів для зміцнення законності і правопорядку, якщо це не суперечить принципу його незалежності, має додержуватися вимог законодавства щодо членства в колегіальних органах .

Принцип поваги до незалежності суддів, що передбачає заборону публічного висловлювання сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їх оскарження передбаченим процесуальним законом порядком.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 2 червня 2016 р., здійснюючи правосуддя, суди є незалежними від будь-якого незаконного впливу. Втручання в здійснення правосуддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду чи суддів, збирання, зберігання, використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб із метою дискредитації суду або впливу на безсторонність суду, заклики до невиконання судових рішень забороняються і мають наслідком відповідальність, установлену законом.

Органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні утримуватися від заяв і дій, що можуть підірвати незалежність судової влади .

Тому для забезпечення справедливого й об'єктивного правосуддя працівник прокуратури у відносинах із суддями та присяжними повинен дотримуватися взаємоповаги, усвідомлюючи важливість спільних завдань щодо утвердження в суспільстві верховенства права та законності.

Працівник прокуратури не може неправомірно впливати на здійснення правосуддя, зокрема і шляхом спілкування із представниками судової влади поза офіційною процедурою взаємовідносин у межах відповідного провадження.

Оцінка дій суддів і законності судових рішень може публічно надаватися працівником прокуратури лише в межах і порядку, встановлених законодавством .

Принцип прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади прокурора, вільним доступом до інформації довідкового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання. Відповідно до ст. 6 Закону України «Про прокуратуру», органи прокуратури не менш як двічі на рік інформують суспільство про свою діяльність шляхом повідомлень у засобах масової інформації. Генеральний прокурор особисто не менше одного разу на рік звітує перед Верховною Радою України на пленарному засіданні про діяльність органів прокуратури шляхом надання узагальнених статистичних та аналітичних даних .

Керівники регіональних і місцевих прокуратур на відкритому пленарному засіданні відповідної ради, на яке запрошуються представники засобів масової інформації, не менш як двічі на рік інформують населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці про результати діяльності на цій території шляхом надання узагальнених статистичних і аналітичних даних.

Інформація про діяльність прокуратури оприлюднюється в загальнодержавних і місцевих друкованих засобах масової інформації та на офіційних веб-сайтах органів прокуратури. Також органи прокуратури оприлюднюють видані ними нормативно-правові акти з питань організації та діяльності прокуратури України встановленим законом порядком .

Тобто вищезазначеним прокуратура зміцнює правовий порядок, запобігає порушенню прав і свобод людини, сприяє формуванню громадської думки щодо засудження правопорушень і осіб, які їх скоїли, впливає на правосвідомість громадян, підвищуючи їхню правову культуру.

Принцип неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки. Відповідно до загальних прав і обов'язків прокурора, останній зобов'язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

Оцінка дотримання правил професійної етики та поведінки працівника прокуратури надається під час проведення атестації, під час вирішення питань щодо підвищення по службі, присвоєння класного чину, підготовки характеристик і рекомендацій, зарахування до кадрового резерву на керівні та вищі посади тощо .

Зауважимо, що в ч. 2 ст. 3 чинного Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури від 28 листопада 2012 р. зазначено, що правову основу регулювання відносин у сфері професійної етики та поведінки працівників прокуратури становлять Конституція України, закони України «Про прокуратуру», «Про правила етичної поведінки», «Про захист суспільної моралі», «Про засади запобігання і протидії корупції», процесуальне законодавство, Дисциплінарний статут прокуратури України, а також міжнародно-правові документи, серед яких Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод і рішення Європейського суду з прав людини, Керівні принципи Організації Об'єднаних Націй щодо ролі прокурорів (1990 р.), Стандарти професійної відповідальності та виклади основних обов'язків і прав прокурорів (1999 р.), Європейські інструкції з питань етики та поведінки прокурорів (Будапештські принципи), ухвалені 2005 р., та інші .

Отже, проаналізувавши вищезазначені принципи, можна дійти висновків, що ознаками принципів організації та діяльності органів прокуратури є такі: а) вони завжди повинні бути закріплені нормами права; б) принципи стосуються найбільш загальних і важливих сторін діяльності органів прокуратури; в) принципи прокуратури є системою засад організації та діяльності її органів; г) невиконання бідь-якого із принципів призводить до відповідальності.

Отже, принципи організації та діяльності прокуратури визначають механізм адміністративно-правового регулювання в системі органів прокуратури та регулювання суспільних відносин під час здійснення прокурорських функцій.

2.3 Порівняння правових засад діяльності прокуратури України та Польщі

Щодо розмежування засад (принципів) організації прокуратури та засад (принципів) діяльності прокуратури вважаємо за необхідне проаналізувати нормативно-правову базу з даного питання.

Перш за все, варто звернутися до європейських стандартів організації та діяльності інституту прокуратури. Стосовно засад (принципів) організації та діяльності прокуратури на особливу увагу заслуговує Звіт Венеціанської комісії з Європейських стандартів щодо незалежності судової системи, особливо його друга частина («служба обвинувачення») . Аналізуючи Звіт, можна виокремити засади (принципи) організації прокуратури (співробітництва між державними органами при призначенні Генерального прокурора; поєднання безстроковості та строковості при призначенні прокурорів; ієрархічності; самоврядування), і засади (принципи) діяльності прокуратури (справедливості; неупередженості; незалежності (автономії); професіоналізму (кваліфікованості); публічної звітності).

Важливе значення в даному контексті має також Рекомендація СМ/Rec (2012) 11 Комітету міністрів Ради Європи країнам-членам щодо ролі прокуратури поза системою кримінальної юстиції . У ній встановлено низку керівних принципів щодо ролі прокуратури поза системою кримінальної юстиції, особливо в таких галузях, як цивільне й адміністративне право. Серед загальних принципів варто зазначити такі: обов'язки та повноваження прокурорів поза системою кримінальної юстиції повинні чітко встановлюватися законом задля уникнення неоднозначного тлумачення; як і в сфері кримінального права, прокурори мають виконувати свої обов'язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції у суворій відповідності з принципами законності, об'єктивності, справедливості та безсторонності; органи прокуратури повинні впровадити такий підхід у свою роботу, що характеризується абсолютною прозорістю і відкритістю, водночас дотримуючись відповідних вимог стосовно конфіденційності певної інформації; поведінка прокурорів має регулюватися відповідними кодексами етики; органи прокуратури повинні мати у своєму розпорядженні необхідні фінансові ресурси для належного виконання своїх обов'язків поза системою кримінальної юстиції. Окремо наводяться спеціальні принципи (які застосовуються до певних обов'язків та повноважень прокурорів) стосовно: доступу громадськості до правосуддя та засобів правового захисту; судових проваджень, у яких прокурор виступає головною стороною; судових проваджень, у яких прокурор вступає або приєднується як сторона; принципів юридичної визначеності та res judicata (принцип, відповідно до якого рішення суду є остаточним та оскарженню не підлягає).

Аналізуючи положення першого розділу Закону, можна виокремити наступні засади (принципи) організації української прокуратури: єдність прокурорської системи; здійснення встановлених Конституцією України функцій з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави; здійснення функцій прокуратури виключно прокурорами; неможливість делегування функцій прокуратури, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами; гласність (відкритість, транспарентність).

Відповідно до ст. 3 Закону, діяльність прокуратури ґрунтується на засадах: верховенства права та визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю; законності, справедливості, неупередженості та об'єктивності; територіальності; презумпції невинуватості; незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов'язків; політичної нейтральності прокуратури; недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади; поваги до незалежності суддів, що передбачає заборону публічного висловлювання сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їх оскарження у порядку, передбаченому процесуальним законом; прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади прокурора, вільним доступом до інформації довідкового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки .

У Польщі Закон про прокуратуру прийнятий парламентом 28 січня 2016 року та підписаний Президентом Польщі 12 лютого 2016 року. Закон набрав чинності 4 березня 2016 року з незначними винятками, що стосувалися переважно положень про військову прокуратуру, які набрали чинності 4 квітня 2016 року .

Виходячи зі змісту нового польського закону про прокуратуру 2016 року, можемо виокремити ряд засад (принципів) організації та діяльності прокуратури.

Так, засадами організації прокуратури є: принцип цілісності-неподільності (організаційна цілісність, а дії вважаються вчиненими від імені всієї прокуратури); принцип централізму (підпорядкування всіх одиниць єдиному в державі одноособовому центральному органу - Генеральному прокурору, яким на даний момент є Міністр юстиції); принцип одноосібного керівництва (в цілому прокуратурою, як і окремим підрозділом, керує одноосібний орган); принцип ієрархічної підпорядкованості (підпорядкування органів прокуратури нижчого рівня органам прокуратури вищого рівня та підпорядкування прокурорів своїм керівникам); принцип позапартійної; принцип чотирирівневої організаційної структури; принцип територіальності.

Відповідно, засадами діяльності прокуратури є: принцип законності (обов'язок здійснювати діяльність за допомогою всіх доступних законних засобів у випадку порушення норм права); принцип неупередженості (збереження об'єктивізму в рамках вчинюваних дій, також рівне ставлення для всіх громадян, діяльність виключно на підставі права та із застосуванням передбачених законом засобів); принцип співпраці з іншими державними органами; принцип субституції (можливості доручення прокурором вищого рівня підлеглим прокурорам вчинення дій, які належать до повноважень прокурора вищого рівня); принцип деволюції (можливість прокурора вищого рівня прийняти та провадити будь-яку діяльність, яка, відповідно до закону, належить до компетенції прокурора нижчого рівня); принцип одноосібного вчинення дій прокурором.

Отже, дослідивши правову природу засад (принципів) організації та діяльності прокуратури, можна зробити висновок, що їх закріплення залежить від традицій нормотворчої техніки, які діють у даній державі. Аналіз та порівняння змісту українського та польського законів дозволяють стверджувати, що в цілому принципи організації та діяльності прокуратури двох держав мають багато спільного та ґрунтуються на європейській правовій традиції. Відмінності у засадах (принципах) організації та діяльності прокуратури зумовлюються як об'єктивними (правова традиція), так і суб'єктивними (політична доцільність) чинниками. Позитивним аспектом варто назвати врахування міжнародних та європейських стандартів у даному питанні, що, безперечно, наближає вітчизняне законодавство до європейської правової традиції та вимагає належного практичного втілення.

3.Реформування діяльності прокуратури україни та польщі із використанням правових стандартів ЄС

3.1. Напрямки удосконалення інституту прокуратури України в рамках європейських стандартів

Першочергове поточне завдання прокуратури в Україні - повернення довіри громадян. Європейські обов'язкові чинники задля набуття Україною членства в Європейському союзі вимагають високого рівня забезпечення прав і свобод людини прокуратурою.

Законом України «Про внесення змін до конституції України (щодо правосуддя)» № 1401-VІІІ від 2 червня 2016 року Конституцію України доповнено статтею 131-1 згідно із вказаним Законом , відповідно до якої прокуратура здійснює функцію представництва інтересів держави в суді у виняткових випадках і в порядку, що унормований Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року . Проте у подальшому прокуратура діятиме відповідно до вимог ст. 131-1 Конституції України та пункту 9 розділу XV «Перехідні положення» і не має здійснювати функцію представництва інтересів громадянина в суді, як це відбувалося до 30 вересня 2016 року. До зазначеного терміну органи прокуратури, відповідно до ст. 121 Конституції України (в редакції від 02.03.2014), забезпечували представництво інтересів громадянина та держави у суді, яке полягало у здійсненні прокурором від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист державних інтересів, прав та свобод громадянина у випадках, визначених законом. Однак, наразі вказану ст. 121 Основного Закону держави вилучено.

Однак це не позбавляє права особи звернутися з заявою про надання безоплатної вторинної правової допомоги до центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги у порядку, передбаченому Законом України «Про безоплатну правову допомогу» № 3460-VI від 02.06.2011, звернутись за кваліфікованою правовою допомогою до адвоката або самостійно захищати свої права та інтереси в суді . Наприклад, відтепер особа яка вважає, що її права, передбачені, наприклад, законодавством про працю порушені, має звернутись до Мінсоцполітики (його територіального органу) із відповідною заявою та вимагати здійснення ним контролюючих функцій.

Разом з цим, відповідно до ст. 23 Закону, прокурор «виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо такий захист не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень», має право: витребовувати, ознайомлюватися та отримувати копії документів, усні або письмові пояснення і матеріалів органів державної влади, місцевого самоврядування, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, тощо, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом. суспільний інтерес, нездатність особи самотужки захистити свої права та свободи є правовою підставою для самостійного втручання прокуратури, тобто без заздалегідь поданої заяви або скарги, що визначається цілісним комплексом соціально економічних, політичних, ідеологічних і правових факторів, а в кінцевому підсумку - режимом влади .

Важливим є те, що прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді пов'язане з корупційними правопорушеннями, що віднесено до основної функції спеціалізованої антикорупційної прокуратури. У державах західної частини Європейського континенту (Австрія, Болгарія, Греція, Італія, Німеччина, Угорщина, Франція) та в Україні прокуратури мають у тій чи іншій мірі повноваження у вказаній сфері, які згідно з висновками № 2 та № 3 (2008) консультативної ради європейських прокурорів є цілком припустимими у демократичній державі .

Слід погодитись з В. В. Долежаном, який стверджує, що в історичному контексті зазначена функція була похідною від функції нагляду за додержанням і застосуванням законів в Україні і її фактична ліквідація неминуче послабила можливості судово-прокурорського представництва, що зроблено під впливом структур ради Європи .

Значною мірою сучасна прокуратура надає публічні послуги із захисту прав і законних інтересів осіб. Ефективність цих послуг залежить від управлінських, інституційних, інформаційних і технологічних аспектів.

Законодавець пішов шляхом звужування змісту окремих функцій та процедурно ускладнив здійснення цієї функції. Якщо конституційне формулювання щодо представництва інтересів громадянина у Законі інтерпретоване як представництво інтересів особи, то подібного не зроблено щодо представництва інтересів самоврядних одиниць. Між тим саме ці публічні інтереси внаслідок суттєвих недоліків муніципального законодавства є найбільш незахищеними.

Отже, одним з напрямів реформування прокуратури, є змістовне удосконалення прокурорської влади, досягнення ефективності прокурорської діяльності у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина. адже основним користувачем прокурорських послуг поза межами кримінального судочинства є людина.

3.2 Розвиток правового регулювання прокуратури України з врахуванням досвіду ЄС

У ст. 2 Закону встановлено чотири функції прокуратури, з-поміж яких немає функції нагляду за додержанням і застосуванням законів: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді; нагляд за додержанням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Однак у п. 1 розділу XIII «Перехідні положення» визначено, що прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини й громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими й службовими особами виключно в формі представництва інтересів громадянина або держави в суді . Таким чином, законодавець визначив порядок реалізації конституційної функції прокуратури України шляхом імплементації її в іншу - функцію представництва.

Зауважимо, що основне питання полягає в неоднозначному ставленні громадськості до наявності у прокуратури повноважень зі здійснення так званого загального нагляду. Адже в більшості країн - членів Європейського Союзу діяльність служби публічного обвинувачення здійснюється переважно у сфері кримінальної юстиції.

Так, Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) висловила критичні зауваження до Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 р., вважаючи, що функції прокуратури виходять за межі тих повноважень, які повинна мати прокуратура в демократичному суспільстві. Комісія також неодноразово нагадувала про необхідність виконання зобов'язань державними органами України щодо зміни ролі прокуратури, узгодження її діяльності з європейськими стандартами . Після вступу до Ради Європи в 1995 р. Україна дала обіцянку, що роль та функції прокуратури буде змінено, зокрема стосовно здійснення загального нагляду за законністю. Цей інститут згодом стане органом, що відповідатиме стандартам Ради Європи.

Водночас Венеціанська комісія визнає, що в деяких країнах функції прокурора не обмежуються кримінальним переслідуванням, і зазначає, що такі функції є правомірними, якщо відповідають певним критеріям. Насамперед прокурор повинен виконувати свої повноваження таким чином, аби гарантувалася повага до принципу розподілу державної влади, а також до принципів незалежності судів, субсидіарності, спеціалізації та неупередженості прокурорів . Цей підхід вимагає, щоб прокуратура була позбавлена надмірних повноважень у сфері загального нагляду, який повинен перейти до судів, у той час як завдання захисту прав людини повинне перейти до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

На думку більшості членів Венеціанської комісії, у демократичному суспільстві не існує потреби в тому, щоб прокуратура виконувала такі повноваження, про що неодноразово наголошувалось у різних висновках Венеціанської комісії . Зазначено, що ч. 5 ст. 121 має бути вилучена з Конституції України з метою обмеження повноважень прокуратури. Стверджувалося, що це буде новим поштовхом для реформування прокуратури в Україні та дасть змогу позбутися старої моделі прокуратури.

Збереження за прокуратурою функцій загального нагляду, попри тимчасовий характер цього кроку, викликало занепокоєння, зокрема у зв'язку з наявністю у прокурорів повноважень викликати осіб до прокуратури, входити на територію приміщень як державної, так і приватної форми власності та приймати акти прокурорського реагування з метою усунення порушень закону.

Таким чином, повноваження прокуратури в межах виконання функцій загального нагляду надавали їй широкі можливості для втручання в діяльність органів виконавчої влади і перешкоджання приватним особам та організаціям.

Крім цього, заслуговує на увагу надане Генеральному прокурору України та іншим прокурорам право брати участь у засіданнях Верховної Ради України, колегій міністерств, центральних органів виконавчої влади, місцевих рад та інших державних органів . Такі права й повноваження, на переконання Ради Європи, суперечать демократичному принципу розподілу влади та ставлять під загрозу права і свободи, передбачені Конституцією України.

Можливість представляти інтереси громадян також ставиться під сумнів у зв'язку з наданням прокуратурі права на участь у судовому процесі незалежно від бажання самої особи та навіть від її власної спроможності відстоювати свої інтереси самостійно (що є обмеженням права особи на доступ до суду, закріпленого у ст. 6 Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод), а також звертатися до суду, коли сама особа вважає за потрібне, та оскаржувати будь-які судові рішення стосовно своїх інтересів. Зазначене є невиправданим, оскільки: а) Генеральний прокурор також зобов'язаний представляти інтереси держави, що можуть суперечити інтересам особи; б) захист інтересів особи перед державою доцільніше доручити таким інститутам, як центри безоплатної правової допомоги й Уповноважений Верховної Ради з прав людини .

Поряд із цим проблеми, пов'язані з наданням права представляти інтереси громадян, ускладнюються ще й наданням прокуратурі додаткових повноважень з оскарження та подання заяв про перегляд будь-яких судових рішень у цивільних, адміністративних та господарських справах незалежно від того, чи брала така особа участь у процесі, у межах якого було прийнято відповідне рішення.

У наведеному контексті заслуговує на увагу Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи країнам-членам щодо ролі прокуратури поза системою кримінальної юстиції (далі - Рекомендація) . У ній зазначається, що в тих державах, де національна правова система надає прокурорам певні обов'язки й повноваження поза системою кримінальної юстиції, місія прокурорів полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини та основоположні свободи й забезпечувати верховенство права.

Водночас у Рекомендації не визначено конкретних повноважень прокуратури поза системою кримінальної юстиції, які можуть або не можуть бути покладені на прокурорів. Встановлено лише низку керівних принципів щодо їхньої ролі поза системою кримінальної юстиції, особливо в таких галузях, як цивільне й адміністративне право .

Серед загальних принципів варто зазначити такі:

? обов'язки та повноваження прокурорів поза системою кримінальної юстиції повинні чітко встановлюватися законом задля уникнення неоднозначного тлумачення;

? як і в сфері кримінального права, прокурори мають виконувати свої обов'язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, суворо дотримуючись принципів законності, об'єктивності, справедливості та безсторонності;

? органи прокуратури повинні впровадити такий підхід у свою роботу, що характеризується абсолютною прозорістю й відкритістю, водночас дотримуючись відповідних вимог стосовно конфіденційності певної інформації;

? поведінка прокурорів має регулюватися відповідними кодексами етики;

? органи прокуратури повинні мати у своєму розпорядженні необхідні фінансові ресурси для належного виконання своїх обов'язків поза системою кримінальної юстиції .

Окремо в Рекомендації наводяться так звані спеціальні принципи (які застосовуються до певних обов'язків та повноважень прокурорів) щодо:

а) доступу громадськості до правосуддя та засобів правового захисту;

б) судових проваджень, у яких прокурор є головною стороною;

в) судових проваджень, у яких прокурор виступає або приєднується як сторона;

г) принципів юридичної визначеності та res judicata (принцип, відповідно до якого рішення суду є остаточним та оскарженню не підлягає (див., наприклад, ст. 44 Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод)) .

Заслуговують на увагу також положення Рекомендації, які відображають роль прокуратури як наглядового органу. Так, у випадках, коли прокурори наділені наглядовими повноваженнями щодо національних, регіональних та місцевих органів влади, а також щодо інших юридичних осіб, з метою забезпечення їх належного функціонування відповідно до закону вони повинні здійснювати свої повноваження незалежно, прозоро й у повній відповідності принципам верховенства права.

Прикладом таких повноважень прокурорів є визнання або анулювання шлюбів, захист прав дітей або недієздатних осіб, реєстрація виникнення чи припинення діяльності комерційних структур, банкрутство.

Існують правові системи, які покладають на публічних обвинувачів обов'язки у сфері трудового права, зокрема стосовно представництва інтересів працівників у судах. Також до повноважень органів прокуратури належить здійснення контролю за органами державного управління та іншими юридичними особами щодо законності їхньої діяльності, у тому числі шляхом оскарження рішень адміністративних органів .

У Рекомендації також зазначено, що огляд функцій, які виконують служби публічного обвинувачення в правових системах держав - учасниць Ради Європи, свідчить про їхню різноманітність, що утруднює класифікацію за чіткими критеріями. Проте органи прокуратури мають багато спільних рис.

Загальновизнано, що поза системою кримінальної юстиції публічні обвинувачі можуть ініціювати судове провадження, підтримувати позов у суді, оскаржувати судові рішення. У деяких державах, наприклад, Бельгії, Франції, служба публічних обвинувачів також уповноважена підтримувати верховенство права, захищати права й свободи осіб та інтереси держави, сприяти гармонізації судової практики. У Нідерландах публічний обвинувач є органом, що здійснює моніторинг і наглядає за службами цивільної реєстрації. У Республіці Молдова прокурори уповноважені вимагати документи, матеріали, іншу інформацію від юридичних осіб незалежно від форми власності . У Російській Федерації прокурор може зупинити дію будь-якого правового акта адміністративного органу.

Варто зауважити, що в Рекомендації не зазначено, які повноваження можуть бути покладені на публічних обвинувачів. Держави-учасниці самостійно визначають завдання прокуратури поза системою кримінальної юстиції, наголошуючи на необхідності обов'язкового дотримання принципу верховенства права та гарантування прав людини й основоположних свобод.

Рекомендація встановлює принципи, що регулюють діяльність прокуратури як наглядового органу. Така функція прокуратури суттєво різниться в правових системах окремих держав-учасниць залежно від традицій, усталеної практики та законодавчих положень, що регулюють відносини між виконавчою, судовою та законодавчою гілками влади.

Як і в інших сферах, Рекомендація не має на меті визначити природу наглядової ролі служби публічних обвинувачів. Вона лише покликана обмежити роль прокуратури шляхом встановлення загальних принципів задля безпеки та утвердження законності.

Крім того, на думку Венеціанської комісії, у формулюванні положення ст. 23 Закону не вдалося чітко визначити сферу компетенції, яку передбачає функція представництва прокурором інтересів осіб. Ураховуючи, що коло зазначених осіб обмежене, ці положення можна вважати такими, що вводять у дію рекомендації, закріплені в п. п. 81, 82 Спільного висновку Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії), Директорату з прав людини, Генерального директорату з прав людини та верховенства права CDL-AD(2013)025 щодо проекту Закону України «Про прокуратуру» .

Необхідно зазначити, що відсутність такої додаткової підстави для представництва інтересів громадянина, як завдання збитків унаслідок кримінального правопорушення або іншого суспільно небезпечного діяння, є відповіддю на заперечення, висунуте в п. 83 Спільного висновку, оскільки така норма може суперечити ст. 128 КПК України. Водночас Венеціанська комісія наголошує на необхідності забезпечення ефективної діяльності органів та установ, на які покладено обов'язки захисту інтересів осіб і держави, а також на терміновому створенні системи безоплатної вторинної правової допомоги.

3.3 Реформування правового статусу прокуратури в Україні та Польщі

Спрямованість України й Польщі на реформування прокуратури зумовила необхідність правової перебудови системи прокуратури з урахуванням європейських стандартів їхнього функціонування. Так, в Україні 14 жовтня 2014 р. у новій редакції прийнято Закон України «Про прокуратуру» (далі - Закон) , який закріпив зазначені підходи та, як справедливо відзначає Ю. Шемшученко, більш ніж усі його попередники зорієнтований на європейський стандарт . У Польщі Закон прийнятий парламентом 28 січня 2016 р., підписаний Президентом Польщі 12 лютого 2016 р. Закон набрав чинності 4 березня 2016 р. із незначними винятками, що стосувалися переважно положень про військову прокуратуру, які набрали чинності 4 квітня 2016 р. (далі - новий польський Закон) .

Для з'ясування сутності реформи прокуратури як юридичної категорії варто звернутися до тлумачення терміна «реформа». У великому енциклопедичному словнику реформа трактується як перетворення, зміна, перебудова якої-небудь сторони громадського життя; як нововведення будь-якого змісту . У шеститомній «Юридичній енциклопедії» реформа тлумачиться як процес кардинальних, часто тривалих перетворень відповідних сторін суспільного життя, державно-правових інститутів, окремих структур тощо. Реформи, як правило, модернізують і змінюють форму та зміст відповідних суспільних відносин, не порушуючи при цьому їхніх принципових засад. Успіх реформ залежить від їхньої системності та наукової обґрунтованості .

Варто зауважити, що реформування прокуратури в Україні й Польщі відбувається на принципово різних рівнях. Так, вітчизняна реформа прокуратури передбачає внесення змін як до Конституції України, так і до законодавства про прокуратуру. У Польщі ж реформа прокуратури відбувається виключно на законодавчому рівні, а в Конституції Польщі відсутні будь-які норми щодо статусу прокуратури. Більше того, Генеральний прокурор згадується лише в ст. 191 Конституції Республіки Польща в якості суб'єкта звернення до Конституційного Трибуналу.

Крім того, аналіз сучасних українських реалій свідчить, що реформування правоохоронної системи в нашій державі супроводжується прийняттям відповідних рекомендацій та стратегій. Так, 8 квітня 2008 р. Указом Президента України було затверджено Концепцію реформування кримінальної юстиції України, відповідно до якої конституційні повноваження та принципи організації прокуратури мають відповідати стандартам демократичного суспільства, що керується принципом верховенства права згідно з рекомендаціями Парламентської Асамблеї та Комітету міністрів Ради Європи . У Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 рр., схваленій Указом Президента України від 20 травня 2015 р. № 276/2015, одним із напрямів реформування системи судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів визначено узгодження повноважень та діяльності органів прокуратури з європейськими стандартами (розділ 4) . Як свідчить текстуальний аналіз наведених документів, вони є надто декларативними й містять неоднозначні рекомендації для реформування прокуратури. Проте цей аспект функціонування прокуратури вартий окремих наукових напрацювань.

Наявність різних рівнів реформування прокуратури (конституційного, законодавчого та підзаконного) свідчить про невиправдане затягування цього процесу. Влучно зазначає з цього приводу Л. Удалова: «Серйозною перешкодою на шляху адаптації національної правової системи та законодавства України до європейських стандартів є відсутність цілісного законодавчого поля. Як наслідок, існуюча законодавча база є певною мірою суперечливою, нестабільною та незрозумілою. Ускладнює формування дієвої правової системи також відсутність ефективного механізму імплементації нормативно-правових актів» . У цьому контексті варто погодитись із Ю. Полянським, який справедливо стверджує, що «...цій роботі не вистачає системності й злагодженості через відсутність консенсусу з приводу характеру й обсягу реформування прокуратури» . Для проведення повноцінної реформи прокуратури вважаємо за необхідне погодитись із Ю. Шемшученком, який наголошує на «необхідності системних заходів, спрямованих на підвищення ефективності прокурорської діяльності, розумної концепції розвитку прокуратури з урахуванням як національного, так і європейського досвіду» . Сподіваємося, що вивчення польського досвіду реформування прокуратури буде корисним для вітчизняних реалій.

Дослідник реформування інституту прокуратури В. Кравчук виокремлює три основні потенційні досягнення конституційної реформи прокуратури: 1) прокуратура України вже не матиме спільних ознак із прокуратурою радянського типу; 2) закладення нової функціональної ідеології прокуратури, зокрема «підтримання прокурором публічного обвинувачення в суді»; 3) 90% повноважень прокуратури стосуватиметься кримінально-правової сфери .

Перед тим, як перейти до безпосереднього аналізу реформи прокуратури в Польській Республіці, вважаємо за необхідне наголосити на тому, що сучасні дослідники, виходячи з визначення місця прокуратури в системі державних органів, виділяють чотири групи країн. Перша група - країни, де прокуратура входить до складу міністерства юстиції, хоча при цьому може належати до органів правосуддя й діяти при судах, а прокурори можуть належати до суддівського корпусу (США, Франція, Бельгія, Нідерланди, Данія, Румунія, Ізраїль, Японія, Естонія, Сирія). Друга група - країни, де прокуратура повністю входить до складу судової системи й знаходиться при судах або користується в межах судової влади адміністративною автономією (Іспанія, Колумбія, Болгарія, Латвія). Третю групу складають країни, де прокуратура виділена в самостійну систему й підзвітна парламенту або главі держави (В'єтнам, КНР, КНДР, Куба, Лаос). До четвертої групи слід віднести країни, де власне прокуратури чи її прямого аналога взагалі немає (Великобританія) . У результаті проведених реформ прокуратуру Польщі можна віднести до першої групи країн, а прокуратуру України - до другої групи. Однак у цьому контексті варто погодитись з А. Лапкіним, який зазначає, що «на сьогодні є всі підстави розглядати прокуратуру як суміжний із судовою владою інститут. Сьогодні прокуратура продовжує діяти цілком автономно й самостійно, і ані в організаційному, ані в функціональному відношенні не підпорядковується судовій владі» . Одночасно з цим потребує визнання той факт, що й сьогодні серед представників прокуратури поширеним є підхід «щодо визначення прокуратури як окремого державного органу з відповідним статусом, закріпивши її невходження до жодної з трьох гілок влади, і тим самим - незалежність від цих органів» .

Щодо статусу прокуратури в системі державної влади Польщі, то слід зауважити, що польський закон про прокуратуру 1985 р. передбачав віднесення прокуратури до системи міністерства юстиції, а повноваження Генерального прокурора виконував Міністр юстиції. Однак із прийняттям Закону про внесення змін до Закону про прокуратуру й інших законів від 9 жовтня 2009 р. , який набув чинності 31 березня 2010 р., було змінено положення, що діяли з 1985 р., які не відповідали потребам тогочасної правової держави та викликам, пов'язаним із розвитком технологій та злочинності, зокрема, терористичної злочинності та організованої фінансово-господарської злочинності. Прокуратуру було виведено із системи міністерства юстиції та запроваджено посаду Генерального прокурора, який утілив вищий орган прокуратури. Прокуратура в Польщі на той час була незалежним органом державної влади, основними завданнями якого було забезпечення верховенства закону й судового переслідування злочинів . Новий польський Закон про прокуратуру знову змінює статус прокуратури шляхом віднесення її до системи міністерства юстиції .

Відповідно до нового польського Закону про прокуратуру система органів прокуратури включає: Державну прокуратуру, регіональні прокуратури, окружні та районні прокуратури . Виходячи з положень закону, варто зазначити, що прокуратура становить ієрархічну, внутрішньо цілісну систему одноособових органів. Замість Генеральної прокуратури створюється Державна прокуратура як центральний орган прокуратури. Вона займатиметься виконанням доручень Генерального прокурора, а також координацією діяльності, пов'язаної з розслідуванням найтяжчих злочинів терористичного, корупційного, бюджетного, господарсько-фінансового характеру та в сфері організованої злочинності. У Державній прокуратурі створюється відділ внутрішніх справ, що займатиметься злочинами, вчиненими суддями та прокурорами. Крім того, Державна прокуратура провадитиме досудове слідство в складних із фактичної та юридичної точки зору справах, а також у справах із великою доказовою базою. Умовою провадження такого слідства буде видання Генеральним прокурором відповідного розпорядження. Замість апеляційних прокуратур створюються регіональні прокуратури. їхнім завданням буде розслідування найсерйозніших фінансових злочинів та злочинів у бюджетній сфері. В окружних прокуратурах здійснюватимуться підготовчі провадження в справах про тяжкі кримінальні, фінансові та бюджетні злочини.

В Україні відповідно до ст. 7 Закону систему прокуратури України становлять: 1) Генеральна прокуратура України; 2) регіональні прокуратури; 3) місцеві прокуратури; 4) військові прокуратури; 5) Спеціалізована антикорупційна прокуратура . Генеральна прокуратура України є органом прокуратури вищого рівня щодо регіональних та місцевих прокуратур, а регіональна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо місцевих прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної регіональної прокуратури.

Заслуговує на окрему увагу й реформування статусу Генерального прокурора. Варто зазначити, що існують дві основні моделі організації діяльності Генерального прокурора: перша передбачає, що посада Генерального прокурора поєднується з посадою міністра юстиції. Таке законодавче регулювання передбачене у Франції. Друга модель, яка діє, зокрема, у Швеції, Словаччині, Словенії та в Угорщині, передбачає становище Генерального прокурора поза виконавчою владою. Прокурор призначається парламентом, але прокуратура має окрему вертикаль державних органів, відокремлених від інших, яка наділена власного компетенцією.

Новий польський Закон передбачає поєднання посади Генерального прокурора та міністра юстиції . Розділення посад Генерального прокурора та міністра юстиції в 2009 р. мало на меті деполітизацію прокуратури та збільшення її незалежності від впливу чергових урядів. Проте необхідність поєднання цих посад пояснювалася здатністю міністра за посередництвом прокуратури впливати на кримінальну політику в державі.

Генеральним прокурором, а одночасно й міністром юстиції може стати особа, яка має польське громадянство, є дієздатною, не притягувалася до відповідальності, з бездоганною репутацією та вищою юридичною освітою. Було узгоджено одноманітність назв окремих рівнів структурних підрозділів прокуратури. Законом ліквідується каденційність функціональних та керівних посад у прокуратурі, що дає Генеральному прокурору цілковиту владу над формуванням кадрової політики в прокуратурі. Генеральний прокурор зможе будь-коли звільнити будь-яку особу, що займає функціональну чи керівну посаду. Крім того, зменшено стаж роботи на окремих рівнях прокуратури, що має на меті просування молодих спеціалістів, прогресивних прокурорів.

Відповідно до ст. 40 Закону на посаду Генерального прокурора України може бути призначений громадянин України, який: 1) має вищу освіту та стаж роботи в галузі права або досвід роботи в законодавчому та/або правоохоронному органі не менше п'яти років; 2) володіє державною мовою; 3) має високі морально-ділові, професійні якості та організаторські здібності; 4) стосовно якого відсутні обставини, передбачені ч. 6 ст. 27 Закону. А саме: не може бути призначена на посаду прокурора особа, яка: 1) визнана судом обмежено дієздатною або недієздатною; 2) має захворювання, що перешкоджає виконанню обов'язків прокурора; 3) має незняту чи непогашену судимість або на яку накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення .

На нашу думку, поєднання посади Генерального прокурора з посадою міністра юстиції в Україні в сучасних умовах є неприйнятним, оскільки неминуче призведе до залежності прокуратури від виконавчої влади. Більше того, завдання, які сьогодні виконує Міністерство юстиції, кардинально відрізняються від завдань прокуратури. Щодо вимог, які пред'являються до прокурорів, вважаємо за необхідне відновити в Законі норму про обов'язковість вищої юридичної освіти абсолютно для всіх прокурорів (насамперед Генерального прокурора).

Також новим польським Законом ліквідовується Державна рада прокуратури й на її місці створюється Державна рада прокурорів при Генеральному прокуророві. Це буде дорадчий орган, без участі політиків. У його склад увійдуть представники кожного рівня прокуратури, а також прокурори в відставці. Закон уможливлює ведення підготовчого провадження в електронній формі та подання справи разом зі складеним у такій самій формі обвинувальним актом до суду. Генеральний прокурор, Державний прокурор або інший уповноважений ними прокурор зможе здійснювати контроль за оперативно-розшуковою діяльністю шляхом ознайомлення з матеріалами. Крім того, Закон містить положення, які регулюють засади передачі прокурорами інформації про досудові провадження іншим органам публічної влади та медіа.

Законом про прокуратуру також передбачено внесення змін у різні нормативно-правові акти, у тому числі в Кримінальний процесуальний кодекс, закон про працівників суду й прокуратури та ін.

Отже, якісне реформування прокуратури необхідне для завершення судово-правової реформи та створення дієздатної судової влади в Україні, оскільки прокуратура є одним із головних учасників судового процесу.

Висновки

Таким чином, можна підсумувати, що відповідно до Закону України «Про прокуратуру» функції та повноваження прокуратури узгоджені з рекомендаціями Ради Європи, викладеними в висновках Венеціанської комісії. Однак при цьому слід зауважити, що європейські стандарти мають рекомендаційний характер, і їхнє закріплення в чинному законодавстві України повинно відбуватися з урахуванням історичних та національних традицій, про що неодноразово наголошувала Рада Європи.

Список використаних джерел

прокуратура європейський суспільство

1.Halina Ziкba-Zaіucka Prokuratura Rzeczypospolitej polskiej - czas na zmiany // https:// aplikanci.profinfo.pl/gfx/lexisnexis/userfiles/ files/prokuratura_rzeczypospolitej_polskiej__ czas_na_zmiany.pdf

2.Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Komentarz. / Wiesіaw Skrzydіo. - Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE S.C., 1998. - 259 s.

3.Kremens К., Jasinski W., Gabriel-Wоglowski M. Nowy model organizacyjno-funcionalny prokuratury. - Wroclaw - Gdynia, 2014.-356 s.

4.Prawo o prokuraturze: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. / Tekst jedn. // Dzennik ustaw. - 2016. - poz. 177 // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://isap. sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20160000177

5.Ustawa o prokuraturze: z dnia 20.06.1985 r. / Tekst Jedn // Dz. U. - 2002. - Nr 21. - Poz. 206 z pьџn. zm.

6.Ustawa о zmianie ustawy о prokuraturze oraz niektorych innych ustaw: z dnia 9 pazdziernika 2009 r. / Tekst jedn. II Dzennik ustaw. - 2009. - № 178 - Poz. 1375 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://isap.sejm.gov.pl/RelatedServlet?id=WDU19850310138&type=12 &isNew=true.