Особенности нормотворческой активности Конституционного Суда России, Конституционного Суда Беларуси и Конституционного Совета Казахстана

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности нормотворческой активности Конституционного Суда России, Конституционного Суда Беларуси и Конституционного Совета Казахстана

Г.А. Василевич, И.Ю. Остапович

Раскрываются особенности нормотворческой активности органов конституционного контроля России, Беларуси и Казахстана. В результате анализа авторами сделаны выводы о достоинствах и недостатках предварительного и последующего конституционного контроля, его влияния на правовую систему путем выявления конституционных условий, в которых могут реализовываться юридические процедуры. Показано, что корректирование правовых позиций специализированных органов конституционного контроля России, Беларуси и Казахстана соответствует мировому опыту.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; Конституция Республики Беларусь; Конституция Республики Казахстан; специализированные органы конституционного контроля.

Features of the Rule-Making Activity of the Constitutional Court of Russia, the Constitutional Court of Belarus and the Constitutional Council of Kazakhstan

Grigory A. Vasilevich

Igor Yu. Ostapovich, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (Barnaul, Russian Federation); Ural State Law University (Yekaterinburg, Russian Federation).

Keywords: Constitution of Russian Federation; Constitution of Republic of Belarus; Constitution of Republic of Kazakhstan; specialised bodies of constitutional review.

The article discusses the features of the rule-making activity of the constitutional review bodies of Russia, Belarus and Kazakhstan. The authors investigated the law and practice of the Constitutional Court of the Russian Federation, the Constitutional Court of the Republic of Belarus and the Constitutional Council of the Republic of Kazakhstan. The main research methods were formal legal (used to study texts of the laws of the three countries) and comparative legal (used to determine the general and the specific). The functional method was applied to study the main directions of the constitutional review bodies' activities. The authors identified the advantages and disadvantages of the rule-making activity and its influence on the legal system by identifying the constitutional conditions, in which any given legal procedures may be implemented. In the study, the authors found that the rule-making activity is manifested in the activities of the constitutional review bodies under study when they implement their powers. In particular, preliminary constitutional review is, in fact, a special element of the legislative procedure. In the preliminary review, the Constitutional Court of Belarus and the Constitutional Council of Kazakhstan are forced to consider the law as a whole: already passed, but not signed.

Despite the fact that the constitutional review bodies are independent and not subject to the legislative process, they are part of the legislative process, which is generally consistent with the National Parliament. The Constitutional Court (Council) takes into account that it is part of the legislative process; thus, for example, the time of consideration is reduced. In Belarus, the case of verify-ing the constitutionality of laws adopted by Parliament, in the order of obligatory preliminary review, is considered in no more than five days from the date the Constitutional Court receives the law. In Kazakhstan, this time, at the request of the President, is reduced to ten days. It is established that, in case of unconstitutionality, the Constitutional Court of Belarus, as well as the Constitutional Council of Kazakhstan, allots a task to the legislative bodies right away. They additionally start the legislative procedure to amend the existing laws. The article explains the scientific, constitutional, political, and legal significance of the rule-making activity and the participatory rule-making of the Constitutional Court of the Russian Federation, the Constitutional Court of the Republic of Belarus, and the Constitutional Council of the Republic of Kazakhstan. The authors conclude that the correcting (amending) of the legal positions of the constitutional review bodies of the three countries under study is consistent with international practice.

At the same time, in the national legislation of Russia, Belarus and Kazakhstan, there are no criteria of the right to revise their own positions because of “change of circumstances”, as well as a detailed mechanism of such a review. Specialised bodies of constitutional review in Russia, Belarus and Kazakhstan reserve the right to decide when and under what circumstances the legal positions will be revised.

В практику Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ или Конституционный Суд РФ) вошло упоминание о правовой доктрине и отдельных ее направлениях (причем это реализуется как в толковании доктринальных положений непосредственно в решениях, так и в особых мнениях судей Конституционного Суда, не имеющих нормативного характера) [1]. В постановлениях Конституционного Суда РФ указывается связь доктрины и основанной на ней юридической практики [2], а в теоретических исследованиях обращается внимание на возможность применения категории «правовая доктрина» ко всей совокупности решений Конституционного Суда РФ [3. С. 6]. Среди выработанных в Республике Беларусь и Республике Казахстан доктринальных позиций можно отметить оценку нормотворческой активности как способа повышения правового качества принятых законопроектов или как гарантию защиты от выхода принятых законов за рамки конституционных положений [4. С. 97-103; 5]. Юридическая сила решений и их общеобязательность в том, что законопроект, признанный не соответствующим конституции, не может приобрести, по общему правилу, статус закона [6. С. 66-71; 7. С. 101-102]. Не оспаривая указанные тезисы, следует обратить внимание, что в решениях специализированных органов конституционного контроля выделяется научно-доктринальный аспект, ориентированный как на законодательный, так и на другие нормотворческие процессы.

В отличие от России, где предварительный конституционный контроль распространяется только в отношении нератифицированных международных договоров и вопросов, выносимых на референдум, в Беларуси и Казахстане он установлен в отношении как нератифицированных международных договоров, так и других законов, принимаемых парламентом. Таким образом, полномочия, свойственные Конституционному Суду Беларуси и Конституционному Совету Казахстана в сфере проверки ординарных законов, рассматриваются как особенность нормотворческой активности. Несмотря на сказанное, в практике Конституционного Суда Беларуси сочетаются элементы и нормотворческой активности, и самостоятельного нормотворчества, что будет рассмотрено ниже.

Особенность нормотворческой активности специализированных конституционного контроля Республики Беларусь и Республики Казахстан при их участии в законодательном процессе - их включенность в законодательную процедуру, за которую в целом отвечает высший представительный орган, осуществляющий законодательную власть (в Беларуси состоит из Палаты представителей и Совета Республики, в Казахстане - из Сената и Мажилиса).

Предварительный конституционный контроль - это, по сути, особый элемент законодательной процедуры. Наряду с этим Конституционный Суд Беларуси, как и Конституционный Совет Казахстана, не подчиняется законотворческому процессу и самостоятелен. Но все равно специализированные органы учитывают, что они встроены в законодательный процесс, например, сокращаются сроки рассмотрения. Конституционный Совет Казахстана выносит свои решения в течение месяца со дня поступления обращения. Этот срок по требованию Президента сокращается до 10 дней, если вопрос не терпит отлагательства. Во Франции, как известно, Конституционный Совет также выносит свое решение в месячный срок. Однако этот срок сокращается до восьми дней по требованию правительства, если оно заявляет, что вопрос не терпит отсрочки.

В Республике Беларусь дела о проверке конституционности законов, принятых Парламентом, в порядке обязательного предварительного контроля рассматриваются в срок не более пяти дней со дня поступления закона в Конституционный Суд (ст. 93 Закона Республики Беларусь от 8 января 2014 г. № 124-З «О Конституционном судопроизводстве»). В связи с тем что в Беларуси предусмотрен тотальный предварительный контроль, в отношении всех проектов закона проводится досудебная подготовительная работа перед рассмотрением дела в судебном заседании. Основание для ее начала - принятие проекта закона Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом чтении. Если рассмотрение проекта закона объявлено срочным либо проект закона принимается в одном чтении, подготовительная работа начинается с момента включения проекта закона в повестку дня сессии Палаты представителей Национального собрания (ст. 99).

Далее Конституционный Суд Беларуси, как и Конституционный Совет Казахстана, в порядке предварительного контроля вынужден рассматривать закон в целом - уже принятый, но не подписанный. Это лишает их возможности вдаваться в детали, которые возникают в процессе правоприменения. Специализированные органы конституционного контроля могут только теоретически представить возможные проблемы рассматриваемой нормы на практике.

Другим аспектом их участия в законодательном процессе является корректировка рассматриваемого закона в случае, если выявлена его неконституционность. Также в Беларуси Конституционный Суд выработал интересную практику: в рамках предварительного контроля он выявляет и указывает в своих решениях на определенные недостатки, но при этом признает закон не противоречащим Конституции. Так, например, при оценке конституционности Закона «Об охране труда» Конституционный Суд отмечает, что законодателем не полностью соблюден принцип правовой определенности. При проведении освидетельствования работающего при наличии достаточных оснований предполагать о его нахождении в состоянии опьянения применяется критерий оценочного характера, который зависит от субъективного усмотрения должностного лица работодателя, принимающего решение о проведении данного освидетельствования. На практике работающий может отказаться от прохождения данного освидетельствования, однако в Законе не регламентируется, как действовать работодателю в случае такого отказа.

С учетом выявленного конституционно-правового смысла Конституционный Суд обратил внимание правоприменителей на следующее. Работодатель может провести освидетельствование работающего на предмет его нахождения в состоянии опьянения - в случае отказа работника от проведения освидетельствования работодателем либо невозможности надлежащего проведения освидетельствования - в организации здравоохранения, иной организации, осуществляющей в установленном порядке медицинскую деятельность. Таким образом, отмеченные правовые позиции являются неотъемлемой частью принятого закона и распространяются как на правоприменителя, так и на законодателя.

Также Конституционный Суд Беларуси отметил, что выявленная неопределенность не влияет на общий вывод о направленности положений Закона на эффективное регулирование общественных отношений в области охраны труда и реализацию установленного Конституцией права граждан на здоровые и безопасные условия труда, поэтому соответствует Конституции по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закона [8]. Таким образом, реализуя полномочия конституционного контроля через предварительную проверку, Конституционный Суд Беларуси сочетает нормотворческую активность и самостоятельное (как прямое, так и опосредованное) нормотворчество.

В Казахстане предварительный контроль чаще всего проводился по инициативе главы государства, что, несомненно, свидетельствует об активном выполнении им своей функции как гаранта незыблемости Конституции. Кроме того, с просьбой о такой проверке обращались Премьер-министр (четыре обращения), Председатель Сената (одно обращение), совместное обращение председателей палат Парламента РК (одно обращение), группа депутатов палат Парламента (четыре обращения) [9].

Следующие аспекты предварительного контроля - особенности нормотворческой активности. Во- первых, он позволяет оперативно предупреждать нарушения конституционной законности, способствуя стабильности законодательства. Во-вторых, сохраняет престиж высшего законодательного органа страны, устраняя проблему отмены множества подзаконных актов. В-третьих, дает возможность Президенту, а также Премьер-министру как субъектам обращения пресекать всякие попытки Парламента перераспределить полномочия между ветвями власти. Вместе с тем незначительное число обращений, рассмотренных Конституционным Советом, показывает, что его потенциал как специализированного органа, призванного обеспечить верховенство Конституции на всей территории Республики, используется недостаточно. Казахстанские ученые указывают на низкое качество законов и обширную практику их частых изменений и дополнений на самых различных уровнях, объясняя эту ситуацию следующим:

- во-первых, законодательные акты Республики Казахстан разрабатывались и принимались по вопросам, которые ранее не были предметом законодательного регулирования и издавались для сфер иных нормативных актов;

- во-вторых, законами впервые вводились новые правовые принципы и решения, связанные с вопросами органов государственной власти, собственности, труда, малого и среднего бизнеса и др. [10. С. 23; 11. С. 4].

Для сравнения: во Франции все органические законы до их промульгации должны быть представлены на заключение Конституционного Совета [12. P. 437440]. Что же касается обычных законов, то они могут быть переданы до промульгации в Совет не только Президентом республики, Премьер-министром, председателями Национального собрания и Сената, но и 60 депутатами или 60 сенаторами. Многие французские исследователи отмечают, что предоставление права обращения в Конституционный Совет Франции членам палат парламента вызвало значительную активизацию деятельности Конституционного Совета [13. P. 991; 14. P. 1007; 15. С. 65]. Так, известный юрист М. Дюверже подчеркивает, что в результате меньшинство Национального собрания или Сената получило возможность обжаловать любой закон, принятый большинством. В связи с тем что оппозиция активно использует предоставленное ей реформой право обращения в этих целях в Конституционный Совет, надзор за конституционностью законов занимает с 1974 г. наиболее существенное место в его деятельности [16. С. 88]. На рассмотрение Конституционного Совета Франции помимо органических законов передаются наиболее важные. Если закон объявляется неконституционным, он не может быть ни обнародован, ни введен в действие. Следует отметить, что обычный закон, принятый парламентом, может быть объявлен неконституционным не только вследствие его несоответствия Конституции, но также по причине расхождения с органическим законом [16. С. 89].

В то же время практика деятельности Конституционного Совета Франции показала, что предварительного контроля недостаточно, необходим также последующий конституционный контроль. Его отсутствие или неполнота уменьшают силу решений Конституционного Совета, поскольку содержащиеся в законах неконституционные положения не проходят последующий контроль и не признаются неправовыми [17. С. 186].

Члены Конституционного Совета Казахстана также считают, что помимо предварительного конституционного контроля Совет должен быть наделен правом последующей проверки конституционности законов [18. С. 189]. Мировая практика специализированных органов, которые наделены правом предварительного конституционного контроля, свидетельствует, что наибольшую эффективность может обеспечивать его сочетание с последующим конституционным контролем. В марте 2017 г. Глава Республики Казахстан как основной гарант незыблемости Конституции был наделен правом обращения в Конституционный Совет по вопросам проверки конституционности законов, вступивших в силу.

Следующая особенность нормотворческой активности - факультативный предварительный конституционный контроль (Казахстан) и тотальный предварительный конституционный контроль в отношении всех принимаемых законов Парламентом (Беларусь).

Отмеченная особенность, как показывает практика, позволяет Конституционному Совету Казахстана в случае признания принятого закона не соответствующим Конституции Республики возвращать его на доработку в Парламент для устранения выявленных несоответствий. В деятельности Конституционного Совета Казахстана существовал ряд прецедентов, когда законы, признанные не соответствующими Конституции Казахстана и, соответственно, возвращенные в Парламент, депутатами не рассматривались, т.е. их просто «хоронили». Так, например, в январе 2011 г. в результате обращения Президента Казахстана в Конституционный Совет был проверен на соответствие положениям Конституции Закон «О внесении изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан», который предусматривал возможность продления республиканским референдумом полномочий действующего Главы государства. Нормативным постановлением Конституционного Совета проверяемый закон был признан не соответствующим Конституции Казахстана [19].

Конституционный Совет указал на возможный дисбаланс государственных и общественных институтов, который мог бы возникнуть при внесении в Конституцию Казахстана такого порядка продления полномочий Главы государства. Нормативность и общеобязательность указанного решения не могут быть оспорены в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан. До настоящего времени депутаты Парламента к этому вопросу не обращались.

Самым активным участником обращений в Конституционный Совет для инициирования предварительной проверки закона выступает президент. Так, 16 обращений из 26 инициировались Главой государства. 16 законов, конституционность которых проверялась по запросам Президента Казахстана, были признаны не соответствующими Конституции. Отмеченное позволяет сделать вывод о том, что Конституционный Совет гармонизирует взаимоотношения президента с законодательной властью и помогает ему избежать накладывания прямого вето на закон. В случае, если Конституционный Совет признает закон не соответствующим Конституции, он подлежит пересмотру. Если главой государства накладывается прямое вето, оно может быть преодолено квалифицированным большинством депутатов Парламента. Таким образом, используя дополнительный правовой механизм, Президент Республики выступает гарантом незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Практика Конституционного Совета Казахстана подтверждает его существенную роль в недопущении ограничения системы действующего права от неконституционных норм. Его решения способствуют дальнейшей реализации правовых идей и принципов Конституции Казахстана, которые должны воплощаться в законодательных, организационных и других мерах. Анализируя полномочия в сфере нормотворческой активности, ученые обращают внимание на то обстоятельство, что в распоряжении парламента нет правовых средств обеспечения введения в действие спорного закона [20. С. 17.].

В Беларуси подобных прецедентов признания не соответствующими Конституции законов в порядке предварительного конституционного контроля в практике Конституционного Суда не отмечено. Так, за период 2008-2019 гг. Конституционным Судом Беларуси в порядке обязательного предварительного конституционного контроля было проверено более 600 законов, вступивших в силу в 2014 г. - 55 законов, в 2015 г. - 50, в 2016 г. - 53, в 2017 г. - 31, в 2018 г. - 40 законов [21]. Все они были признаны соответствующими Конституции Беларуси. Такая практика, по мнению авторов, имеет двойственную природу: с одной стороны, она связана с отсутствием четкого законодательно урегулированного механизма реализации решений в случае признания рассматриваемого закона Конституционным Судом Беларуси не соответствующим Конституции республики. С другой стороны, Конституционный Суд выносит решения о соответствии Конституции положений законов и тем самым осуществляет констатацию презумпции конституционности закона - это, в свою очередь, характеризует Суд как орган, активно использующий принцип разумной сдержанности.

При этом, как уже отмечалось, Конституционный Суд Беларуси выработал оригинальную практику - в своих решениях при стопроцентной конституционности законов он отмечает необходимость повышения их качества и правовой определенности, а также обращает внимание на регулярное выявление правовых коллизий. Далее акцентирует внимание на том, что отмеченные вопросы требуют дальнейшей проработки рассмотренного закона, о чем ежегодно указывается в посланиях о состоянии конституционной законности. При этом формируются правовые позиции, касающиеся особенности правоприменения рассмотренных законов, которые являются неотъемлемой частью данного закона. Отмеченную особенность, по мнению авторов, следует отнести к самостоятельному прямому конституционно-контрольному нормотворчеству.

Нормотворческая активность считается важнейшей конституционной задачей и обязанностью всех государственных органов и должностных лиц, которая успешно решается сформировавшимися правовыми институтами [22. С. 11]. Нормативность и общеобязательность решений Конституционного Суда (Совета) не подлежат сомнению в силу прямого указания законодательства о нормативных правовых актах исследуемых стран.

Анализ практики нормотворческой активности органов конституционного контроля Республики Беларусь и Республики Казахстан позволяет выявить ряд правовых позиций о нормативности вынесенных решений. Так, например, Конституционный Суд Республики Беларусь в итоговом решении в порядке предварительного контроля пришел к выводу о том, что его заключения и решения являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат; действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими государственными органами, иными организациями, должностными лицами. Конституционный Суд дает оценку позиции законодателя или иного нормотворческого органа, признавая нормативный правовой акт или его отдельные нормы соответствующими (не соответствующими) Конституции. В связи с этим значение заключений и решений Конституционного Суда Беларуси определяется не только конституционно-правовым статусом данного органа, его независимым положением, но и принципом верховенства права [23]. Отметим существенное расхождение этой позиции с положениями Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве». Так, ст. 85 указанного Закона устанавливает, что решение Конституционного Суда о несоответствии закона Конституции, принятое в порядке обязательного предварительного контроля, может являться основанием для возвращения Президентом Республики Беларусь закона с возражениями либо подписания им закона с возражениями на его отдельные положения. Таким образом, с одной стороны, Закон Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве» императивно не устанавливает обязанность Парламента по доработке закона в случае признания его неконституционным, но делегирует право такого решения Главе государства. С другой стороны, Конституционный Суд - исходя из своего конституционного положения и статуса выносимых решений - усиливает их правовую природу собственными правовыми позициями.

Следовательно, Конституционный Суд, реализуя нормотворческую активность в законодательном процессе, усиливает нормативность решений собственными правовыми позициями.

Имеющийся опыт осуществления предварительного контроля в Республике Беларусь и Республике Казахстан позволяет выявить резерв некоторых направлений совершенствования российского законодательства в этой части. Следует отметить, что еще в период становления действующего российского законодательства о конституционном контроле именно эта его разновидность активно обсуждалась.

Так, предлагалось наделить Конституционный Суд РФ полномочиями по осуществлению предварительного конституционного контроля актов, вносящих изменения в Конституцию РФ [24. С. 6-12; 25 С. 129]. Возможность предварительного конституционного контроля решительно отрицалась как выходящая за рамки полномочий Конституционного Суда РФ [26. С. 92]. Кроме того, обосновывалась необходимость предварительного конституционного контроля положений законов, не введенных в действие, при условии, что сам закон уже введен в действие [27. С. 7879], либо проектов не только законов, но и иных нормативных правовых актов [28. С. 406-408]. Вносились предложения об учреждении особого внесудебного органа, наделенного исключительными полномочиями по осуществлению конституционного контроля [29. С. 39-47].

Как видно, актуальность вносимых предложений сохраняется в течение длительного времени. При этом следует безоговорочно согласиться с позицией, в соответствии с которой предварительный конституционный контроль может осуществляться в отношении норм, не одобренных на референдуме [30. С. 311]. Обоснованным представляется тезис о возможности проверки конституционности поправок в тексте Конституции [31. С. 65].

В связи с изложенным нормотворческая активность Конституционного Суда РФ может проявляться в случае предоставления ему права проведения консультаций в отношении проектов законов до их передачи на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - по тексту Государственная Дума ФС РФ). Во-первых, это позволит конструктивно использовать накопившийся объем правовых позиций в законотворческой деятельности. Во-вторых, будет минимизирована вероятность сугубо формального исполнения решений, постановленных в процессе конституционноконтрольного нормотворчества [32]. Такая процедура позволит Правительству РФ согласовывать с Конституционным Судом проект закона до внесения его в Государственную Думу ФС РФ.

Таким образом, возможность консультации по проектам законов до утверждения их окончательного текста субъектом законодательной инициативы и до внесения в парламент представляется резервом. Такая консультация позволит не только не допускать включение в систему права неконституционных норм, но и повысит концептуальное исполнение уже постановленных решений, а также поможет избежать «связывания» Конституционного Суда РФ с текстовым содержанием будущего закона. Кроме того, подобная консультация минимизирует возможность ограничения прав и свобод граждан, интересов организаций федеральными законами, устанавливающими ответственность либо криминализирующими деяния.

Так, например, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 8 апреля 2014 г. № 10-П признал не соответствующим Конституции РФ наличие слишком высокого минимального порога административного штрафа и тем самым конституционализировал дифференцированное определение вида или размера наказания [33]. Кроме того, в Постановлении от 10 февраля 2017 г. № 2-П он обратил внимание на то, что федеральный законодатель, исходя из возможности ограничения прав и свобод, должен руководствоваться принципом соразмерности (пропорциональности) и разумности таких ограничений, а также соблюдать баланс конституционно защищаемых ценностей. Поэтому, определяя, какие опасные для личности, общества и государства деяния признаются преступлениями, он обязан избегать избыточного использования уголовно-правовой репрессии [34].

В современный период в научной доктрине большое внимание уделяется тому, что Конституционный Суд РФ должен сам решать вопросы, связанные с проблемами исполнения собственных решений. Вместе с тем представляется, что претворение в жизнь решений Конституционного Суда РФ является обязанностью всех органов государственной власти. В связи с этим предлагается в соответствующих правовых отделах органов государственной власти проводить конституционно-правовую экспертизу проектов законов. В этой связи усматривается резерв в сфере проведения такой экспертизы проектов законов, например, правовым управлением Аппарата Государственной Думы ФС РФ. На региональном уровне возможно организовать проведение подобных конституционных экспертиз при правовом отделе высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Отмеченное не только будет способствовать соответствующей реализации решений Конституционного Суда РФ, но и позволит эффективнее претворять в жизнь решения конституционных (уставных) судов в субъектах [35].

Координационным органом может выступить «Совет по развитию конституционализма при Президенте Российской Федерации» [36], который два раза в год будет проводить совместные мероприятия с представителями правовых отделов при органах государственной власти. На заседаниях Совета будут обсуждаться дискуссионные вопросы, а также осуществляться поиск компромиссных решений. Это будет способствовать реализации ст. 80 (ч. 2) Конституции РФ. В случае возникновения вопросов на основании ст. 83 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Совет по развитию конституционализма при Президенте РФ будет обращаться в Конституционный Суд РФ с ходатайством об официальном разъяснении решений.

Рассматривая особенность нормотворческой активности, следует уделить внимание партисипа- торному (участвующему) сегменту. Так, например, в партисипаторном нормотворчестве Конституционного Суда РФ можно увидеть тенденцию к установлению взаимосвязи национального законодательства, конституционных положений, общепризнанных принципов и норм международного права. Структурируя мотивировочную часть решения, Конституционный Суд РФ задает границы его нормативности и формулирует объем обязательств законодателя и пределы использования решения правоприменителем. Например, признав невозможным исполнение решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) по делу «“ЮКОС” против России» в Постановлении от 19 января 2017 г. № 1-П, Конституционный Суд РФ защитил бюджетную систему, предписав ни при каких обстоятельствах, даже в порядке доброй воли, не производить выплаты из доходной и расходной частей бюджета. Соответственно, пределы возможного проявления доброй воли могут быть связаны только с деятельностью органов исполнительной власти, уполномоченных на выявление имущества ликвидированных юридических лиц (подразделения ФССП России). Для этого в Постановлении был проведен комплексный анализ положений национального законодательства и норм международного права, что позволило избежать существенных расходов из федерального бюджета.

Далее элементы партисипаторного нормотворчества в практике Конституционного Суда РФ в сфере избирательных прав позволяют совершенствовать избирательный процесс. Например, в Постановлении от 10 октября 2013 г. № 20-П Конституционный Суд РФ указал, что конституционной природой избирательных прав предопределяется обязанность государства создавать условия, которые обеспечивали бы адекватную реализацию гражданами права на участие в управлении делами государства [37]. Непосредственно в Конституции РФ установлено, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Достаточно интересным в данном контексте представляется и следующее обстоятельство. Европейский суд по правам человека в Постановлении от 4 июля 2013 г. по делу «Анчугов и Гладков против России» признал, что непосредственно эти положения российской Конституции (а не запрет избираться лицам, ранее осужденным за совершение тяжких и особо тяжких преступлений и отбывших наказание) входят в противоречие со ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В связи с этим необходимо урегулировать данную коллизию путем политического процесса либо путем дачи официального толкования Конституции. В отношении этого решения судьей Конституционного Суда РФ С.Д. Князевым было сформулировано особое мнение, в котором указывалось, что ЕСПЧ в данном случае не учитывает внутригосударственную иерархию правовых норм и прямое действие российской Конституции [38. С. 512]. Кроме того, конкуренция правовых позиций ЕСПЧ и Конституционного Суда РФ привела к наделению последнего новыми полномочиями и развитию нормотворческой активности Конституционного Суда.

Анализируя запреты на занятие должностей, установленные в связи с наличием судимости для разных категорий лиц, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что все они, за исключением запрета быть избранным, являются законодательно обоснованными, связанными с особой правовой природой совершенного преступления или занимаемой должности.

В резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ оспариваемая норма, во-первых, признана соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой может применяться для занятия такими лицами выборных публичных должностей после отбытия ими наказания. Во-вторых, она признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой ей установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. Таким образом, орган конституционного контроля выявил неконституционность возложенных на граждан правоограничений.

В практике Конституционного Суда Республики Беларусь принято обращаться к общепризнанным принципам и нормам международного права, интерпретируя их с учетом национально-культурных особенностей вынесенных решений в порядке партиси- паторного нормотворчества. При этом минимизируется гипотетический дисбаланс, выражающийся в следующем примере. В белорусской юридической науке отмечается, что выполнение предписаний Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) будет содействовать становлению в Республике Беларусь демократического правового государства [39. С. 112129]. Поэтому в практике Конституционного Суда положения ЕКПЧ применяются с национальной окраской и с учетом государственной специфики, что способствует их более эффективной реализации [40]. Фактически Конституционный Суд формулирует собственное конституционно-правовое понимание международных норм и единые доктринально-конституционные начала своих решений. Конституция Республики Беларусь устанавливает приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, но при этом Республика Беларусь не ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, поэтому деятельность органа конституционного контроля строится на расширительном толковании конституционных положений об общепризнанных принципах и нормах международного права.

Вместе с тем существует практика принятых в порядке предварительного конституционного контроля решений, которая, с одной стороны, устанавливает стопроцентную конституционность принимаемых законов. С другой стороны, Суд, признавая законы соответствующими Конституции Беларуси, в своих решениях указывает на необходимость их совершенствования, что заставляет некоторых белорусских ученых сомневаться в эффективности обязательного предварительного контроля [41. С. 6-18]. Их сомнение подкрепляет практика рассмотрения жалоб на нарушение прав и свобод человека международными органами. Так, в 1997-2019 гг. на рассмотрении Комитета по правам человека ООН находилось более 130 индивидуальных сообщений, поступивших от граждан Республики Беларусь [42]. Вынесенные решения касались основных прав и свобод человека: свободы выражения своего мнения (дела № 780 / 1997, № 921 / 2000, № 1553 / 2007), права избирать и быть избранным (дела № 814 / 1998, № 927 / 2000), свободы ассоциаций (дела № 1039 / 2001, № 1296 / 2004), права на жизнь, свободы от пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (дела № 886 / 1999, № 887 / 1999), свободы мысли, совести и религии (дело № 1207 / 2003), права быть судимым без неоправданной задержки (дело № 1178 / 2003). По утверждению заявителей, обращения международных организаций, включая решения Комитета по правам человека ООН, игнорируются Белорусским государством [43. С. 515]. Верховный комиссар ООН по правам человека, представители ЕС и правозащитные организации (Human Rights Watch, Amnesty International) неоднократно делали заявления о нарушениях прав человека в Республике Беларусь [44].

Как справедливо отмечает председатель Конституционного Суда Беларуси в отставке Г.А. Василевич, «права и свободы человека в Беларуси не всегда соответствуют европейскому пониманию, тем не менее, в нашем государстве формируется собственная с учетом национально-культурной идентичности концепция прав» [45. С. 3-11]. О том, что общеевропейский тип правопонимания общечеловеческих ценностей отличается от американского, говорят и отечественные юристы [46. С. 171-190].

В Казахстане в практике Конституционного Совета, как и в деятельности Конституционного Суда РФ и Конституционного Суда Беларуси, активно используется опыт обращения к международным правовым актам [47. С. 84-89]. В отличие от России и Беларуси, в Казахстане законодательно закрепленные полномочия у Конституционного Совета в сфере признания конституционности решений межгосударственных органов отсутствуют. При этом на основании официального толкования Конституции Казахстана Конституционный Совет вывел такую возможность, а именно право признания решений межгосударственных образований, нарушающих суверенитет Республики, а также ущемляющих права человека, неконституционными [48].

В целом справедливым представляется утверждение о том, что в странах молодой демократии не все критерии, определяющие процесс демократизации общественных отношений, оказываются приемлемыми [49. С. 5].

Следующий критерий партисипаторного нормотворчества - проверка нормативных правовых актов органов исполнительной власти и актов самой мощной политической фигуры - президента.

В Казахстане, например, речь идет о конституционности законов, издаваемых Главой государства на основе делегирования Парламентом законодательных полномочий, и указов, имеющих силу закона, поскольку юридическая сила таких законов равна юридической силе законов, принятых Парламентом. Вместе с тем казахстанскими учеными высказывались предложения о необходимости закрепить в Конституции положение об обязательной передаче таких законов (до их официальной публикации), равно как и указов, имеющих силу закона, в Конституционный Совет для проверки их конституционности [50. С. 9294; 51. С. 32; 52. С. 33]. Ничем не ограниченный институт делегированного законодательства ставил Парламент в подчиненное положение перед президентом в своей основной функции - законотворческой. Отсутствие контроля за вышеназванными актами является, на наш взгляд, серьезным недостатком.

Подобные ограничения представлялись в казахстанских политико-правовых реалиях неоправданными. Эффективность конституционного контроля связывалась с необходимостью ограничения не только законодательной ветви власти, но и исполнительной. Это тем более актуально в условиях устоявшейся тенденции усиления исполнительной власти и расширения их нормотворчества.

Характерно, что члены Конституционного Совета, как показало проведенное автором анкетирование, также полагали, что предварительный контроль в отношении законов, принимаемых президентом в порядке делегированного законодательства, а также в отношении указов президента, имеющих силу закона, необходим. Такое право принадлежало президенту (издание указов, имеющих силу закона, в том числе конституционного закона, а также право делегированного законодательства) до марта 2017 г.

В Беларуси схожая ситуация с актами главы государства. Теоретически Конституционный Суд вправе их рассматривать, но на практике таких случаев нет. Так, например, в связи с поступлением в Конституционный Суд Беларуси электронных обращений граждан о проверке конституционности Декрета Президента от 2 апреля 2015 г. № 3 «О предупреждении социального иждивенчества», а также о возбуждении производства по делу об исключении коллизий в правовом регулировании секретариат Конституционного Суда сообщает следующее [53]. Во-первых, возбуждение Конституционным Судом производства по делу о проверке конституционности Декрета и дача заключения о его соответствии Конституции возможны только в случае внесения соответствующего предложения уполномоченным органом. Во-вторых, в результате изучения вопросов, поставленных в обращениях, в соответствии со ст. 158 Закона «О конституционном судопроизводстве» и п. 49 и 51 Регламента Конституционного Суда пробелов, коллизий и правовой неопределенности, имеющих конституционноправовое значение и являющихся основанием для возбуждения Конституционным Судом производства по делу, не выявлено. В-третьих, гражданам рекомендовано ознакомиться с решениями Конституционного Суда, в которых оценивалась конституционность в части отнесения сбора на финансирование государственных расходов, введенного Декретом. В частности, Конституционный Суд пришел к выводу, что такое правовое регулирование основывается на положениях ст. 56 и 133 Конституции и направлено на исполнение обязанности платить законно установленные налоги, пошлины и иные платежи [54].

В Российской Федерации акты Главы государства не обладают таким статусом, как в Казахстане и Беларуси. Особую роль в правовой характеристике указов Президента сыграл Конституционный Суд, при этом его активность проявлялась в 90-х гг. прошлого века. Конституционный Суд предложил собственные трактовки основных характеристик актов Президента РФ: не являющиеся нормативными [55], нормативные [56] и акты, регулирующие общественные отношения, которые требуют законодательного решения [57]. Д.Ю. Скуратов отмечает, «норма статьи 90 Конституции РФ прямо не предписывает того, что акты Президента не только не должны противоречить федеральному законодательству, но и издаются на основе и во исполнение его, что естественно порождает и теоретические споры» [58. С. 141]. При этом одни авторы относят акты Главы государства к числу нормативных [59], другие утверждают, что данные акты нельзя рассматривать как подзаконные в чистом виде, поскольку, будучи гарантом Конституции РФ (ч. 2 ст. 80), Президент вправе осуществлять нормативное регулирование не только на основании закона, но и в его отсутствие. «В условиях отсутствия закона указы Президента, восполняющие законодательные пробелы, являются настоятельной необходимостью» [60. С. 33].

Далее рассмотрим аспект партисипаторного нормотворчества при реализации полномочий в сфере проверки нормативных актов органов исполнительной власти специализированными органами конституционного контроля трех исследуемых стран.

В настоящее время в Казахстане постановления Кабинета министров, нормативные акты министерств, государственных комитетов и ведомств могут стать объектом только последующего конституционного контроля при наличии двух условий: если они связаны с конкретным применением и если они нарушают конституционные права и свободы граждан. Но акты исполнительной власти могут гипотетически нарушить не только конституционные права человека. Например, они могут ущемить статус политических партий. Однако в данном случае такой акт нельзя оспорить в Конституционном Совете. Для реализации решений Конституционного Совета постановлением Правительства Казахстана утвержден Комплексный план мероприятий по приведению системы действующего права в соответствие с нормами Конституции РК [61], который предусматривает меры, направленные на исполнение рекомендаций Конституционного Совета, изложенных в его постановлениях и ежегодных посланиях.

В России, как отмечает С.М. Казанцев, Конституционный Суд постепенно формирует и уточняет правовые позиции о постановлениях Правительства Российской Федерации, которые подлежат проверке только в случаях делегированного законодательства и не проверяются в случаях издания правительственных актов в порядке первичного регулирования [62. С. 5]. В частности, если Конституционный Суд усматривает отсутствие нормативной связи между законом и нормативным актом Правительства РФ в тех случаях, когда постановление Правительства принято во исполнение указа Президента РФ, а не федерального закона, то он признает такую жалобу недопустимой [63].

В Беларуси Конституционный Суд на основании поступающих обращений государственных органов, иных организаций, а также граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, содержащих информацию о наличии в нормативных правовых актах пробелов, коллизий и правовой неопределенности, вносит предложения в нормотворческие органы по их устранению в правовом регулировании, которые своевременно реализуются Советом министров Республики Беларусь. Основанием для возбуждения производства по таким делам является ч. 1 ст. 158 Закона «О конституционном судопроизводстве» [64].

При всей важности формулируемых Конституционным Судом Беларуси правовых позиций по делам в сфере выявления правовых пробелов отметим некоторые особенности. Вносимые предложения не содержат сроков исполнения. Не выявляется конституционноправовой смысл рассматриваемых положений, который мог бы учитываться судами, и отсутствуют рекомендации, обязательные для использования в судебной практике. В актах Конституционного Суда Беларуси, выносимых по результатам рассмотрения обращений граждан, не создается условий для пересмотра дела заявителя. В этой связи некоторые исследователи полагают, что эти акты могут не обладать нормативностью вообще (за исключением заключений Конституционного Суда Беларуси) [65. С. 115-126].

Исходя из изложенного, хотелось бы отметить следующее. Решения, принимаемые специализированными органами конституционного контроля трех исследуемых стран, в рамках нормотворческой активности и партисипаторности, с точки зрения нормо - творческого потенциала, не отличаются от решений, принимаемых в рамках самостоятельного нормотворчества. Наряду с этим конституционно-контрольная деятельность в рамках предварительного контроля - это часть законодательной процедуры, за которую ответствен Парламент. При этом обозначенная специфика в исследуемом контексте не носит принципиального характера. Она определяет особенности процедуры - сокращенные сроки рассмотрения законов или обязанность специализированных органов конституционного контроля рассматривать в целом этот закон, уже принятый, но не подписанный. Указанная специфика лишает как Конституционный Суд Беларуси, так и Конституционный Совет Казахстана возможности «упираться» в детали, которые порождаются при правоприменении. Они могут только теоретически представить особенности рассматриваемой нормы в практической работе.

Есть положительный аспект участия в этой сфере - Конституционный Суд Беларуси, как и Конституционный Совет Казахстана, в случае выявления неконституционности сразу ставит задачи перед законодательным органом. Они запускают дополнительно еще и законодательный процесс в корректировке действующего законодательства.

В Беларуси Конституционный Суд выработал интересную практику: в рамках предварительного контроля он выявляет и указывает в своих решениях на определенные недостатки, дает казуальное толкование для правоприменителя и при этом признает закон не противоречащим Конституции. Отмеченные правовые позиции являются неотъемлемой частью принятого закона и распространяются на правоприменителя. При этом законодатель в будущем должен привести рассмотренный Конституционным Судом закон в соответствие с его правовой позицией. Таким образом, реализуя полномочия в области конституционного контроля в порядке предварительной проверки, Конституционный Суд Беларуси сочетает самостоятельное (как прямое, так и опосредованное) нормотворчество и нормотворческую активность.

С точки зрения юридической природы решение, принятое в порядке предварительного контроля, образует эквивалентную нормативность, как и в рамках последующего контроля. Нормативное правило поведения, появившееся в рамках предварительного контроля, по закону, который еще не начал работать, - это правовая позиция о конституционности / некон- ституционности закона. Правовая позиция, созданная в рамках предварительного контроля, пополняет общую базу правовых позиций специализированных органов конституционного контроля и оказывает влияние на дальнейшую работу если и не применительно к этому закону, то применительно к этому же типу правового регулирования, которое может осуществляться другими актами. Соответственно, при выборе такой модели правового регулирования необходимо учитывать особенность именно той правовой позиции, которая высказана на этой стадии.

С одной стороны, как отмечает А.Н. Кокотов, эта позиция в будущем даже «мешает» специализированным органам конституционного контроля, осуществляющим предварительный конституционный контроль, поскольку лишает возможности увидеть своеобразие нормы в правоприменительной практике, и поэтому на будущее они в определенной степени связаны уже высказанной позицией. С другой стороны, в случае изменения фактических обстоятельств специализированные органы конституционного контроля могут скорректировать свое решение.

Например, в Конституционный Совет Франции обращение в порядке последующего контроля не может быть передано, если «были ранее признаны соответствующими Конституции в мотивировочной или резолютивной части решения Конституционного Совета, за исключением случаев изменения обстоятельств» [66]. Данного рода изменения могут касаться как правовых норм, так и фактических обстоятельств [67. С. 118].

В Беларуси, как отмечает Председатель Конституционного Суда П.П. Миклашевич, в отношении законов, которые признаны соответствующими Конституции в порядке предварительного контроля, «... Конституционный Суд Беларуси не лишен права проверки этих законов и в порядке последующего контроля» [68].

В Казахстане в подобных ситуациях обращаются в Конституционный Совет для дополнительного разъяснения решения. Так, по обращению Центральной избирательной комиссии, Конституционный Совет в дополнительном постановлении об истолковании своего предыдущего решения, в котором рассматривался закон, признанный соответствующим Конституции в порядке предварительного контроля, отметил следующее: «В Конституции Республики Казахстан прямо не утверждается (здесь и далее курсив наш. - Г.В., И.О.)... В постановлении Конституционного Совета от 9 апреля 2004 г. № 5 также не содержится такого положения. Вместе с тем, как отмечается в пункте 4 нормативного постановления Конституционного Совета от 18 апреля 2007 г. № 4 [69], при реализации прямого действия нормы Конституции следует учитывать положение соответствующего закона или иного нормативного правового акта. Поэтому анализ и оценка норм Конституции и постановления Конституционного Совета от 9 апреля 2004 г. № 5 в совокупности с нормами Закона... и иных законодательных актов показывают, что государство может и должно определять порядок...» [70].