Государственное управление административно-политической сферой

Размещено на http://www.allbest.ru/

Владимир 2016

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ВЛАДИМИРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ»

Кафедра: Управления и административно-правовых дисциплин

Курсовая работа

Тема: «Государственное управление административно-политической сферой»

Выполнил: Курсант 2 курса 24 группы

юридического факультета Ю.О. Бутенко

Научный руководитель Доцент кафедры

Управления и административно-правовых дисциплин полковник внутренней службы А.В. Каляшин

Оглавление

Введение

Глава 1. Административно-политическая сфера и особенности государственного управления

1.1 Особенности управления административно-политической сферой особенностей

1.2 Управление административно-политической сферой в условиях обострения социальной напряженности

Глава 2. Административно-правовое регулирование в сфере обеспечения обороны и безопасности

2.1 Разрешительная деятельность органов государственной власти в оборонной сфере

2.2 Административно-правовые режимы и национальная безопасность

Заключение

Библиографический список

Введение

Управление - совокупность действий совершаемых для достижения определённых целей путём использования имеющихся ресурсов (финансовых, материальных, кадровых, информационных); руководства чем-либо, когда осуществляется воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием разнообразных механизмов и средств.

Государственное управление представляет собой разновидность социального управления. Социальное управление возникает в обществе между людьми для упорядочения возникающих общественных отношений.

Административно-политическая сфера - это сфера деятельности государственных учреждений, которые активно осуществляют функции государства и ориентированы на обеспечение законности и правопорядка, на обеспечение безопасности государства и общества и их защиту, как внутри государства, так и за рубежом.

К сфере административно-политической деятельности относятся следующие отрасли: оборона, охрана правопорядка и внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела, юстиция, ликвидация природных бедствий и технологических катастроф.

Управление, в том числе и государственное, должно быть определенным образом организовано: без организации нет и не может быть управления, ибо они связаны между собой как форма и содержание, они дополняют друг друга и их отдельное существование бессмысленно. От того, как сформирована и функционирует организационная структура государственного управления во всех сферах, зависит его эффективность.

Изложенным выше обоснована актуальность выбранной темы исследования.

Цель курсовой работы состоит в исследовании механизма государственного управления административно-политической сферой. Для достижения указанной цели необходимо решить ряд поставленных задач:

1) Рассмотреть особенности управления административно-политической сферой,

2) Дать характеристику управлению административно-политической сферой в условиях обострения социальной напряженности,

3) Проанализировать разрешительную деятельность органов государственной власти в оборонной сфере,

4) Охарактеризовать административно-правовые режимы относительно национальной безопасности.

Объект курсовой работы составляют общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного управления административно-политической сферой.

Предметом исследования выступают нормы права, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного управления административно-политической сферой.

Теоретическая основа исследования. Изучению вопросов, касающихся использования органами исполнительной власти административных регламентов посвящено множество фундаментальных и современных работ, исследованием этой темы занимались такие авторы, как Коннов В.А., Лебедь С.В., Бахрах Д.Н., Насонов В.Я., Коньшин В.А., Петров К.С., Опалева А.В., Редкоус В.М. и др.. Их работы были использованы при написании настоящего исследования.

Методологической основой исследования являются общенаучные методы познания, а также ряд частно-научных методов: историко-юридический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический и другие.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка, что позволяет в полной мере раскрыть выбранную тему исследования.

Глава 1. Административно-политическая сфера и особенности государственного управления

1.1 Особенности управления административно-политической сферой особенностей

К ним относится то, что она находится в исключительном Административно-политическая сфера представляет собой комплекс, охватывающий вопросы обороны, безопасности государства, внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности, обеспечения защиты прав и свобод личности, безопасности граждан Туровский А.А., Ефремов Р.Ю. Стратегия модернизации государственного управления // Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2014. - №7. - С.85-88. .

Любое государство заинтересовано в обеспечении стабильности, правопорядка, искоренении преступности.

Государственное управление административно-политической сферой имеет ряд существенных ведении государства. Исключительными управленческими полномочиями в соответствии с Конституцией РФ обладает Президент, парламент и правительство. К примеру, Глава государства руководит деятельностью республиканских органов исполнительной власти, ведающих, в частности, вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооружении Силами и Председатель Совета Безопасности. Данное положение отражается в указах Президента о структуре республиканских органов исполнительной власти. Так, Президенту непосредственно подчиняется Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Министерство иностранных дел, и некоторые другие органы исполнительной власти.

Глава государства осуществляет руководство внешней политикой; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ и ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей Юрченко Н.Н. Роль властной и управленческой подсистем в процессе административной реформы в современной России // Социально-гуманитарное знание. - 2013. - №9. - С.89..

Обширными полномочиями обладает Национальное собрание и Совет Министров. Так, Правительство обеспечивает представительство республики в иностранных государствах, международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров и их обязательств; отстаивает геополитические интересы, защищает своих граждан за пределами ее территории ряд других.

Важнейшее значение в административно-политической сфере политики имеет деятельность Парламента. Он утверждает концепцию внешнеполитической деятельности, военную доктрину, ратифицирует международные соглашения, принимает законы о партиях и других общественных объединениях, которые регламентируют вопросы внутреннего характера общественных объединений. В законах определяется роль партий и общественных организаций в обществе, регулируется и членство в партиях. Государство устанавливает правила, касающиеся порядка регистрации, материальной базы, и особенно финансов, общественных объединений.

Таким образом, регулируя политические отношения, государство не только использует право, но опирается на деятельность своих органов.

1.2 Управление административно-политической сферой в условиях обострения социальной напряженности

Развитие общественной сферы в последние годы характеризуется значительным усилением политической и социальной напряженности, обострением противоречий, проявляющихся в острых конфликтах на всех уровнях социально-политической структуры.

В процессе становления урбанистической культуры усиливалось влияние политических факторов специфики социальных взаимодействий, а также актуализировались проблемы мегаполисов и развития инфраструктуры современных городов. Разработка моделей городского зонирования, планирования развития поселений и городов, внедрения инфраструктурных проектов, определения территорий опережающего развития и способов адаптации к изменениям техногенного и природного характера составляют прикладной аспект социально-политической экологии, имеющий практическую значимость, позволяющий увидеть в структурах общества, типах взаимодействия социальных групп - детерминированные закономерности, включающие биологические, географические, социально- психологические и политико-культурные факторы.

В России на современном этапе основными предпосылками формирования конфликтогенного состояния социально-экономической сферы являются: глубокая имущественная дифференциация, приведшая к расколу общества на большинство «бедных» и меньшинство «богатых»; обнищание около 80% населения, в том числе квалифицированных работников, вследствие реализуемого Правительством курса либерализации экономики и проводимой западными странами политики санкций Чувашова Н.И. Структура и динамика социально-политических конфликтов в современном российском обществе: автореф. дис. … д-ра полит. наук. - М., 2014. - С.90..

Наряду с этим развиваются: деформация важнейших социально- профессиональных групп, вплоть до исчезновения некоторых из них; девальвация ценности труда в материальном производстве, смена представлений о «престижных» и «непрестижных» профессиях; поляризация интересов частных собственников и директората предприятий, с одной стороны, и наемных работников совместно с профсоюзными структурами, с другой. Наконец, социальная напряженность, усиливающаяся с ростом социальной стратификации, эрозией понятий «законность» и «справедливость», ослаблением зависимости между трудом и доходом Кисилев В.И. Социальная напряженность как социально-философская категория // Известия российского государственного педагогического университета имени А.И. Герцена. - 2013. - №160. - С.56-59..

Социальное недовольство и готовность к протесту присутствует во многих социальных группах, но большинство критически настроенных граждан предпочитают использовать иные способы реализации своих интересов - создание социально-ориентированных некоммерческих организаций, использование инструментов лоббирования и др..

Российские партии в силу целой совокупности причин (нестабильность и слабость социальной базы партий; имитационный характер политической активности; ограниченность контрольных функций парламента по отношению к правительству; фрагментированность и разобщенность деятельности оппозиции) отчасти эволюционируют в публичный инструмент внутриэлитного противоборства, а отчасти, выступая консолидированно (ситуация с присоединением Крыма) или стремясь максимально привлечь электорат конкурентов в период избирательных кампаний, становятся функцией административно-политической системы, а не субъектом ее преобразования Юрченко Н.Н. Актуальные проблемы совершенствования политико-административного управления. - Краснодар: Изд-во КубГУ, 2014. - С.45..

В процессе административно-политического управления социальным конфликтом важно учитывать этап его формирования и развития. Объективно существующие противоречия могут привести к конфликту лишь в случае их осознания субъектами (лидерами, партиями, группами и т.п.).

На данном этапе важно выявить подлинные причины конфликта, тем самым вскрыть противоречие, лежащее в его основе, установить определенные нормы и правила взаимодействия сторон. Такой анализ может способствовать введению конфликта в рамки, позволяющие контролировать социально-политическую ситуацию.

Социальная напряженность - это особое состояние общественного сознания и поведения, специфическая ситуация восприятия и оценки действительности. Это состояние свойственно конфликту и сопровождает его. Предпосылками ее возникновения является устойчивая и длительное время не разрешаемая ситуация рассогласования между потребностями, интересами, социальными ожиданиями всей массы или значительной части населения и мерой их фактического удовлетворения, приводящая к накоплению недовольства, усилению агрессивности отдельных групп и категорий людей, нарастанию психической усталости и раздражительности большинства. административный политический власть безопасность

Можно утверждать, что возникновение социальной напряженности в обществе (территориальной общности) можно трактовать двояко. Во-первых, если большинство людей вначале смутно ощущает, а затем по мере развития событий осознает, что удовлетворение их социальных, экономических, политических, национальных, культурных или каких-либо иных жизненно важных потребностей, интересов и прав находится под угрозой или даже становится невозможным. Во-вторых, когда какая-то первоначально сравнительно небольшая часть людей не может удовлетворить свои потребности и реализовать свои интересы в существующих в обществе условиях и поэтому, независимо от того, по каким причинам и чем конкретно была вызвана такая ситуация, вступает в борьбу против действительных и мнимых препятствий или надуманного ущемления своих прав, распространяя в обществе настроения неудовлетворенности, страха, пессимизма и т.д..

И в том и в другом варианте социальная напряженность возникает, если назревший кризис своевременно не выявляется, а конфликтное противостояние никак не разрешается, если наблюдается, так сказать, «патовая ситуация», тупиковая ветвь логического развития общественных процессов Юрченко Н.Н. Роль властной и управленческой подсистем в процессе административной реформы в современной России // Социально-гуманитарное знание. - 2013. - №9. - С.89..

Современное российское общество находится в высокоактивной стадии социальной трансформации, которая представляет собой сложный, неоднозначный и многомерный процесс. Процессы преобразования, сопровождающиеся политической и экономической нестабильностью, ухудшением уровня жизни, утратой прежней системы социальных гарантий, порождают противоречия, которые начинают развертываться во всех сферах общества, взаимопроникая и усиливая друг друга Юрченко Н.Н., Бедная В.А. Административно-политическое управление в РФ в условиях обострения социальной напряженности: предпосылки возникновения конфликтного состояния // Историческая и социально-образовательная мысль. - 2015. - №7-2. - С.188-191. .

Противоречия в обществе и их динамика проявляются в изменениях форм социальной напряженности от осознания людьми реального расхождения между провозглашенными идеалами и целями общественного развития и его действительными результатами до открытых социальных конфликтов, приводящих к дестабилизации общества.

Для устойчивого развития Российского государства существует необходимость своевременного предвидения и предотвращения опасных тенденций роста социальной напряженности, что, в свою очередь, указывает на необходимость постоянного совершенствования всех направлений деятельности органов государственной власти, включая контроль и управление. Эти обстоятельства требуют от руководства принципиально новых подходов к административно-политическому управлению, основанных на опережающей, прогнозной информации, позволяющей перейти от реактивного управления, базирующегося на реакциях системы на текущие проблемы, к проактивному государственному и региональному регулированию, своевременно распознающему вероятные угрозы Юрченко Н.Н. Роль властной и управленческой подсистем в процессе административной реформы в современной России // Социально-гуманитарное знание. - 2013. - №9. - С.90..

Достигшая высшего - «критического» - уровня социальная напряженность имеет негативные функции, так как формы ее проявления ведут к беспорядку и нестабильности, большим материальным и моральным потерям, возникновению угрозы здоровью и жизни людей. Однако в случае изменения ряда характеристик социальной ситуации возможно снижение напряженности до «фонового» уровня, минуя стадию открытого конфликта, поддержание которого призвано стимулировать социальные группы к преодолению отставания в качестве жизни, способствовать человеческому прогрессу и формированию более справедливой социальной структуры.

Важным моментом при определении уровня социальной напряженности и построении модели прогнозирования является учет региональной специфики и человеческого фактора. Это обусловливается тем, что непосредственное влияние на этот уровень оказывают внутренние факторы, которые отражают особенности восприятия индивидами своей социальной среды.

Анализ теоретических и методологических подходов к анализу и прогнозированию социальной напряженности, которыми располагает отечественная и зарубежная наука, показывает, что в арсенале социологов и политологов недостаточно инструментария, позволяющего строить прогноз на будущее, учитывая ее изменение в пространстве и времени, формы проявления и имеющиеся в наличии административно-политические ресурсы.

Для определения уровня социальной напряженности в регионах и отдельных социальных группах целесообразным является использование опросных методов, позволяющих зафиксировать текущие мнения и политические установки индивидов. Это обосновано тем, что социальная напряженность формируется под действием как внешних, так и внутренних факторов. Ее уровень в обществе определяется установками, намерениями и эмоциональным состоянием людей Юрченко Н.Н., Бедная В.А. Административно-политическое управление в РФ в условиях обострения социальной напряженности: предпосылки возникновения конфликтного состояния // Историческая и социально-образовательная мысль. - 2015. - №7-2. - С.188-191..

Таким образом, социально-экологическая парадигма как методология исследования социальной напряженности характеризуется использованием многофакторного, полиаспектного социокультурного анализа сложносоставной по природе историко-географической и этнокультурной детерминации, связанной с взаимодействием различных ментальностей и мотиваций социально-политического участия.

Абсолютной и конкретной детерминированности в социальных явлениях быть не может. Всегда присутствуют элементы случайности и непредсказуемости.

Для целенаправленных, управляемых, самоорганизующихся систем, какими являются, в целом, регионы, предельная неопределенность означает, что точный прогноз социальной напряженности для них в принципе невозможен. Прогнозировать можно только область возможных ее значений. Однако такой факт не умоляет важности прогнозирования, так как эффективность прогнозов определяется не только степенью их точности, но прежде всего степенью их воздействия на повышение уровня объективности и, следовательно, эффективности принятия административно-политических решений.

Использование прогнозной информации способно повлиять на выработку административно-политических решений, существенно повысить их обоснованность и результативность, способствуя тем самым укреплению Российского государства как социальной системы через контроль и управление. Параметры изменчивости, вариативности политического поведения в сложносоставном пространстве полиэтничного социума фиксируются на основе мониторинга этносоциальных взаимодействий, а также методов ивент-анализа и когнитивного картирования. В терминах социально-экологической парадигмы формулируются социально-гуманитарные технологии управления конфликтным процессом, переводящим деструктивные отношения в состояние эффективного диалога посредством административно-политического управления.

Глава 2. Административно-правовое регулирование в сфере обеспечения обороны и безопасности

2.1 Разрешительная деятельность органов государственной власти в оборонной сфере

Деятельность органов государственной власти по обеспечению обороны вызывает пристальное внимание общества. Государственными органами при этом применяется широкий инструментарий правовых средств регламентации, в том числе разрешения. Последние в совокупности с иными правовыми средствами создают условия осуществления социально значимой публичной деятельности субъектов права в оборонной сфере и формируют специальный правовой разрешительный режим Шаламберидзе Е.Г. Национальная оборона Российской Федерации: стратегические задачи и возможные перспективы // Вестник академии военных наук. - 2012. - №4 (41). - С.30-37. .

Институту правовых разрешений посвящен широкий круг исследований. Авторами анализируются различные виды разрешений, место, роль и содержание административно-правового разрешения в системе исполнительной власти Российской Федерации, формулируются доктринальные основы существующей в России разрешительной системы Ордина О.Н. К вопросу о совершенствовании доктринальных нормативных правовых актов // Административное право и процесс. - 2014. - №12. - С.90-94..

В частности, указывается, что субъектами административных отношений могут выступать органы государственной власти, участвующие в государственном управлении и наделенные специфическими полномочиями управленческого характера.

Спектр таких субъектов широк. Отдельные авторы в их число включают помимо уполномоченных органов исполнительной власти, а именно федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, также федеральные органы государственной власти, не входящие в систему исполнительной власти, и органы местного самоуправления.

Таким образом, существует определенный круг разрешительных отношений, сторонами которых выступают только органы власти. Широкое применение разрешительных механизмов органами исполнительной власти объясняет, почему в литературе основное внимание сосредоточено на анализе разрешительной деятельности органов исполнительной власти.

Значительно меньшее место уделяется разрешительной деятельности иных властных субъектов. Поэтому предметом рассмотрения в статье стали разрешительные отношения, складывающиеся в области государственного управления в сфере обороны, субъектами которых могут быть только органы государственной власти.

Конституция РФ Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г., 5 февраля 2014 г., 21 июля 2014 г.) // Российская газета. - 2014. - №163. - 23 июля. закрепляет основные элементы, образующие конституционные основы обороны России. Во-первых, оборона находится (п.«м» ст.71) исключительно в сфере ведения Российской Федерации. Во-вторых, мероприятия, осуществляемые в целях обороны, могут быть сопряжены с ограничением прав и свобод граждан (ч.3 ст.55). В-третьих, осуществление мер по обеспечению обороны страны входит в исключительную компетенцию Правительства РФ (п.«д» ч.1 ст.114). Четвертым элементом конституционной конструкции обороны выступает Президент РФ, который является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, предназначенными для вооруженной защиты страны (ч.1 ст.87), а также осуществляет руководство внешней и внутренней политикой государства. В-пятых, оборона обеспечивается долгом и обязанностью всех граждан защищать государство (ч.1 ст.59). В-шестых, оборонные мероприятия разрабатываются и реализуются на основе системных положений, закрепляемых в военной доктрине, утверждаемой Президентом РФ (ст.83). Такая конструкция предполагает тесное взаимодействие органов, осуществляющих государственную власть.

Понятие «оборона» определено в п.1 ст.1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. №61_ФЗ «Об обороне» Федеральный закон РФ от 31 мая 1996 г. №61-ФЗ «Об обороне» (с изм. и доп. от 30 декабря 2015 г. №460-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2016. - №1 (ч.I). - ст.80. как система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Таким образом, оборона охватывает широкий круг специальных областей государственного управления.

Действующая Военная доктрина не является актом, устанавливающим нормы права, однако она, несомненно, имеет нормативный правовой характер Военная доктрина Российской Федерации (утв. Президентом РФ №Пр-2976) // Российская газета. - 2014. - №298. - 30 декабря. . Как вытекает из Доктрины, деятельность в области обороны может быть разделена на две сферы.

Первая из них представляет собой военную политику Российской Федерации, включающую деятельность государства по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов; применению Вооруженных Сил, других войск и органов в соответствии с их основными задачами в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время; развитию военной организации, строительству и развитию Вооруженных Сил, других войск и органов; мобилизационной подготовке и мобилизационной готовности Российской Федерации.

Вторая область охватывает военноэкономическое обеспечение обороны и включает в себя оснащение Вооруженных Сил и других войск вооружением, военной и специальной техникой, обеспечение Вооруженных Сил и других войск материальными средствами, развитие оборонно-промышленного комплекса, военнополитическое и военно-техническое сотрудничество Российской Федерации с иностранными государствами Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. - М., 2012. - С.45..

Широкий круг субъектов, наделенных совокупностью полномочий в оборонной сфере, предопределяет необходимость формирования юридически точного, четкого и ясного порядка их реализации, построенного на сбалансированном взаимодействии самостоятельных органов государственной власти.

Оборонные мероприятия охватывают территорию всего государства, требуют скоординированной системы стратегических планов и поддерживаются соответствующим нормативным обеспечением, включая особые правовые институты, режимы, в том числе в составе разрешительной системы. Таким образом, публичный характер оборонной деятельности государственных органов, исполнение ими оборонных функций, связанных с подготовкой к вооруженной защите и вооруженной защитой России, требуют установления достаточно высоких барьеров безопасности при реализации субъектами предоставленных им прав и полномочий.

В каждой из названных сфер военно-оборонной деятельности кроме уполномоченных в области обороны органов государственного управления действует широкий круг иных субъектов, участие которых обусловлено необходимостью получения последними различных видов разрешений: лицензий, разрешений, специальных разрешений, согласований, пропусков, свидетельств, поверок, экспертиз, аттестаций, аккредитаций, дипломов, сертификаций, квот, специальных прав. Между тем можно указать и на такие разрешения, получение которых властными органами является условием реализации последними их полномочий.

Ряд ученых полагают, что существо разрешения состоит в особом порядке реализации субъектом принадлежащего ему права Викулова С.Ф., Хрусталев Е.Ю. Методология оценки и повышения эффективности оборонного потенциала государства // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. - 2015. - №108. - С.533-556. . Суть разрешения, считает состоит не в предоставлении права физическому лицу или юридическому лицу совершать запрещенные действия, а в обеспечении квалифицированного, технически и технологически обоснованного, безопасного осуществления соответствующей деятельности Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал российского права. - 2014. - №5. - С.45-48..

Отдельные авторы указывают, что «классическое «полицейское разрешение» - это способ правового воздействия уполномоченных органов посредством предоставления гражданину (юридическому лицу) «разрешения» на реализацию своего права осуществлять определенные действия в условиях осуществления общего запрета на данные действия для других лиц» Кузнецов В.И. Разрешительная деятельность органов государственной власти в оборонной сфере // Журнал российского права. - 2016. - №3 (231). - С.105-114. .

Другими словами, разрешение есть санкция уполномоченного должным образом субъекта права на реализацию имеющегося у указанных лиц права. Отсутствие такой санкции не означает отсутствие права на разрешаемую деятельность. Санкция лишь означает «признание или подтверждение государством возникновения, ограничения, перехода или прекращения прав на объекты (предметы) разрешительной системы или на осуществление определенной деятельности» Щукин А.В. Некоторые вопросы законодательного обеспечения обороны страны в деятельности государственной думы // Право в Вооруженных силах. - 2014. - №5 (203). - С.2-8. .

Указывая на особенности разрешительного способа регулирования отношений, ученые-юристы обращают внимание на ряд обстоятельств Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал российского права. - 2014. - №5. - С.45-48..

Во-первых, «обращение к уполномоченному государственному органу за разрешением - акт свободного волеизъявления частного лица». Это утверждение следует расширить в том отношении, что оно действительно и для публичных лиц. При этом свобода воли публичных лиц в ряде случаев просто отсутствует. Так, заказ и поставка вооружения и военной техники, не принятых на вооружение Вооруженных Сил РФ, представляются противоправными.

Во-вторых, «следствием получения разрешения становится новый статус, включающий юридические обязанности, в том числе реализуемые в административно-правовых отношениях». Однако в рассматриваемых отношениях обращение к уполномоченным органам государственной власти (Совет Федерации РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ и др.) осуществляется не частным лицом, а органом государственной власти. При этом процедурам получения разрешений не корреспондированы какие-либо юридические обязанности (кроме тех, которые прямо указаны в законе), связанные с возникающими административными правоотношениями.

Разрешение на применение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению. Возможность привлечения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов регламентируется в соответствующих федеральных законах Федеральный закон РФ от 31 мая 1996 г. №61-ФЗ «Об обороне» (с изм. и доп. от 30 декабря 2015 г. №460-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2016. - №1 (ч.I). - ст.80..

В действующем законодательстве предусмотрен ряд таких случаев, а именно: для обеспечения режима чрезвычайного положения; для выполнения задач в соответствии с международными договорами России; для пресечения террористической деятельности, которая осуществляется за пределами территории Российской Федерации; привлечение Вооруженных Сил без использования оружия. Данный перечень не является исчерпывающим Остапенко О.Н., Левкин И.М. Особенности организации инновационной деятельности в министерстве обороны РФ // Управленческое консультирование. - 2013. - №11 (59). - С.7-13. .

Необходимость получения разрешения на использование Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации обусловлена п.«г» ч.1 ст.102 Конституции РФ Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г., 5 февраля 2014 г., 21 июля 2014 г.) // Российская газета. - 2014. - №163. - 23 июля.. Обстоятельства, при наступлении которых необходимо получение разрешения такого типа, закреплены в федеральных законах. Так, нормы, закрепленные в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. №93_ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» Федеральный закон РФ от 23 июня 1995 г. №93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (с изм. и доп. от 7 февраля 2011 г. №4-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - №26. - ст.2401., охватывают отношения по предоставлению Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности (ст.3), воинских формирований Вооруженных Сил РФ для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил (ст.10) и о направлении за пределы территории Российской Федерации воинских формирований Вооруженных Сил РФ для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил, предоставляемых в распоряжение Совета Безопасности ООН (ст.11).

При таких обстоятельствах Президент РФ принимает соответствующее решение на основании постановлений Совета Федерации РФ. Содержание вносимых Президентом РФ предложений регламентировано ст.7 и ст.10 названного Федерального закона. Предложения должны включать сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и членам их семей.

Процедура может быть разделена на два этапа: предварительный и исполнительный.

На предварительном этапе вырабатывается и обосновывается решение проблемы, предусматривающее использование Вооруженных Сил РФ, которое оформляется в виде проектов указа, предложения или обращения Ордина О.Н. К вопросу о совершенствовании доктринальных нормативных правовых актов // Административное право и процесс. - 2014. - №12. - С.33-38.. При этом юридическая форма двух последних актов не представляется достаточно определенной. Как и не вполне ясна процедура их подготовки. Здесь, очевидно, важна роль Совета безопасности РФ. Этап завершается принятием Советом Федерации постановления, положительное содержание которого дает возможность перейти к исполнительному этапу.

На исполнительном этапе акт Президента РФ, санкционирующий использование вооруженной силы, приобретает юридическое значение и делает правомерным применение вооруженных сил (вооружения).

Законом №61_ФЗ предусмотрена возможность оперативного использования формирований Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Во всех перечисленных случаях Президенту РФ кроме наличия установленных федеральными законами и международными договорами условий необходимо получение разрешения Совета Федерации.

Испытания ядерного оружия сопряжены с большими опасностями. Современный международный режим их проведения регулируется рядом международных договоров. Важнейшими международными договоренностями являются Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. Договор о нераспространении ядерного оружия (одобрен резолюцией 2373 (XXII) Генеральной Ассамблеи от 12 июня 1968 г.) // СПС «КонсультантПлюс». и Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г. Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (принят Генеральной ассамблеей ООН от 10 сентября 1996 г.) // СПС «КонсультантПлюс». Запрещено проведение испытаний в атмосфере, космическом пространстве и под водой. Однако добиться всеобъемлющего запрещения испытаний пока не удалось.

Учитывая особое международное значение деятельности по испытаниям ядерного оружия и иных ядерных устройств, подп.9 п.2 ст.4 Закона №61_ФЗ установлено, что разрешение проведения указанных испытаний является исключительной компетенцией Президента РФ.

Эффективность оборонных мероприятий во многом определяется наличием современных эффективных средств вооруженной борьбы, укомплектованности и оснащенности современными вооружениями и военной техникой Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. №683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2016. - №1 (ч.II). - ст.212. достижение стратегических целей национальной обороны осуществляется путем развития системы обеспечения национальной безопасности, проведения перспективной военно-технической политики и развития военной инфраструктуры, а также за счет совершенствования системы управления военной организацией государства и реализации комплекса мер по повышению престижа военной службы. В этих целях в рамках государственного оборонного заказа обеспечивается выполнение государственных программ и заказов на разработку, создание и модернизацию вооружения, военной и специальной техники.

В России вооруженные силы могут оснащаться только разрешенными по специальной процедуре средствами вооруженной борьбы. Эта процедура имеет название «принятие на вооружение (снабжение, в эксплуатацию)» Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - №20. - ст.2444. образцов (систем, комплексов) вооружения, военной техники и военно-технического имущества и осуществляется в соответствии с нормами ряда актов государственного управления: актами Президента РФ, Правительства РФ, приказами компетентных должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, полномочных принимать решения по рассматриваемому вопросу.

Президент РФ принимает решение о создании новых типов и новых видов стратегических наступательных вооружений, а также о вводе их в боевой состав.

Перечисленные решения по своей природе не что иное, как особый вид разрешения на выполнение федеральными органами исполнительной власти соответствующих мероприятий в рамках исполнения государственного оборонного заказа. Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ на вооружение (в эксплуатацию) принимаются важнейшие образцы систем (комплексов) вооружения и военной техники. Так, перечни боевого оружия, боеприпасов, специальной техники и специальных средств, состоящих на вооружении органов внутренних дел, внутренних войск и органов федеральной службы безопасности, утверждены постановлениями Правительства РФ. На основании названных актов федеральные органы исполнительной власти планируют и осуществляют за счет средств федерального бюджета закупки принятых на вооружение (снабжение) средств вооруженной борьбы; разрабатывают и утверждают штаты и табели к штатам, включая образцы, принятые на вооружение (снабжение, в эксплуатацию), штаты и табели к штатам конкретных подведомственных организаций; планируют штатную и штатно-табельную потребность подведомственных организаций в специалистах и системах (комплексах); организовывают эксплуатацию в войсках, предусматривая соответствующие денежные средства и материально-технические ресурсы на эти цели.

Правовое регулирование отношений, связанных с выполнением обязательств Российской Федерации, вытекающих из ратифицированной Россией Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (заключена в г.Париж 13 января 1993 г.) // СПС «КонсультантПлюс»., предусматривает установление порядка и процедур уничтожения химического оружия. Указанные нормы закреплены в ч.4 приложения к Конвенции. При этом каждому государству - участнику Конвенции в ходе транспортировки, отбора проб, хранения и уничтожения химического оружия предписано (п.10 ст.IV Конвенции) уделять первостепенное внимание обеспечению безопасности людей и защите окружающей среды. Как известно, поражающее действие химического оружия основано на использовании ядовитых химических веществ.

В соответствии с п.«м» ст.71 Конституции РФ оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования находятся в ведении Российской Федерации. Вместе с тем согласно п.«д» ч.1 ст.72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Приведенные положения Конституции РФ составляют конституционно-правовую основу механизма реализации Конвенции, в котором существенное место занимают разрешительные полномочия субъектов Российской Федерации. Обеспечение экологической безопасности при уничтожении химического оружия регламентировано системой нормативных правовых актов международного, федерального и регионального уровней.

Круг полномочий Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ по исполнению Конвенции очерчены в ст.2 Федерального закона от 5 ноября 1997 г. №138_ФЗ «О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении» Федеральный закон от 5 ноября 1997 г. №138-ФЗ «О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №45. - ст.5138. и в ст.2 Федерального закона от 2 мая 1997 г. №76_ФЗ «Об уничтожении химического оружия» Федеральный закон от 2 мая 1997 г. №76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» (с изм. и доп. от 23 мая 2015 г. №134-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2015. - №21. - ст.2986. , которым установлены правовые основы обеспечения безопасности граждан и защиты окружающей среды при проведении указанных работ.

В соответствии с подп.«а» п.6 ст.2 Закона №138_ФЗ органы государственной власти субъектов РФ участвуют в пределах своих полномочий в разработке проектов федеральных законов и актов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности и социальной защиты населения и охраны окружающей среды в ходе уничтожения химического оружия, а также по другим вопросам, связанным с обеспечением выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции. В свою очередь, ст.2 Закона №76_ФЗ предписывает необходимость согласования субъектами РФ, на территориях которых хранится и уничтожается химическое оружие, а также осуществляются перевозки химического оружия, порядка проведения и объема работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, который устанавливается Правительством РФ.

Конвенция обязывает (п. 10 ст. IV) каждое государство - участника Конвенции в ходе транспортировки, отбора проб, хранения и уничтожения химического оружия уделять первостепенное внимание обеспечению безопасности людей и защите окружающей среды. С этой целью Законом №76_ФЗ (ст.15) предусмотрена подготовка плана действий по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций при перевозке химического оружия и ликвидации их последствий. В полном соответствии с указанными выше нормами Конституции РФ, законов №138_ФЗ и №76_ФЗ, законодательством субъектов РФ предусмотрены правила, регулирующие порядок согласования государственными органами субъектов РФ актов, предусматривающих меры по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.

Особая значимость применения разрешительного способа правового регулирования в сфере обороны очевидна. При этом следует выделить особую группу разрешительных отношений, субъектами которых являются исключительно органы государственной власти. Детальная регламентация названной группы отношений представляется особенно важной, поскольку затрагивает основные условия обеспечения безопасности граждан и существования государства.

Использование Вооруженных Сил РФ не связано с применением средств мирного урегулирования конфликтов, и в этом смысле использование вооруженной силы должно быть исключением из практики защиты государством прав своих граждан. Вместе с тем в случае необходимости разрешение на применение вооруженной силы должно быть детально урегулировано внутренним законодательством, включая установление юридических форм вносимых Президентом РФ предложений об использовании вооруженной силы государства.

Таким образом, можно утверждать, что правовое регулирование в области обороны, осуществляемое в рассмотренных случаях разрешительным способом, требует формирования соответствующей «оболочки» административно-правового регулирования, образующей разрешительный административно-правовой режим использования Вооруженных Сил РФ.

2.2 Административно-правовые режимы и национальная безопасность

Правовые режимы, достаточно широко применяемые в международно- правовой и во внутригосударственной практике, представляют собой своеобразный правовой институт с организационными обеспечивающими элементами и соответствующими санкциями, направленными на установление оптимальных для интересов государства правоотношений в конкретной жизненно важной, но и достаточно узкой сфере обеспечения безопасности.

В силу особой важности той или иной сферы, регулируемой нормами права, неизбежно возникает необходимость сопровождения принятых норм особыми гарантиями, обеспечивающими порядок их реализации. Именно поэтому правовые акты, относящиеся к конкретному аспекту обеспечения жизненно важных видов деятельности государства, оснащаются и необходимым организационно-техническим механизмом их неукоснительной реализации (строгая регламентация порядка применения, специальные органы обеспечения конкретного режима и т.д.).

Система подобных правовых и организационно-технических мер в совокупности с санкциями за нарушение установленных правил и образует в сфере безопасности комплексный юридико-организационный институт, именуемый правовым режимом Коннов В.А., Лебедь С.В. Международное право и режим чрезвычайного положения: проблемы обеспечения прав человека в условиях внутренней напряженности. - М.: Университет МВД России, 2013. - С.7.. В целом же правовой режим есть установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности государственных учреждений, действий и поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка, специально созданными для этой цели службами исполнительной власти Насонов В.Я., Коньшин В.А., Петров К.С. и др. Административное право Российской Федерации. - М.: ИЦ «Академия», 2016. - С.92.. Общей целью и главным предназначением правовых режимов является создание правовых и обеспечивающих их организационных барьеров, которые затрудняли бы, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей в сфере обеспечения безопасности государства.

Характерным признаком установления подобных мер является вынужденная (в силу высших государственных интересов) детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных организаций, поведения граждан, введения некоторых дополнительных правил или изъятия их из общепринятых норм, установление особого контроля за надлежащим порядком развития правоотношений в охраняемой сфере. Вместе с тем правовые режимы призваны служить не только обеспечению безопасности государства, но и отвечать интересам общества, отражать общественные потребности и международные обязательства государства в сфере гуманитарного права.

Ко всем особым правовым режимам предъявляются следующие основные требования:

- открытость всего комплекса международно-правовых, национальных законодательных и подзаконных актов, касающихся правового положения субъектов режима и правоотношений между ними;

- эффективность реализации режимных законодательных актов основывается на неукоснительном исполнении принятых решений всеми субъектами права;

- возможность расширительного толкования мер принуждения при реализации конкретного режима должна быть исключена;

- необходимость ограничения прав и свобод граждан должна быть предусмотрена законодательными актами, соответствовать нормам международного права, основываться на принципе разумности и применяться соответственно складывающейся обстановке.

Особые административные режимы вводятся в интересах обеспечения общегосударственных потребностей и предусматривают установление бессудных (административных) ограничений частноправовой и публичной деятельности. Административные режимы вводятся только в тех случаях, когда цели общегосударственного воздействия не могут быть достигнуты на основе иных методов публичного регулирования Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их значение и структура // Государство и право. - 2013. - №9. - С.84-92..

Можно выделить характерные черты административно-правовых режимов:

- включенность в сферу государственного управления, направленность на решение наиболее значимых задач правового регулирования управленческих отношений в определенной сфере;

- наличие конкретной общественно значимой цели, для достижения которой устанавливается режим;

- наличие строго определенного объекта применения режимных мер (например, какого-либо вида деятельности, территории, субъектов);

- вынужденная легальная регламентация поведения и порядка деятельности индивидуальных и коллективных субъектов административного права, введение дополнительных правил поведения;

- комплексное использование всей системы правовых средств воздействия (разрешений, запретов, дозволений) для достижения правомерного поведения субъектов, сочетание правовых и организационных форм;

- установление дополнительных гарантий соблюдения прав и законных интересов участников отношений в рамках административно-правового режима;

- создание постоянно или временно действующих органов, уполномоченных специально применять режимные меры, а также координировать деятельность иных исполнительных органов;

- установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия режима и установление некоторых ограничительных мер;

- повышенная ответственность за нарушение режимных правил Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. - М., 2012. - С.214..

Административно-правовой режим, устанавливаемый в сфере обеспечения национальной безопасности являет собой нормативно закрепленный и организационно обеспеченный порядок регулирования поведения граждан и деятельности государственных и негосударственных организаций, их должностных лиц, направленный на четкую регламентацию общественных отношений в конкретной области обеспечения национальной безопасности, недопущение противоправной деятельности, угрожающей национальной безопасности, а также предусматривающий возможность применения режимных, специальных (оперативных), силовых (оперативно- боевых) и иных мер, форм и методов деятельности уполномоченных органов, обусловленных необходимостью адекватного противодействия указанной деятельности Строителев А.Н. Административно-правовые режимы и национальная безопасность // Научно-аналитический журнал. - 2013. - №3 (278). - С.47-56. .

...