Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра «Уголовного права»

Курсовая работа по дисциплине: «Конституционное право»

«Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления»

Выполнила: студентка 2 курса 2 УП-ЗП группы

Гаврилова Дарья Сергеевна

Проверил: КузнецовА.В.

Оренбург 2019

Содержание

Введение

1. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

1.1 Понятие и сущность взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления

2. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

2.1 Юридический механизм взаимоотношений органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления

Заключение

Список использованных источников

Введение

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления является ключевым фактором развития субъектов Российской Федерации, а также государства и социума в целом. Почти все государственные решения, затрагивающие интересы граждан, проходят через местные учреждения; люди оценивают государственную политику прежде всего сквозь призму удовлетворения своих насущных повседневных нужд, именно на местной почве рождается чувство сопричастности к делам общегосударственным Г. Г. Фомина. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.. Обеспечение граждан достойной качеством жизни и построение истинно демократического общества невозможны без формирования эффективной системы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентирует систему организации органов МСУ. Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной власти. Также самостоятельность местной власти закреплена в Конституции РФ, где устанавливаются гарантии местного самоуправления - статьи 12, 133.

Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти - народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой - государственная власть - распространяется на всю территорию, другая - муниципальная власть - на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка - одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) - в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.

Местное самоуправление - важнейший элемент организации публичной власти. При этом местное самоуправление мало наделено государственными полномочиями, прежде всего в социальной сфере - наиболее близкой для населения. Между тем вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным. В социальной сфере для продуктивного построения системы государственных органов и органов местного самоуправления, необходимо четкое и интенсивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имя интересов населения, каждого человека. Из практики видно проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправления. На местном уровне должно быть столько полномочий, сколько необходимо для жизнеобеспечения муниципального образования и решения вопросов государственного управления, которые с точки зрения эффективности управления целесообразнее решать на местах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Тема курсовой работы весьма актуальна на сегодняшний день так как проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из наиболее важных и вместе с тем малоизученных.

Объектом исследования является система правоотношений, складывающихся в процессе разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Предметом служит система органов местного самоуправления.

Цель работы - изучить регулирование вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Задачами работы является проанализировать и обосновать:

1. Понятие и сущность местного самоуправления

2. Нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления

3. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации

4. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

5. Взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

6. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Отдельные аспекты взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, разграничения полномочий между ними были предметом исследования многих российских и зарубежных ученных таких как Алехин А.П., Козлов Ю.М., Бахрах Д.Н., Авакьян С.А., Якубовский Д., Комаров С. А., Кутафин О. Е. и.т.д.

1. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации закрепила принцип местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя. И местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". Тем самым Конституция Российской Федерации определила наиболее существенные характеристики местного самоуправления - его самостоятельность в пределах своей компетенции и обособленность от органов государственной власти.

Самоуправление тем самым, становится рациональным способом деконцентрировать многие функции центральной власти, перенести принятие решений по вопросам местного жизнеобеспечения в территориальные сообщества, формируя активную гражданскую позицию у граждан и жителей отдельного субъекта, так и Российской Федерации в целом, обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Интересно, что, несмотря на очевидную значимость института местного самоуправления, прямого определения местного самоуправления в Конституции Российской Федерации не содержится. Впервые законодательное определение местного самоуправления появилось лишь в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который определил местное самоуправление как "признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". В этом определении законодатель дополнил понятие местного самоуправления такими характеристиками, как осуществление деятельности органами местного самоуправления исходя из интересов населения соответствующих муниципальных образований, с учетом его исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" еще более расширил дефиницию местного самоуправления: "местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". К нововведениям законодательства относится непосредственное указание на то, что местное самоуправление является формой народовластия, а также указание на пределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации.

Закрепление основ правового регулирования местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, предполагает, что самоуправление является неотъемлемым механизмом функционирования государства, как целостной социально-правовой, демократической системы. Включение статей в число основ конституционного строя - подтверждение развития и становления правого.

Определенные вопросы может вызвать закрепление в Конституции Российской Федерации лишь основ правового регулирования местного самоуправления без его детализации - это предоставляет более широкие возможности для регулирования динамики развития данного института ввиду большей гибкости законодательства по сравнению с самой Конституцией, принятие поправок в которую связано с прохождением весьма затруднительной с технической точки зрения процедуры. С другой стороны, конституционно-правовое закрепление института местного самоуправления, обусловлено его историческим развитием. Ранее местное самоуправление обычно рассматривалось в качестве подвида государственной власти и не обладало достаточной.

С теоретической точки зрения в Конституции федеративного государства, каким является Россия, можно было и не определять общий статус местного самоуправления. Именно так подходят к решению данной проблемы конституции ряда современных федеративных государств. Достаточно было установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив субъектам Российской Федерации право урегулировать все остальные вопросы организации местной власти. Однако надо учитывать, что местное самоуправление в России утверждается не "снизу", как это исторически произошло, например, в Англии или в США, а "сверху" - по инициативе и с приложением немалых законодательных и организационно-исполнительных усилий федеральных властей. В этих условиях необходимы не только конституционные гарантии развития местного самоуправления, но и его общая конституционная модель.

11 апреля 1998 года Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанную от имени Российской Федерации 27 декабря 1996 года. В соответствии с частью 4 статьей 15 Конституции Российской Федерации нормы Хартии после ее ратификации приобрели, статус составной части правовой системы Российской Федерации.

Статья 3 Хартии гласит, местное самоуправление есть "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения". Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 от 15.10.1985 (принят ГД ФС РФ 01.09.1998) // Собрание законодательств от 7 сентября 1998 г., № 36, ст. 4466, в Бюллетене международных договоров, ноябрь 1998 г., № 11 составляет одну из основ любого демократического строя. "Принцип местного самоуправления, - устанавливает статья 2 Хартии, - должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства". государственный самоуправление власть

Таким образом, основной акцент в определении местного самоуправления Хартия ставит на практическую сторону реализации местного самоуправления. Это, по-видимому, обусловлено тем, что иногда внешне демократические нормы о местном самоуправлении на практике имеют лишь декларативный характер - это определение достаточно прагматично, поскольку не ограничивается закреплением права органов местного самоуправления самостоятельно принимать решение, но подчеркивает реальную способность это делать. Также можно отметить то, что Хартия указывает на необходимость предоставления достаточно широких публичных полномочий органам местного самоуправления местное самоуправление

Таким образом, на настоящий момент сформировано законодательное определение местного самоуправления, которое является определяющим фактором развития данного института.

Как уже упоминалось ранее, согласно статье 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий по отношению к государственной власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данные положения Конституции Российской Федерации являются одним из самых главных источников множества дискуссий о характере власти местного самоуправления. В различной литературе к определению сущности муниципальной власти сложились как крайне категоричные, так и более компромиссные позиции. К первым следует отнести полное отделение местного самоуправления от государства либо включение местных органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Компромиссный подход признает самостоятельность местного самоуправления, но при этом не исключает наличие влияние государственной власти на систему местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации не дает прямого ответа на вопрос о природе местной власти в муниципальном образовании. Статья 12 говорит лишь, что в пределах своих полномочий местные органы самоуправления самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Как следует из логики, отрицательное определение не является определением. Встают вопросы: являются ли органы местного самоуправления органами власти и если да, то какими? В зарубежной литературе все чаше доминирует точка зрения, что они являются агентами государства, государственной власти. Это либо не решает вопроса о природе "агента", либо приводит к выводу, что органы местного самоуправления обладают государственной властью, что противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации.

Данная точка зрения не приемлема к трактованию местного самоуправления в нашей стране, так как местное самоуправление является внутри противоречивым и концептуально негосударственным с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями.

С иной точки зрения данный подход имеет, скорее, политическое значение, и совершенно игнорируется вопрос об эффективности управления, что совсем не свойственно местным традициям, предполагающим гармоничное соединение различных принципов организации общества и государства на основе единой идеи. Кроме этого, очевидно, что реализация указанных положений может быть основана только на уже известной нам идее разделения гражданского общества и государства, предполагающей гипотетическую возможность ясного определения границ государственных и местных интересов. Но подобная точка зрения уже претерпела фиаско в середине прошлого века и в качестве основополагающей не находит оправдания.

Местное самоуправление является институтом гражданского общества. Однако гражданское общество при этом понимается не как изолированное от государства образование, а как один из аспектов общественной жизнедеятельности в целом. В современном обществе с его сложными социальными, экономическими, политическими и иными связями и отношениями существование гражданского общества вне сферы влияния государства представляется невозможным. В демократическом конституционном государстве общество функционирует одновременно как управляемая государством, и как саморегулирующаяся система, а конституционное государство - как управляющая система, которая в то же время находится в зависимости от саморегулирующегося гражданского общества и его потребностей. В отношении местного самоуправления его тесная взаимосвязь с государством наиболее явственно проявляется в возможности наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (часть 2 статья 132 Конституции Российской Федерации).

Представляется также, что возникновение и развитие местного самоуправления в России обусловлено не только насаждением "сверху", как это порой преподносится в литературе, но и закономерностями развития самого общества. Местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления фундаментального свойства социальной системы. Но это не только правовой институт, но и форма проявления фундаментального свойства социальной системы, то есть объективный результат социальной эволюции.

Таким образом, можно заключить, что местное самоуправление, являясь одним из институтов гражданского общества, объективно не может избежать влияния со стороны государства.

Одним из наиболее дискуссионных моментов в теории местного самоуправления является определение сущности власти местного самоуправления и ее с существом государственной власти. Дело в том, что муниципальная власть в действительности обладает рядом признаков, традиционно относимых к признакам государственной власти: общеобязательный характер решений и актов, организационная и территориальная обособленность, провозглашенная Конституцией Российской Федерации и законодательством самостоятельность, наличие финансово-экономического обеспечения в виде полномочий в области налогообложения, существование муниципальной собственности и другое. Думается, однако, что нельзя говорить о государственном характере муниципальной власти исходя лишь из наличия указанных признаков, поскольку власть местного самоуправления, характеризуясь их наличием, не обладает при этом иными признаками государственной власти. В частности, можно отметить, отсутствие полного суверенитета во внутренних и внешних делах, собственной судебной власти, денежной валюты, включенность территории местного самоуправления в территорию государства. Учитывая вышесказанное можно заключить, что муниципальная власть обладает рядом признаков, типичных для публичной власти, но это не позволяет отождествлять ее с государственной властью.

Закрепляемый статьей 12 принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления обшей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства подобно религиозным объединениям. Надо учитывать, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в государстве (власти народа), установленную Конституцией, и тесно взаимодействуют друг с другом. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями: они вправе издавать правовые акты, им могут делегироваться отдельные государственные полномочия. Вместе с тем это не свидетельствует об их государственной природе, так как публичная власть, как указал в одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации, может быть и муниципальной.

Местное самоуправление, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а, следовательно, оно производно от государства. Статья 12 Конституции как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, а только через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями. Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы - в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти. Действительно, органы местного самоуправления связаны в своих действиях законодательными установлениями. Акты и решения местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации и законам (часть 2 статья 15 Конституции Российской Федерации). Сфера полномочий местного самоуправления также изначально определяется именно государством. И вообще установление предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации является одной из основ взаимодействия государственной и местной власти.

Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Таким образом, в настоящее время наиболее рациональным представляется подход, в соответствии с которым местное самоуправление рассматривается как институт гражданского общества, осуществляющий свою деятельность в тесной взаимосвязи с государством. Практическая реализация данного подхода, как представляется, позволит осуществлять последовательную политику во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, исключит коллизии правоприменения в тех сферах, которые по своей природе могут быть урегулированы и государством, и местным самоуправлением.

Для того, чтобы последовательная политика во всех сферах жизнедеятельности общества и государства успешно реализовывалась необходимо выявить и обозначить те направления и формы взаимодействия деятельности органов местной власти и государства, которые позволят избежать множества ошибок в сферах, где проблемы эффективнее решать вместе и органам государственной власти, и органам местного самоуправления.

1.1 Понятие и сущность взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления

Органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают общими сферами социально-экономической деятельности, чем диктуется потребность их взаимодействия при реализации своих полномочий. Ведь только согласованными действиями не подчиненным друг другу органам публичной власти можно избежать дублирования в процессе исполнения своих полномочий в общих сферах социально-экономической деятельности, повысить ее эффективность и достичь желаемых целей. Слово «взаимодействие» в Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова разъясняется, во-первых, как взаимная связь двух явлений, во-вторых, как взаимная поддержка Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 28-е изд. М., 2014. С. 128. 8. Взаимодействие во втором смысле применимо для характеристики деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой при организации обслуживания населения и в других сферах общего ведения, путем объединения имущественных, финансовых и кадровых ресурсов. Объединяя эти и иные ресурсы органы публичной власти осуществляют реальную поддержку друг друга для достижения общих целей. Такое взаимодействие следует рассматривать как нормативно упорядоченную систему согласованных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, как вид их созидательных взаимоотношений. В то же время, как справедливо замечает С.В. Андреев, понятия «взаимодействие» и «взаимоотношения» на являются синонимами. Второе понятие шире первого Андреев С. В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере автотранспортного обслуживания населения: диссертация,кандидата Юридических наук: 12.00.02 / Андреев Сергей Викторович; [Место защиты: ФГУН Институт государства и права Российской академии наук], 2017. С.17.. Изучая научные работы ряда ведущих отечественных ученых и нормативно-правовые документы позволило детализировать системный смысл и сущность исследования организации местного самоуправления, которое является фундаментом формирования эффективного самоуправления субъектов РФ Хазов Е.Н., Прудников А.С., Грудцына Л.Ю., Белоновский В.Н. Муниципальное право: учебник. М., 2013.. Исследование самой сущности понятий выявило определенную неоднозначность их определения. Ряд авторов утверждают, что местная власть --это власть, которую осуществляют государственные органы и органы местного самоуправления, действующие в административно-территориальных единицах государства, отмечая, что она представляет собой совокупность местного управления и местного самоуправления. По определению «местного управления», выделены два взгляда. Первый - это деятельность местных органов исполнительной власти по решению вопросов общегосударственного и местного значения в пределах административно-территориальных единиц. Второй - это сложный механизм, который объединяет деятельность органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти на определенной территории и является составной частью государственного механизма управления. Аверин А.Н. Социальная политика органов государственной власти субъектов Российской Федерации / А.Н. Аверин. М. 2008. № 6. С. 214.Исходя из общемировой практики, местное самоуправление различают именно по признаку автономии по центральной власти в принятии решений и в использовании ресурсов для их реализации. Концептуальные различия местного самоуправления заключаются в толкованиях аспектов определения природы, организационной структуры органов местного самоуправления, объеме прав и обязанностей местного самоуправления, характере и особенностях взаимоотношений с государством; структурно-функционального строения органов местного самоуправления Муниципальное право России. учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. К.К. Гасанова, Е.Н. Хазова, Л.Т. Чихладзе. М., 2016. С.77.. Местное самоуправление в политико-правовом смысле рассматривается как специфическая, сформированная исторической традицией форма народовластия и способ решения вопросов местного значения гражданами при их непосредственном участии. В административно государственном понимании местное самоуправление -- делегирование части государственных полномочий субъектов на основе идеи децентрализации государственной власти. Учитывая основные концептуальные позиции по развитию и организации местного самоуправления, оно должно отвечать двум социальным запросам: реализации права граждан на участие в управлении делами местного значения; созданию эффективной системы местной представительной власти, способной удовлетворять жизненно важные местные нужды населения и развитие государства и гражданина. Развитие местного самоуправления является базой формирования эффективного самоуправления субъектов РФ, призванных обеспечивать баланс публичных, партийных, социальных, региональных и общественных интересов субъектов и государства в целом. Это возможно тогда, когда действует механизм открытости и демократичности выборов и осуществлена передача властных полномочий относительно местного развития и финансовых ресурсов с центра субъекта РФ. Органы государственной власти и местного самоуправления сотрудничают друг с другом, подразумевается, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и осуществляют свою деятельность ради достижения общей цели и повышения прав граждан РФ Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., Галузо В.Н. Система органов государственной власти России: учебное пособие. М., 2013.. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти подразумевает не только отношения подчинения, но сотрудничество государства и субъектов местного самоуправления, через обеспечение целенаправленного и эффективного функционирования муниципальных образований. Взаимодействие подразделяется на два вида связи, прямая - исходящая от государства и обратная - исходящая от органов местного самоуправления. В прямой связи основным способом взаимодействия является управление и поддержка. В обратной связи на первое место выдвигается сотрудничество и инициатива. В системе взаимодействий между государством и местным самоуправлением, важное значение имеет оптимальное сочетание прямой и обратной связи. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления можно охарактеризовать как партнерские отношения, которые воплощаются ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни граждан, каждого субъекта местного самоуправления и государства в целом. Вопросы местного значения неотделимы от государственного интересов, они не остаются и не должны оставаться без влияния государства. Различного рода проблемы взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти возникали практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так и во всем мире. Законодательное закрепление взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, позволяет разрешить эти проблемы, эффективно управлять всеми сферами жизни общества, посредством четко отлаженных механизмов взаимодействия. Большинство экономических и социальных проблем связано именно с недостатками механизма взаимодействия. На государственном уровне в отношении местного самоуправления решаются задачи обеспечения гарантий осуществления местного самоуправления и разработка единой государственной политики в сфере организации и регулирования местного самоуправления. На государственном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления, принимаются программы государственной поддержки местного самоуправления. Органы государственной власти играют большую роль в становлении и развитии местного самоуправления. Эффективность их взаимодействия в значительной степени определяет результативность осуществления государственной политики - решения экономических, политических и социальных проблем на уровнях муниципального образования, субъекта и государства в целом. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления способствует реализации государственных задач через решение вопросов местного значения: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов. Признание местного самоуправления обозначает, что государство видит в нем некий общественный институт, не обладающий свойствами государственной власти. Децентрализация власти - это способ сохранения целостности государства, обеспечивающий эффективную защиту общества и граждан, гармоничное развитие различных религиозных, духовных, культурных, экономических связей между всеми субъектами государства и слоями населения. Взаимодействие местного самоуправления с государственной властью наблюдаться с самого начала зарождения государства. На всех исторических этапах они поддерживали и совершенствовали друг друга. Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления в России Гасанов К.К., Хазов Е.Н. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел по обеспечению конституционных прав и свобод человека в России. М., 2004. 8 Хазов Е.Н., Хазова В.Е.. Отсутствие согласованности также не поощряет органы местного самоуправления полнее выявлять и использовать социально-культурный потенциал каждого субъекта РФ. Ведь реформирование местного самоуправления только путем укрупнения советов может, снижает уровень демократизма власти на местах. Правовые основы взаимодействия субъекта РФ с органами местного самоуправления по обеспечению прав граждан РФ отличаются социальной природой, а в основе сбалансирования цели совместной деятельности жителей должны быть их общие интересы Уголовно исполнительная система: право, экономика, управление. 2016. № 1. С. 3--6. Гончаров С.И., Хазов Е.Н. Основные элементы юридического механизма реализации прав, свобод и обязанностей человека. В сборнике: Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. сборник тезисных статей. Министерство внутренних дел Российской Федерации. Московский университет. М., 2003. С. 58--60.. Местное самоуправление выступает одним из системообразующего элемента в обеспечении развития субъектов РФ. Стране важно выявить потенциальные возможности и негативные тенденции для развития местного самоуправления. Мировая глобализация влияет на сферу социально-культурных прав граждан РФ, а недостаточная обоснованность развития и взаимодействия субъектов РФ, взаимоотношение региональных и федеральных органов власти, отсутствие региональной политики приводит к существенной диспропорции развития и обострения региональных проблем в государстве Страховое право. учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под редакцией В.Н. Григорьева, А.Н. Кузбагарова, В.В. Шахова. М., 2014. Сер. Dura lex, sed lex (Пятое издание, переработанное и дополненное). Государство совершенствует основы региональной политики, и должно максимально учитывать местные особенности социально-экономического развития. В стране должна быть основана новая парадигма регионального саморазвития, которая осуществляется на основе интересов регионов и возложение ответственности за местное развитие в местные органы власти при предоставлении им максимальной автономии. Обеспечение эффективного управления регионом органами местного самоуправления - это создание условий динамичного, сбалансированного социально-экономического развития для повышения уровня жизни населения и обеспечение гарантированных государством социальных стандартов.

2. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Федеративный характер Российского государства, система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления.
Поэтому взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут возникать:

- по поводу реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий;

- по поводу реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения;

- по поводу реализации органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления могут возникать по поводу:

- проведения совместных совещаний и совместного обсуждения тех или иных вопросов;

- создания совместных комиссий, рабочих групп и работы в них;

- проведения взаимных консультаций;

- заключения соглашений о взаимодействии и координации деятельности;

- взаимного представительства сторон;

- принятия совместных нормативно-правовых актов.
Реализация законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации является одной из форм реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий и реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Участие в работе создаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации на паритетных началах с органами местного самоуправления совещательных органов (согласительные комиссии и проч.) относится к одной из форм взаимоотношений указанных органов власти, относящихся к реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий. Например, в городе Москве в административных округах и районах работает много координационных советов, создаются совместные рабочие группы, согласительные комиссии, состоящие из представителей префектур административных округов, управ районов, органов местного самоуправления - муниципальных собраний и муниципалитетов.

При реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения они могут вступать во взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке целевых и отраслевых программ развития отдельных сфер и отраслей управления (здравоохранения, спорта, культуры, бытового, коммунального или торгового обслуживания населения и т.д.), при заключении договоров о совместной деятельности в интересах населения и т.д.

Для обеспечения надлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут давать разъяснения о порядке применения той или иной нормы права, консультировать должностных лиц местного самоуправлении о толковании норм законодательства субъекта Российской Федерации, участвовать в разрешении споров и конфликтов во внесудебном порядке, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целом взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления можно охарактеризовать как координационные, поскольку в них превалируют административно-властные начала, при которых наблюдаются и властеотношения (при реализации переданных государственных полномочий), и партнерские взаимоотношения (при заключении различных публично-правовых договоров (соглашений).

В отдельных случаях на правительственном уровне может устанавливаться обязанность органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вступать в те или иные взаимоотношения. Например, в целях создания благоприятных условий для совместного осуществления деятельности государственных и муниципальных органов власти в сфере регулирования тарифов и надбавок к тарифам Правительством России определен порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.

В целом инициатива вступления в указанные взаимоотношения может принадлежать и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и органам местного самоуправления, поскольку и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и органы местного самоуправления самостоятельны при реализации, установленной им компетенции.

2.1 Юридический механизм взаимоотношений органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления

В условиях административной реформы и реформы местного самоуправления, проводимых в Российской Федерации, когда система и структура исполнительных органов государственной власти, компетенция органов публичного управления подвергаются непрерывным изменениям, а местное самоуправление продолжает находиться в стадии становления, злободневной задачей становится построение более гибкой системы управления общезначимыми делами государства и общества, установление эффективных контактов между разными уровнями публичной власти. В связи с этим, особое значение приобретает проблема взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, в частности, исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, поскольку от их взаимодействия зависит как эффективность решения локальных задач в интересах населения, так и эффективность политики социально-экономического развития региона в целом. Вопросы взаимоотношений органов публичного управления относятся к малоизученным правовой наукой. Представляется, что рассмотрение взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления через призму юридического механизма позволяет вскрыть характеристики таких взаимоотношений с активно-действенной стороны, выявить те организационно-правовые средства, с помощью которых достигается наиболее эффективный результат взаимодействия. Юридический механизм взаимоотношений органов исполнительной Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития //Под ред. И. Л. Бачило. М., 1998. С. 23, 160.. На необходимость исследования юридического механизма взаимоотношений органов государственной власти обратил внимание А. А. Старовойтов. Власти субъекта РФ и органов местного самоуправления можно определить, как систему организационно-правовых средств, с помощью которых осуществляются и регулируются взаимоотношения между исполнительными органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления в целях их упорядочивания и достижения эффективного результата.

Юридический механизм взаимоотношений имеет собственную структуру. Ее составляют, во-первых, нормы права, на которых основываются взаимоотношения, во-вторых, те отношения, которые возникают между исполнительными органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления при взаимодействии, и, в-третьих, юридические гарантии, которые обеспечивают эффективность осуществления деятельности участников взаимоотношений.

Начнем рассмотрение структуры юридического механизма взаимоотношений с анализа правовых основ. Правовую основу взаимоотношений исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления составляет совокупность общепризнанных принципов и норм международного права, норм международных договоров РФ, нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов, определяющих правовое положение исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления и регулирующих порядок взаимодействия между ними. Правовые основы взаимоотношений в зависимости от направленности правового регулирования условно можно разделить на два больших блока. В первый блок входят нормы Конституции РФ, федеральных законов, уставов (конституций) субъектов РФ, законов субъектов, уставов муниципальных образований, определяющие статус органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также нормы иных нормативно-правовых актов, касающиеся их прав и обязанностей. При этом наибольшее влияние на характер взаимоотношений оказывают нормы, закрепляющие компетенцию исполнительных органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, поскольку от четкости разграничения компетенции зависит эффективность функционирования механизма публичного управления Космина И. А. О некоторых вопросах разграничения компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: Материалы V Международного научного форума. СПб., 2007. Т. 2. Кн. 2. С. 244-250..

В связи с тем, что, с одной стороны, эти нормы находятся в разных нормативных актах и их удельный вес среди всех норм, регулирующих деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, невелик, а с другой, именно они должны регулировать направления, формы и методы взаимодействия, остановимся на их рассмотрении более подробно. Общие принципы местного самоуправления и взаимодействия муниципальных органов с государственными органами заложены в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Так, Европейская хартия закрепляет, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий (п. 2 ст. 4) и под свою ответственность решают значительную часть публичных дел (п. 1 ст. 3). Из этих установлений логически вытекает положение о недопустимости произвольного контроля за местным самоуправлением и о том, что любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом (ст. 8). Принцип самостоятельности органов местного самоуправления дополняется принципом соразмерности финансовых ресурсов объему возложенных на органы местного самоуправления полномочий (ст. 9). Также Европейская хартия закрепляет необходимость консультирования с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия касающихся их решений (п. 6 ст. 4).

Установленные Европейской хартией Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695. так называемые «европейские стандарты» местного самоуправления нашли свое отражение и в российском законодательстве. Основы взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления заложены в Конституции РФ. Совокупность положений Основного закона РФ, регламентирующих рассматриваемые вопросы, составляет конституционную основу осуществления взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Среди положений Конституции РФ, регулирующих взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, наиболее значимыми представляются положения статьи 12, принцип самостоятельности местного самоуправления и не вхождения в систему органов государственной власти. Согласно этому принципу органы местного самоуправления не находятся в иерархической подчиненности органам государственной власти. Однако отметим, что данное конституционное предписание не означает изолированного сосуществования муниципальных органов с органами государственной власти, его следует расценивать только в качестве политико-правовой гарантии местного самоуправления. Органы местного самоуправления вовлечены, входят в систему управления общезначимыми делами наряду с государственными органами, причем, прежде всего, наряду с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ. Принцип самостоятельности органов местного самоуправления конкретизируется законодателем и в других статьях Конституции РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 130 местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии с ч. 1 ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Общие принципы организации местного самоуправления установлены законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Несмотря на то, что закон № 131-ФЗ изначально издавался как базовый в области местного самоуправления, в нем нет главы и даже статьи, непосредственно регулирующей формы и методы взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Исключительно небольшое количество положений закона № 131-ФЗ касается рассматриваемого нами вопроса. Так, в определении, содержащемся в п. 2 ст. 1 ФЗ № 131-ФЗ, подчеркивается, что местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. П. 2 ст. 5, п. 2 ст. 6, ст. 21, ст. 77 закона № 131-ФЗ определяют пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления: осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40..

Закон № 131-ФЗ предусматривает только один такой случай - контроль при реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 21, ст. 77). Отметим, что названные положения закона соответствуют позиции Конституционного суда РФ по поводу возможных пределов контроля органов государственной власти за местным самоуправлением, высказанной в постановлении от 30 ноября 2000 г. №15_П. Хотя №131-ФЗ и предполагался как единственный закон о местном самоуправлении на федеральном уровне, положения, регулирующие местное самоуправление, содержатся и в иных ФЗ. Среди них можно обнаружить и те, которые касаются взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Так, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в статье, посвященной принципам деятельности органов государственной власти субъекта РФ, устанавливает, что органы государственной власти субъекта РФ содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42.. ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 // СЗ РФ. 1995. № 12.» устанавливает, что государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (п. 2 ст. 23). В соответствии со ст. 12 Градостроительного кодекса РФ Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ согласовывает проект схемы территориального планирования РФ с органами местного самоуправления муниципальных образований, применительно к территориям, которых подготовлен этот проект схемы Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”» от 30 ноября 2000 г. № 15-П // СЗ РФ. 2000. № 50..