Направления совершенствования системы мониторинга государственных программ социально-экономического развития России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Направления совершенствования системы мониторинга государственных программ социально-экономического развития России

И.А. Езангина, О.С. Громышова

Волгоградский государственный технический университет, Волгоград, Россия 3

АННОТАЦИЯ

Актуальность исследования определена значимой ролью программно-целевого подхода (ПЦП) в решении приоритетных задач государства посредством постановки стратегических целей, аккумулирования финансовых ресурсов и оперативной координации деятельности ответственных исполнителей на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления государством. Цель исследования - выявить ключевые проблемы и направления совершенствования системы финансового мониторинга государственных программ социально-экономического развития России. Методологической основой исследования выступили системный, комплексный подходы к изучению социальных и финансово-экономических проблем, а также известные методы научного познания: выборка, группировка, сравнение, обобщение. Показано, что практика применения ПЦП в преодолении проблем российской экономики характеризуется наличием противоречий, требующих системного развития программно-целевого планирования, контроля, мониторинга. Исследование позволило актуализировать особую партнерскую модель контрольно-счетных институтов современного государства, ее роль в развитии процесса финансового мониторинга государственных программ и инструментов ПЦП в целом. Опираясь на практику отдельных субъектов Российской Федерации, авторы делают вывод о необходимости внедрять в деятельность контрольносчетных органов проектное управление, систему ключевых показателей эффективности, цифровизацию и преимущества удаленного (дистанционного) способа финансового контроля. При этом контрольно-счетные органы должны развивать не состязательную, а предупредительно-партнерскую модель мониторинга. Перспективу исследований данной тематики авторы видят в изучении следующих направлений: внедрение новых технологий встраивания контрольных инструментов в реализуемые в информационных системах процедуры объектов контроля; предупреждение нарушений в подконтрольной среде; оперативное реагирование на текущие проблемы и риски финансово-бюджетной сферы.

Ключевые слова: бюджетная политика государства; программно-целевое управление; государственная программа; расходные бюджетные обязательства; стратегический финансовый аудит; государственный финансовый контроль; проектное финансовое управление; партнерская модель финансового контроля

ABSTRACT

Directions for Improving the Monitoring System of State Programs of Socio-Economic Development of Russia

A. Ezanginaa , O.S. Gromyshova

Volgograd State Technical University, Volgograd, Russia

The significant role of the program-based and target-oriented management approach (PTM) in solving the priority tasks of the state by setting strategic goals, accumulating financial resources, and operational coordination of the activities of executives at the federal, regional, and municipal levels of government ensures the relevance of this research. The study aims to identify the key problems and areas for the financial monitoring improvement of the state programs of socio-economic development of Russia. The methodological basis of the paper is a systematic comprehensive approach to the study of social, financial, and economic problems, as well as general methods of scientific knowledge: sampling, grouping, comparison, generalization. The study shows that PTM practices for overcoming challenges of the Russian economy are characterized by inconsistencies that require a comprehensive approach to program-based and targeted planning, control, and monitoring system development. The research allowed us to update the special partnership model of control and accounting institutions of the modern state, its role in the development of the process of financial monitoring of state programs, and PTM tools. Based on the experience of certain regions the authors conclude the necessity to introduce project management, key performance indicators, digitization strategies, and remote financial monitoring practices for the activities of the control and accounting bodies. Additionally, control and accounting bodies should develop a proactive partnership model of monitoring rather than a competitive one. The authors see the prospect for future research in the introduction of new technologies for embedding monitoring tools into the objects control procedures implemented into business systems; preventing violations in a controlled environment; prompt response to current challenges and risks of the financial and budgetary sphere. Keywords: state budget policy; program-based and target-oriented management; state program; expenditure budget obligations; strategic financial audit; state financial control; project financial management; partnership model of financial control

For citation: Ezangina I.A., Gromyshova O. S. Directions for improving the monitoring system of state programs of socioeconomic development of Russia. Finance: Theory and Practice.

ВВЕДЕНИЕ

Внедрение программно-целевого подхода (ПЦП) в систему государственного управления актуализирует достижение не столько традиционных целей политического характера, сколько перманентной эффективности и открытости управления, необходимого уровня удовлетворенности населения качеством услуг, инициированных и реализуемых государством.

В зарубежных странах программное планирование реализовано максимально эффективно за счет многолетнего опыта внедрения, выявления проблемных участков, нивелирования последствий путем процессного переустройства системы [1, с. 114]. Так, США, применяя данную методологию с 1965 г., имеют богатый опыт программно-целевого бюджетирования. Оно имеет следующие особенности:

все программные расходы определены в 19 функциях;

текущий период реализации программ может превышать бюджетный год;

срок реализации программного бюджета может составлять 10 лет.

Оценка эффективности реализации программ носит структурный характер, ключевая роль в данном процессе предоставлена Административно-бюджетному управлению при Президенте США (Office of Management and Budget) [2, c. 242].

Иной опыт внедрения программно-целевого управления (ПЦУ) имеет Япония, где основным приоритетом государственной политики следует признать создание крупных научно-исследовательских центров, технополисов и технопарков, поддерживающих и наращивающих научно-производственный потенциал страны. Кроме того, специфической чертой программного планирования в Японии выступает высокая роль в его реализации местного самоуправления, что оптимизирует адаптацию программных механизмов под конкретную местность с ее особыми условиями [3, с. 89].

Программно-ориентированное управление получило широкое распространение по причине ряда существенных преимуществ:

концентрации ограниченных ресурсов на наиболее важных стратегических направлениях;

целевой четкой ориентации;

целевого использования ресурсов;

комплексности мероприятий;

исключения дублирования взаимосвязанных программ [4, с. 91].

ГЕНЕЗИС И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОСНОВА ПРОГРАММНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В РОССИИ

Разработка комплексных научно-технических, экономических и социальных программ выступает инструментом государственной политики, имеет огромное значение для прогнозирования и обеспечения эффективности макроэкономического развития [5, с. 23].

Если углубиться в истоки зарождения ПЦУ в России, то бюджетная реформа была определена необходимостью достижения целей социального и экономического развития в долгосрочном периоде, при замедленном росте доходов федерального бюджета, повышения эффективности функций исполнительных органов государственной власти различного уровня [6, с. 101]. Объективна значимость принятия Федерального закона от 20.07.1995 № 115 ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально экономического развития РФ» в регламентации ПЦУ, в формировании концептуальной базы использования государственных программ (ГП) как нового инструмента управления.

В 2004 г. Министерством финансов РФ инициируется внедрение процедуры бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), а также Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной соответствующим распоряжением Правительства от 30.06.2010 № 1101-р.

В постановлении Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ»1 подчеркиваются отличительные черты ГП:

стратегический характер планового документа;

нацеленность на реализацию приоритетов развития государственной социально-экономической политики, на обеспечение национальной безопасности государства;

взаимосвязанность и системность задач, запланированных мероприятий, сроков осуществления, исполнителей, базовых ресурсов [7, с. 10].

В 2013 г. внесены поправки в Бюджетный кодекс РФ (ст. 179)2, закрепившие ключевой статус государственной программы как инструмента ПЦП и бюджетной политики современного государства. В настоящем анонсируется новый функционально-целевой подход, предполагающий использование особенностей структуры предметной области комплексных исследований и на этой основе принятие соответствующих решений [8, с. 164].

Программа разрабатывается, исходя из предварительной оценки, которая отражает соответствие государственных целей социально-экономическому развитию [9, с. 16]. На этапе реализации происходит текущая или процессная оценка -- мониторинг, ориентированный на корректировку результатов с учетом изменения условий и достигнутых результатов. Последним этапом выступает завершение программы и оценка фактического воздействия, конечных результатов. В основном программы оцениваются в период реализации по достижению целевых показателей. Результаты оценки отражаются в ежегодном отчете ответственных распорядителей государственными финансами по методике, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17.07.2019 № 903 «Об утверждении Правил формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации...» Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». URL: http://docs.cntd.ru/document/902228825 (дата обращения: 20.05.2020)..

В данном контексте подчеркивается значимая роль Счетной палаты (СП) РФ, постоянно действующих органов государственного финансового контроля на региональном и местном уровнях в усилении действий в области экспертизы, анализа исполнения целевых показателей, оценки влияния условий; в реализации профилактического взаимодействия на условиях сотрудничества с соответствующими органами сферы бюджетных правоотношений; в обмене мировым опытом аудита; в реализации программ в области образования, ориентированных на укрепление профессиональных компетенций, формирование «единой базы знаний» аудиторского профессионального сообщества, создавая репутационный капитал и повышая открытость деятельности [10, с. 45].

Так, мониторинг исполнения 42 утвержденных ГП в 2019 г., проводимый Счетной Палатой РФ ежегодно, позволил выявить в качестве проблем:

отсутствие четкой связи между размером финансового обеспечения и программными показателями (критериями);

тенденцию ухудшения значений некоторых показателей;

непостоянство состава показателей, устойчивую практику их исключения по причине не достижения запланированного порога;

отсутствие методологии, позволяющей сопоставить (сравнить) в динамике показатели в течение срока реализации инструментов ПЦП;

низкую долю показателей статистического наблюдения;

неравномерность исполнения расходов по ряду госпрограмм [11, с. 41].

В результате комплексного мониторинга инструментов ПЦУ (пилотных государственных программ, национальных проектов, ведомственных и федеральных целевых программ (ВЦП, ФЦП), приоритетных проектов (программ) обозначены два базовых направления совершенствования ПЦУ Сводный аналитический отчет о ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. URL: http:// audit.gov.ru/promo/analytical-report-federal-budget-2019-4/ index.html (дата обращения: 15.03.2020).:

подготовка единого документа (положения) о системе управления ГП, в рамках которого будут методологически представлены решения, обеспечивающие взаимоувязку инструментов ПЦП по содержанию, механизму их создания, выполнения, последующему документальному оформлению отчетности;

утверждение методики оценки эффективности госпрограмм.

Задачи выявления, фиксации проблем, дополнения финансового аудита комплексным анализом эффективности используемых инструментов ПЦУ на региональном и местном уровнях, анализом соответствия реализуемых мероприятий современным вызовам стратегического управления и критериям обеспечения национальной безопасности решаются постоянно действующими органами государственного финансового контроля на уровне каждого субъекта Российской Федерации [12, с. 209].

РЕГИОНАЛЬНЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

С целью оперативного контроля за исполнением доходных статей и расходных обязательств бюджета области, бюджетов территориальных внебюджетных фондов по объемам, структуре, целевому назначению, для реализации контрольных функций соблюдения налогово-бюджетного законодательства РФ и Волгоградской области органами местного самоуправления актуализирована деятельность постоянно функционирующего органа государственного финансового контроля -- Контрольно-счетной палаты (КСП) Волгоградской области5.

Доказывая значимость ПЦП в региональном развитии, отмечаем, что социально-экономическое положение Волгоградской области определяется достижениями целей по девяти ключевым направлениям:

рост численности населения;

рост продолжительности жизни;

рост доходов и пенсий;

снижение уровня бедности;

улучшение жилищных условий;

ускорение технологического развития;

цифровые технологии;

экономический рост;

развитие экспорта [13, с. 153].

В Волгоградской области по данным направлениям реализуются 23 ГП, объем финансирования которых из областного бюджета представлен в табл. 1.

Согласно табл. 1, отмечается неоднозначность динамики финансирования программ: в 2017-2018 гг.-- увеличение, в 2019-2020 гг.-- сокращение совокупного объема областных средств. Меньший объем средств запланирован по ГП «Развитие здравоохранения в Волгоградской области»; «Обеспечение безопасности жизнедеятельности на территории Волгоградской области»; «Устойчивое развитие сельских территорий» и еще по 8 значимым программам, что, однако, не связано с эффективностью их фактической реализации.

Отметим, что в области из 23 программ ни одна не характеризуется удовлетворительной или неудовлетворительной эффективностью реализации (Эргп). Однако на фоне программ, показатель эффективности которых превышает 100% (перевыполнение целевых показателей), выделяются инструменты со средней эффективностью, а также на границе с удовлетворительной оценкой.

Анализ позволил выделить 6 программ со средней эффективностью реализации (30% от общего числа): «Развитие культуры и туризма в Волгоградской области» (Эргп = 88%); «Охрана окружающей среды на территории Волгоградской области» (Эргп = 86,81%); «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Волгоградской области» (Эргп = 85,7%); «Развитие здравоохранения в Волгоградской области» (Эрш = 83,72%); «Устойчивое развитие сельских территорий» (Эргп = 82,72%); «Профилактика правонарушений и обеспечение общественной безопасности на территории Волгоградской области» (Эрш=81%). У программы «Профилактика правонарушений и обеспечение общественной безопасности на территории Волгоградской области» отмечена низкая эффективность по причине не достижения двух целевых показателей:

показатель «Количество зарегистрированных преступлений» превысил план на 491 единицу (в 2019 г. сохранились социально-экономические факторы для роста преступлений, совершенных на улицах -- безработица, низкооплачиваемый труд);

показатель «Соотношение количества протоколов об административных правонарушениях, составленных должностными лицами органов внутренних дел, к общему количеству протоколов об административных правонарушениях» составил 0% при плане в 40% Доклад о ходе реализации программы «Профилактика правонарушений и обеспечения общественной безопасности на территории Волгоградской области». URL: http:// kdnk.volgograd.ru (дата обращения: 21.03.2020). (не заключение соглашения о передаче МВД России части полномочий, отсутствие финансирования). Следовательно, наблюдается неэффективность основного исполнителя при выполнении возложенных на него обязательств.

Таблица 1 / Table 1 Динамика объема финансирования ГП из бюджета Волгоградской области в 2017-2020 гг., тыс. руб. / Dynamics of the volume of financing of state programs from the budget of the Volgograd region in 2017-2020, thousand rubles

Показатель / Indicator	2017	2018	2019	2020
Финансирование программ, в том числе:	67 781 672,55	74 176 595,63	76 251 283,05	76 504 508,63
«Развитие образования в Волгоградской области»	20 467097	21478197	22450391	23575574
«Региональная молодежная политика Волгоградской области»	93 141,3	109 047,9	91 618,7	142 907,9
«Развитие здравоохранения в Волгоградской области»	15555866	17796310	16 949 225	16 698945
«Развитие гражданского общества на территории Волгоградской области»	45 120,9	48 150,9	68 022,1	35 831,7
«Социальная поддержка и защита населения Волгоградской области»	10 103017	11 918003	13 096 204	12 496 497
«Обеспечение безопасности жизнедеятельности на территории Волгоградской области»	1 231200	1 808903	1178964	1102395
«Развитие транспортной системы и обеспечение безопасности дорожного движения в Волгоградской области»	7119308	6066190	8088349	9302337
«Развитие рынка труда и обеспечение занятости в Волгоградской области»	250 044,1	273 005,4	274 827,6	257 045,4
«Использование и охрана водных объектов, предотвращение негативного воздействия вод на территории Волгоградской области»	246 663,2	158 969,5	325 592,3	436 494,6
«Охрана окружающей среды на территории Волгоградской области»	197 690,1	343 387,6	388 504,6	287 841,8
«Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»	656 259,2	885 836,2	978 753,3	1 010000
«Устойчивое развитие сельских территорий»	413 679,9	481 915,5	227 668,6	423 332,4
«Развитие физической культуры и спорта в Волгоградской области»	874 289,7	1 414 934	1102376	1 229319
«Экономическое развитие и инновационная экономика»	382 135,6	897 391,2	972 194,2	890 559,9
«Управление государственными финансами Волгоградской области»	6768160	6029872	5774955	5542931
«Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в Волгоградской области»	1 001703	606 840,3	336 568,9	88 827,53
«Развитие информационного общества Волгоградской области»	131 341,1	239 312,5	209 636,8	184 411,2
«Развитие промышленности Волгоградской области и повышение ее конкурентоспособности»	0	0	0	0
«Развитие культуры в Волгоградской области»	1151438	2109080	1643324	1 375830
«Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами жителей Волгоградской области»	958 773,5	856 265,3	1493576	877 877,9
«Профилактика правонарушений и обеспечение общественной безопасности на территории Волгоградской области»	63 792,1	83 643,7	66 908,3	66 708,3
«Формирование современной городской среды Волгоградской области»	0	414 705,9	357 981,4	384 011,5
«Развитие туризма в Волгоградской области»	70 953,6	156 634,1	175 643,2	94 831,3
Процент от общего объема бюджета области	58,23	60,00	59,70	56,81

Источник/Source: Постановление Администрации Волгоградской области «Об утверждении перечня государственных программ Волгоградской области и о признании утратившими силу некоторых постановлений Администрации Волгоградской области» / Resolution of the administration of the Volgograd region «On approval of the list of state programs of the Volgograd region and on invalidation of certain resolutions of the administration of the Volgograd region» от 11.10.2016 № 557-п. URL: http://docs.cntd.ru/ document/441767922 (дата обращения: 20.04.2020) / (accessed on 20.04.2020).

Причиной снижения эффективности реализации программы может служить «непрограммная» часть деятельности ответственного исполнительного органа: областной комитет, распоряжаясь имуществом, несет расходы по уплате налога на имущество организаций и транспорт.

Наибольший общий объем финансирования (493,3 млрд руб.) запланирован по ГП «Развитие здравоохранения Волгоградской области». Отдельные целевые показатели и результаты реализации мероприятий отмеченной госпрограммы значительно перевыполнены на протяжении нескольких бюджетных периодов. С другой стороны, при финансировании госпрограммы за счет средств областного бюджета в объеме 99,98% от утвержденных бюджетных назначений, профильным комитетом-исполнителем не достигнуто 11 целевых показателей (12,6% от плана), не выполнено 6 мероприятий (15,8% от плана), что свидетельствует об ошибках как на этапе программного планирования, так и о неэффективности исполнения и использования бюджетного финансирования.

В административном центре региона -- городе Волгограде -- реализуется 22 программы, в том числе 15 муниципальных программ, 7 ведомственных целевых программ. Общее финансирование муниципальных программ из бюджета города Волгограда составляет в 2019 г. 5 175 001 тыс. руб., в том числе: «Развитие образования на территории Волгограда» -- 50,5%; «Развитие культуры Волгограда» -- 15,8%; «Содержание и развитие улично-дорожной сети Волгограда и обеспечение эффективной работы транспортной инфраструктуры Волгограда» -- 12,1% Постановление Администрации Волгограда от 29.12.2018 № 1863 «Об утверждении Перечня муниципальных программ, предлагаемых к реализации (реализуемых) на территории Волгограда». URL: http://docs.cntd.ru/document/550317956 (дата обращения: 21.05.2020)..

Анализ исполнения муниципальных программ на территории города Волгограда позволил в качестве основных проблем выявить:

дисбаланс между оценкой эффективности и уровнем затрат на их реализацию по отдельным муниципальным программам;

ряд показателей муниципальных программ не подтвержден показателями муниципальных заданий, что также не позволяет оценить обоснованность достигнутых результатов и их увязку с вложенными бюджетными средствами;

несоответствие объемов финансирования, установленных в паспортах и бюджетных проектировках (муниципальные программы «Формирование современной городской среды», «Жилище», «Содержание и развитие улично-дорожной сети Волгограда и обеспечение эффективной работы транспортной инфраструктуры Волгограда»);

не освоение средств бюджета города в полном объеме по причине финансирования программных мероприятий в пределах общего объема прогноза кассовых выплат, доведенного до главных распорядителей бюджетных средств администрации Волгограда, исходя из прогнозных показателей поступлений доходов в бюджет Волгограда. Соотношение средств, предусмотренных в бюджете города Волгограда в 2018 г., и освоенных средств в ходе реализации программных мероприятий, представлено в табл. 2.

Из 15 муниципальных программ наименьший процент исполнения от утвержденного в бюджете и программе отмечен по программам:

«Развитие физической культуры и спорта на территории Волгограда» (94,6 и 88,7%, соответственно);

«Развитие культуры Волгограда» (95,9 и 95,9%, соответственно);

«Развитие молодежной политики, организация и проведение мероприятий с детьми и молодежью на территории Волгограда» (96,1 и 96,1%, соответственно).

Анализ паспорта, а также отчетных данных ответственных распорядителей бюджетных средств по всем программам, реализуемым на территории региона и его муниципалитета, позволил обозначить ряд системных проблем:

Недостаточность финансирования, выявленного на этапе реализации программ. В анализируемых программах, действующих на территории Волгоградской области, одной из причин невыполнения целевого показателя, определено отсутствие денежных средств. Так, исполнение планового документа «Социальная поддержка и защита населения Волгоградской области», сопровождалось не выполнением четырех мероприятий, объяснимых отсутствием ассигнований в бюджетной росписи, а также не достижением двух показателей подпрограммы «Формирование доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и маломобильных групп населения» в связи с некорректным перечнем ресурсного обеспечения документа. Запланированные за счет средств местных бюджетов расходы на реализацию подпрограммы «Формирование доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и маломобильных групп населения» исполнены на 100%, а финансовое обеспечение этой подпрограммы за счет средств унитарных предприятий не осуществлялось. Учитывая, что социальная политика является приоритетной областью распределения государственных ассигнований, следует тщательнее подходить к процедуре разработки программ, усилить поиск и внедрение новых организационных основ и финансовых инструментов, направленных на реализацию и развитие целевого подхода в системе социальной защиты населения [14, с. 56].

Таблица 2/ Table 2

Соотношение средств, предусмотренных в бюджете города Волгограда в 2018 г., и освоенных средств в ходе реализации программных мероприятий, млн руб. / The ratio of funds allocated to the budget of the city of Volgograd in 2018 and funds spent on the program implementation activities, million rubles

Утверждено на 2018 год / Approved for 2018	Исполнено на 01.01.2019 / Executed on 01.01.2019/	В том числе, средства / Including funds	Процент исполнения / Completion, %
По программам / By programs	В бюджете / In budget	В том числе средства / Including funds		бюджета Волгограда/ Volgograd budget	вышестоящих бюджетов / higher-level budgets
		бюджета Волгограда/ Volgograd budget	вышестоящих бюджетов / higher- level budgets
Всего по программам
18 878,51	18 811,26	6 865,82	11 945,44	18 334,65	6 526,79	11 817,86	97,5
Всего по муниципальным программам
16 942,77	16 876,18	5 415,17	11 461,00	16 427,83	5 076,35	11 351,48	97,3
Всего по ведомственным целевым программам
1 935,74	193508	1 450,65	484,43	1 906,82	1 440,44	466,38	98,5

Источник / Source: Сводный отчет о результатах реализации муниципальных программ и ведомственных целевых программ с оценкой эффективности их реализации за весь период действия. Официальный сайт Администрации Волгограда / Summary report on the results of the implementation of municipal programs and departmental target programs with an assessment of their implementation effectiveness for the entire validity period. Official website of the Volgograd Administration. URL: http://www. volgadmin.ru/d/opendata/index (дата обращения: 15.07.2020) / (accessed on 15.07.2020).

Существенной проблемой в части полноты исполнения признается избыточность состава индикаторов, многочисленность целевых показателей отдельных ГП. В частности, по подпрограммам «Устойчивое развитие сельских территорий», «Формирование современной городской среды Волгоградской области», «Развитие здравоохранения в Волгоградской области» количество запланированных целевых показателей достигает от 18 до 22, при этом перед непосредственным исполнителем может быть поставлено 15 и более задач по каждому показателю. Объективно практика установления и мониторинга достижения «сотен индикаторов» не является основой эффективности; признаются рациональными действия по концентрации на разумном массиве связанных показателей в рамках открытой, понятной, прозрачной ключевой методики.

Нереалистичность целей, нивелирование существенных обстоятельств и рисков реализации программ. Так, в размере запланированных средств не учитываются дополнительные источники финансирования, что исключает положительный эффект по ряду мероприятий. Анализ отчета о результатах выполнения программы «Развитие рынка труда и обеспечение занятости в Волгоградской области» свидетельствует, что мероприятие «Предоставление государственной услуги по организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время» в части выплаты заработной платы находится в прямой зависимости как от объема областных бюджетных средств, отраженных в паспорте ГП, так и от неучтенных в программе ресурсов работодателей [13, с. 157].

Невозможность изменения финансового обеспечения ГП, корректировки запланированных результатов в соответствии с объемом ассигнований бюджетной росписи (в частности, речь идет о Порядке разработки, реализации и оценки эффективности реализации ГП Волгоградской области № 423-п). На федеральном уровне, однако такая возможность предусмотрена и зафиксирована в постановлении Правительства РФ от 02.08.2010 № 588.

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ

Для объективности и подтверждения системности обозначенных выше проблем обратимся к сравнительному анализу качества ПЦУ и его мониторинга на территории другого субъекта Южного федерального округа (ЮФО) -- Ростовской области, где финансирование распределяется по 22 государственным программам. Опираясь на данные Министерства экономического развития Ростовской области, сгруппированные в табл. 3, отмечаем существенно большую зависимость исполнения ГП от ресурсов областного бюджета по сравнению с Волгоградским регионом, о чем свидетельствуют показатели как удельного веса, так и абсолютной величины финансирования.

Из 22 программ 6 программ имеют средний уровень эффективности: «Развитие образования» (Эргп = 0,89); «Охрана окружающей среды и рациональное природопользование» (Эрш=0,87); «Развитие физической культуры и спорта» (Эрш = 0,89); «Развитие транспортной системы» (Эрш = 0,85); «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (Эргп = 87); «Формирование современной городской среды на территории Ростовской области» (Эргп = 0,85).

Среди основных факторов отрицательного влияния на реализацию ГП в регионе, выявленных в результате их мониторинга КСП Ростовской области, выделим:

Длительную процедуру оформления документов, мешающую достичь целевых показателей в установленный срок (данный фактор оказал влияние на 50% указанных программ со средней эффективностью).

Неудовлетворительную работу подрядных организаций, связанную с не исполнением условий контрактов.

Незавершенность работ в связи с превышением срока реализации контрольных мероприятий установленного отчетного периода (для отражения действительных сроков исполнения необходим пересмотр или уменьшение количества целевых показателей).

Неучтенные факторы экзогенного действия, в частности связанные с действием природных сил («Охрана окружающей среды и рациональное природопользование», «Развитие сельского хозяйства»: последствия крупного лесного пожара помешало выполнению ряда программных мероприятий; неблагоприятные метеорологические условия в период вегетации и уборки сельскохозяйственных культур повлияли на снижение их валовых сборов8).

В свою очередь, на муниципальном уровне -- в городе Ростов-на-Дону реализуется 22 муниципальные программы, общим объемом финансирования 32 844314 тыс. руб. из городского бюджета. Самыми капиталоемкими программами являются: «Развитие системы образования города Ростова-на-Дону» 14 906 569,2 тыс. руб. (45,4%); «Социальная защита населения города Ростова-на-Дону» 6 216498,1 тыс. руб. (18,9%); «Развитие и эксплуатация транспортной инфраструктуры и пассажирского транспорта города Ростова-на-Дону» 3 538 835,6 тыс. руб. (10,8%)9. Основной проблемой исполнения муниципальных программ признается несоблюдение порядка и сроков планирования и реализации муниципального задания.

Таким образом, Волгоградская и Ростовская области, представляя Южный Федеральный округ и реализуя в системе регионального управления ПЦП, имеют отличные факторы, снижающие его эффективность. Вместе с тем, действие факторов носит перманентный характер, что требует снижения формализма в процедурах планирования (прогнозирования), исполнения, мониторинга программ. Подчеркивается, что методологически грамотная оценка эффективности программ, качественный мониторинг со стороны контрольно-счетных органов должны стать инструментом стимулирования результативной деятельности ответственных исполнителей на всех этапах реализации ГП.

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МОНИТОРИНГА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫМИ ОРГАНАМИ

Базовой задачей программирования как формы государственного регулирования экономики признается поддержание экономического равновесия, оказание влияния на качественные изменения в экономике и стимулирование ее развития [15, с. 38]. Поэтому актуализированные выше проблемы ГП на уровне двух субъектов Федерации опосредуют важность оценки состояния мониторинга стратегических проектов в целом по стране, потому как проблемы контроля на федеральном уровне, проецируемые на региональный уровень, ставят угрозу в целом реализацию ключевых целей и ожидаемых результатов национальных проектов. В данном ключе СП РФ системными признаны следующие проблемы:

Таблица 3/ Table3 Динамика объема финансирования ГП из бюджета Ростовской области в 2017-2020 гг., тыс. руб. / Dynamics of the volume of financing of state programs from the budget of the Rostov region in 2017-2020, thousand rubles

Показатель / Indicator	2017	2018	2019	2020
Финансирование программ, в том числе:	136 140 883,2	152 967 284,5	159004202	152 768 712,3
«Экономическое развитие и инновационная экономика»	1 217 706,366	1 368 209,4	1 368 209,4	1 368 209,4
«Энергоэффективность и развитие промышленности и энергетики»	177 627,09	199581	199581	70 499,6
«Развитие транспортной системы»	13 784 477,35	15 488 176,8	15 488 176,8	15 951 693,6
«Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»	7 065 080,236	7 938 292,4	6 302 096,5	6 314 881,1
«Информационное общество»	484 903,506	544 835,4	736 220,4	526623
«Территориальное планирование и обеспечение доступным и комфортным жильем населения»	3 076 646,251	3 456 905,9	4 671 323,4	3 499 263,7
«Обеспечение качественными жилищнокоммунальными услугами населения»	6 236 675,178	7 007 500,2	3 932 923,4	2 675 593,1
«Формирование современной городской среды»	1 586 873,827	1 783 004,3	1 441 484,4	1 455 402,6
«Охрана окружающей среды и рациональное природопользование»	529 181,095	594 585,5	641 279,7	529 585,5
«Содействие занятости населения»	530 304,186	595 847,4	595 827,3	595 847,4
«Социальная поддержка граждан»	25 729 746,48	28 909 827,5	34 205 472,7	35 047 148,8
«Доступная среда»	9 698,775	10 897,5	106 772,8	85 075,9
«Развитие здравоохранения»	22 107 500,41	24 839 888,1	28 929 063,7	29 531 083,7
«Развитие физической культуры и спорта»	4 618 562,885	5 189 396,5	2 766 783,7	2 077 305,6
«Развитие образования»	35 751 795,2	40 170 556,4	42 824 424,3	40 552 001,2
«Развитие культуры и туризма»	3 274 663,241	3 679 396,9	3 784 416,5	2190465
«Молодежь Ростовской области»	81 116,825	91 142,5	91 142,5	91 142,5
«Поддержка казачьих обществ»	671 488,802	754 481,8	778 853,7	768 607,7
«Обеспечение общественного порядка и профилактика правонарушений»	76 220,223	85 640,7	109828	112 837,2
«Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»	1 092 486,303	1 227 512,7	746820	741 902,3
«Региональная политика»	152 010,398	170 798,2	170 818,3	170 798,2
«Управление государственными финансами»	7 886 118,586	8 860 807,4	9112683	8 412 745,2
Процент от общего объема бюджета области	73,04	80,2	75,93	72,71

Источник/Source: Текущая деятельность. Министерство экономического развития Ростовской области / Current activity. Ministry of Economic Development of the Rostov region. URL: https://mineconomikiro.donland.ru/activity/3386/ (дата обращения: 17.03.2020) / (accessed on под

Установленные национальные цели не всегда взаимосвязаны с национальными проектами, совокупность задач проектов не приводит к достижению установленных целей. Аудиторы отмечают, что достижение целей по некоторым стратегическим документам невозможно ввиду того, что в финансирование программ заложены внебюджетные средства, а по факту не созданы механизмы привлечения, обоснования и детализации источников внебюджетных средств [16, с. 275]. Так, национальный проект «Наука» напрямую зависит от финансирования за счет внебюджетных средств, которые не гарантированы: в общем объеме финансирования доля внебюджетных средств в среднем составляет 36% в 2019-2024 гг., а к 2024 г. должна превысить 50% Бюджет от Казначейства РФ. Подходы к цифровизации контроля в финансово-бюджетной сфере. URL: https:// roskazna.ru/upload/iblock/81d/isaev_05_2019.pdf (дата обращения: 21.03.2020)..

Низкий уровень и качество взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в решении вопросов реализации нацпроектов. Сформированные ключевые показатели часто не учитывают ресурсные возможности и потенциал субъектов. Отмечается отсутствие эффективной методики применения целевых показателей и индикаторов для регионов во избежание их неисполнения или искажения.

Исследование содержания паспортов ряда нацпроектов, анализ документов -- отчетов хода их реализации показали недостаточность и субъективность информации о рисках, возникающих на пути достижения основных целей. Имеет место риск отсутствия своевременного обеспечения расходования средств, риск не состоятельности мероприятий, связанных с заключением соглашений (контрактов) в рамках реализации федеральных проектов, национального проекта на уровне субъекта Федерации.

Отметим, что по данным отчетных документов по состоянию на 1 ноября 2019 г. выявлены проблемы недофинансирования, а также дисбаланса финансирования (например, при реализации национального проекта «Образование» в 2016-2018 гг. более 70% финансирования пришлось на выплату заработной платы привлеченных работников и только 1,7% было освоено на приобретение оборудования и капитальный ремонт в рамках развития образования). В национальном проекте «Производительность труда» запланировано привлечение более 10 тыс. предприятий, но при этом отмечена высокая доля компаний, которые должны самостоятельно достичь целей программы.

Несовершенство технической базы системы мониторинга и контроля реализации ПЦУ: информация агрегируется, зачастую, в ручном виде, поступает позже установленных сроков, что определяет сложности в анализе и мониторинге процесса, затрудняет принятие решений по корректировке и минимизации рисков в реализации национальных проектов.

Отмечается оторванность целевых показателей от жизненных реалий граждан в регионах, их декларативность, обобщенность, что усиливает значимость корректировки с выделением ключевых показателей, имеющих наибольший приоритет в каждом регионе и разработкой направлений повышения качества их реализации.

Наконец, в настоящих условиях применения ограничительных мер, противодействующих распространению заболеваемости (COVID-19) встало под угрозу достижение запланированных результатов (показателей) по программам развития. Масштабное распространение инфекционного заболевания выявило существенную проблему отсутствия открытой оперативной корректировки государственных программ на федеральном и, тем более, региональном уровнях.

Действительно, пандемия коронавируса сдвинула горизонт национального планирования (с 2024 до 2030 г.), актуализировала пересмотр реализации национальных целей и проектов. Так, количество национальных целей развития страны сокращено с девяти до пяти. Рассматривается возможность включения в нацпроект «Здравоохранение» федерального проекта по борьбе с инфекционными заболеваниями. С другой стороны, в целях финансирования программы поддержки экономики в условиях коронавирусной эпидемии нацпроекты в 2020 г. в сумме получат на 200 млрд руб. меньше ассигнований. Сильнее других уменьшаются расходы на нацпроект по цифровизации экономики и на поддержку экспорта. Кроме того, известно, что ежегодное финансирование нацпроектов будет растянуто до 2030 г.

Письмо Минфина России от 08.06.2020 № 16-0804/49210 свидетельствует о крупной корректировке целого ряда госпрограмм. Следует отметить две www.rbc.ru/economics/13/01/2020/5e184e2a9a79470bf4965 5с3 (дата обращения: 17.03.2020).

Письмо Минфина России от 08.06.2020 № 16--08-- 04/49210 «Проект методики расчета предельных базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности на 2021 год тенденции: наращивание финансирования программ, направленных на экономическое и технологическое развитие или ориентированных на пострадавшие от эпидемии коронавируса отрасли, и сокращение ассигнований на наименее затронутый пандемией «блок». Так, предлагается увеличить бюджетные ассигнования на программу «Социальная поддержка граждан». В 2021 г. расходы могут вырасти на 43,7 млрд руб., до 1,89 трлн руб., в 2022 г.-- на 33,9 млрд руб., до 1,98 трлн руб., и в 2023 г.-- на 188 млрд руб., до 2,1 трлн руб. Напротив, расходы на реализацию государственной программы вооружений будут урезаны на 5% в 2021-2023 гг. (примерно на 323 млрд руб.). Расходы на развитие энергетики, транспортной системы и атомного энергопромышленного комплекса также запланированы к уменьшению на 3,64 млрд руб., на 331,75 млрд руб. и на 67,45 млрд руб. соответственно суммарно за три года.

Вместе с тем, крайне мало количество фактических документов, вносящих корректировку в действующие государственные программы.

Так, постановление Правительства РФ № 375 предусматривает внесение изменений в плановые значения целей госпрограммы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в 2020-2025 гг., а также в Приложение 5. Сокращение доходов населения, ограничительные меры, принимаемые другими странами из-за распространения вируса (нарушение логистических цепочек), а также удорожание средств производства опосредовали необходимость корректировки плановых значений индекса производства продукции животноводства и, соответственно, индекса производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах). Изменения в госпрограмму АПК предусматривают корректировку значения произведенной добавленной стоимости, создаваемой в сельском хозяйстве, с 5,77 трлн руб. до 4,56 трлн руб. к 2025 г. (-21%). По итогам 2020 г. предусмотрено снижение показателя с 4,05 трлн руб. до 3,13 трлн руб. (-22,5%). В результате пандемии отмечено снижение инвестиций в основной капитал агросектора. Если исходный вариант Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия предполагал рост вложений на 21,8% с 2017 по 2025 г., то в настоящем запланировано сокращение на 0,1% (без учета субъектов малого предпринимательства). В том числе в 2020 г. индекс составит 92,5% вместо предусмотренного 107,7%.

В остальных случаях популяризирована ситуация, когда более полная информация по поводу влияния пандемии COVID-19 на экономическую ситуацию и ПЦУ, будет представлена в годовых отчетах ответственных бюджетных распорядителей.

При обозначенных существенных проблемных участках реализации ПЦП на федеральном и региональном уровнях, подчеркивая приоритетность развития деятельности контрольно-счетных органов в целом и на местах, выделяем следующие направления совершенствования мониторинга и текущего контроля реализации ГП:

Совершенствование стратегического аудита на федеральном и региональном уровнях. Стратегический аудит ориентирован на улучшение качества стратегических документов на этапах собственно планирования, корректировки плановых документов, их мониторинга и контроля, анализа текущих и итоговых публичных результатов по секторам и направлениям деятельности: определение не только целевого и нецелевого расходования бюджетных денег, но и оценка рисков и результативности выполнения программ развития; выявление пробелов в правовом регулировании, методическом сопровождении, организации контроля, обеспечении открытости и доступности информационного ресурса [17, с. 13].

В начале 2020 г. результатом проведенного СП РФ стратегического аудита достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) выступила установленная неэффективность действующей системы планирования:

из 525 показателей национальных и федеральных проектов 236 (45%) не включены в деятельность (ФОИВ);

из 1263 показателей госпрограмм и подпрограмм 935 (74%) не включены в планы ФОИВ, что: позволяет им по собственному усмотрению включать или нет те или иные показатели ГП РФ и национальных проектов (программ) в состав показателей собственной деятельности; отрицательно влияет на реализацию этих программ и проектов; снижает объективность оценки эффективности деятельности ФОИВ;

требует корректировки методологическая база формирования целевых и индикативных показателей деятельности ФОИВ;неэффективное использование бюджетных средств неэффективное использование имущества

!_ неиспользование возможностей получения бюджетных средств и иные недостатки

отсутствуют методики анализа влияния деятельности ФОИВ на достижение показателей нацпроектов;

планы деятельности ФОИВ на 2019-2024 гг. разработаны и утверждены в двух формах, существенно различающихся по структуре;

не налажено должным образом внутриведомственное взаимодействие; временной интервал планирования в министерствах, в подведомственных им органах часто не совпадают, отсутствует связь механизма стратегического и текущего планирования;

не налажен должным образом механизм формирования обратной связи от социума в части удовлетворенности итогами деятельности ФОИВ;

высокий уровень ежегодного не достижения плановых значений показателей деятельности ФОИВ14.

Перспективным результатом реализации основного направления деятельности СП РФ в области стратегического аудита следует признать функционирование многоуровневой системы независимого и альтернативного мониторинга и оценки достижения национальных целей и реализации национальных проектов.

На территории Волгоградской области, а именно города Волгограда, полномерное движение в направлении развития финансового аудита, аудита эффективности и использования и стратегического аудита с опорой на аналитическую функцию реализует. собственную функцию стратегического партнера для руководства органов местного самоуправления. Одним из показателей реализации стратегии с 2018 г. выступает проведение оценки и учета неэффективной деятельности должностных лиц и организаций, которая приводит к негативным последствиям для бюджета (рис. 1).

Рис. 1 /Fig. 1. Недостатки уполномоченных органов по реализации бюджетных мероприятий за 2018 г., тыс. руб. / Shortcomings of the authorized bodies implementing budgeting activities in 2018, thousand rubles

Источник/Source: Решение Коллегии Контрольно-счетной палаты Волгограда «Сформированный отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Волгограда за 2018 год» / Decision of the Board of the Control and Accounting Chamber of Volgograd “Formed report on the activities of the Control and Accounting Chamber of Volgograd in 2018” от 19.04.2019 № 6/2. URL: http://www. kspvolg.ru/d/activities/reports (дата обращения: 18.03.2020) / (accessed on 18.03.2020).

Отметим, что всего выявлено недостатков на общую сумму 992 678,4 тыс. руб. КСП Волгограда расширила область мониторинга: это не только анализ исполнения бюджета и соответствия фактических затрат плановым, но и включение стратегического аспекта расходования средств, которые в полной мере могли бы быть направлены на экономическое и социальное развитие муниципалитета.

Кроме того, запланированы:

комплексная оценка документов стратегического планирования Волгограда (стратегия социально-экономического развития до 2030 г., прогноз социально-экономического развития Волгограда, генеральный план Волгограда, муниципальные программы) в части согласованности между собой и со стратегическими документами вышестоящих уровней (региональным, федеральным);

соотнесение принимаемых муниципальных программ и проектов муниципальных правовых актов с документами стратегического планирования Волгограда в рамках проведения финансово-экономических экспертиз;

выработка предложений по принятию необходимых нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления по реализации стратегических документов Волгограда;

выработка предложений по сокращению рисков недостижения целевых значений муниципальной составляющей региональных проектов и по повышению эффективности расходования бюджетных средств.

Дальнейшее внедрение проектного управления в деятельность контрольных органов.

На основании представленных в Стратегии СП РФ на 2018-2024 гг. направлений развития должна быть сформирована ее программа проектов, что обеспечит эффективную синхронизацию проектов между собой в части их технологической взаимоувязанное™, ресурсного обеспечения и сроков реализации. Первый проект, реализуемый Счетной палатой Основные направления деятельности Счетной палаты Российской Федерации: протокол от 23.04.2019 № 16К (1312) (утв. Коллегией Счетной палаты РФ). URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_325709/ (дата обращения: 19.05.2020)., -- Независимый мониторинг и оценка достижения национальных целей; второй -- Цифровая трансформация Счетной палаты.

На территории Волгоградской области внедряется проектная деятельность при реализации национальных проектов в соответствии с Постановлением Администрации области от 26.03.2019 № 136-п Постановление Администрации Волгоградской области «Об организации проектной деятельности в Администрации Волгоградской области при реализации националь. В рамках данного документа устанавливается мониторинг реализации региональных проектов, предполагающий расчет отклонений фактических параметров от плановых, оценку причин отклонения, прогнозирование этапов реализации проектов, постановку управленческих решений по определению, согласованию и реализации возможных корректирующих воздействий.

На муниципальном уровне в 2018 г. утверждено Положение об организации и управлении проектной деятельностью в КСП города Волгограда.

Дальнейшее внедрение системы ключевых показателей эффективности (КПЭ) как основного механизма оценки достижения целей и задач стратегии контрольно-счетных органов, что отражено в основных направлениях деятельности СП РФ на 2019-2021 гг. На основе КПЭ СП РФ и ее региональные институты должны анализировать и готовить предложения по изменению тех отраслей, которые проверяют.

Цифровизация и удаленный способ контроля. Речь идет об использовании информационных технологий, позволяющих заменить камеральные и выездные проверки дистанционными, что обусловлено легкостью, безопасностью и экономностью осуществляемых процессов.

...