Імпічмент: вдосконалення механізму застосування в Україні крізь призму зарубіжного досвіду

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут підготовки кадрів для органів юстиції України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

ІМПІЧМЕНТ: ВДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМУ ЗАСТОСУВАННЯ В УКРАЇНІ КРІЗЬ ПРИЗМУ ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ

Скрипник Ю.О.,

студентка ІІ курсу

Анотація

Злагоджене функціонування законодавчої, виконавчої та судової гілок влади можливе лише за існування ефективного чинного механізму стримувань та противаг. Крім того, його забезпечення виступає необхідним складником такого вихідного принципу як верховенства права. Процедура імпічменту є невід'ємним складником наведеного вище механізму та повинна, з одного боку, виступати ефективним та можливим для застосування способом притягнення глави держави до конституційно-правової відповідальності за наявності відповідних підстав, з іншого - не дестабілізувати механізм стримувань і противаг, зберігати баланс у межах форми правління держави. імпічмент конституційний право держава

У статті досліджується сутність імпічменту як правового інституту. Здійснюється порівняльний аналіз підходів, що існують у доктрині конституційного права, щодо природи імпічменту, а також розглядаються процедурні аспекти ініціювання, проведення та усунення глави держави з посту в порядку імпічменту в Україні та зарубіжних країнах. На основі емпіричного досвіду та прикладів правового регулювання останніх зроблено висновки щодо вдосконалення досліджуваного правового інституту в Україні. Зауважується, що в окремих країнах значно посилено роль органів конституційної юрисдикції у процесі застосування процедури імпічменту. Часто саме конституційні суди уповноважені ухвалювати остаточне рішення по достроковому припиненню повноважень глави держави.

Автор досліджує окремі особливості правового регулювання, закріплені прийнятим у 2019 році Законом України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)». Зроблено висновки, що природа імпічменту в Україні сьогодні, попри законодавче визначення як «позасудової», може бути охарактеризована як «квазісудова». Оскільки Президент має низку дискреційних повноважень, то зазначений механізм забезпечує запобіганню концентрації влади в одних руках та «перетягуванню» повноважень у бік глави держави. Водночас підкреслено, що надмірне розширення підстав для імпічменту може трансформувати його з механізму конституційної, у форму політичної відповідальності. Тому автором пропонуються шляхи вирішення деяких суперечностей, які були виявлені у процесі дослідження.

Ключові слова: президент, імпічмент, конституційна відповідальність, припинення повноважень, глава держави.

Annotation

IMPEACHMENT: IMPROVING UKRAINIAN PROCEDURE IN LIGHT OF EXPERIENCE OF FOREIGN COUNTRIES

The checks and balance principle is one of the fundamental importance in tripartite governments, such as that of the Ukraine, which separate powers among legislative, executive and judicial branches. All-round intrastate cooperation between all of them can be successful only on the condition that this principle is implemented into state legislation system. Moreover, its existence is one of the main constituents of such basic law principle as “The Rule of law”. The procedure of impeachment is the integral component of all principles mentioned above. That's why, on the one hand, it should be an effective and available way for bringing to constitutional responsibility the head of the state, but on the other hand - shouldn't destabilize the checks and balance principle.

The article is devoted to the legal essence of impeachment as a law institution. The author does the comparative study of legal approaches to this problem. The analyze of the procedural aspects of impeachment in Ukraine and other foreign countries are made. It lets us conclude that Ukrainian impeachment institution should be improved. The author also notices an increasing impact of constitutional jurisdiction bodies in the different foreign countries during providing impeachment procedure. The decisions of the Constitutional Courts often become the final ones.

The author explores particular qualities of legal regulation, according to the Law establishing the procedure for impeachment of President of Ukraine that was adopted by Verkhovna Rada in 2019. So, despite the legal definition of impeachment as «extrajudicial» procedure, it can be described as «quasi-judicial» one. The mechanism mentioned above prevents the concentration of President's power in his hands, forasmuch he has considerable influence. At the same time, the author emphasizes that superfluous widening the reasons of using impeachment procedure could transform it into a form of political responsibility. So, the author proposes ways of solving some problems which were detected during the exploration.

Key words: President, impeachment, constitutional responsibility, termination of powers, the head of the state.

Постановка проблеми

Політико-правова система України перебуває на етапі свого реформування. Низка законопроектів про внесення змін до Конституції України стосується правового статусу вищих органів влади. Водночас за відносно незначний період незалежності України інститут президента розвивався як у бік «посилення» його повноважень (варто згадати Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом України від 08.06.1995 Р., рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010), так і «послаблення» (Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України») [2; 3; 4].

Прийняття Постанови Верховної Ради України «Про самоусунення Президента України від виконання конституційних повноважень та призначення позачергових виборів Президента України», а також Закону України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» ще більше посилило дискусії щодо підстав дострокового припинення повноважень глави держави, зокрема усунення його з поста в порядку імпічменту [5; 6]. Оскільки зазначена процедура, з одного боку, повинна бути ефективною та можливою для застосування за наявності відповідних підстав, а з іншого - не дестабілізувати механізм стримувань і противаг, то актуальним є питання її вдосконалення крізь призму досвіду розвинених країн.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання імпічменту досліджувалось такими вченими як: С.В. Балан, Ю.Г. Барабаш, М.В. Беляєва, Ю.М. Войтенко, А.А. Коваленко, І.О. Кресіна, Р.В. Мартинюк, О.М. Мельник, В.О. Мельниченко, Б.С. Мохончук, Л.Р. Наливайко, Н.Г. Павловська, Б.Ю. Ребриш, М. Статкявичус, В.В. Сухонос, І.О. Тодика та інші. Проте, незважаючи на велику кількість досліджень із поданої теми, досі не сформовано єдиної думки щодо дієвого механізму імпічменту, який би відповідав сучасним викликам українського суспільства.

Мета статті: виявлення недоліків чинного механізму імпічменту, аналіз світових моделей та формування на їх основі можливих варіантів реформування правового регулювання імпічменту в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження

Уперше процедура імпічменту з'явилась у XIV ст. в Англії з метою забезпечення підзвітності радників та міністрів Короля парламенту. На той час імпічмент був своєрідним інструментом для збереження балансу абсолютистських тенденцій. Перелік підстав для проведення цієї процедури був доволі широким та охоплював, поряд із державною зрадою, й інші серйозні злочини [7, с. 160].

Сучасна світова конституційна практика також пропонує широкий перелік підстав для проведення процедури імпічменту, серед них: порушення конституції (Австрія, Молдова, Хорватія), порушення конституції та інших законів (Угорщина, Македонія, Туркменістан), державна зрада (Туреччина, Чехія), вчинення тяжких злочинів (Вірменія, Грузія, Білорусь, Республіка Кіпр), порушення присяги (Литовська Республіка) [8, с. 49].

Проте, незважаючи на запровадження відповідного механізму в більшості країн світу, міжнародна спільнота так і не дійшла до єдиного розуміння терміну «імпічмент», різні джерела й досі трактують його по-різному. Таке широке тлумачення пов'язане, перш за все з тим, що ця процедура значно відрізняється в кожній державі за переліком підстав застосування, посадових осіб, до яких вона може бути застосована, органів, уповноважених приймати кінцеве рішення тощо. Так, С.А. Авакьян визначає імпічмент як процедуру притягнення до відповідальності й усунення з посади низки посадових осіб [9, с. 43]. П.П. Шлях- тун зазначає, що це конституційно встановлений порядок притягнення парламентом до відповідальності вищих посадових осіб держави (президента, міністрів тощо) за порушення ними законів [10, с. 172].

Існування таких термінологічних розбіжностей породжує складнощі при розробці законодавчої бази, яка б забезпечувала ефективне функціонування цього механізму. Варто звернути увагу на зауваження Ю.Г. Барабаша, який зазначає, що імпічмент також можливо тлумачити як одну з форм конституційної відповідальності [11, с. 195-196]. Такий підхід було покладено в основу Закону України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)», згідно зі ст. 1 якого усунення Президента України з поста в порядку імпічменту є способом притягнення Президента України до конституційної відповідальності.

Досліджуючи цей механізм, надзвичайно важливо враховувати досвід інших країн світу. У США Положення про імпічмент було включене в Конституцію задля забезпечення підзвітності виконавчої гілки влади законодавчій. У цьому механізмі виділяють три основні стадії: ініціювання шляхом письмового звинувачення, переслідування палатою представників (також називають «статтями імпічменту»); розгляд матеріалів справи відповідним комітетом палати; судові слухання в сенаті, які закінчуються винесенням вироку. Необхідно зазначити, що за таких обставин у процедурі імпічменту фактично можна виділити всі елементи судового процесу. Так, судову функцію виконує Сенат, очолюваний Головою Верховного Суду, а оскільки саме Палата представників висуває обвинувачення та підтримає його в Сенаті, то вона відіграє роль прокурора. Для прийняття кожного з обвинувачень вимагається дві третини голосів членів сенату [12, с. 153].

Відповідно до ст. 90 Конституції Італії, підставою усунення президента з поста в порядку імпічменту є державна зрада та порушення Конституції. Ініціювати початок цього процесу може лише абсолютна більшість членів парламенту, тобто рішення повинно бути прийняте на спільному засіданні двох палат [13]. Італійська процедура, на відміну від США, не передбачає передачу судових повноважень іншим органам. Відповідно до ст. 135 Конституції, обвинувачення, висунуте палатами парламенту, розглядає лише Конституційний Суд. Також для розгляду справи до складу суду долучають 16 членів суду. Їх призначають шляхом жеребкування зі списку громадян, які володіють необхідною кваліфікацією для обрання в сенатори. За формування цього списку відповідає Парламент [14, с. 737].

У ст. 109 Конституції Словенії зазначено, що лише Конституційний Суд приймає рішення про відповідальність президента [15]. Тобто ініціювання можливе іншими органами, однак кінцеве рішення приймає лише орган конституційної юрисдикції. Так, у розділі п'ятому Конституції Німеччини визначено порядок усунення глави держави з поста. Парламент (Бундесрат або Бундестаг) має право порушити перед Федеральним Конституційним Судом звинувачення проти Президента у вчиненні ним злочину чи умисному нехтуванні Основного Закону. Відповідна пропозиція повинна бути підтримана не менш ніж однією четвертою голосів представників Бундесрату або тією ж кількістю голосів Бундестагу. Якщо ж розглядається питання про порушення справи, про звинувачення, то необхідна більшість у дві третини голосів членів Бундестагу або Бундесрату. Звинувачення провадиться уповноваженим, який висунув цю пропозицію [12, с. 297-299]. Якщо вина Федерального Президента буде встановлена Федеральним Конституційним Судом, то можливе усунення такої особи з посади. Тобто повноваження глави держави припиняються лише після відповідного рішення суду.

На основі наведеного вище аналізу можна зазначити, що Основний закон деяких країн Європи відносить процес імпічменту до компетенції суду. В одних цим займається Конституційний Суд (Німеччина, Литва, Хорватія), в інших - Верховний Суд (Кіпр) [16, с. 18]. Однак такий підхід застосований далеко не у всіх країнах. В окремих державах у процесі імпічменту беруть участь спеціально утворені органи або посадові особи, а кінцеве рішення приймає парламент (Україна, Киргизстан, Росія, Румунія, Туркменістан). Однак дві останні держави можуть бути віднесені до цього переліку з певними уточненнями, адже у ст. 75 Конституції Туркменістану та ст. 95 Конституції Румунії йдеться про усунення з посади за порушення Конституції чи законів шляхом висловлення йому недовіри (Туркменістан) чи вчинення тяжкого діяння, яким порушуються положення Основного Закону. За такої умови в обох державах таке рішення повинно бути винесено на референдум. Таким чином, питання визначення органу, який уповноважений приймати рішення про імпічмент глави держави, є одним із найбільш спірних аспектів досліджуваної процедури [17; 18].

Так, можливе змішування компетенції декількох гілок влади. Підставою усунення президента Франції з поста, відповідно до ст. 68 Конституції, може бути лише порушення своїх обов'язків, що є явно несумісними зі здійсненням ним свого мандату. Рішення про усунення президента з посади приймає парламент, який у цьому випадку виконує функції Верховного суду. Ініціювати скликання Верховного суду можна за спільним рішенням палат парламенту. Спочатку таке рішення приймається на засіданні однієї палати, а потім воно негайно передається до іншої палати, яка і приймає остаточне рішення у п'ятнадцятиденний строк. Очолює Верховний Суд Голова Національних зборів. Рішення про відсторонення приймається Судом у місячний строк шляхом таємного голосування бюлетенями. Воно вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість (дві третини) членів, які входять до складу відповідних зборів чи Верховного суду [19]. Таким чином у Франції змішується законодавча та судова гілки влади задля забезпечення належного виконання процедури імпічменту.

Можливі випадки, коли вирішення питання про усунення президента в порядку імпічменту покладається на народ. Конституція Словаччини у ст. 106 закріплює, що відповідна проблема вирішується на національному референдумі. Він скликається президентом Національної ради на підставі резолюції парламенту, яка приймається не менш ніж трьома п'ятими його членів. Важливо зазначити, що якщо за результатами референдуму рішення про усунення президента з посади не було прийняте абсолютною більшістю, президент розпускає парламент на 30 днів із дня оголошення результатів голосування, за такої умови строк його повноважень розпочинає новий відлік із дня оголошення [20; 22].

Наступним проблемним аспектом відповідної процедури є розмежування самих понять «припинення повноважень» та «імпічмент». Так, у деяких країнах можливе припинення повноважень президента до закінчення розгляду справи, тобто до завершення процедури імпічменту. Згідно зі ст. 12 Конституції Угорщини, президент наділений недоторканістю, а його кримінально-правовий захист гарантує особливий закон. Порушення кримінальної справи щодо нього, відп. до п. 1 ст. 13 Конституції Угорщини можливо тільки після припинення його повноважень. Однак, відп. до п. 2, 3, 4, 5 ст. 1, якщо президент порушує Конституцію або вчиняє умисний злочин під час виконання своїх обов'язків, п'ята частина Національних зборів може запропонувати імпічмент, який приймається після підтримки з боку двох третин парламенту. З моменту прийняття парламентом такої резолюції до завершення процедури імпічменту Президент не може виконувати свої обов'язки. Проте остаточне рішення приймає лише Конституційний Суд Угорщини. У таких країнах Основний Закон не передбачає створення спеціальних органів, зокрема спеціальної слідчої комісії [21].

Узагальнивши, можна зазначити, що процедура імпічменту охоплює такі стадії: ініціювання, розслідування, розгляд його результатів та прийняття рішення у відповідній справі. Питання про початок процедури імпічменту в більшості країн приймається за пропозицією групи членів представницького органу. Водночас законодавство кожної окремої держави визначає вимоги для подання такої пропозиції.

Що ж стосується України, то питання створення дієвого механізму імпічменту порушувалось неодноразово. Сьогодні це регламентується Конституцією України, а також нещодавно прийнятим Законом України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» [6]. Вони закріплюють такі стадії: ініціювання пропозиції Верховною Радою; створення тимчасової слідчої комісії; розгляд Верховною Радою її висновків та пропозицій; прийняття Верховною Радою рішення про звинувачення, його перевірка Конституційним Судом та Верховним Судом; підготовка судових рішень та їх передача до Верховної Ради; за наявності позитивних висновків - розгляд і прийняття Верховною Радою рішення про усунення Президента України в порядку імпічменту.

Важливо зазначити юридичну позицію Конституційного Суду України, висловлену в рішенні від 10.12.2003 р. № 19-рп/2003 [23]. Таке рішення було винесене через необхідність в офіційній інтерпретації положень ч. 1 ст. 105, ч. 1 ст. 111 Конституції України. Конституційний Суд зазначив, що встановлена Конституцією України процедура імпічменту є єдиним способом притягнення Президента України до конституційної відповідальності та за своєю правовою природою не аналогічна обвинуваченню. Тому немає підстав вважати досудовим слідством проведення розслідування слідчою комісією, яка створюється парламентом. У разі порушення кримінальної справи проти глави держави на нього поширювалася б юрисдикція уповноважених органів протягом усього періоду досудового слідства та розгляду справи в судах, що позбавило б його права недоторканості та можливості належним чином виконувати покладені на нього конституційні повноваження. Така думка також закріплена у ст. 1 Закону України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» [6].

Отже, імпічмент у системі конституційних інститутів за своєю правовою природою є позасудовим конституційним процесом, за змістом якого парламент у разі вчинення злочину Президентом України може достроково припинити його повноваження, усунувши з поста. Проте повною мірою погодитись із такою позицією складно, адже законодавча база майже не регулює процедурні аспекти цього процесу, а тому його практична реалізація майже неможлива без використання норм кримінального та кримінального-процесуального законодавства. Наприклад, п. 3 ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 7 «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» (далі - Закон) безпосередньо відсилають до Кримінального процесуального кодексу України, а формулювання підстав імпічменту у ст. 111 Конституції України як «учинення державної зради або іншого злочину» вимагає для їх установлення звертатись до Кримінального кодексу України. Хоча, як зауважує Б.С. Мохончук, внаслідок політичної природи вищих державних посад в окремих країнах категорія «державна зрада» може трактуватись швидше в політико-правовому, ніж у кримінальному аспекті [24, с. 501-502].

До того ж попри позицію Конституційного Суду, процедура імпічменту все ж містить деякі елементи досудових процедур, а тому має квазісудовий характер. Це виражається у таких процедурах: створення тимчасової спеціальної слідчої комісії, призначенні спеціальних слідчих та спеціального прокурора, винесення обвинувального вироку, надання висновків Конституційним та Верховним судами України. Проте відсутній сам судовий процес: не існує змагального процесу, принципу диспозитивності сторін, свободи в дослідженні та збиранні доказів, а головне - відсутність обвинувального вироку суду (оскільки рішення приймає Верховна Рада України), згідно з яким особа вважається винною. Зі ст. 124 Конституції України: «Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів іншим органам чи посадовим особам не допускаються». Частина друга цієї ж статті зазначає, що компетенція судів поширюється на всі відносини, котрі виникають у державі. Ці неузгодженості можуть породжувати дискусії щодо природи процедури імпічменту в Україні.

Пунктом 3 ч. 2 ст. 5 «Про спеціальну процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» (далі - Закон) закріплено, що в разі потреби можливе залучення експертів та інших спеціалістів для дослідження й оцінки доказів. Порядок їх залучення передбачається Кримінально-процесуальним кодексом. Тож дещо незрозуміло, яким чином це положення узгоджується зі ст. 1 Закону та позицією Конституційного Суду, наведеною вище, адже Кримінально-процесуальний кодекс України розповсюджує свою дію саме на кримінальне провадження. Не можна забувати і про часові межі досліджуваної процедури. Так, Законом у п. 13 ч. 2 ст. 2 визначено, що імпічмент здійснюється на принципі розумності строків.