Борьба с коррупцией в странах англосаксонской традиции (на примере Великобритании, Индии, Сингапура и США)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Фонд «Центр открытости общества»

Борьба с коррупцией в странах англосаксонской традиции (на примере Великобритании, Индии, Сингапура и США)

А.П. Страхов

Аннотация

В статье рассматривается опыт борьбы с коррупцией в Великобритании, Индии, Сингапуре и США. Эти страны, несмотря на все различия, имеют общую черту, обусловленную ходом исторического развития, -- присутствие элементов англосаксонской традиции в культурной и политико-правовой сфере. Целью исследования выступает изучение влияния данных элементов на антикоррупционную политику. Как показал проведенный анализ, рассмотренные страны внедряют во многом схожие подходы, институциональные механизмы и идеологию для противодействия коррупционному поведению, что можно объяснить фактором англосаксонской традиции. Вместе с тем эффективность мер по искоренению коррупции в значительной степени зависит от экономических условий, поведенческих установок, исторически укоренившихся в обществе норм и т.д. При этом особое значение имеет культурная составляющая. Сходные для указанных стран англосаксонской традиции антикоррупционные практики и инструменты под воздействием исторически сложившихся национально-культурных особенностей могут сильно видоизменяться, значительно удаляясь от изначального британского образца. Кроме того, достижение успеха в сфере борьбы с коррупцией напрямую зависит от того, сохранились ли в обществе те общественные институты, которые в силу своих культурно-ценностных и поведенческих установок неизбежно будут сопротивляться внедрению новых антикоррупционных правил и норм.

Ключевые слова: англоязычные страны, англосаксонская традиция, борьба с коррупцией, национальная культура, институты и законодательство

коррупция англосаксонский культурный

Combating Corruption

in the Countries of Anglo-Saxon Tradition

(Using Examples of Great Britain, India,

Singapore and the USA)

A.P. Strakhov

Open Society Center

Abstract. The article examines the experience of combating corruption in Great Britain, India, Singapore and the US. Despite all the differences, these countries have a common trait that was formed in the course of their historical development: they all share certain elements of the Anglo-Saxon tradition in the cultural, political and legal spheres. The purpose of the research is to examine the influence of these elements on anti-corruption policies. The analysis has revealed that the countries under review apply similar approaches, institutional mechanisms and ideologies to counter and eliminate corrupt behavior, which can be attributed to the shared factor of the Anglo-Saxon tradition. At the same time, the effectiveness of the measures used to eradicate corruption largely depends on economic conditions, behavioral attitudes, behavior patterns that are historically rooted in society, etc. In this context, the cultural component is of particular importance. The aforementioned countries' analogous anti-corruption practices and tools can substantially vary under the influence of historically established national and cultural characteristics, significantly deviating from their original British roots. In addition, success in the fight against corruption directly depends on whether certain public institutions, whose cultural and behavioral nature dictates them to resist the introduction of new anti-corruption measures, remain present.

Keywords: English-speaking countries, Anglo-Saxon tradition, combating corruption, national culture, institutions and legislation

Введение

В статье рассматривается антикоррупционная практика в четырех англоязычных странах: США, Великобритании, Индии и Сингапуре. При этом Великобритания является для трех других родоначальницей общих принципов политикоправового устройства. Особая близость существует между Великобританией и США, которые получили название англосаксонских стран. Однако Индия и Сингапур переняли так много из английской политической, правовой и экономической системы, что можно говорить о наличии англосаксонской политико-правовой традиции во всех рассматриваемых государствах (например, об английских традициях в Сингапуре см.: [84]). Такой подход дает возможность проанализировать трансформацию английских принципов антикоррупционного устройства в сильно отличающихся друг от друга культурно-исторических общностях.

Страны англосаксонской политической традиции известны своими успехами в сфере борьбы с коррупцией: Великобритания и США в большинстве мировых рейтингов, таких как World Bank и Transparency International (TI), занимают прочные позиции в верхней части списка. Сингапур, унаследовавший многие традиции английской правовой и экономической системы, также является признанным мировым лидером в этой области, зачастую обгоняя самих англосаксов. Однако есть и исключения: Индия, хотя и восприняла большинство английских установлений с колониальных времен, все еще сильно отстает в области антикоррупции от многих англоязычных стран.

Авторами была предпринята попытка ответить на следующие вопросы. Во- первых, действительно ли страны англосаксонской традиции склонны предпринимать схожие практики в борьбе с коррупцией, и если это так, то в чем они заключаются. При этом особый интерес вызывает ситуация на местном уровне управления. Представляется, что здесь управленческие решения и институциональные механизмы должны быть более обусловлены существующими в обществе нормами и ценностями, нежели решения органов власти более высокого уровня, которые могут более основываться на абстрактных идеологических ценностях. Поэтому в данной работе дополнительный акцент сделан на антикоррупционной политике в крупнейших городах рассматриваемых стран (для Сингапура эти аспекты совпадают).

Второй вопрос, который ставится в публикации, затрагивает различия в антикоррупционной политике изучаемых стран, связанные с их культурно-исторической спецификой. Приводит ли применение сходных решений в области борьбы с коррупцией к сходным результатам? Или же влияние национальной культуры серьезно трансформирует вводимые институты и механизмы контроля злоупотреблений? Исторические привычки зачастую напрямую способствуют легитимации неформальных связей в обществе. Примером является такое явление, как «jugaad» в Индии [52], выступающее некоторым аналогом российского «блата». Очевидно, что jugaad противоречит ключевым элементам англосаксонской традиции, таким как меритократия и транспарентность, однако в индийской практике уживается с вполне английскими институтами, такими как независимые антикоррупционные органы и действенный закон о доступе граждан к информации. Важно проанализировать, как взаимодействуют сходная для всех изучаемых стран идеология в области борьбы с коррупцией с различающимися национальными культурными установками в этой сфере и к чему это приводит.

В основу анализа легло изучение большого объема информации: местные и национальные законодательные акты, документы, публикуемые государственными органами, в том числе официальные сайты различных ведомств, материалы аналитических агентств, научные статьи, а также материалы местных и международных СМИ (всего более 200 источников и около 2000 документов). При этом в фокусе исследования были: структура антикоррупционных органов, история их развития, ключевые законодательные антикоррупционные акты, а также главные проблемы, связанные с коррупцией, и основные методы борьбы с ней.

Задействование широкого спектра первичных источников по борьбе с коррупцией сразу по четырем англоязычным странам вкупе с анализом научной литературы по этой теме позволило провести содержательный анализ их антикоррупционной политики. Новизна такого подхода заключается, во-первых, в более широком выборе стран для сравнения, так как исследователи чаще сравнивают США с Великобританией, а Индию и Сингапур с Китаем и почти никогда сразу четыре страны (см., например, [53; 74; 14]). Во-вторых, данная работа фокусируется на анализе фактического состояния дел в борьбе с коррупцией, а именно на законах, институтах и практике их функционирования, выраженной в конкретных случаях, описанных в СМИ (скандалы, действия судов и полиции, общественная активность). Чаще изучение коррупции опирается на опросы и статистику преступлений, а также на экспертные мнения, что, имея множество своих преимуществ, иногда приводит к недооценке реальной картины происходящего в обществе. Применяемый здесь подход ближе к case-study исследованию.

Структура работы состоит из нескольких разделов. Первый из них представляет собой обзор научной литературы по теме коррупции. При этом особое внимание уделяется тем работам, которые выходили в рассматриваемых странах, что позволяет лучше отразить национальную специфику в вопросах изучения темы коррупции. Во втором разделе приводится обзор антикоррупционной политики изучаемых стран. В свою очередь, на основе этих данных проводится ее сравнительный анализ, чему посвящен третий раздел статьи.

Завершается работа краткими выводами. Они подтверждают влияние англосаксонского фактора на применяемые подходы и практики в сфере борьбы с коррупцией. Однако в то же время делается заключение о том, что конечный результат в значительной степени зависит от имеющихся в обществе культурно-исторических предпосылок.

Проведенные в работе оценки опыта и методов борьбы с коррупцией в четырех странах англосаксонской традиции а также полученные результаты сравнительного анализа имеют большой потенциал для последующего практического применения. В том числе это может оказаться важным в совершенствовании антикоррупционной политики в нашей стране.

Обзор литературы

Определение коррупции. Тема коррупции достаточно широко представлена как в иностранной, так и в российской научной литературе. Причем за последние три десятилетия дополнительный интерес к ней подстегнули процессы политических и экономических преобразований как в развитом, так и развивающемся мире (подробнее см., например, [10]).

В коррупции видят мощный сдерживающий барьер на пути решения различных проблем, стоящих перед обществом [81]. В частности, она негативным образом отражается на экономическом развитии и мешает привлечению инвестиций [60]. Однако, несмотря на всю важность данной проблематики, однозначного определения понятия «коррупция» пока не выработано. Нет и общепринятой классификации ее видов, хотя имеются наиболее часто выделяемые виды: политическая коррупция, электоральная, низовая коррупция и т.д.

При этом существует множество подходов к рассмотрению коррупции. Ведутся широкие дискуссии по поводу того, что следует относить к коррупционным проявлениям, а что нет, по каким основаниям их выделять и т.д. [47; 51]. Кроме того, отдельным непростым вопросом выступает то, каким образом измерять коррупцию [85].

В целом общее определение коррупции можно свести к пониманию данного явления как злоупотребление своей властью или положением в нарушение установленных правил [2]. Можно использовать и определение, получившее распространение в зарубежной научной литературе, согласно которому коррупцией является «злоупотребление публичным должностным или иным лицом общественным долгом (public duty) в целях получения личной выгоды» [41].

Однако более точная трактовка понятия «коррупция» часто представляется затруднительной. В частности, по отношению к тем странам, в которых происходят процессы общественной трансформации [54]. Поэтому, исходя из задач данной работы, следует согласиться с мнением тех авторов, которые предлагают рассматривать коррупцию в качестве общего или собирательного явления [9], а не точного правового, политологического или экономического термина.

Отметим, что подобный подход соответствует рекомендациям экспертов ООН в области антикоррупционной политики. Ими отмечается, что «определения, применяемые к коррупции, различаются в различных странах в зависимости от культурных, правовых или других факторов, а также в зависимости от характера восприятия в обществе проблемы коррупции» [65]. Некоторые авторы в данной связи обращают внимание на то, что термином «коррупция» часто обозначаются в зависимости от контекста различные явления, что в результате приводит к различным неточностям [21]. Более того, отмечается, что зачастую отсутствуют способы, которым корректно позволяют сравнивать коррупцию в разных странах [80]. Очевидно, что неопределенность вокруг того, что считать коррупцией и как ее измерять, создает определенные сложности в изучении данной тематики, особенно при проведении сравнительного межстранового анализа.

Кросс-национальные исследования. В настоящее время считается, что уровень коррупции сильно варьируется в разных обществах даже по отношению к сопоставимым видам деятельности [17]. В данной связи интерес представляют исследования, посвященные выявлению факторов, способствующих коррупции и влияющих на эффективность противодействия ей [96]. Также значимым вопросом для данного исследования выступает трансформация форм коррупции под воздействием изменений во внешней среде. К примеру, для развивающихся стран характерна тенденция, при которой коррумпированные чиновники приспосабливаются к антикоррупционным мерам, находя новые возможности получения коррупционной ренты [67].

В связи с поиском причин коррупции во многих исследованиях проводится идея об обусловленности коррупционного поведения историко-культурным фактором, то есть тем набором установок, норм и ценностей, которые получили распространение в обществе. К этому относятся и морально-этические принципы, которые, как показывают исследования, нельзя недооценивать в определении причин злоупотреблений [34]. К примеру, для Великобритании считается недопустимым, чтобы официальные лица принимали подарки, в то время как в Индии подобное является вполне естественным поведением [33]. Однако при всей значимости культурного контекста имеются и доказательства его потенциальной пре- одолимости, на что указывает пример Сингапура [22; 82].

Естественно, возникает вопрос, каким образом бороться с подобным «социокультурным проклятием». В этом отношении хороший исследовательский инструментарий предоставляют кросс-страновые сравнения, широко применяющиеся в работах на тему коррупции. Целью такого сравнительного анализа может выступать в том числе выработка наиболее подходящих инструментов противодействия коррупции на основе имеющегося опыта других стран [4].

Распространенным направлением исследований выступает изучение вопросов коррупции в разрезе стран, имеющих некую общую характеристику. Это, к примеру, наличие экономики развивающегося типа [67], присутствие в одном географическом макрорегионе [14; 101], принадлежность к постсоветскому пространству [6] и т.д. Подобный сравнительный анализ может оказаться действенным средством для определения значимых национальных особенностей в антикоррупционной политике, выявления наиболее эффективных подходов к решению проблемы коррупции [74].

Вместе с тем в имеющемся спектре таких сравнительных исследований практически не представлены страны, выделенные по критерию наличия англосаксонского наследия. Хотя имеются доказательства, что история британского правления находится в числе факторов, которые, возможно, уменьшают степень коррупционности [96]. Однако более подробного изучения данной проблематики с анализом имеющихся антикоррупционных институтов и практик не проводилось. Исключением является лишь сравнение таких в значительной степени близких стран, как США и Великобритания [53; 55].

Особенности изучения и оценки коррупции в рассматриваемых странах

Великобритания

При всем имеющемся длительном опыте правового антикоррупционного противодействия [12] важнейшей особенностью Великобритании, определившей относительно низкий уровень распространения коррупции в этой стране, выступает традиция соблюдения высоких этических стандартов поведения в государственном секторе, при которых личный интерес должен уступать интересам общественным [36].

Эти стандарты оказались выражены, прежде всего, в форме неписаных норм и правил. Они складывались на протяжении долгого периода и успели приобрести за это время своего рода сакральное значение для английского общества. Причем во многом британский подход к стандартам поведения в общественной жизни сложился еще с Викторианской эпохи, когда произошло формирование системы общественных и политических воззрений на то, что считать приличным [35].

В Великобритании проблема коррупции стоит не так остро, нежели в большинстве других государств мира. Однако в том числе под влиянием ряда коррупционных и этических скандалов, развернувшихся с 1990-х гг. сначала вокруг Консервативной партии, а затем и Лейбористской, вопросы борьбы со злоупотреблениями во власти были выведены на первый план британской внутренней политики [3]. В данной связи в Великобритании заметно проявляется два подхода к антикоррупционной политике. Один из них опирается на консервативную традицию, и в нем на первый план выходит постепенность изменений, опора на устоявшиеся правила и традиции.

Наряду с ним в последние годы все активнее заявляет о себе либеральный подход по отношению к теме коррупции. Прежде всего, в его рамках предлагается критический пересмотр ситуации с коррупцией в Великобритании и проводится линия на необходимость изменения устоявшихся принципов, по которым оценивается деятельность представителей органов власти. Так считается, что широкий спектр проявлений злоупотребления властью и положением необязательно подпадают под четкие юридические формулировки. Поэтому, к примеру, предлагается расширить понятие «коррупция», выйдя за пределы более привычных правовых форм трактовки этого явления [102].

На этом фоне к настоящему времени значительные надежды в Великобритании стали возлагаться на широкое внедрение принципов свободы информации [97], что, как ожидается, позволит повысить прозрачность и открытость для общества процесса принятия решений. Важнейшим нормативно-правовым актом в этой сфере является принятый в 2000 году Закон «О свободе информации» (Freedom of Information Act (FOI)). Он призван обеспечить публичный доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов [45].

Кроме того, в Великобритании большое внимание получили изучение вопросов внедрения этических стандартов поведения в государственном секторе [36] и анализ соответствующих институциональных механизмов для их поддержки. В этой сфере большую роль сыграли Комитет по стандартам публичной сферы (Committee on Standards in Public Life) [35], а также Совет по стандартам для Англии (Standards Board for England), который отвечал за продвижение высоких этических принципов в органах местного самоуправления [57].

Наконец, определенную специфику рассмотрению темы коррупции в Великобритании придает то, что она является одним из ведущих финансовых центров мира. В данной связи большую актуальность для страны приобрела тема борьбы с международной организованной преступностью и с отмыванием денег. Противодействие легализации преступных доходов называется в числе главных приоритетов для правительства Великобритании [83].

Индия

Считается, что из всех развивающихся стран Индия построила политическую модель, наиболее приближенную к западному прообразу [7]. Объяснить это можно в том числе сильным влиянием когда-то привнесенных в традиционную культурно-историческую ткань индийского общества англосаксонских элементов. Однако это не помогло Индии существенно снизить взяточничество и данная проблема, несмотря на многочисленные усилия по борьбе с этим явлением, по- прежнему имеет повышенную остроту для этой страны [79].

Исследователи называют несколько причин того, почему, несмотря на все попытки новой Индии выстроить себя по западным образцам, проблема коррупции все еще очень актуальна. Она особенна проявляет себя на низовом уровне общества, мешая преодолению многочисленных социально-экономических проблем страны [28]. Прежде всего, мощной питательной средой для коррупции является бедность значительной части населения страны и исторически сложившееся еще со времен кастовой системы сильное социальное неравенство. В результате государство вынуждено перераспределять часть ресурсов в пользу наименее защищенных слоев общества. Государственные механизмы распределения способствуют тому, что значительная часть средств, которые выделяются на различные программы по улучшению качества жизни, оседает в карманах многочисленных чиновников и близких к ним бизнесменов [8]. Также коррупции способствует и привычная для Индии практика использования неформальных социальных связей для продвижения своих интересов [18; 52].

Тем не менее, несмотря на распространенность и глубокие исторические корни индийской коррупции, исследователи отмечают активизацию в стране попыток вести серьезную борьбу с этим явлением [28]. Этому способствует стремительный рост «среднего класса», тяготеющего к западной и, прежде всего, англосаксонской культуре и стандартам поведения.

По оценкам исследователей, одним из важнейших направлений борьбы с коррупцией являются меры по обеспечению прозрачности работы органов управления, например, закон «О праве на информацию» (Right to Information Act (RTI)), принятый в октябре 2005 г., в том числе по примеру Великобритании. Согласно ему, любой гражданин Индии имеет право запросить информацию у чиновника, который обязан ответить в течение установленного срока под угрозой персонального штрафа [15]. При этом, как показали исследования, использование предоставляемых этим законом механизмов оказывается почти таким же эффективным, как и дача взятки [68]. Кроме того, определенные надежды для повышения прозрачности возлагаются на внедрение новых информационно-коммуникационных технологий и рост роли social media [24; 98].

Следует также отметить, что для Индии тема коррупции уже давно является важной темой для научных исследований. Имеется большое количество работ, которые посвящены различным аспектам данной проблематики. Страна даже называлась идеальной лабораторией как для изучения коррупции, так и для поиска путей избавления от этой болезни [42]. К примеру, в фокусе внимания оказывался в том числе анализ взаимосвязи коррупционного поведения с гендерными различиями [99]. Помимо традиционно сложившихся форм коррупции внимание исследователей привлекает и ее проявление в рамках современных политических институтов. В частности, в качестве фактора избирательного процесса [40], способного оказывать значимое влияние на политическое поведение граждан [100].

Сингапур

Опыт Сингапура является излюбленным кейсом для демонстрации примера эффективной политики в области борьбы со взяточничеством. Этой теме уделяется неизменное внимание как в публицистике, так и в научной литературе. Особое внимание при этом обращается на то, что борьба с коррупцией в Сингапуре развивалась на фоне наличия в этой стране политической модели, которую исследователи называют «мягким авторитаризмом» [62]. В результате значительный фокус исследований направлен на изучение тех особенностей, которые в условиях недостатка компонентов демократии способствуют сохранению в обществе баланса политических сил. Это, к примеру, система групповых избирательных округов (group representation constituency), которая прежде всего нацелена на закрепление представительства национальных меньшинств в парламенте [84].

В целом в посвященных Сингапуру работах традиционно проводится мысль о том, что благодаря грамотной государственной политике можно свести коррупцию к минимуму [5; 1]. Особое значение придается анализу институциональных инструментов антикоррупционной политики и факторам успеха Сингупура в контроле над коррупцией. В частности, здесь выделяется политическая воля правительства и Народной партии действий (People's Action Party) и эффективность созданного в стране Бюро по расследованию коррупции [76]. Правда, усматриваются и недостатки в работе Бюро и предлагаются пути по дальнейшему совершенствованию его деятельности [75].

Значительное место также уделяется историческим особенностям проявления данного явления в стране [72]. Здесь стоит особо подчеркнуть, что изначально проблема коррупции стояла перед Сингапуром весьма остро. Страна получила в наследие от Великобритании действенную систему государственного управления, но коррупция оставалась привычным явлением и пронизывала все слои общества [11]. Исследователи отмечают важность того, что в государственном строительстве Сингапуру пришлось фактически создавать новую политическую элиту, которая еще не успела консолидироваться вокруг собственных интересов и представляла собой своего рода «белый лист», на котором можно было прописать «правила игры», необходимые для искоренения коррупционных проявлений.

США

В значительной степени особенности формирования антикоррупционной политики США определялись сравнительной молодостью этого государства, начальный период становления которого протекал довольно бурно. В Америке не существовало древних традиций и старых социальных и политических институтов и групп, которые были, например, в Англии. Поэтому борьба с коррупцией здесь была нацелена в первую очередь на ограничение власти чиновников (а потом и олигархов), которым противостояли широкие и активные социальные массы. В США антикоррупционная политика во многом шла по пути правовой конкретизации поведения власть имущих.

Помимо этого важное значение для профилактики коррупции получило обеспечение прозрачности деятельности государственных и муниципальных органов управления. Здесь большую роль стали играть СМИ, а также многочисленные общественные организации. Немаловажно при этом, что для политической культуры США традиционным является сильное недоверие к государственному аппарату [13].

Что касается изучения теоретических и прикладных аспектов, относящихся к теме коррупции, следует сказать, что они имеют длительную историю для американской научной мысли. Важным направлением исследований выступают работы о злоупотреблениях в государственном и публичном секторе [23], а также в различных органах управления [39]. Кроме того, отдельный спектр составляют исследования, в которых тема коррупции затрагивается в контексте анализа криминогенной ситуации и факторов, на нее влияющих [58], или изучения влияния организованной преступности на те или иные сферы, в частности на деятельность профсоюзных организаций [50].

Особую специфику в рассмотрении вопросов коррупции в США привносит федеративное устройство этой страны. В каждом штате имеются свои особенности как в части коррупционных проявлений, так и в борьбе с ними. Подобная ситуация, в свою очередь, позволяет проводить сравнительный анализ в разрезе штатов. В результате становится возможным проводить их ранжирование по уровню коррупции на основе эмпирических данных. Так, штаты с более высоким уровнем образования оказались менее коррумпированные, в то время как этническая неоднородность и большая разница в уровне доходов, как выяснилось, способствует распространению коррупции [38]. Также подобный сравнительный подход позволяет оценить роль политических институтов в сдерживании коррупционных проявлений. В частности, имеются доказательства, что штаты с большей политической конкуренцией имеют и меньшую коррупцию [16].

Обзор антикоррупционной политики изучаемых стран

Великобритания

Английская политическая система имеет давние традиции борьбы со злоупотреблениями чиновников. Например, один из первых законов о борьбе с коррупцией -- Public Bodies Corrupt Practices Act -- был принят в Лондоне в 1889 году,

и часть его положений входит в современные законодательные акты. Антикоррупционное законодательство совершенствовалось годами (законы от 1906, 1916, 1925 гг. и т.д.). В результате современная государственная система Англии изобилует разными институтами, регуляциями и правилами, посвященными коррупции. Например, имеются отдельные акты для борьбы с покупкой должностей и наград, изданные еще во времена Британской империи (Honor Act, 1925) [48]. Вместе с тем значительная часть антикоррупционных правил не прописана и представляет собой неформальный кодекс, который, несмотря на неписаный характер, является весьма устойчивым.

Вероятно, поэтому английская антикоррупционная политика долгое время не имела характера установленной сверху централизованной системы. Национальная Стратегия в этой сфере сформулирована лишь в последнее десятилетие на волне усиления нетерпимости общества к злоупотреблениям политической элиты [97]. Например, в Лондоне помимо Национальной действует собственная Стратегия по борьбе с мошенничеством и коррупцией [20], что свидетельствует о повышенном запросе со стороны жителей столицы на более активную борьбу со злоупотреблениями.

В Англии отсутствует единый орган по борьбе с коррупцией, а функции в рамках этой деятельности распределены между несколькими институтами. Один из ключевых -- Управление по борьбе с мошенничеством в особо крупных размерах (Serious Fraud Office), которое подчиняется прокуратуре и фокусируется на британском бизнесе. Другой институт -- Национальное агентство по преступности (National Crime Agency -- NCA), в ведении которого находится предупреждение и расследование коррупции в государственных структурах с фокусом на крупных нарушениях и высших должностных лицах. Ряд органов специализируется на расследованиях злоупотреблений в финансовом секторе (например, Joint Money Laundering Intelligence Taskforce). Отдельно существует Независимое бюро по вопросам поведения полиции (Independent Office for Police Conduct), отвечающее за один из самых проблемных секторов в борьбе с коррупцией.

Характерной чертой английской политики является высокое значение общественных и профессиональных ассоциаций, в том числе и в антикоррупционной сфере. Также в стране действует большое количество квазиавтономных негосударственных организаций (quangos), уделяющих серьезное внимание борьбе со взяточничеством. В последние годы они стали столь многочисленны, что правительство объявило о планах по сокращению их поддержки.

Центральным элементом политической системы Англии является Парламент, черта, которую восприняли, хотя и в разной степени, и другие страны англосаксонской традиции. Парламентские партии в Англии -- главные инициаторы законодательных изменений в сфере антикоррупционной политики. Традиционно Парламент и местные советы пользуются высоким общественным доверием. Однако в последнее время внимание общества и СМИ обратилось в сторону расходов представительных органов власти [43]. Были вскрыты злоупотребления депутатов, связанные с расходами на обеспечение текущей деятельности (оплата за госсчет женщинами-депутатами нянь для детей [49], аренда жилья рядом с работой при наличии собственной квартиры в городе [30; 91] и пр.). На волне разоблачений депутатских злоупотреблений был создан Independent Parliamentary Standards Authority [71]. Интересным эпизодом его деятельности стало отстранение представителей палаты пэров от участия в заседаниях после сомнительных переговоров с лоббистами (подобная мера последний раз принималась в XVII веке).

Серьезное внимание уделяется борьбе с коррупцией в международном бизнесе. В Лондоне базируется большое количество транснациональных корпораций, что определяет глобальный характер английской антикоррупционной политики. Так, именно в Англии одной из первых в мире был принят The Bribery Act, который предусматривает жесткие меры наказания за коррупцию в иностранных юрисдикциях.

Лондон, являясь мировым финансовым центром, часто рассматривает коррупцию через призму отмывания криминальных денег. За последние годы были приняты такие акты, как Proceeds of Crime Act, The Criminal Finances Act, которые в том числе направлены против нечистоплотных чиновников из развивающихся стран. Кроме того, после событий в арабских странах и Украине большое внимание уделяется возвращению криминальных активов, чем занимается сразу несколько ведомств (например, Агентство Recovering Criminal Assets). Они нацелены на поиск криминальных состояний как в Британии, так и за рубежом.

Во внутренней антикоррупционной политике необходимо выделить работу с полицией. Это одна из наиболее чувствительных к коррупции сфер жизни Англии, так как полицейские подвержены наибольшим рискам, общаясь ежедневно с преступным миром [46]. В стране в последние годы было несколько скандалов, связанных с сокрытием полицией фактов некомпетентности сотрудников и излишним применением насилия. Большинство из них признаны частными случаями, а не системными проблемами. Исключением оказалась просочившаяся в прессу информация об операции «Тиберий», в ходе которой была выявлена связь нескольких криминальных авторитетов Лондона с рядом полицейских офицеров через масонские ложи [78].

В рамках борьбы с коррупцией в полиции правительство регулярно инициирует новые реформы, на постоянной основе работают общественные и профессиональные организации, следящие за соблюдением закона. Сама полиция много работает с прессой, обеспечивая прозрачность и публичность своей деятельности, стремясь строить свою работу как корпорация, предоставляющая гражданам услуги. В этой связи выпускается много разъяснительных материалов, полиция подписывает «публичные соглашения», которыми гарантирует качество своих услуг. Интересна серия обучающих видеороликов на тему борьбы с коррупцией, подготовленная по заказу полиции и выложенная в свободном доступе для учебных учреждений и частных компаний [19].

Другая коррупциогенная сфера в Англии -- это лоббизм. В городе работает множество лоббистских компаний, которые обеспечивают взаимодействие бизнеса с органами власти и регулирующими институтами. За последние годы случилось несколько крупных скандалов, связанных с финансированием лоббистами государственных чиновников, депутатов и политиков. Один из самых ярких примеров -- случай с подкупом нескольких депутатов в интересах миллиардера Аль- Файеда, отца Доди Аль-Файеда, погибшего с принцессой Дианой [92]. Сложности в регулировании лоббизма добавляет практика «вращающихся дверей», когда чиновники перемещаются со своих должностей на ответственные позиции в коммерческих структурах, что заставляет подозревать их в предвзятости во время работы на государство. Для контроля в этой сфере создан, например, Реестр лоббистов, требующий фиксации их активности, вплоть до точного времени посещения лоббистами госорганов, списка встреч и обсуждаемых тем. Также введен ряд ограничений на карьеры бывших чиновников.

В последние годы в Англии растет активность граждан, озабоченных проблемой коррупции. Как уже упоминалось, в 2000 г. был принят Freedom of Information Act, который закрепил обязательные ответы государственных структур на запросы граждан (раскрытие информации).

Совсем свежей темой стала активизация борьбы с коррумпированными политическими режимами и соблюдение международных санкций: в 2018 г. был принят Sanctions and Anti-Money-Laundering Act. Органы правопорядка совместно с финансовой разведкой стали активно использовать концепцию «необоснованных расходов». Так, в июле 2018 г. в Англии была арестована супруга бывшего главы Международного банка Азербайджана, потратившая в магазинах Лондона десятки миллионов фунтов «необъяснимого происхождения» [44].

Индия

Предпосылки неформальных связей в политике и госуправлении отчасти заложены «отцами» индийской независимости, которые в борьбе с отсталостью и из внешнеполитических соображений стремились максимально укрепить государство, передавая ему контроль над экономикой и социальной сферой [66]. В итоге сложился так называемый License Raj, при котором бизнес и общество зависят от власти, а система управления больше ориентирована на разрешительный порядок через выдачу подрядов и лицензий [103]. Данный тренд укреплялся и патриархальными установками большинства населения. В итоге более 90% жителей страны сегодня признаются, что так или иначе участвовали в коррупционных отношениях.

Однако последние годы государство активно меняется, ломая старый административный режим и освобождая место для общественной и экономической активности. В немалой степени этому способствует рост среднего класса в крупных городах, прежде всего в Дели. Представители городских образованных слоев отвергают кастовые и клановые порядки, выбирая в органы власти тех политиков, которые обещают бороться с ними. Так, в Дели избиратели «смели» весь старый политический класс, избрав в Законодательное собрание представителей новой партии AAP (Aam Aadmi Party -- «партия простого человека»), программа которой в основном ориентирована на борьбу с коррупцией.

Антикоррупционная политика в Дели характеризуется двумя важными особенностями. С одной стороны, уровень коррупции во власти очень высок, и значительная часть традиционного общества толерантна к такому положению вещей.

С другой стороны, активная столичная общественность все более жестко противостоит коррупции и подталкивает политиков к реальным действиям по ее искоренению.

Говоря о структуре антикоррупционных институтов, можно отметить, что все базовые стандарты в борьбе с коррупцией в Индии реализуются. Важным фактором стало наследование традиций английской системы управления. Например, многие назначения, в том числе и в антикоррупционные структуры, проходят с обязательным участием представителей парламентской оппозиции. Существует централизованный орган по надзору за чиновниками -- Central Vigilance Commission (CVC) [26], который координирует деятельность специальных инспекторов в государственных структурах -- Chief Vigilance Officers (CVO). CVO не могут быть назначены или сняты с должности без согласования с CVC, которая ежегодно выставляет им оценку, попадающую в их личное дело и влияющую на их дальнейшую карьеру.

Кроме надзирающего органа существует и бюро расследований, входящее в структуру МВД, но относительно независимое, -- Central Bureau of Investigation (CBI) [25]. Особенно сильны позиции этого агентства в Дели, где сосредоточен центральный государственный аппарат и где изначально было создано само агентство.

Систему антикоррупционных институтов дополняет народный защитник Локаюкта, своего рода омбудсмен [87]. При создании данного института индусы исходили из традиционной практики народных представителей и западного опыта омбудсменов. Локаюкта упрощает гражданам возможность пожаловаться на чиновников и имеет широкие полномочия для привлечения их к ответственности. Именно усиление позиций Локаюкты и его полномочий стало камнем преткновения на выборах в Дели. Этому упорно сопротивлялись городские власти, в итоге чего избиратели полностью сменили состав Заксобрания, избрав представителей AAP.

Прогрессивным институтам по борьбе с коррупцией в Индии часто противостоит государственная бюрократия, которая блокирует или извращает многие начинания в этой сфере [37]. Интересным свидетельством этого является публикация CVC списков ведомств, в отношении сотрудников которых Комиссия пытается провести расследование. Вероятно, тем самым борцы с коррупцией, устав противостоять чиновникам, пытаются привлечь внимание общественности и надавить на госаппарат.

Роль общества в борьбе с коррупцией в Индии возрастает, и политики зачастую сами обращаются к нему за помощью. Так, ими, по аналогии с Англией, был принят Закон о доступе к информации (Right to Information Act), который узаконил штрафы чиновникам за задержку ответов гражданам. Этот закон стал мощным оружием в борьбе общественных активистов и НПО с бюрократами. Кроме того, он дал возможность рядовым гражданам добиваться положенных им государственных услуг без взяток. Выше упоминалось исследование профессоров Йельского института о том, что использование запросов в госорганы в соответствии с Законом о доступе к информации дает гражданам эффект ускорения решения вопроса, близкий к эффекту от традиционной взятки [68].

Прочность бюрократического аппарата и исторические традиции часто препятствуют реализации антикоррупционной повестки, поэтому общество, с одной стороны, и политики, с другой, ищут пути изменения ситуации. Из таких инициатив можно отметить массовое написание Гражданских Хартий министерствами и ведомствами. В них чиновники декларируют стандарты своей деятельности, по которым граждане потом могут спрашивать о соответствии их работы взятым в рамках хартии обязательствам [29]. Другие инициативы -- Неделя бдительности, которую проводят каждый год, и Клятва добропорядочности, которую можно подписать в электронном виде и получить именной сертификат. Текст клятвы с обязательством не брать и не давать взяток подписали миллионы жителей Индии [27].

Сингапур

Характерной особенностью антикоррупционной политики Сингапура является то, что она разрабатывалась в условиях «молодого» государства параллельно с быстрыми и эффективными экономическими реформами. Когда в конце 50-х годов прошлого века Британия начала уходить из своих колоний, Сингапур в результате удачного стечения обстоятельств получил независимость и сильную команду политических лидеров, успешно реализовавшую масштабные преобразования. Такая ситуация позволила государству имплементировать наиболее эффективные методы и институты антикоррупционной политики, взяв за основу английскую модель (вместе с языком, левосторонним движением и массой других бытовых аспектов). Кроме того, в Сингапуре отсутствовала старая политическая и бизнес- элита, которая бы сопротивлялась реформам. Поэтому идеи, которые закладывались в антикоррупционную политику, удалось реализовать достаточно последовательно и эффективно.

Важнейшим постулатом антикоррупционных реформ в Сингапуре стало создание «нулевой толерантности» к коррупции, прежде всего в органах власти, что было закреплено специальным Законом о предотвращении коррупции (Prevention of Corruption Act) [69]. Политику нового государства определяла команда единомышленников, для которой в тот исторический период патриотический подъем, вызванный обретением независимости, подразумевал честность и служение отечеству. При этом тех, кто не соблюдал эти правила, ждало суровое наказание, которое в ходе реформ лишь ужесточалось. В противовес «кнуту» был создан и «пряник» -- разносторонняя система поощрений для тех государственных служащих, кто придерживается принципов честности и неподкупности [73].

Преобразовав прежнюю колониальную службу борьбы с коррупцией, реформаторы организовали единое Бюро по расследованию коррупции (Corrupt Practices Investigation Bureau -- CPIB) [31]. Это Бюро занимается не только контролем и реализацией антикоррупционной политики, но и расследованиями с достаточно широкими полномочиями, а именно: сотрудники Бюро имеют право проводить обыски, требовать предоставления любых документов, арестовывать, карать за неподчинение, привлекать свидетелей к допросам. Им также разрешено изучать деятельность родственников и поручителей подозреваемого, проверять любые их банковские, долевые и расчетные счета и финансовые документы.

Важно отметить, что Бюро подчиняется лишь офису Премьер-министра и ни прокуратура, ни МВД не могут на него влиять. Определенную независимость глава Бюро имеет даже от Премьер-министра, так как Президент CPIB -- должность выборная и может санкционировать расследования по собственной инициативе. Чиновничья элита несколько раз предпринимала усилия для того, чтобы взять Бюро под контроль, для чего создавались специальные комиссии для контроля расследований CPIB. Но все эти попытки оказались неудачными, так как руководство страны проявило политическую волю и не дало ограничивать работу Бюро.

В антикоррупционной политике Сингапура реализован принцип неотвратимости и суровости наказания за злоупотребления. Виновные получают большие сроки заключения, высокие штрафы, а также требования компенсации всей суммы ущерба. Причем с течением времени наказания только ужесточались. Например, в 1989 году штраф за взятки был увеличен в 10 раз [86]. Расследование может вестись не только против непосредственно подозреваемого, но и против его близких, конфискация также может применяться к окружению виновного. В случае смерти обвиняемого обязательство выплачивать штрафы и компенсации может быть возложено на его наследников. Также в Сингапуре для коррупционных преступлений реализован принцип презумпции виновности, то есть при наличии обоснованных подозрений бремя доказывания невиновности ложится на подозреваемого [77].

Противовесом всех репрессивных мер является система поощрений. В Сингапуре установили одни из самых высоких зарплат для чиновников в мире. Госслужащие имеют 13-й оклад и бонусные выплаты. Существует система продвижения перспективных сотрудников по службе через механизмы экзаменов, зарубежных стажировок и т.п. Но работает эта система только в отношении тех, у кого нет нареканий с коррупционной точки зрения. Для воспитания и развития государственных служащих существует несколько структур, одна из которых -- Public Service Division (PSD), также находится в ведении офиса Премьер-министра. В состав PSD входит специальное высшее учебное заведение, своего рода университет госслужбы [70]. Один из последних проектов, созданный в рамках этой структуры, -- программа «Госслужба 21 века». Она предполагает максимальное содействие развитию не только рабочего, но и творческого потенциала чиновников, создание комфортной психологической среды на госслужбе.

В отличие от развитых западных демократий, в антикоррупционной политике Сингапура правительство существенно меньше опирается на СМИ и гражданское общество. С одной стороны, это позволяет быстро и эффективно реализовывать любые изменения, а с другой -- создает ряд трудностей в вовлечении населения в процесс реформ.

Политика государства в отношении СМИ, реализованная в законах Newspaper and Printing Presses Act и Broadcasting Act, имеет ограничительный характер [64]. Крайне затруднена работа иностранных СМИ: иностранцы не могут владеть масс-медиа, публикации иностранных СМИ на тему политики Сингапура должны проходить согласования, наличие нескольких экземпляров иностранного издания у человека может быть приравнено к преступлению. Для национальных СМИ ограничений меньше, но и для них есть разрешительная процедура регистрации, возможность отзыва лицензии и т.д. Также существует довольно жесткий закон о диффамации, за что международные правозащитные организации критикуют Сингапур.

Слабость гражданского общества вынуждает правительство искать дополнительные механизмы взаимодействия с ним. Для этой цели создано специальное подразделение в аппарате правительства -- Feedback Unit, позже преобразованное в программу REACH (reaching everyone for active citizenry @ home), направленную на изучение общественного мнения и получение реакции от граждан [61].

При этом в области экономической политики правительство Сингапура является максимально открытым и создает режим благоприятствования для международного бизнеса. Это выражается в том, что государство участвует практически во всех международных антикоррупционных соглашениях, самым жестким образом преследует злоупотребления в частном секторе, так же как и в государственном, имеет специализированные службы в министерствах и ведомствах для помощи иностранным инвесторам [59]. Такая политика позволяет Сингапуру занимать лидирующие позиции в международных рейтингах борьбы с коррупцией [32].

США

Спецификой антикоррупционной политики США является наличие многочисленных институтов для профилактики и борьбы с коррупцией, а также детальная проработанность процедур и механизмов в этой сфере. Так, например, среди антикоррупционных институтов Нью-Йорка можно отметить Департамент расследований, Совет по конфликту интересов, Комиссию по добропорядочности бизнеса, Совет по финансированию кампаний, несколько специальных подразделений в Департаменте полиции и др. А выпускаемые этими органами правила и рекомендации затрагивают мельчайшие нюансы деятельности городских чиновников, политиков и бизнесменов. Кроме местных учреждений большую роль в борьбе с коррупцией играют федеральные органы, прежде всего ФБР.

Центральным антикоррупционным институтом во многих штатах является аналог единого бюро по борьбе с коррупцией, обладающий широкими полномочиями и значительными ресурсами, в Нью-Йорке это Департамент Расследований (Department of Investigation -- DOI). В каждом городском ведомстве работает Генеральный инспектор, подчиняющийся DOI. Ранее данный сотрудник подчинялся руководителю своего ведомства, но после нескольких громких расследований было признано целесообразным вывести его из ведения прямого начальства и подчинить DOI. Также в Нью-Йорке действует требование ко всем государственным служащим сотрудничать с DOI при первом же обращении и докладывать туда о нарушениях под угрозой увольнения. И наоборот, DOI может защитить служащего от увольнения, если оно связано с информированием о злоупотреблениях [63].

Важно отметить, что Б01 не просто расследует и наказывает, он проводит огромную работу на опережение: обучает, мониторит, дает рекомендации, выполнение которых проверяет в течение последующих 5 лет. Б01 систематически проверяет все городские службы, разрабатывает совместно с ними регламенты и процедуры по предотвращению коррупции, а затем проверяет их выполнение. Эта работа настолько регулярна, что стала уже повседневной для всех ведомств Нью-Йорка. Более того, ряд из них из своего же бюджета оплачивают содержание сотрудников Б01 (эта доля доходит до 25% штатного состава Б01).

Как на федеральном, так и на местном уровне существует целый ряд антикоррупционных институтов. Например, вторым городским антикоррупционным институтом Нью-Йорка является Совет по конфликту интересов. Вообще мониторинг и профилактика возможных конфликтов интересов -- одна из ключевых тем в предотвращении коррупции в США [90]. В 2009 г. Совет по конфликту интересов обязал всех городских служащих проходить обучение нормам конфликта интересов, а все агентства -- каждые 2 года составлять и реализовывать план такого обучения.

Примером другого влиятельного местного органа является созданный в 80-х гг. в Нью-Йорке Совет по финансированию избирательных кампаний и политических партий, который борется с коррупцией политиков в их отношениях со спонсорами [88]. Помимо регулирующих и контрольных функций данный Совет занимается финансированием кампаний тех политиков, чьими спонсорами являются рядовые граждане (а не крупные бизнесмены и финансово-промышленные группы). Для этого предусмотрены фонды Совета, из которых он добавляет в несколько раз большую сумму к каждому мелкому пожертвованию в фонд кандидата.

Ожидаемо высокую роль играют НКО и СМИ, причем первые часто не просто исследуют и раскрывают проблемы (этим занимаются СМИ), а активно участвуют в их решении, привлекая для этого весьма существенные финансовые средства от спонсоров и государства.