Совершенствование муниципального управления в городах-областных центрах (на примере администрации городского округа г. Калининград)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Западный филиал

Направление подготовки: 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

Образовательная программа «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления»

Выпускная квалификационная работа бакалавра

Совершенствование муниципального управления в городах-областных центрах (на примере администрации городского округа г. Калининград)

Автор:

обучающийся группы 17 ГМУ1-з

заочной формы обучения

Элсаев А.С.

Руководитель:

доцент кафедры экономики и права, к.э.н.

Чунина А.Е.

г. Калининград 2021 г.

Содержание

Введение

1. Теоретические основы муниципального управления

1.1 Понятие и сущность муниципального управления

1.2 Особенности муниципального управления в городах - областных центрах

2. Анализ муниципального управления в городском округе «Город Калининград»

2.1 Анализ структуры муниципального управления в городском округе «Город Калининград»

2.2 Анализ эффективности муниципального управления в г. Калининграде

3. Рекомендации по совершенствованию муниципального управления в городском округе «Город Калининград»

3.1 Направления совершенствования муниципального управления в городском округе «Город Калининград

3.2 Прогноз эффективности муниципального управления в городском округе «Город Калининград

Заключение

Библиографический список

Приложение 1

Введение

муниципальный управление городской округ

Актуальность темы исследования. Анализ проблем организационных основ и процесса муниципального управления, что позволит своевременно разработать направления и принять меры по дальнейшему социально-экономическому развитию муниципальных образований.

Муниципальное управление - профессиональная управленческая деятельность, направленная на социальное и экономическое саморазвитие территории, устойчивое повышение качества жизни каждого человека.

Муниципальное управление требует достаточно четкого представления об общих закономерностях развития государства, его субъектов и муниципальных образований. Учитывая сложный его характер, предполагает реализацию междисциплинарного подхода к решению данной задачи, основанного на принципе единства общих закономерностей развития и частных форм его проявления.

Мировой опыт свидетельствует, что роль муниципального управления постоянно возрастает. Сегодня современное управление стало достоянием каждого местного сообщества. Появилась фигура профессионального управляющего, лидера, создателя новых систем экономического саморазвития, то есть специалиста по организации развития и саморазвития местного сообщества.

Объект исследования - муниципальное управление как вид управленческой деятельности.

Предметом исследования является муниципальное управление в городах - областных центрах на примере муниципального образования городской округ «Город Калининград».

Цель выпускной квалификационной работы - исследовать особенности муниципального управления на примере муниципального образования городской округ «город Калининград», дать рекомендации по его совершенствованию.

Исходя из поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

- изучить теоретические основы системы муниципального управления как вида управленческой деятельности;

- исследовать муниципальное управление на примере городской округ «Город Калининград»;

- выявить проблемы и пути совершенствования управления муниципальным образованием городской округ «город Калининград».

- предложения по решению проблем совершенствования управления муниципальным образованием городской округ «город Калининград».

Для исследования муниципального управления современной России методологическое значение имеют труды Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Л.А. Велихова, Д.М. Гвишиани, Н.И. Лапина, В.И. Патрушева, A.B. Тихонова и др. Особый интерес для исследования качества муниципального управления представляют работы зарубежных теоретиков и практиков менеджмента качества Дж. Джурана, А. Фейгенбаума, благодаря которым в теории менеджмента возникла концепция всеобщего управления качеством (TQM), а также работы отечественных ученых H.A. Фатеевой и И.А. Коха, направленные на повышение социальной эффективности муниципального управления и местного самоуправления.

Проблемы качества муниципального управления исследованы пока недостаточно, имеющаяся литература по вопросам совершенствования муниципального управления и местного самоуправления акцентирует основное внимание на правовых и экономических аспектах, а не на социальных. При этом существует реальная потребность в социологическом исследовании качества муниципального управления.

Методическую основу исследования составили такие следующие методы, как изучение и анализ научной литературы, изучение и анализ отечественной практики, анализ нормативных правовых актов и методических материалов.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что материалы исследования могут быть использованы при разработке концепции совершенствования муниципального управления в муниципальном образовании.

Информационной базой исследования явились монографии, статьи отечественных и зарубежных экономистов, материалы периодических изданий и глобальной сети Интернет, а также программные, прогнозные и отчетные материалы администрации муниципального образования городской округ «Город Калининград», Правительства Российской Федерации.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.

Во введение определена актуальность темы, сформулированы цели, задачи, объект и предмет исследования.

Первая глава посвящена исследованию теоретических основ муниципального управления. В рамках главы проанализировано понятие и сущность муниципального управления, а также особенности муниципального управления в городах-областных центрах.

Вторая глава посвящена анализу муниципального управления в городском округе «город Калининград». Проанализирована структура муниципального управления, а также выполнена оценка его эффективности.

В третьей главе представлены рекомендации по совершенствованию муниципального управления в городском округе «город Калининград».

Заключение содержит основные выводы по работе.

1. Теоретические основы муниципального управления

1.1 Понятие и сущность муниципального управления

После того как была принята Конституция РФ в 1993 г., возникла новая, не свойственная ни одному из предшествовавших исторических этапов развития нашей страны система местной власти, которая получила название местное самоуправление. Это понятие не было введено Основным законом России, но использовалось задолго до его принятия. По мнению Овчинникова И. И., термин self-government пришел к нам из Англии и США эпохи Ренессанса, политическое устройство коих развивалось совместно со свободой народа Овчинников, И.И. Муниципальное право: учебник и практикум для вузов / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2020. - С. 113..

В категорию местное самоуправление заложена ключевая особенность местной власти: функционирование на основе принципов самоорганизации, самообеспечения и самоконтроля, и первые упоминания о построении местной власти на основе перечисленных принципов встречаются в источниках, относящихся к периоду Древнего Рима. Отдельные поселения, над которыми было установлено господство, сохранили собственную систему институтов местной власти и стали называться муниципиями (от лат. municipium), т. е. вольными городами, жителям которых были присвоены права граждан Рима (в России аналогом муниципий являлись общины, распространенные в V-VI вв.). Это понятие восходит к латинским minus - обязанность, служба, повинность и cipio - получать, выбирать, принимать. Содержание категории муниципий впоследствии трансформировалось: до середины IV в. до н. э. она означала союзный Риму город, обычно находящийся на территории современной Италии. Римляне не взимали с таких городов налоги, но запрещали им иметь собственные армии, Рим же принимал на себя обязательство защищать их силами собственных войск. С 338 г. до н.э. под муниципией понималась любая римская гражданская община за пределами государства, а с 90 г. до н. э., когда жители италийских городов получили права римского гражданства, это понятие приобрело значение уже любого провинциального города Прокофьев, С.Е. Теория и механизмы современного государственного и муниципального управления: учебник и практикум для вузов / С.Е. Прокофьев, С.Г. Еремин, А.И. Галкин. - Москва: Издательство Юрайт, 2020. - С. 116..

Термин муниципальное управление был введен в научный оборот немецким исследователем Рудольфом Гнейстом, профессором берлинского университета им. Гумбольдта. он стал одним из основателей и первым президентом ассоциации по социальной политике. р. Гнейст считал, что муниципальное управление возможно, если руководитель в нем будет почетный и уважаемый гражданин, причем на безвозмездной основе. интересно, что несмотря на то, что муниципальное управление выделялось им как самостоятельная деятельность, он все же включал его в систему государственного управление. В своих трудах он объяснил, что не существует особых публично-правовых общинных дел, а все публично-правовые дела, в частности и дела общинные, суть дела государственные.

Муниципальное управление сформировалось на Западе в результате осуществления научно-технической, информационной и, последовавшей за ними, управленческой революции. Его появление неразрывно связано с возникшей необходимостью коренным образом изменить эффективность управленческих воздействий на рыночные структуры, муниципальную экономику, местные финансы, социально-экономические отношения в местном сообществе Система государственного и муниципального управления: учебник для академического бакалавриата / Ю.Н. Шедько [и др.] ; под общей редакцией Ю.Н. Шедько. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2019. - С. 224..



Рис. 1. Практический механизм муниципального управления

Муниципальное управление - является деятельной стороной местного самоуправления. Схематически система муниципального управления представлена на рис. 2.

Рис. 2. Система муниципального управления

Цель, задачи и предмет муниципального управления предсталвены в таблице 1 Чаннов С.Е. Муниципальное право : учебник и практикум для вузов / С.Е. Чаннов. - 4-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2020. - С. 114..

Таблица 1. Цель, задачи и предмет муниципального управления

Критерий	Характеристика
Цель муниципального управления	Создание условий высокого качества жизни населения на территории муниципального образования
Задача муниципального управления	Построение рациональной системы управления социально-экономическими территориальными системами. К основным задачам можно отнести: создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности; координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях удовлетворения общественных потребностей; создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры; разработка прогнозов развития МО; обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах; учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности
Предмет муниципального управления	Регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах сообщества и с рациональным использованием имеющихся ресурсов
Объект муниципального управления	Территория муниципального образования
Субъект муниципального управления	Население муниципального образования. Местное сообщество. Органы местного самоуправления

Под функциями муниципального управления понимаются основные направления деятельности органов местного самоуправления по регулированию общественных отношений, складывающихся между субъектами хозяйствования на определенной территории.

Основные функции муниципального управления:

- обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

- управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами;

- обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

- удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований;

- охрана общественного порядка и окружающей среды;

- защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.

В России началу развития института местного самоуправления поспособствовали земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Первая предусматривала создание системы местного самоуправления в сельской местности - земских учреждений (земства), вторая же была направлена на предоставление населению городов права ведать свое городское хозяйство - были введены городские общественные управления, в ведении которых стояли хозяйственные вопросы. Так, Положением о земских учреждениях 1864 г. создавались выборные губернские и уездные земские собрания, заведовавшие местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 г., органами городского самоуправления стали городские думы и управы. Наряду с уездными, губернскими и городскими органами самоуправления действовали и государственные органы. При Александре III первые были поставлены под контроль правительственных чиновников.

После революции 1917 г. земские собрания и городские думы упраздняются и их функции переходят к непостоянным органам - съездам советов рабочих и крестьянских депутатов. Впоследствии основу организации власти составил принцип единства Советов как органов государственной власти, и сам факт наличия местного самоуправления отвергался. В соответствии с положениями Конституции СССР (1936) и Конституции РСФСР (1937), новыми органами местного самоуправления и, стоит сказать, одновременно местными органами государственной власти стали советы депутатов трудящихся, переименованные Конституцией РСФСР 1978 г. в советы народных депутатов. К идее местного самоуправления наша власть вернулась только в конце 1980-х гг., что было обусловлено проводимой в стране реформой государственной власти. Далее в 1990 г. принимается Закон СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, затем, через год, Закон РСФСР «О местном самоуправлении», которые, безусловно, сыграли значимую роль в становлении рассматриваемого института Прокофьев, С.Е. Теория и механизмы современного государственного и муниципального управления: учебник и практикум для вузов / С.Е. Прокофьев, С.Г. Еремин, А.И. Галкин. - Москва: Издательство Юрайт, 2020. - С. 118..

В зарубежных странах во второй половине XX в., в связи с активным ростом городов, необходимость социально-ориентированной политики государства, а также проявившиеся экологические и демографические проблемы привели к новому периоду развития управления на местах. Понятие местное самоуправление в этот период становится общепризнанным, и его особенности были закреплены во внутреннем законодательстве зарубежных стран, преимущественно в конституциях, а также в международно-правовых документах. Так, в 1958 г. Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская хартия местного самоуправления. В соответствии с данным документом, местное самоуправление определяется как право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения (ст. 3). Европейская хартия местного самоуправления определила общеевропейские стандарты местного самоуправления, ценность которых признается во всем мире, о чем, в частности, свидетельствует наличие в национальных документах. В России в 1998 г. был подписан Федеральный закон № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».

Интересно заметить, что, когда возник вопрос о наименовании нового для современной России вида власти, основным отличительным признаком которой было ее осуществление, как показывает история, на уровне сравнительно небольших поселений, а также территориальных единиц, было предложено использовать именно термин муниципальный; муниципальной, соответственно, стала называться и новая отрасль права - система норм, регулирующих эту власть. Исходя из положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятия муниципальный и местный, а также их сочетание применяется в отношении органов местного самоуправления и иных муниципальных предприятий, учреждений, организаций, которые предназначены для осуществления функций местного самоуправления. Подобная же логика сохраняется и в Основном законе РФ. Так, соответствии с ч. 2 ст. 8 в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Связь этого понятия с местным самоуправлением видна из формулировок ч. 1 ст. 130 Основного закона, в которой отмечается, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью обеспечивает именно местное самоуправление Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления в 2 т. Том 1: учебник для вузов / Р.Т. Мухаев. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2020. - С. 177..

Исходя из текста Конституции РФ следует, что муниципальное не является ни государственным, ни частным. Например, жилье предоставляется малоимущим бесплатно или за доступную им плату из государственных, муниципальных или иных жилищных фондов (ст. 40), или в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатная медицинская помощь (ст. 41) и т. д. Как видно, законодатель разграничивает общественные отношения, которые складываются в области местного самоуправления, и другие виды отношений, а также определяет в качестве обособленного образования совокупность правовых норм, которые регулируют эти виды отношений. Стоит отметить, что Конституция РФ определяет достаточно широкий спектр форм отношений - более тридцати, которые в той или иной степени взаимосвязаны с принципом местного самоуправления, причем очевидно, что все они отделены от отношений государственно-правовых. Необходимо понимать, что обособление органов местного самоуправления не предполагает их изоляции от государственной политики и государственной поддержки. Как сказал на одном из заседаний Д.А. Медведев, муниципалитеты - это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство. Именно государством определяется сфера деятельности органов местного самоуправления, им же гарантируются и демократические инструменты реализации местного самоуправления и др. Кроме того, именно на государстве лежит обязанность обеспечить необходимую правовую, организационную, материально-финансовую среду для учреждения, функционирования, эффективного развития местного самоуправления как важнейшего института гражданского общества и правового государства.

Органы государственного управления не имеют правовой возможности вмешиваться в решение органами муниципального управления вопросов местного значения, при этом органы муниципального управления обязаны реализовывать те полномочия, которые прямо отнесены законом к предмету их ведения. иными словами, в российской Федерации действует модель организации публичного управления, при которой муниципальное управление отграничено от управления государственного по предметному критерию. одновременно с этим федеральное законодательство предусматривает возможность передачи отдельных государственных полномочий муниципалитету. такая передача не должна приводить к подмене государственного управления муниципальным, должна быть целесообразной и обоснованной, соответственно, передача государственных полномочий требует соблюдения определенных ограничений как в количественном, так и в качественном отношении. так, можно выделить следующие принципы передачи отдельных полномочий государства для реализации муниципальными органами Малько, А.В. Муниципальное право России: учебник и практикум для прикладного бакалавриата / А.В. Малько, С.В. Корсакова. - 4-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2019. - С. 177.:

1) недопущение перераспределения предметов ведения между государством и муниципалитетом при передаче отдельных государственных полномочий;

2) запрет на передачу законодательных полномочий; допустимость передачи отдельных исполнительных полномочий;

3) соответствие передачи требованиям федерального и регионального законодательства. полномочия государства, которые передаются государством для реализации органами муниципального управления, можно охарактеризовать как полномочия государства, не входящие в круг вопросов местного значения, передаваемые на основании регионального или федерального закона муниципалитету.

Полномочия могут передаваться на неопределенный срок, или, напротив, передача может быть ограничена конкретным периодом. процедура наделения государственными полномочиями органов муниципального управления представляет собой один из институтов демократического общества, обеспечивающих взаимодействие различных ступеней власти для эффективного обеспечения прав и свобод населения. По причине того, что отношения, связанные с осуществлением муниципальной власти, возникают фактически во всех областях жизнедеятельности граждан, нормы муниципального права нельзя объединить по признаку однородности регулируемых отношений. Исходя из этого, как справедливо замечает Н.Л. Пешин, целесообразно говорить исключительно о комплексном характере муниципального права, что означает рассредоточение определенной части его норм по разным отраслям, иными словами, нормы муниципального права являются и нормами какой-либо другой отрасли права.

Так, п. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ, а также подп. 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа отнесены утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа. Таким образом, право органа местного самоуправления в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого назначения земель, осуществлять контроль за размещением движимых и недвижимых объектов закреплено ст. 11 Земельного кодекса РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ и ГрК РФ.

Возможность объединения различных видов отношений в рамках российского муниципального права возникла тогда, когда муниципальная власть как специфическая форма власти стала отличаться от государственной. Однако важно заметить следующее: российским законодательством конкретизируется, что местное самоуправление представляет собой форму народовластия. Так, Федеральный закон № 131-ФЗ содержит императивное указание на осуществление местного самоуправления на всей без исключения территории Российской Федерации. Таким образом, местное самоуправление представляет собой не право его осуществления, а обязанность местных сообществ. Такой взгляд на местное самоуправление определяется трактовкой его как формы осуществления народовластия. Однако категория народовластия достаточно широкая по содержанию, так как в соответствии с Конституцией РФ народ Российской Федерации имеет право на осуществление своей власти или в непосредственной форме, или посредством органов государственного и муниципального управления. Таким образом, власть народа представляет собой власть публичного характера, которая имеет несколько форм - государственную, общественную, и, соответственно, муниципальную.

Государственную власть, соответственно, олицетворяет Российская Федерация, т. е. государство. Во взаимоотношениях внутри страны и за ее пределами она представляется системой органов государственной власти, разделенной по вертикали на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, а по горизонтали на ветви - судебную, исполнительную и законодательную. Кроме данной системы органов, государственная власть в нашей стране может быть также осуществлена народом посредством форм прямой демократии. Решения, которые принимаются этой властью, общеобязательны, и их исполнение обеспечивается специальным аппаратом принуждения, иными словами, этот тип власти можно охарактеризовать как иерархический. В отличие от государственной власти, общественная власть таким аппаратом принуждения не обладает: основные институты ее реализации, т. е. общественные объединения и граждане, самостоятельно решают вопросы о выполнении ее установок и добровольно им следуют. Данный формат власти основывается на методологии социального воздействия, исходя из чего ее основную функцию можно определить как координирующую Зотов В.Б. Система муниципального управления в схемах: учебное пособие: изд. 4-е, доп. и перераб. / В.Б. Зотов, В.И. Голованов. - М.: Юстицинформ», 2018 - С. 78..

Муниципальная власть представляет собой особый вид публичной власти, специфичность которой обусловлена рядом признаков, например, муниципальной власти свойственны непрерывность реализации во времени и универсальный характер, она распространяется на любые субъекты, которые находятся на соответствующей территории, муниципальная власть имеет возможность применять аппарат принуждения, в том числе финансового характера (налоги в местный бюджет), у нее также есть системы публичных институтов, аппарат, который осуществляет властные функции, а также собственная законодательная база. Очевидно, что приведенные признаки актуальны и для государственной власти. Однако можно выделить и перечень таких признаков, которые отличают муниципальную власть от государственной, например, для нее не характерна строгая иерархия и соподчиненность органов местного самоуправления, последние действуют от своего имени, а не от имени государства, также у муниципальной власти есть определенный круг вопросов, которые относятся именно к ее ведению (вопросы местного значения), а также собственная ресурсная база, которую не вправе присвоить государство.

Таким образом, можно с уверенностью говорить о том, что муниципальная власть - это своеобразный публично-правовой феномен, отнюдь не являющийся простым продолжением государственной власти на местах. При условии определенных отличительных позиций, с государственной властью ее объединяет то, что они обе обеспечивают подчинение субъектов муниципально-правовых отношений. Безусловно, главный объединяющий фактор - это публичность, т. е. и государственная, и муниципальная власть представляют собой формы публичной власти. Однако эволюционный смысл выделения муниципального управления состоит в обособлении, т. е. децентрализации управленческих функций каждой административно-территориальной единицы в государстве, где местная власть осуществляется органами, которые не входят в систему органов государственной власти.

1.2 Особенности муниципального управления в городах - областных центрах

Исследование вопросов организации муниципального управления чрезвычайно актуально на современном этапе развития социально-экономических отношений, что обусловлено той ролью, которую играет уровень муниципалитета в общей системе государственного управления. С правовой позиции муниципальное управление представляет собой форму деятельности, посредством которой реализуются функции государства.

Сущность современного муниципального управления в Российской Федерации Горный, М.Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России: учебник и практикум для вузов / М.Б. Горный. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2020. - С. 200.:

1. В управлении муниципальным образованием участвуют люди, которые назначаются органами государственной власти.

2. Власть представляют специально подготовленные управленцы, которые избраны избирателями либо назначены на должность.

3. Власть в муниципальном образовании представлена жителями этой территории и избранными ими должностными лицами, которые действуют в интересах граждан. Благодаря этому раскрывается основной принцип муниципального управления - принцип народовластия.

4. Власть исходит от должностных лиц и органов местного самоуправления. Жители формируют органы, которые назначают лиц. Основной деятельностью жителей муниципального образования выступают выборы органов, которые будут представлять их интересы. Власть осуществляется на собраниях и сходах в тех местах, где представительные органы отсутствуют и население малочисленно, и старостами, избранными на собрании. Отражает прямую демократию.

5. Сущность заключается в том, какие функции оно осуществляет. Так, в европейской концепции местное самоуправление осуществляет многие государственные функции, а англосаксонская концепция гласит, что муниципалитеты выполняют только функции, предусмотренные на местном уровне. То есть автономно ли оно от государственных органов или же выполняет их функции.

В соответствии с действующим в России законодательством возможны три модели организации исполнительной власти в муниципальном образовании, согласно которым глава муниципального образования избирается:

1) населением и возглавляет местную администрацию;

2) представительным органом (нанимается по результатам конкурса) из своего состава и возглавляет его;

3) непосредственно населением и возглавляет представительный орган (он, так же, как и во второй модели, нанимается представительным органом по результатам конкурса).

Областной центр представляет собой административный центр области как субъекта РФ.

В областном центре, как правило, располагаются государственные органы власти и управления местного уровня:

- резиденция главы территории (губернатора, префекта);

- территориальный законодательный орган (местный парламент);

- начальники управления подразделений соответствующих государственных министерств и ведомств.

Административными центрами субъектов Российской Федерации чаще всего являются их самые крупные города. В нескольких субъектах (в частности, в Вологодской области, в Ингушетии, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах) административные центры меньше самого крупного по населению города.

Областной центр имеет инфраструктуру, которая связывает его с другими населёнными пунктами, обладает достаточным экономическим, культурным, кадровым потенциалом для осуществления управленческих функций. Поэтому областными центрами являются, как правило, крупнейшие поселения в соответствующем регионе.

Областные центры (столицы) в Российской Федерации осуществляют функции, направленные на развитии субъекта в целом:

1) обеспечение необходимыми условиями для проведения органами государственной власти межрегиональных и государственных мероприятий;

2) участие в разработке и осуществлении программ социально-экономического развития всего субъекта;

3) создание благоприятных условий для организации и развития туризма. Подавляющее большинство административных центров имеют многовековую историю и являются центрами туризма, а также «транспортными воротами» всего региона. Развитие туризма и транспортной инфраструктуры субъектов Федерации способствует углублению межрегиональных и государственных связей, экономическому развитию региона в целом;

4) участие в осуществлении региональных и межрегиональных связей;

5) осуществление мероприятий, необходимых для развития инфраструктур;

6) создание условий для повышения интеллектуального капитала региона;

7) формирование среды, максимально удобной для миграционных процессов;

8) формирование положительного имиджа всего субъекта в целом.

Вид и жизнь административных центров субъектов Российской Федерации создают впечатление о регионе в целом и, как лакмусовая бумажка, характеризуют качество функционирования региональной и муниципальной власти. Таким образом, управление областными центрами характеризуется повышенной важностью и сложностью.

Ученые провели сравнительное исследование сильных и слабых сторон данных моделей по результатам первых лет их реализации в областных центрах. В результате исследования выявлены следующие их сравнительные характеристики (табл. 2) Восколович Н.А. Экономика, организация и управление общественным сектором: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Н.А. Восколович, Е.Н. Жильцов, С.Д. Еникеева; под общ. ред. Н.А. Восколович. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2018. - С. 125..

Таблица 2. Сравнительная характеристика моделей организации исполнительной власти в муниципальном образовании - областном центре

№ модели	Содержание модели	Потенциально сильные стороны модели	Потенциально слабые стороны модели
I	Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию	Прямая связь исполнительной власти с избирателями	Возможность прихода к власти популиста и непрофессионала
		Высокая степень легитимности	Риск втянуться в конфликт с областными и федеральными властями
		Городская исполнительная власть как основной актор муниципальной поли гики, формирующий стратегию и осуществляющий оперативное управление
			Слабая подконтрольность городской исполнительной власти со стороны других муниципальных структур
		Возможность жестко отстаивать интересы города перед областными федеральными властями
		Подотчетность перед населением
II	Глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа и возглавляет его; глава администрации нанимается по конкурсу с участием областных властей и утверждается городским представительным органом	Представительная власть, возглавляемая главой муниципального образования, и исполнительная «разведены» и взаимно контролируют друг друга	Прямая связь с населением и формирование всей остальной городской власти осуществляется только депутатами городского представительного органа
		Отсутствует риск получить главой администрации непрофессионала и популиста	Необходимость четкого «разведения» компетенции главы города и главы администрации
		Активное участие в найме главы администрации областных властей и хорошие отношения с последними	Возможность потенциального конфликта между двумя главами
			Необходимость нормативной детализации порядка найма главы администрации, условий контракта с ним и т.д.
		Подотчетность главы администрации перед главой города и городским представительным органом
			Отсутствие подотчетности городской исполнительной власти перед населением
III	Глава муниципального образования избирается непосредственно населением и возглавляет представительный орган (он нанимается представительным органом по результатам конкурса с участием областных властей и утверждается городским собранием)	Глава города и депутаты занимаются городской стратегией. а глава администрации реализует ее. управляя хозяйством и решая оперативные задачи	Отсутствие у субъектов, формирующих городскую стратега ю, возможностей оперативного управления, отданного главе администрации
		Представительная власть и исполнительная на уровне своих глав разведены и взаимно контролируют друг друга	Необходимость четкого нормативного и фактического «разведения» компетенции главы города и главы администрации
		Отсутствует риск получить главой администрации непрофессионала и популиста	Высокая вероятность конфликта между двумя главами
		Активное участие в найме главы администрации областных властей и хорошие отношения с последними	Необходимость нормативной детализации порядка найма главы администрации, условий контракта с ним и т.д.
		Подотчетность главы администрации перед городским представительным органом	Рост управленческого аппарата при обеспечении «политического веса» главы города
		Подотчетность главы города перед населением	Отсутствие подотчетности городской исполнительной власти перед населением

Как видно, все три модели обладают набором позитивных и негативных характеристик, и среди них нельзя выделить однозначно предпочтительную. По существу, выбор модели организации муниципальной власти является примером политического торга между различными группами региональной элиты, иногда с вмешательством федеральной власти (в случае крупного областного центра), обусловленного соотношением их ресурсов. Федеральные и региональные власти заинтересованы в усилении внутренней подотчетности крупных городов, в которых, с одной стороны, концентрируются финансовые и образовательные ресурсы, а с другой - выше относительная вероятность формирования оппозиционных движений. Формально законодательство предоставляет свободу выбора между моделями организации исполнительной власти. Однако, фактически, модель II является политически более приемлемой для политического режима, и зачастую это происходит под давлением региональных органов власти на местные советы и без учета мнений городских жителей Купряшин, Г.Л. Основы государственного и муниципального управления: учебник и практикум для вузов / Г.Л. Купряшин. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2020. - С. 138..

В настоящее время в большинстве субъектов РФ для городских округов, муниципальных районов и городских поселений установлена вторая модель системы организации местного самоуправления: избрание главы муниципального образования все больше стали доверять не населению, а депутатам представительного органа. Руководить администрацией в этом случае будет уже не избранный жителями глава, а назначенный по итогам конкурса сити-менеджер.

Модель II (глава города избирается из состава депутатов представительного органа и возглавляет его; глава администрации нанимается по конкурсу с участием областных властей и утверждается городским представительным органом) «в настоящее время более точно отвечает доминирующему политическому запросу, формируемому верховной властью - логика «вертикализации» политического пространства обусловливает дальнейшее исключение населения из процесса формирования исполнительной власти. Этот процесс формально передается власти представительной, а по факту - в руки распоряжающейся верховной и исполнительной властью политической группы. Процесс согласования противоречивых интересов и конкуренции концентрируется внутри доминирующей «партии власти». Такая «вертикализированная» политическая конструкция начинает преобладать на всех уровнях публичной власти в стране.

Между тем, как показывает зарубежный опыт, наибольший потенциал, исходя из критериев эффективности, результативности и подотчетности, имеет модель I. Прямые выборы мэра значительно укрепляют прямые и обратные связи местной администрации с населением, что повышает качество работы муниципального правительства в целом. Исследования, проведенные в развитых странах, подтверждают тезис о большей склонности мэра, избранного населением, к инновационной политике, способной, опираясь на доверие граждан, добиться требуемых результатов. В данном случае политическая подотчетность, реализуясь через модель участия, помогает повысить эффективность местной исполнительной власти. Избранный мэр имеет политическую позицию, позволяющую прямо трансформировать требования граждан в правительственный курс, что отличает эту модель от управления коллегиальным органом с нанимаемым сити-менеджером, где линии подотчетности размываются, органы власти становятся менее доступны для избирателей, особенно для групп населения, слабо представленных в городском совете.

В то же время для успешного функционирования модели I в странах транзита нужны соответствующие политические и социальные условия, поскольку без политической структурированности и политической культуры участия, без конкурентной среды и определенного социального капитала, ослабление внутренней подотчетности со стороны вышестоящей власти может не компенсироваться формированием ее внешних гражданских механизмов. В результате, политическая децентрализация не создаст предпосылки для повышения эффективности муниципальной администрации, а повысит конфликтность как внутри, так и вовне, в частности с региональной властью. Тогда участие приведет к снижению управленческой эффективности.

Важнейшим примером сложного и значимого института публичного управления является муниципальное управление.

Муниципальное управление имеет публичный характер и осуществляется органами местного самоуправления и должностными лицами, т.е. субъектами публичной власти, обладающими правом устанавливать общеобязательные для данного муниципального образования правила и обеспечивать их выполнение с помощью людей (аппарата), профессионально занимающихся муниципальным управлением.

Поэтому успешное муниципальное управление предполагает не одностороннее воздействие, а постоянное взаимодействие между субъектом и объектом управления при наличии множества прямых и обратных связей между ними. Такое взаимодействие осуществляется посредством прямого участия объекта управления (лиц, проживающих на территории муниципального образования) в формировании институтов субъекта управления, в принятии решений вопросов местного значения Бахарева, В.В. Особенности организации местного самоуправления в Москве / В.В. Бахарева. - Текст: непосредственный // Молодой ученый. - 2019. - № 52 (290). - С. 347..

Почти все муниципалитеты испытывают постоянные трудности с планированием своей работы, с формированием адекватной организационной структуры управления в условиях постоянных изменений внешней среды. При наличии правовой и общеэкономической подготовки муниципальных служащих им явно не хватает элементарных управленческих знаний и навыков. В условиях дефицита квалифицированных управленческих кадров при принятии ключевых стратегических и организационных решений в значительной степени преобладают личностные мотивы и установки. Это существенно повышает вероятность управленческих ошибок, уровень коррупции, снижает имидж и инвестиционную привлекательность территории самоуправления. Сложившаяся государственная образовательная система подготовки муниципальных служащих в нынешнем виде устарела и не решает эти проблемы. Ситуация усугубляется игнорированием сложившимися бюрократическими структурами современных гибких систем мотивации служащих, повсеместно используемых в частном секторе. Система подотчетности местного самоуправления предусматривает обязательные механизмы и процедуры обучения, повышения квалификации служащих, уровня их мотивации, формирования кадрового резерва в соответствии с реальными современными требованиями, а также обеспечивает преемственность эффективных методов управления.

Особую роль в преодолении авторитарных методов управления, повсеместно распространенных в практике управления муниципальными образованиями и признанных в развитых странах одной из главных причин неэффективности систем управления, играют стандарты качества. Система данных стандартов предполагает командные формы работы, вовлеченность персонала в процессы выработки решений и повышение персональной ответственности каждого за конечный результат, а не за исполнение функциональных обязанностей. При этом ключевое значение имеет позиция руководителя администрации, его способность поступиться личной властью ради конечного результата - повышения качества управления и качества жизни территории. В то же время стандарты качества призваны снять избыточную нагрузку с первого руководителя и распределить ее среди персонала, опираясь на эффективные управленческие инструменты и процедуры контроля и самоконтроля Купряшин, Г.Л. Основы государственного и муниципального управления: учебник и практикум для вузов / Г.Л. Купряшин. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2020. - 500 с..

Таким образом, муниципальное управление представляет собой сложносоставной элемент общей системы управления в государстве, его необходимо рассматривать, используя процессный подход, с соблюдением принципов правового регулирования системы муниципального управления.

2. Анализ муниципального управления в городском округе «Город Калининград»

2.1 Анализ структуры муниципального управления в городском округе «Город Калининград»

Город Калининград - административный центр самого западного региона России, единственного субъекта РФ, полностью отделённого от остальной территории страны сотнями километров, сухопутными границами двух государств (Польша, Литва) и международными морскими водами. У России нет другой такой территории, где столь длительное время действует режим особой экономической зоны.

Сегодня Калининград - динамично развивающийся российский город, где создан большой экономический, культурный, научный и образовательный потенциал. Калининград это - 70% всех хозяйствующих субъектов региона, в числе которых - значительное число предприятий и организаций, где есть наукоемкие производства, квалифицированные менеджеры, обладающие опытом внешнеэкономической деятельности.

Калининград расположен в Приморской низменности, по берегам реки Преголя, при её впадении в Калининградский залив. Климат Калининграда переменный от морского к умеренно-континентальному.

Калининград находится в 1130 км к западу от Москвы. Ближайший областной центр России - Псков находится в 800 км. При этом расстояния до многих европейских столиц сравнительно небольшие: 350 км до Варшавы и Вильнюса, 390 км до Риги, 550 км до Минска, 600 км до Берлина, 650 км до Стокгольма, 680 км до Копенгагена.

Устав города является основополагающим муниципальным правовым актом и применяется на всей территории городского округа «Город Калининград». Все иные муниципальные правовые акты должны приниматься в строгом соответствии с Уставом.

Муниципальное образование «Город Калининград» - муниципальное образование, наделенное статусом городского округа Законом Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 «О наделении муниципального образования «Город Калининград» статусом городского округа».

Город Калининград является административным центром Калининградской области, его статус определяется соответствующими законодательными актами Российской Федерации и Калининградской области.

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами Калининградской области, настоящим Уставом и иными муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления города Калининграда.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в Калининградской области, утвержденным законом Калининградской области. Указанный реестр применяется органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления города Калининграда при утверждении структуры администрации городского округа "Город Калининград", аппарата городского Совета депутатов Калининграда и избирательной комиссии городского округа "Город Калининград", образовании и формировании контрольно-счетного органа городского округа "Город Калининград", при утверждении штатных расписаний органов местного самоуправления городского округа "Город Калининград" и избирательной комиссии, а также при заключении, изменении и прекращении трудовых договоров с лицами, замещающими должности муниципальной службы.

В городском округе "Город Калининград" ведется реестр муниципальных служащих. Порядок ведения реестра муниципальных служащих города Калининграда определяется нормативным правовым актом городского Совета депутатов Калининграда.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав (Основной Закон) Калининградской области, законы и иные нормативные правовые акты Калининградской области, настоящий Устав, решения, принятые на местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

Местное самоуправление в городском округе «Город Калининград» осуществляется на основе принципов:

- соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

- государственных гарантий осуществления местного самоуправления;

- законности;

- гласности;

- самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

- выборности органов и должностных лиц местного самоуправления;

- ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением города Калининграда;

- ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед органами государственной власти в части исполнения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Местное самоуправление в городском округе «Город Калининград» - форма осуществления населением городского округа своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Калининградской области, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Структуру (перечень) органов местного самоуправления городского округа «Город Калининград» составляют:

- глава муниципального образования - глава городского округа «Город Калининград»;

- представительный орган муниципального образования - городской Совет депутатов Калининграда;

- исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - администрация городского округа «Город Калининград»;

- контрольно-счетный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата городского округа «Город Калининград».

Органы местного самоуправления города Калининграда - городской Совет депутатов Калининграда, администрация городского округа «Город Калининград», контрольно-счетная палата городского округа «Город Калининград» - обладают правами юридического лица.

Высшим должностным лицом городского округа «Город Калининград» является глава городского округа «Город Калининград». Глава городского округа «Город Калининград» возглавляет администрацию городского округа «Город Калининград».

...