Местное самоуправление как вид публичной власти обладает двумя основными признаками, отличающими его от государственной власти: отсутствие суверенитета; подзаконность и подконтрольность государству (государство определяет объем полномочий органов местного самоуправления, контролирует исполнение полномочий, переданных им на местный уровень).

При этом, соотнося понятия «местное управление» и «местное самоуправление», мы обозначаем ими две различные системы управления, которые могут функционировать на местном уровне параллельно. Под местным управлением, понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную власть, а под местным самоуправлением - местные органы власти, сформированные населением.

Существенным для уточнения концептуального аппарата исследования является различение понятий «власть» и «управление». Здесь мы придерживаемся точки зрения В.Г. Ледяева, который считает, что власть представляет собой основу социального управления, силу, с помощью которой субъект управляет объектом. См.: Ледяев В.Г. Власть: Концептуальный анализ-М.: РОССПЭН, 2001. - С.163 -177. Власть обеспечивает подчинение объекта воле субъекта, которое позволяет субъекту осуществить реализацию своих управленческих целей. Субъекты политической власти используют власть (подчинение людей) для того, чтобы обеспечить координацию деятельности различных организаций и групп, обеспечить единство социальной системы (общности), повысить активность людей, добиться роста эффективности общественного производства.

Безусловно, управление и власть тесно взаимосвязаны, управление непосредственно зависит от способности субъекта достигать необходимых результатов, т.е. от власти, фактически оно может рассматриваться как актуализация власти.

Таким образом, предложенный подход к определению основных понятий исследований («государственная власть» и «местное самоуправление») позволяет рассматривать их как два самостоятельных уровня публичной власти и объяснить характер и принципы взаимодействия между ними.

2. Основные теории взаимодействия государственной власти и местного самоуправления

Государства возникали, развивались и функционировали в различных социально-экономических условиях, отсюда богатство и разнообразие форм и моделей управленческих институтов в современном мире. Поэтому, естественно, что теоретические основы рассматриваемой темы, прежде всего, закладывались исследователями, изучавшими государство, его формы и институты: Т. Гоббсом, Дж. Локком, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, А. Берсоном, Г. Блумером, А. Ароном, М. Вебером и др. Труды этих ученых, естественно, затрагивали и вопросы управления, самоуправления. А их концепции о происхождении, организации государства легли в основу административных теорий. Наиболее ярким примером в этом плане может служить концепция либерализма, созданная английским философом Дж. Локком в естественно-правовой теории. Идеи Дж. Локка о государстве, которое должно служить гарантом и охранителем естественных прав и свобод человека соответственно легли в основу концепций самоуправления. Основополагающими стали учение Ш.Л. Монтескье - о достижении политической свободы на основе разделения властей. Примеры на эту тему можно приводить и далее.

Родоначальник общиной теории француз А. Турэ, опираясь на учение об общине и естественное право, доказывал, что община, как институт, возникший раньше государства, имеет право на решение своих внутренних дел и это явление носит естественный и неотчуждаемый характер. Несколько позже немецкие ученые обосновали теорию "свободной общины", которая провозглашала идею автономности общинного самоуправления, его самоопределение и юрисдикцию. К числу последователей этой концепции относятся создатели Конституции Баварского королевства 1818 г., Конституции Вюртемберга 1819 г. и др. Наиболее последовательно и полно данная концепция воплощена в бельгийском законодательстве. Бельгийская Конституция 1831 г. признала муниципальную власть четвертой властью, наряду с законодательной, исполнительной и судебной и закрепила данное положение специальной статьей. Однако мысли, отстаиваемые в общественной теории, вызывают критику, прежде всего потому, что общинные институты имеют корпоративный, сословный характер, усиленно размываются рыночными отношениями и в какой-то степени ограничивают политические права отдельного индивидуума

Долгое время в российской и зарубежной юридической науке господствовала «общественная теория местного самоуправления». В основе ее лежала теория естественных прав человека, разрабатываемая Т. Джеферсоном, Ал. де Токвилем, Дж. Миллем, на основе опыта США и Франции. Местное сообщество и государство в ней противопоставлялись. Сторонники этой теории считали самоуправление явлением негосударственным, выражающим только местные интересы, в компетенцию которого входила организация местного хозяйства. В этой части данная теория смыкалась с хозяйственной.

Основоположники государственной теории Р. Гнейст, Л. Штейн, П. Лобанд считали, что органы местного самоуправления остаются частью единого государственного механизма, элементом общей системы управления обществом. Р. Гнейст первым ввел в оборот термин "самоуправление", что созвучно выражению «Selfgoverment». «Selfgoverment» - есть начальственное местное управление, переданное государством общинным союзам и действующее в области юстиции, администрации и налогов по законам государства. По его мнению, сущность самоуправления, как составной части государственного управления состоит в том, что оно должно осуществляться почетными представителями сообщества или старейшинами на безвозмездной основе. Чиновник, исполняющий функции управления без вознаграждения формально независим от правительства. Уязвимость данной точки зрения заключается в том, что служебная деятельность для избранных народом лиц является второстепенной по отношению к экономической, дающей средства к существованию

По Н.Л. Пешину можно выделить три основные модели взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления:

1. административная (государственная);

2. децентрализованная (общественная);

3. дуалистическа

Рассмотри отличительные особенности каждой модели.

В основе административной модели лежит принцип прямого подчинения органов местного самоуправления органам государственной власти. Ярким примером данной модели является так называемая «советская система» местного управления (самоуправления), по-прежнему действующая в КНР, КНДР, на Кубе.

Характерной особенностью административной модели местного самоуправления следует считать жесткую централизацию публичной власти и функционирование органов местного самоуправления в системе государственной власти (действует государственное управление местными делами). Так, в Китае «в соответствии со структурой административно-территориального деления строится система местных государственных органов собраний народных представителей (СНП), которые определяются в Конституции как органы государственной власти на местах, и местных народных представительств как исполнительных органов местных органов государственной власти - СНП, государственных административных органов на местах» . Среди всех государств - участников СНГ наиболее четко выраженная административная (советская, вернее «квазисоветская») модель сложилась в Казахстане и Белоруссии.

В Республике Казахстан фактически установлена единая система представительных (маслихаты) и исполнительных (акиматы) органов государственной власти, действующая в порядке иерархии во всех административно-территориальных единицах. Особенность проявляется в том, что непосредственными представителями государства на местах рассматриваются так называемые «акимы». Например, согласно ст. 1 Закона «О местном государственном управлении самоуправлении в Республике Казахстан» № 148 от 23 января 2001 г. (изменения от 09.02.2009 № 126) аким является представителем Президента и Правительства на уровне административно-территориальных единиц; он возглавляет местный исполнительный орган и обеспечивает проведение государственной политики в рамках соответствующего региона. Кроме того, данное должностное лицо обеспечивает согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан. Специфика муниципальной системы Республики Казахстан заключается в том, что, хотя маслихаты как коллективные органы формируются избирательным путем на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, тем не менее они действуют с учетом общегосударственных интересов (ст. 86 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.). Маслихаты на местах представляют интересы одной из палат Парламента Республики Казахстан - Сената, а акимы - интересы исполнительной власти. Получается, что в любом случае и те, и другие являются местными органами государственного управления, тогда как местное самоуправление осуществляется населением исключительно в пределах территориального общественного самоуправления. Авторская научная позиция весьма корректно аргументируется ст. 8 указанного закона, в которой декларируется, что местное государственное управление - это публичная деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной законом.

Внутри системы представительных и исполнительных органов тех или иных стран бывшего СССР (Белоруссия, Казахстан, Киргизия) существуют иерархически подчиненные друг другу органы государственной власти. Судя по всему, наличие соответствующей иерархии, в рамках которой действует прямое подчинение местных исполнительных учреждений вышестоящим государственным органам власти, может в большей или меньшей степени свидетельствовать о сохранении в таком государстве элементов административной (социалистической) модели организации местного самоуправления.

Децентрализованная система (так сказать, в «чистом виде»), в основе которой лежит «модель партнерства», теоретически обоснованная в ХIХ в. в работах Дж.Ст. Милля, в современном мире практически отсутствует. Модель партнерства рассматривает отношения между органами государственной и муниципальной публичной власти как отношения между равноправными «субъектами» (товарищами, партнерами), имеющими общие цели и задачи. Местное самоуправление в рамках данной научной доктрины выступает в качестве важнейшего элемента самовыражения местного сообщества.

Следует согласиться с мнением С.Е. Чанова о том, что авторскую концепцию Дж.Ст. Милля «можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, по аналогии с теорией о государстве всеобщего благоденствия». Чаннов С.Е. Конституционное право: учебник / под ред. Д.С. Велиевой. Саратов: Сарат. гос. техн. ун-т, 2017. 420 с. ISBN 978-5-7433 3118-5

Идеализм в децентрализованной («партнерской») модели местного самоуправления выражается в том, что отношения между государственными и муниципальными органами публичной власти преимущественно выстраиваются по формуле власти и подчинения, тем самым вряд ли можно говорить о сотрудничестве в полном смысле этого слова, поскольку последние объективно не могут обладать равными правами и обязанностями. Кроме того, взаимоотношения между институтами публичной власти разного статуса регламентируются законами и подзаконными актами, а не договорами и соглашениями, поэтому деятельность муниципальных органов власти во всех случаях является подзаконной.

Теории муниципального права России концепция взаимозависимости называется дуалистической моделью самоуправления. Эта модель взаимоотношений в том или ином виде постоянно присутствовала в Российской Федерации. Ее последовательное правовое оформление началось с Конституции Российской Федерации 1993 г. и продолжилось Федеральным Законом 1995 г.

Однако оптимальная модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана, хотя и строится уже более чем десятилетия. После принятия в 2003 г. нового Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало возможным утверждать, что действующая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления подвергнута существенным изменениям и что эти взаимоотношения будут четко, до деталей урегулированы федеральным законодательством. Под влиянием этих изменений должна измениться и природа местного самоуправления в Российской Федерации: усилятся ее государственные черты, будут ослаблены общественные. По сути, справедливо утверждать, что итогом этого процесса может стать огосударствление местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного управления. Однако представляется, что эффективность модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления зависит не от природы местного самоуправления (государственной или общественной), а от четко разграничения компетенции.

Примечательно то, что если местное самоуправление рассматривается как подсистема государственной власти, эффективным оно будет лишь в том случае, если будет решать вопросы исключительно государственного значения. Справедливо и обратное: местное самоуправление может быть исключительно общественным, но в такой ситуации на местном уровне необходимо будет существование системы местных органов государственной власти, поскольку местное самоуправление должно будет решать исключительно вопросы общественного значения. Наиболее сложно создать эффективную модель взаимоотношений в ситуации, когда местное самоуправление рассматривается одновременно и как государственное, и как общественное. Именно в таких условиях крайне важно четкое и последовательное определение собственных и государственных (переданных) полномочий местного самоуправления. При этом государство обязательно должно соблюдать правило невмешательства в собственные полномочия муниципальных органов власти.

Принцип децентрализации, который выражается в передаче (делегировании) государством прав на принятие решений местным органам публичной власти, сохраняется в муниципальных системах как европейских государств, так и государств - участников СНГ.

Таким образом, «децентрализация - способ перемещения власти, полномочий из центра управляемой системы на ее периферию и укрепление политико-правовой самостоятельности периферийных подсистем: субъектов федерации, муниципальных образований и т.п.» Более того, именно этот принцип управления в том или ином проявлении лежит в основе всех современных муниципальных систем.

3. Зарубежный опыт взаимодействия государства и местного самоуправления

История становления местного самоуправления как института уходит своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

В европейской традиции возникновение местного самоуправления обычно связывается с зарождением древнеримской общины, сыгравшей значительную роль в развитии многих современных общественных институтов, в том числе и институтов публичной власти большинства современных государств. Присоединяя к себе такие же свободные общины и лишая их политических прав, Древний Рим превращал новые поселения в муниципии - территории, пользующиеся правами самоуправления. В Средние века, зародыш современной муниципальной автономии несли города с их правами административного, финансового и судебного самоуправления, купленным или отвоеванным у феодалов.

Местное самоуправление в современном виде сформировалось в основном в результате конституционных и муниципальных реформ XVIII-XIX в. Его становление и развитие исторически было связано с процессом перехода к индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии выступали, прежде всего, города, одним из принципиальных требований которых было предоставление им самостоятельности в управлении местными делами, обеспечение свободы от вмешательства со стороны государственной власти.

Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного самоуправления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки государственных органов власти. С середины XIX в. управление на местах стало называться «местным самоуправлением», что отражало реалии того времени и явилось, по сути, продуктом либерально-демократического государства XIX в.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражают степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они нередко оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово- экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению. Поэтому сегодня существование системы широкого самоуправления на местах, как правило, определяется законодательством большинства стран мира.

В каждой стране взаимодействия государственной власти и местного самоуправления имеет свои особенности, складывавшиеся на протяжении нескольких столетий и обусловленные историческими условиями, национальными традициями, географическими, социальными, экономическими, политическими факторами.

Вместе с тем, общими признаками системы местного самоуправления в большинстве стран является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Как результат развития взглядов на проблему взаимодействия государства и местного самоуправления, мы можем рассматривать Европейскую Хартию о местном самоуправлении, принятую Советом Европы 15 октября 1985 года. Хартия дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.)

Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г., а 1 сентября 1998 г. Хартия вступила в силу на территории страны. См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 5. ст. 1695.

Этот документ обязывает присоединившиеся государства применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ.

В преамбуле Хартии местного самоуправления изложены главные принципы, на которых оно базируется:

• местные сообщества представляют один из основных элементов любого демократического строя;

• право граждан участвовать в управлении общественными делами является общепризнанным демократическим принципом;

• непосредственное участие граждан в управлении общественными делами может быть реализовано именно на местном уровне;

• существование органов местного самоуправления, облеченных реальными полномочиями, дает возможность обеспечить наиболее эффективное и приближенное к нуждам населения управление;

• местные органы должны создаваться демократическим путем, иметь широкую автономию и обладать достаточными для этого средствами.

В системе современного зарубежного права местное самоуправление признается более демократичным по сравнению с прямым государственным управлением на местах:

• уменьшение роли государства в решении местных дел представляет собой реализацию принципа народовластия;

• местное самоуправление выступает посредником между государством и его гражданами, уравновешивая и ограничивая его в системе «сдержек и противовесов»;

• органы власти, формируемые непосредственно населением территории, на которой они действуют, способны более эффективно и грамотно решать местные проблемы и работать именно на благо жителей данного муниципального образования.

При этом Европейская хартия местного самоуправления, излагая его понятие и общие принципы, не требует от присоединившихся к ней государств унификации системы местного самоуправления, в том числе и в отношении его взаимодействия с государственной властью. В Хартии лишь вводится понятие административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, который осуществляется строго в рамках закона и «с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать».

Опыт взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в различных странах может быть полезен при анализе состояния местного самоуправления в России, поэтому представляется необходимым проанализировать процессы, происходящие сегодня в странах с развитой рыночной экономикой и кратко остановится на тех моделях местного самоуправления, которые действуют в некоторых демократических государствах.

Как правило, в современных государствах выделяют две системы местного самоуправления: англосаксонскую и континентальную.

Англосаксонская система действует в Великобритании и в бывших британских колониях (Ирландия, США, Канада, Австралия, Индия и др.). В рамках этой системы управления органы местного самоуправления формально выступают как действующие независимо (в пределах, предоставленных им государством полномочий). Для нее характерно отсутствие на местах уполномоченных государства, призванных непосредственно контролировать деятельность органов местного самоуправления. Контроль в этом случае осуществляется косвенным путем: через профильные министерства (с помощью распределения государственных субсидий) или в судебном порядке.

Континентальная система получила распространение во многих странах Европы (во Франции, Германии, Италии, Испании и др.) и в большинстве их бывших колоний. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Представители государства в административно-территориальных единицах имеют свой круг полномочий, в том числе в отношении органов самоуправления. При этом местное самоуправление может функционировать только в тех образованиях, которые признаны государством как местные сообщества.

Разумеется, подобная типология не является исчерпывающей. Местное самоуправление в ряде стран имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной системой. С другой стороны, британская система существенно трансформировалась в бывших колониях Великобритании, а континентальная распадается на ряд подсистем - романскую, германскую, иберийскую, скандинавскую. Специфическими чертами обладает организация местного самоуправления в азиатских и африканских странах.

Таким образом, в рамках основных систем целесообразно рассматривать отдельные национальные системы для определения своеобразия моделей соотношения государственной власти и местного самоуправления в каждой из них.

Местное самоуправление в Британии зародилось во времена средневековья, когда королевские хартии стали наделять правами самоуправления городские общины (первая такая хартия относится к 880 году). В сельской местности первые органы местного самоуправления появились в начале XVII века. Основы нынешней системы местного самоуправления были заложены в конце XIX столетия, однако процесс реформирования продолжался в течение всего XX века.

Поскольку в Великобритании нет «письменной» конституции, полномочия муниципальных органов власти (равно как и государственных исполнительных, а также принципы взаимодействия между ними) определяются актами парламента, выходить за пределы которых им запрещено. государственный власть местный самоуправление

На сегодняшний день в Британии действуют две различные формы устройства органов местного самоуправления. В Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии, а также в крупнейших городах Англии все обязанности местной власти выполняют унитарные (одноступенчатые) советы. На остальной территории Англии принята двухступенчатая система, в которой обязанности распределяются между двумя типами местных советов - советы графств и окружные советы. При этом существует и третья, нижняя ступень местного самоуправления - приходские, городские, районные советы с очень ограниченными полномочиями. Непосредственно населением избираются члены представительных органов всех уровней, а также ряд должностных лиц (шериф, казначей, прокурор). Исполнительной работой занимаются мэры, избираемые непосредственно гражданами или советами, и служащие, нанимаемые на несколько лет по контракту.

Органы местного самоуправления отвечают за обеспечение населения множеством услуг (образование, социальное обеспечение, жилищное строительство, землепользование, общественный транспорт, содержание дорог, охрана окружающей среды, содержание объектов культуры и отдыха, аварийные службы и полиция). Муниципалитеты в Великобритании рассматриваются как независимые корпоративные организации, деятельность которых не контролируется чиновниками из центра (нет полномочных представителей правительства, осуществляющих государственное управление на местах, не существует и специального органа, отслеживающего законность принимаемых ими решений). Общий принцип взаимодействия государства и муниципалитетов - «действовать в пределах своих полномочий».

Контроль государственной власти (в данном случае только центральной, поскольку Великобритания - унитарное государство) осуществляется несколькими способами.

Во-первых, за счет определения границ и объемов полномочий местных органов власти. Муниципалитеты могут осуществлять только те действия, которые им позволяет закон в форме законодательного акта парламента. Если местные органы власти попытаются совершить действия, не оговоренные в законе, их деятельность может быть прекращена в судебном порядке. Санкции по искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, особенно если речь идет о нарушении прав и свобод человека. Обращение в суд при этом остается делом заинтересованных лиц и организаций.

Во-вторых, органы государственной власти осуществляют контроль над целевым использованием выделенных местному самоуправлению финансов. Правительственные трансферты направлены на покрытие разницы между расходами и доходами местных органов власти от муниципальных налогов. Если учесть, что размер местных налогов, а также и предпочтительный уровень доходов определяется правительством, то значимость финансового контроля становится очевидной. До финансовых реформ 1989-1990 от 35 до 50% местных доходов формировалась за счет правительственных источников, но в последние годы зависимость от государственных субсидий и дотаций существенно возросла. За счет них формируется от 75 до 85% доходов местных бюджетов.

В-третьих, контроль над местным самоуправлением осуществляют отраслевые органы управления. Как правило, они формируются центральными министерствами и курируют отдельные направления (образование, здравоохранение, общественная безопасность и т.д.). Контролируемые ими направления деятельности входят в сферу местного самоуправления, поэтому здесь можно говорить об отраслевом контроле над местными органами власти. Он заключается в выработке единых государственных стандартов и норм качества и проверке на предмет соответствия им работы муниципальных служб.

Таким образом, независимость органов местного самоуправления от государственной власти, лежащая в основе британской модели, сочетается с косвенными средствами влияния государства (судебными, финансовыми и т.д.), целью которых является пресечение неправомерных действий местной власти.

Большую роль в отношениях государства и местного самоуправления играют многочисленные ассоциации местных властей: от общих муниципальных союзов каких-либо территорий до узкопрофильных ассоциаций, объединяющих конкретные муниципалитеты для решения сходных проблем. Объединяясь в ассоциации, местные органы власти образуют некие политические сообщества, которые существенно помогают им в отстаивании своих интересов перед государственными министерствами. См.: Местное самоуправление в Великобритании - М.: Посольство Великобритании в России, 2002.- С.25. В результате, муниципалитеты обладают достаточной политической самостоятельностью, с которой не может не считаться центральное правительство.

Несколько иной вариант англосаксонской системы местного самоуправления можно наблюдать в бывших британских колониях, являющихся федеративными государствами (США, Австралия, Канада). Так в конституции США нет прямых положений, определяющих, что регулирование организации местного самоуправления полностью относится к компетенции штатов. Конституция устанавливает лишь исключительные полномочия центральной власти и признает, что все остальное относится к компетенции штата. Таким образом, все местные органы самоуправления имеют единый конституционный статус: они созданы штатом. Этот важный юридический принцип (закон Диллона) означает, что местные органы самоуправления могут выполнять только те функции, которые специально определены для них законодательством штата (хотя прямого подчинения между штатом и муниципалитетами нет). Закон Диллона, появившийся в ходе судебного разбирательства вскоре после Гражданской войны, был поддержан Верховным судом США в 1923 г. Таким образом, теоретически местные органы власти могут быть упразднены штатом. Закон Диллона устанавливает, что во взаимоотношениях штата и местного самоуправления именно штат определяет «правила игры». На практике это приводит к тому, что органы власти в разных штатах могут как предоставлять самые широкие полномочия для свободы действий местной власти, так и жестко ограничивать ее, четко определяя компетенцию. См.: Мишин A.A. Эволюция системы правового регулирования органов местного управления в США на современном этапе // Реформы местного самоуправления в станах Западной Европы.- М., 1993.-С.38-39.

В настоящее время в США имеется шесть видов административно- территориальных единиц со своими органами местного самоуправления. Основной региональной единицей для управления внегородской территорией служит графство, остальные муниципальные образования, как правило, располагаются на его территории.

Неунифицированный характер местного самоуправления проявляется и в многообразии его моделей. Представительные органы (муниципальные советы, советы графств) избираются в основном по мажоритарной системе относительного большинства. При этом в большинстве штатов закон запрещает политическим партиям участвовать в местных выборах и выдвигать своих кандидатов, поскольку считается, что политическая борьба не должна влиять на выполнение муниципалитетами своих функций. Средняя численность муниципальных советов достаточно мала (в сравнении с другими странами), как правило, это 5-10 человек. Разнообразны и модели соотношения представительной и исполнительной власти в муниципальных образованиях:

• «совет - сильный мэр» (избирается населением, независим в своей работе от совета),

• «совет - слабый мэр» (избирается советом, должен согласовывать с ним свои действия),

• «совет - менеджер» (профессиональный управленец, нанимаемый советом по контракту)

• комиссионная система (каждый член совета одновременно возглавляет одну из служб в структуре исполнительной власти)