Совершенствование стратегии управления земельными ресурсами РФ (субъекта РФ, муниципального образования)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Негосударственное аккредитованное некоммерческое частное образовательное учреждение высшего образования

«Академия маркетинга и социально-информационных технологий - ИМСИТ» (г. Краснодар)

Кафедра государственного и корпоративного управления

Контрольная работа

на тему

Совершенствование стратегии управления земельными ресурсами РФ (субъекта РФ, муниципального образования)

Работу выполнила студентка

1 курса заочной формы обучения группы

20-Мг-ЗГМУ-01

Карпенко Антонина Анатольевна

Краснодар

2020

СОДЕРЖАНИЕ

стратегическое управление земельный ресурс

ВВЕДЕНИЕ

1. Концепция государственного стратегического управления земельными ресурсами (правовой аспект

2. Анализ опыта развития земельной политики государства в развитых странах и возможности его адаптации в России

3. Проблемы эффективности государственного управления земельными ресурсами и рекомендации по их устранению

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Для того, чтобы дать рекомендации по совершенствованию стратегии управления земельными ресурсами, былопроведено детальное исследование земельных отношений, основ управления земельными ресурсами.Всё это способствует большему осознанию того, что земля - это не просто ресурс, но и достояние, которое необходимо сохранять и приумножать, как важную составляющую жизни, для благосостояния и процветания России и её граждан.

Проводимая в нашей стране земельная реформа позволяет сделать вывод о новом витке развития управления земельными ресурсами. Новые принципы и методы управления в области земельных отношений способствуют увеличению налогооблагаемой базы, привлечению инвестиций в развитие регионов и муниципальных образований, создании эффективной системы обеспечения гарантий для субъектов земельных отношений. От эффективности управления земельными ресурсами муниципальными органами власти зависит, в первую очередь, устойчивость развития поселения и его инвестиционная привлекательность, и социальная стабильность его граждан.

Вопросы землепользования в городах являются такими же актуальными и острыми, как и проблемы рационального использования земель сельскохозяйственного, лесного и водного фонда. Это связано, прежде всего, с высокой концентрацией населения, промышленности, объектов культурно-бытового назначения на ограниченной территории. Обладая значительными материальными ресурсами и высоким интеллектуальным потенциалом города, позволяют привлечь инвестиции для быстрого экономического развития. Фундаментом всего этого является устойчивое землепользование и регулируемый оборот земли.

Следует отметить, что во всех развитых странах в последнее время проводятся полномасштабные исследования по изучению земельных ресурсов и их рациональному использованию. Становится очевидным, что вопросам использования земли необходимо уделять более пристальное внимание в разрезе общей экономической политики государства.

Объект исследования - стратегия управления земельными ресурсами.

Предмет исследования - управленческие отношения, возникающие в процессе реализации земельной политики государства в Российской Федерации.

Цель исследования - проанализировать опыт развития земельной политики государства в развитых странах и выявить его возможности адаптации к Российским реалиям для более качественного усовершенствования механизмов стратегии управления земельными ресурсами Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели будет необходимо выполнить следующие задачи:

1. Раскрыть сущность концепции государственного стратегического управления земельными ресурсами, обозначить ее правовой аспект.

2. Провести анализ опыта развития земельной политики государства в развитых странах и выявить возможности его адаптации к условиям Российской Федерации.

3. Выделить проблемы эффективности государственного управления земельными ресурсами и обозначить рекомендации по их устранению.

Контрольная работа состоит из трёх глав, выполнена на 37 листах.

1. КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ (ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

Одной из основных целей правового регулирования отношений в области использования и охраны земель является обеспечение земельными ресурсами социально-экономического развития общества. Эта цель прямо не названа нормативными правовыми актами, но она пронизывает практически все механизмы воздействия на земельные отношения. Все формы государственно-правового воздействия в сфере землепользования (в широком смысле) основаны на конституционном положении, согласно которому земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). Существенное значение для построения системы земельно-правового регулирования имеет и норма Конституции РФ, согласно которой земля и иные природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной и иных формах собственности. Не менее важными для разработки и реализации государственной земельной политики являются доктринальные представления о рациональном использовании природных ресурсов в целях обеспечения устойчивого развития общества. Проблемы государственного управления земельными ресурсами всегда были в поле зрения специалистов в области права, управления и политики[3]. Потребности гармоничного общественного развития требуют постоянного определения степени и методов воздействия государства на все процессы использования земель. Частью этой работы естественным образом является исследование правовых форм реализации основных функций государства в очерченной сфере. Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессах использования земельных ресурсов включают: регулирование оборота земель, обеспечение соблюдения установленного земельного режима, охрану земельных ресурсов и контроль за их состоянием, государственный учет и пр. Правовое регулирование государственного и муниципального управления земельными ресурсами представляет собой, таким образом, самостоятельный институт земельного законодательства и права[17]. Определение прав и обязанностей субъектов земельных отношений, включая органы государственной власти и местного самоуправления, правовой режим земель и земельных участков, решение иных юридически значимых вопросов осуществляются на основе соподчиненных норм, закрепленных нормативными правовыми актами различного уровня и представляющих собой систему земельного законодательства, в основе которой находится Земельный кодекс Российской Федерации [2].

При этом признано, что все стадии земельно-правового регулирования, включая законотворчество и реализацию нормативных правовых актов, должны опираться на единую концепцию государственного воздействия на социально-экономические процессы. Вместе с тем все чаще признается, что, несмотря на обширность и динамичное развитие земельного законодательства, многие проблемы концептуального характера еще ожидают решения. Так, до настоящего времени для земельно-правового регулирования характерны такие черты, как постоянное увеличение числа и детализации норм, разнонаправленность и недостаточная согласованность реформирования основных институтов. При этом не прекращается процесс постоянного внесения изменений в действующие нормативно-правовые акты.

Периодически предпринимаются шаги по пересмотру концепции и содержания земельно-правового регулирования. Все это влияет на качество и эффективность законодательного регулирования земельных отношений. Ситуация, которую можно назвать перманентным реформированием нормативно-правовой базы земельных отношений, не способствует формированию стабильности земельного правопорядка, равно как и экономической и социальной стабильности. Недостаточная сбалансированность и периодические изменения правового регулирования сказываются на всей сфере земельных отношений, включая реализацию функций публичных органов власти. Нередко на этом фоне ощущается несогласованность регулятивной и управленческой деятельности государственных органов. Так, в силу Конституции РФ (ст. 72) земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ[1]. Следовательно, изменения в земельном законодательстве на федеральном уровне делают обязательным внесение изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, а также в нормативные правовые акты местного самоуправления. При этом на региональном и местном уровне признается, что органы власти и местного самоуправления не всегда успевают вовремя вносить изменения в собственную нормативную базу. Это создает еще большие условия для дестабилизации правопорядка. Однако наиболее существенным, по нашему мнению, последствием частого и не вполне систематизированного пересмотра нормативно-правовых основ регулирования земельных отношений является то, что органы государственной власти и органы местного самоуправления вынуждены ограничивать свою деятельность лишь оперативным управлением земельными ресурсами. Функции стратегического государственного управления, рассчитанного на долгосрочную перспективу, реализовать сложно[18].

Вместе с тем смеем утверждать, что именно в сфере воздействия на использование и охрану земельных ресурсов формирование основ стратегического управления является наиболее существенным. Разумеется, затруднения формирования концепции государственного стратегического управления земельными ресурсами кроются не только в частом пересмотре нормативно-правовой базы, что является, скорее, следствием проблемы. Не до конца исследованными остаются проблемы принципов и степени государственного воздействия на все процессы земле- и природопользования в обществе. В связи с этим и возникает вопрос о концепции стратегического государственного управления земельными ресурсами. Государственное и муниципальное управление использованием природных ресурсов, включая ресурсы земельные, составляет часть деятельности публичных органов по воздействию на процессы социально-экономического развития общества. Управление использованием и охраной земель, правовые основы данной деятельности должны быть сбалансированными и обеспечивать реализацию всей совокупности социальных интересов, направленных на неистощительное, рациональное использование земель. С точки зрения правового регулирования государственное управление определяется чаще всего как разновидность социального управления, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от иных ее проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований[2].

При этом под стратегическим государственным управлением в сфере земельных отношений мы понимаем деятельность органов государственной власти, ориентированную на долгосрочную перспективу и направленную на сбалансированное обеспечение земельными ресурсами устойчивого социально-экономического развития общества. В целом обеспечение государственного стратегического управления составляет основу стабильности в государстве и обществе. Стратегическое государственное управление земельными ресурсами, основанное на систематизированном знании сложившейся в сфере земельных отношений ситуации, должно исходить из государственной земельной политики, иметь рассчитанные на значительный временной период цели и методы их достижения[21].

Необходимость стратегического управления в данной сфере обусловлена следующим:

1. Естественные свойства такого объекта управления, как земля, требуют сбалансированного подхода к нему одновременно и как к недвижимости, и как пространственному базису, и как природному ресурсу - основе существования всех иных природных ресурсов на планете. Те же естественные свойства оказываются в основе необходимости определения направлений хозяйственного и иного использования земель и их охраны на долгосрочную перспективу.

2. Земельные ресурсы являются объектом обеспечения многочисленных, в том числе конкурирующих между собой, социальных интересов (ведение сельского хозяйства, промышленное или жилищное строительство, охрана окружающей среды, добыча полезных ископаемых и т.д.). С экономической точки зрения земля как имущество и объект права собственности обладает высокой ценностью. Отсутствие мониторинга перераспределения земель со стороны государства и регулирования сегментов свободного оборота земельных ресурсов может привести к негативным последствиям. Поэтому необходимо формирование именно на государственном уровне стратегии воздействия на перераспределение земель.

3. Земля как природный ресурс и основа существования всех иных природных ресурсов и природных объектов является частью экосистемы. Следовательно, в целях обеспечения устойчивого природопользования социальное воздействие на земельные ресурсы должно опираться на постоянный мониторинг экологической ситуации, прогнозирование последствий использования земель (в том числе негативных), а также на обязательное планирование не только использования ресурса, но и мероприятий по его охране[20].

Однако реализация идей управления в земельной сфере, рассчитанного на долгосрочную перспективу, сталкивается с препятствиями. Помимо уже названных проблем недостаточной системности регулятивного процесса, в правовом регулировании земельных отношений имеются и определенные концептуальные противоречия. Чтобы элементы целеполагания, прогнозирования и планирования в использовании земель легли в основу государственного управления, они должны найти отражение в нормативных правовых актах, но правовые основы для этого пока не созданы. Так, в частности, в Земельном кодексе РФ отсутствует само упоминание о стратегическом планировании или государственном стратегическом управлении использованием или охраной земель. Отсутствуют в Земельном кодексе РФ и упоминания о необходимости в процессе управления земельными ресурсами осуществления прогнозирования и планирования. Нет упоминания в основном нормативном правовом акте и о государственной земельной политике как основе государственного воздействия на земельные отношения. Земельным кодексом РФ указывается, что целью регулирования охраны земель является их рациональное использование (ст. 12 и др.). Категория «рациональное использование», безусловно, имеет отношение к долгосрочному спланированному пользованию земельными ресурсами[13].

Однако, категория эта в нормативных актах осталась нераскрытой. Кроме того, использование земель, как и других природных ресурсов должно быть рациональным и в долгосрочном, и в краткосрочном периоде. Более существенным препятствием к формированию государственного стратегического управления земельными ресурсами, чем отсутствие упоминания о нем, является, по нашему мнению, то, что земля не рассматривается как комплексный объект регулирования и управления со стороны публичной власти. В настоящее время в земельном законодательстве, несмотря на признание данного факта на доктринальном уровне и даже указание на земельный фонд РФ как объект государственного управления в подзаконных нормативных актах, отсутствует общее представление о земле как едином объекте государственно-правового воздействия.

Включение в установленный в Земельном кодексе РФ перечень регулируемых общественных отношений такого единого объекта, как земельный фонд Российской Федерации, представляется одной из важных мер успешной реализации государственного стратегического управления земельными ресурсами. Поскольку земельный фонд и его отдельные сегменты (земельные участки, территории, зоны) сочетают в себе все естественные свойства природного ресурса, пространственного базиса и объекта недвижимости, элементы государственного управления (стратегического и оперативного) должны исходить из учета указанного триединства. Это обеспечит сбалансированность и комплексность государственного регулирования и государственного управления. В настоящее же время функции государственного управления, согласно тому, как это закреплено законодательно, сформулированы и реализуются исходя из представлений о земле преимущественно либо как об объекте недвижимости, при осуществлении кадастрового учета и регистрации земельных участков, либо как о пространственном базисе, при осуществлении территориального планирования и градостроительного зонирования, либо только как о природном ресурсе при осуществлении землеустройства. Комплексный подход как принцип сохраняется при реализации функций деления земель на категории и переводе земель из одной категории в другую (ст. 7, 8 Земельного кодекса РФ). Однако и эту функцию, на наш взгляд, недостаточно обоснованно предлагается заменить функцией территориального планирования, в рамках которой земля рассматривается опять-таки как пространственный базис, в ущерб иным ее свойствам. Приходится признать, что функции государственного управления земельными ресурсами, сформированные преставлении о земле лишь как недвижимости или пространственном базисе, препятствуют реализации не только стратегических функций государственного управления в данной сфере, но и принятию властных решений и сбалансированному регулированию земельных отношений в целом. Так, признавая значение информационных ресурсов по недвижимости для пополнения данными о земельных участках, заметим, что не менее важными являются и информационные ресурсы, из которых можно было бы почерпнуть сведения о природных качествах земли или состоянии земель как о территории пространственного освоения, в том числе строительства. Однако такие ресурсы либо не созданы, либо недостаточно согласованы с формируемым реестром недвижимости. Последний, к сожалению, также не отличается необходимой полнотой и достоверностью[19].

Недостатки формирования доступной и полной информационной базы использования земель уже создают существенные проблемы и оказываются причиной серьезных социальных конфликтов. Известны случаи столкновения интересов и прямых конфликтов между собственниками земельных участков и застройщиками-правообладателями магистральных линейных объектов либо ведомствами, обеспечивающими соблюдение режима объектов культурного наследия, в связи с массовыми нарушениями режима охранных зон. При этом проблемы возникают зачастую не из-за намеренного нарушения установленных правил, а из-за отсутствия доступных сведений о границах территорий с особым режимом использования.

В отсутствие надлежащего исполнения государственными органами своих функций споры вынужденно решаются судом. В сложившейся ситуации кадастр недвижимости и единый реестр недвижимости как информационные ресурсы объективно способны выполнять только часть функций, связанных с обеспечением управления земельным фондом в Российской Федерации. Как результат, не только принятие управленческого решения, но и любая хозяйственная деятельность, связанная с использованием земельных участков, до сих пор начинается с длительного поиска и сбора достоверной информации о земле.

Для стабильного, сбалансированного развития земельных отношений эта ситуация недопустима. В этом смысле представляется важной разработка концепции комплексного информационного ресурса, в котором бы на основании новейших технологий содержались бы согласованные сведения о земельных ресурсах, учитывающие все естественные свойства земель, фактическое и планируемое их использование, а также сведения о лицах, его осуществляющих. Существенное значение для долгосрочного планирования использования земель в Российской Федерации имеет механизм зонирования земель и территорий, а также механизм планирования использования земельных ресурсов.

Функции зонирования земель в настоящее время выполняются имеющими разную правовую основу институтами деления земель на категории по целевому назначению (ст. 7, 8 Земельного кодекса РФ), а также институтом зонирования территорий в зависимости от установленного градостроительными регламентами разрешенного использования (гл. 4 Градостроительного кодекса РФ). К сожалению, функция землеустройства как совокупность мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны фактически не играет существенной роли ни в зонировании, ни в перераспределении земельных ресурсов. Несогласованность указанных институтов, равно как и недостаточное качество реализации органами публичной власти функций зонирования, к сожалению, также не создают необходимых условий для спланированного, стабильного и долгосрочного государственного управления земельными ресурсами.

Наиболее близок целям обеспечения стратегического планирования в использовании земель механизм территориального планирования, закрепленный Градостроительным кодексом РФ (гл. 3). Однако, как уже было сказано, реализация данной функции, ввиду того что она не охватывает в полной мере всех свойств земли, ограничиваясь учетом ее свойств как территории освоения и застройки, недостаточна для решения комплексных задач стратегического управления. Следует отметить, что в настоящее время ведется дискуссия о необходимости разработки стратегии законодательного процесса в земельно-правовой сфере.

Так, об этом был поставлен вопрос на парламентских слушаниях, посвященных концепции земельного законодательства, в Государственной Думе Российской Федерации в марте 2017 г.

В рамках разработки подобной стратегии в целом целесообразно было бы обратиться и к формированию концепции государственного стратегического управления земельными ресурсами. В то же время реализация этой идеи потребует определенной модернизации законодательных основ регулирования публичного государственного управления в данной сфере, включая закрепление в праве единого объекта государственного управления (земельного фонда РФ), принципа, исходя из которого не только правовое регулирование, но и основные функции в области государственного управления земельными ресурсами (государственный учет, зонирование, планирование использования и др.) должны осуществляться на основе представления о земле как природном ресурсе, недвижимости и пространственном базисе основания и застройки одновременно. Формирование концепции государственного стратегического управления земельными ресурсами в целом может рассматриваться как самостоятельная цель земельной политики. Вместе с тем, поскольку земля является одним из основных ресурсов социально-экономического развития общества, методы государственного и муниципального управления и методы государственного воздействия на земельные отношения нуждаются в согласовании. В этом смысле обоснованно замечено, что долгосрочный характер природопользования, выработанные принципы рационального природопользования могут быть органично вписаны в задачи и соотнесены с принципами стратегического планирования[10].

Институциональное, в том числе, правовое оформление государственного и муниципального стратегического управления проходит этап становления. Продолжается работа над теоретическими и методологическими основами этой формы государственного воздействия на общество[8]. Вместе с тем в настоящее время активно развивается функция государства и местного самоуправления в области стратегического планирования. В настоящее время реализация этой функции опирается на достаточно большое количество действующих стратегических документов, значительная часть которых была принята еще до вступления в силу системообразующего Федерального закона от 28.06.2014 N 72-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Среди них: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р; Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г., разработанный Минэкономразвития России; на федеральном, региональном и местном уровнях приняты и находятся на разной стадии реализации отраслевые и пространственные документы стратегического планирования. В стадии разработки находится Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г. Таким образом, можно сказать, что как предмет правового регулирования государственное стратегическое планирование приобретает вполне очевидные очертания. Это позволяет уже сейчас сравнить особенности правового регулирования государственного и регионального стратегического планирования с правовым регулированием реализации тех функций государственного управления земельными ресурсами, которые непосредственно связаны с комплексным, спланированным использованием земель.

Однако, исследование вопроса вынуждает сделать вывод о том, что законодательство о стратегическом планировании и законодательство в области управления земельными ресурсами пока имеют мало точек соприкосновения. Как результат, вопрос обеспечения земельными ресурсами принятых и реализуемых документов стратегического планирования решается в каждом случае специально, без основанной на последовательном законодательном регулировании системы. Обратим внимание, что разработка и реализация не только документов стратегического планирования, но и крупных государственных проектов вынуждают к принятию специальных федеральных законов, содержащих в том числе специальные нормы, направленные на перераспределение земель в целях обеспечения соответствующего проекту освоения территории.

При этом и законодательство о стратегическом планировании не устанавливает специальные механизмы привлечения земельных ресурсов для реализации стратегических документов. Как представляется, налицо проблемы правового регулирования и отношений стратегического планирования и в целом проектной деятельности государства, связанной с теми или иными формами использования земель. Законодатель вынужден принимать особые нормы и увеличивать их количество ввиду недостаточности комплексных правовых решений вопросов перераспределения земельных ресурсов в целях реализации федеральных, регионарных или местных стратегических документов или программ. Единственными документами стратегического планирования, прямо и непосредственно связанными с использованием земель и территорий, остаются в настоящее время документы пространственного развития, являющиеся одновременно и документами территориального планирования, согласно Градостроительному кодексу РФ. Но, как уже было отмечено выше, несмотря на обширную практику их разработки, эти документы обеспечивают стратегическое управление использованием земельных ресурсов только отчасти. При этом установленные требования градостроительного законодательства в ряде случаев снижают значение схем территориального планирования как документов стратегического планирования.

В частности, обязательное внесение изменений в схемы территориального планирования в связи с реконструкцией линейных объектов приводит к частому их изменению, что в целом не может быть свойственно актам, фиксирующим пространственное развитие на долгосрочную перспективу. Как представляется, не вполне способствует формированию системного обеспечения земельными ресурсами процессов социально-экономического развития достаточно жесткое деление документов стратегического планирования на документы отраслевого и пространственного развития.

Следует заметить, что для реализации как отраслевых, так и пространственных документов в одинаковой степени требуется использование земельных ресурсов, при этом зачастую расположенных в одних и тех же регионах. Поэтому деятельность в области стратегического планирования, направленная в целом на сбалансированное развитие, в том, что касается освоения земель, надлежащего баланса пока обеспечить не может. Более того, при реализации отдельных документов стратегического планирования, без концептуального учета необходимости такого баланса в земельно-правовом регулировании сложно избежать конкуренции за земельные ресурсы, но уже не между отдельными лицами, а между отдельными отраслями экономики, направлениями социального развития. Как представляется, замеченная проблема связана в том числе и с недостаточной разработкой нормативно-правовых условий сбалансированного обеспечения земельными ресурсами принимаемых документов стратегического планирования. Заметим при этом, что, исходя из того, что использование земельных, как и иных природных ресурсов осуществляется одновременно и в целях отраслевого и пространственного развития, целесообразно рассмотреть вопрос о дополнении перечня документов стратегического планирования, закрепленных Федеральным законом «О стратегическом планировании», документами, предусматривающими комплексное, пространственно-отраслевое развитие. На основании всего изложенного можно сделать вывод о том, что совершенствование законодательного регулирования отношений в области государственного управления земельными ресурсами как на ближайшую, так и на долгосрочную перспективу должно учитывать общие концептуальные подходы к определению основных функций государства в общественных процессах. В свою очередь, земельное законодательство должно быть направлено не только на обеспечение устойчивого рационального использования земель (что остается важной задачей отрасли), но и на создание четких правовых основ обеспечения земельными ресурсами деятельности государственных и муниципальных органов по обеспечению социально-экономического развития, включая реализацию документов стратегического планирования[5].

2 АНАЛИЗ ОПЫТА РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО АДАПТАЦИИ В РОССИИ

Анализ мирового опыта, работ зарубежных исследователей, документов ООН показывает, что многие проблемы, с которыми сегодня сталкивается Россия в сфере земельных отношений и в более общем плане -- взаимодействия природы и общества, не являются специфичными для нее. Они осознаются, исследуются и решаются во многих странах. И несмотря на то что нет какого-то единого решения по управлению земельными ресурсами, которое пригодно для всех стран, тем не менее, важно понимать международные тенденции.

Согласно Руководству ООН по земельным вопросам 1996 г., управление земельными ресурсами представляет собой «процесс определения, учета и распространения информации о собственности, стоимости и использовании земли в ходе реализации политики управления земельными ресурсами». Подобное понимание обеспечивает, среди прочего, безопасность землевладения, рынок недвижимого имущества, планирование и контроль землепользования, налогообложение земли и управление природными ресурсами. Поскольку главной задачей систем управления земельными ресурсами является обеспечение безопасной собственности на землю, можно предположить, что экономический эффект от собственности на землю является синонимом экономического эффекта от хорошего управления земельными ресурсами. Управление земельными ресурсами при этом рассматривается как часть земельной политики государств. Под земельной политикой понимается целый комплекс законодательных и социально-экономических мер, определяющих наилучшие пути использования земель[6].

Несмотря на разнообразие конкретных механизмов земельной политики, в большинстве стран она направлена на достижение равногодоступа граждан к земельным ресурсам, эффективное землепользование, ответственное государственное управление, соблюдение экологических требований, экономическое развитие, снижение уровня бедности. Чтобы создать основу для устойчивого развития, земельная политика должна опираться на достоверную информацию о правах на недвижимое имущество, ее стоимости и хозяйственном использовании.

Очевидно, что управление земельными ресурсами само по себе не является конечной целью, а создает условия для реализации политики землепользования на различных уровнях территориального управления.

Важность земельной политики государства, по мнению иностранных ученых и специалистов, обусловлена следующими моментами:

- земля -- ключевой финансовый актив для сельского и городского населения, особенно не имеющего свободных средств;

- земля создает основу для повышения деловой активности и функционирования рыночных и нерыночных структур, включая хозяйства населения и правительство;

- рациональное использование и доходы от земли влияют на экономический рост и преодоление бедности;

- земельный контроль является главным фактором политической стабильности и повышения занятости населения;

Формирование современных систем управления земельными ресурсами стоит денег. Их внедрение в России требует начальных инвестиций, а содержание на уровне современных стандартов -- инвестиций структурных. Вопрос о том, «кто же фактически является таким инвестором», остается сам по себе риторическим вопросом[14].

Земельная политика -- это управление земельными отношениями со стороны государства, целенаправленное воздействие на участников земельных отношений, в т.ч. через регулируемый земельный рынок. С позиции теории управления система управления включает в себя механизмы регулирования взаимных отношений между субъектами собственности. Механизм управления в рассматриваемой сфере -- это совокупность элементов, средств, методов и инструментов взаимодействия субъектов управления (уполномоченных государственных органов и наделенных ими соответствующими правами владения и пользования юридических лиц) между собой и с другими хозяйствующими субъектами при продаже, сдаче в аренду, концессии имущественных объектов (с учетом влияния политических, социальных, макроэкономических, институциональных факторов внешней среды). Необходимость государственного регулирования земельных отношений в рыночной экономике обусловлена рядом причин. Важнейшей среди них является стратегическая значимость земельных ресурсов для страны. Именно она превращает земельную политику в одно из важнейших направлений экономической политики государства. Следует выделить и социально-экономическую значимость земельного фактора в реализации национальных и общественно значимых проектов (строительство жилья, развитие сельского хозяйства и т.д.).

Все это обусловливает важность правильного выбора как методологических основ, основных целей, задач и принципов управления земельными отношениями, так и конкретных инструментов, методов регулирования.

В самом общем виде современная система государственного управления земельными отношениями должна, с одной стороны, не вступать в противоречие с логикой развития рынка, с другой -- обеспечивать эффективное использование ресурсов в целях комплексного развития территорий, с четкой программой защиты населения и использования ренты в интересах общества. При этом должны быть обеспечены как текущие, так и долгосрочные интересы субъектов рыночных отношений. Непротиворечивость реализации выделенных задач достигается в процессе постепенного согласования интересов заинтересованными сторонами (представительные, законодательные власти, общественные организации, органы местного самоуправления и т.д.)[7].

Подобное понимание позволило выработать основные принципы управления земельными отношениями в рамках ООН. Они включают в себя:

- использование земельных ресурсов в целях не только удовлетворения основных потребностей человека, но и защиты интересов населения страны в целом. Иначе говоря, развитие земельного рынка и его регулирование должны быть увязаны с социальной, экономической, градостроительной политикой;

- защита всех форм собственности в целях эффективного использования земельных ресурсов, что особенно актуально для регионов России;

- обеспечение прав собственности на землю и недвижимость и гарантия страхования рисков при одновременном обеспечении со стороны государства благоприятных условий для привлечения инвестиций;

- создание предпосылок для устойчивого развития путем обеспечения полной ответственности за управление информацией о собственности на землю (во всех ее формах), ее стоимости и использовании.

В существующих условиях нашей страны, на наш взгляд, важнейшими критериями регулирования земельных отношений становятся, во-первых, поиск рационального соотношения экономических методов регулирования и административных, исходя из оптимизации соотношения текущего и долговременного эффекта; во-вторых, обеспечение безопасности населения в целом, т.к. при переходе к рыночным отношениям население, в основной своей массе, оказывается проигрывающей стороной в сфере земельных отношений. Это проявляется в том, что из-за невысоких доходов оно не способно конкурировать на рынке недвижимости, нообязано платить достаточно большие налоги -- на имущество и на землю (из-за кадастровой стоимости, приближенной к рыночной).

Ориентация местных властей только на аукционы недвижимости и богатых покупателей, из которых можно извлечь наибольшие выгоды, не приемлема в современных условиях. Во-первых, существует большой риск нанесения урона всему народному хозяйству; во-вторых, власти в первую очередь должны защищать интересы населения в целом.

С вышеизложенным тесно связан третий критерий регулирования -- поиск механизмов минимизации ущерба населению в связи с переходом к рыночным отношениям в сфере земельных отношений, определение направлений и источников как компенсации негативных последствий, так и их предупреждения. Выбор конкретных форм минимизации ущерба зависит в значительной степени от силы действия дестабилизирующих факторов в рассматриваемой области. В частности, это неадаптированная и не всегда работающая на местах законодательная база в области земельных отношений, не позволяющая эффективно регулировать земельные отношения и открывающая простор для различного рода злоупотреблений, организационная неподготовленность к расширению рынка недвижимости, относительно низкие доходы населения для инвестиционных вложений в недвижимость или в земельные активы.

Анализ опыта развитых стран и результатов исследований западных экономистов позволяет выделить основные элементы системы управления земельными ресурсами.

Первое. Законодательство, устанавливающее права относительно земельных участков, включая право собственности и порядок передачи прав, обеспечение гарантий собственности, порядок решения земельных споров. Эти вопросы решаются в Конституции страны, Гражданском кодексе, Законе о регистрации, Земельном кодексе, Законе о собственности и т.п. Для российских условий особое внимание следует уделить механизмам, привлекающим инвестиции в особые режимы использования земель с целью поиска драйверов российской экономики.

Второе. Регистрация земельных участков, прав собственности и других интересов.

Третье. Организационные структуры (учреждения по управлению ресурсами, оценке ресурсов, картографированию недвижимости, инстанции по решению земельных споров и т.п.).

Учитывая то, что земля выступает объектом инвестиционной деятельности, важность выработки механизмов привлечения инвестиций в использование земли несомненна, с точки зрения, как интересов государства, так и частных инвесторов. Для государства и регионов это является важным фактором повышения эффективности использования земельных ресурсов, для интересов частных инвесторов -- определенной гарантией получения доходов от использования земли. При формировании системы управления необходимо учитывать многоцелевой вектор интересов субъектов земельных отношений.

Привлекательность земель может быть огромна для инвесторов: как известно, ограниченность лучших по качеству и местоположению земель создает возможности в получении дополнительного дохода (ренты), не зависящего от эффективности хозяйственной деятельности. Однако общество заинтересовано в контроле за эффективным использованием земельных ресурсов в силу их ограниченности и стратегической значимости. Именно поэтому государство должно корректировать экономические интересы хозяйствующих субъектов рынка в отношении использования земель с целью улучшения (неухудшения) качества жизни людей и обеспечения безопасности (продовольственной, экологической и пр.) страны. Именно с этих позиций государство оценивает потенциальных инвесторов при предоставлении земли в их пользование. С целью привлечения инвесторов для получения долгосрочных эффектов и платежей государство вкладывает капитальные вложения в благоустройство земли (как правило, осуществляются инвестиции в оросительные и дренажные системы, производится расчистка от деревьев, кустарников и т.п.)[11].

3 ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИХ УСТРАНЕНИЮ

3 марта 2012 года № 297-р утверждены «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы» (далее -- Основы), которые установили цели государственной политики по управлению земельным фондом: повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.

Часть мероприятий, перечисленных в Основах, в том числе таких важных как установление размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение, была реализована. С другой стороны, Основы содержат положения, такие как исключение из земельного законодательства принципа деления земель на категории, которые неоднозначно встречены органами государственной власти, местного самоуправления, землепользователями и экспертным сообществом.

В целом Основы отмечают как незавершенность преобразований земельных отношений, в частности, незавершенность процесса выдела земельных участков в счет земельных долей и необходимость совершенствования порядка их оформления, так и проблемы, условия для решения которых созданы в настоящее время, например, для совершенствования взаимодействия органов государственной власти (переход к электронному документообороту с целью увеличения скорости обмена данными и удешевления документооборота); установление возможности привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования и др[11].

Основы отмечают проблемы и в сферах изъятия земельных участков для государственных нужд (возможности привлечения частных средств для оплаты выкупной цены и убытков, причиняемых изъятием земельных участков; уточнение порядка оценки изымаемых земельных участков и расположенных на них объектов, установление порядка расчета убытков, причиняемых таким изъятием; предоставление дополнительных прав правообладателям изымаемых земельных участков (право пользования земельным участком в течение определенного времени после его изъятия, право на предоставление иного недвижимого имущества в зачет стоимости изъятого земельного участка и др.) как и в сфере установления сервитутов (прав ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственное или муниципальное значение, уточнения порядка внесения платы за сервитут, в том числе в части отказа от внесения платы за сервитут в виде единовременного платежа).
В целом же современное земельное законодательство представляет собой сложную систему, в которой земельные отношения, в том числе и в сфере государственного управления земельными ресурсами, наряду с Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), новая редакция которого с 1 марта 2015 года изменила значительную часть земельно-правовых норм, регулируются также Лесным, Водным, Градостроительным кодексами Российской Федерации, федеральными законами «О государственной регистрации недвижимости», «О кадастровой деятельности», «О землеустройстве», «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», а также «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», подзаконными нормативными правовыми актами.
В настоящее время можно говорить о таких функциях государственного управления земельными ресурсами как территориальное планирование использования и охраны земель; предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности; резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд; учет и регистрация объектов земельных отношений; перевод земель или земельных участков из одной категории в другую; градостроительное зонирование; землеустройство; государственный мониторинг земель; государственный (муниципальный) земельный надзор (контроль)[15].

Информационное обеспечение использования и охраны земель представляет одну из наиболее значимых проблем ввиду неполноты, а в ряде случаев и полного отсутствия достоверных сведений о земельных участках и границах зон с особыми условиями использования территорий. Недостаточно эффективна реализация норм федерального законодательства в сфере кадастровой деятельности, в частности, обеспечения проведения комплексных кадастровых работ, а также в сфере устранения противоречий в сведениях государственных реестров на основе приоритета государственного реестра прав на недвижимость перед данными государственного лесного реестра. Остаются актуальными вопросы создания полноценной нормативно-правовой базы мониторинга земель, повышения эффективности государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, завершения разработки документов территориального планирования, градостроительного зонирования и другой градостроительной документации в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Не урегулированы проблемы, связанные с установлением и изменением видов разрешенного использования земельных участков, вопросы системного формирования законодательства в области охраны земель и стимулирования рационального использования земельных участков. В связи с этим дополнительного изучения требует содержание и правовое обеспечение землеустройства, как одной из важных функций организации земельных пространств. Необходима актуализация федеральных законов, непосредственно обеспечивающих рациональное использование и охрану земель, - таких как «О землеустройстве» и «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

При этом существует тенденция последних лет к детализации положений Земельного кодекса и других нормативных правовых актов земельного законодательства, включения процедурных и технических норм (например, касающихся перераспределения земельных участков). По данному поводу следует отметить, что излишняя детализация способствует возникновению противоречий вновь принятых нормативных актов с принятыми ранее, что негативно влияет на возможности законодательства как регулятора земельных отношений, что в свою очередь вызывает неоднозначное толкование на уровне государственной и муниципальной власти, землевладельцев, способствуя возникновению земельных споров[4].

Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» на комплексной и системной основе пересмотрен порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Однако его практическая реализация вызывает немало проблем, особенно в части вопросов предоставления земель и порядка установления сервитутов.

Немало вопросов вызывает и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, претерпевшее значительные изменения с принятием Федерального закона от 31 декабря 2014 года № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который усовершенствовал порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В надзорно-контрольной сфере наблюдается недостаточное взаимодействие органов государственного и муниципального земельного надзора. Кроме того, наблюдается тенденция к исключению норм об особенностях земельного контроля, установленных Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при доработке законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципального контроля. Анализ практики организации муниципального земельного контроля показывает различные подходы к нормативно-правовому регулированию осуществления муниципального земельного контроля.

Необходимо обеспечить организацию мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения. Эффективное функционирование основных направлений государственного управления земельными ресурсами основывается на полноценном информационном, планово-картографическом, научно-методическом и кадровом обеспечении, качественной кадастровой оценке земельных участков, а также полноценной защите прав на землю и разрешении земельных споров[9].

Требуется создать современную систему кадрового и научного обеспечения системы управления земельными ресурсами, принимать меры по повышению квалификации специалистов органов местного самоуправления, осуществляющих мероприятия по муниципальному земельному контролю; использовать инструменты межмуниципального сотрудничества в целях обмена информацией и опытом в рамках реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Отсутствие единого органа государственного управления земельными ресурсами всегда было и остается актуальным вопросом земельной политики. Необходимо сформировать орган, обладающий всей полнотой функций и ответственности за рациональное использование и охрану земельных ресурсов.

Исходя из вышеизложенного:

1. Рекомендации Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

- при принятии в первом чтении проектов федеральных законов учитывать готовность подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих механизм реализации проектируемых норм;

- при рассмотрении во втором чтении проекта федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» учитывать особенности, установленные Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- ускорить рассмотрение следующих проектов федеральных законов: № 187920-7 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов»;№ 355214-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“;№ 826412-6 „О внесении изменений в Федеральный закон „Об особо охраняемых природных территориях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования правового регулирования в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий).