Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема «Надзор как способ обеспечения деятельности органов исполнительной власти»

Содержание

Введение

Глава 1. Научно-теоретические аспекты контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти

1.1 Контрольно-надзорные и регуляторные функции федеральных органов исполнительной власти: проблемы разграничения в контексте административной реформы

1.2 Общее и особенное прокурорского и административного надзора

Глава 2. Проблемы реформирования контрольно-надзорной сфера в контексте проводимых административных реформ

2.1 Делегирование контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ

2.2 Разработка эффективных мер, направленных на повышение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

Актуальность темы обусловлена тем, что в настоящее время в условиях модернизации различных сфер жизни общества огромное значение для развития правовой системы в России имеют контроль и надзор, которые наделяют правовую систему качествами результативности и динамичности. Контроль и надзор направлены на развитие гражданского общества и отвечают принципу демократизма.

Исполнительная ветвь власти Российской Федерации представляет собой независимый и самостоятельный вид публичной, государственной власти, который выполняет комплекс функций по управлению государственными делами. Важную роль в достижении целей, поставленных перед органами исполнительной власти, играет контроль за соблюдением правовых норм, то есть надзор.

Контроль является атрибутом административной власти, одной из важнейших ее функций. Надзор - это ограниченный, суженный контроль. В России в наше время существуют три типа надзора: судебный; прокурорский; административный. При этом административный самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения надзора за деятельностью органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Предмет исследования - нормативные правовые акты, регулирующие административные правоотношения, складывающиеся в сфере надзора за деятельностью органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Цель курсовой работы - рассмотреть надзор как способ обеспечения деятельности органов исполнительной власти.

В связи с поставленной целью предполагается решить следующие задачи:

- Рассмотреть контрольно-надзорные и регуляторные функции федеральных органов исполнительной власти: проблемы разграничения в контексте административной реформы;

- Выявить общее и особенное прокурорского и административного надзора;

- Проанализировать делегирование контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ;

- Охарактеризовать меры, направленные на повышение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

Методологическая основа исследования. В процессе исследования были использованы такие общенаучные методы, как анализ научно-теоретической литературы и нормативно-правовых актов, синтез точек зрения различных авторов на проблему, а также такие частно-научные методы, как системно-структурный, функциональный, сравнительный.

Эмпирическая база исследования. Использованы различные точки зрения ученых, опубликованные в монографической, учебной и периодической печати по проблемам, имеющим отношение к надзору органов исполнительной власти.

Теоретическая разработанность темы надзора органов исполнительной власти не очень популярна в научных исследованиях. В работе использованы статьи и монографии следующих авторов: Бачило И.Л., Гнетова Л.В., Гордеев К.С., Заверткина Е.В., Карпухин Д.В., Карпухин Д.В., Куракин А.В., Лапина М.А., Малышева М.А., Маслов К.В., Никонова Ю.Ш., Перов С.В., Плотицына Л.А., Уманская В.П., Чежидова А.В. и др.

Структура работы. Согласно поставленным целью и задачам, структура исследования состоит из введения, двух глав, включающих в себя четыре параграфа, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Научно-теоретические аспекты контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти

1.1 Контрольно-надзорные и регуляторные функции федеральных органов исполнительной власти: проблемы разграничения в контексте административной реформы

Одним из достижений административной реформы, проводимой в России с 2004 года, относят закрепление новой системы федеральных органов исполнительной власти на основе дифференциации их функций на регуляторные (нормотворческие), контрольные, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услугМаслов К.В. О соотношении понятий контроля и надзора // Правоприменение. 2018. Т. 2. № 1. С. 85-90..

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее Указ № 314Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 12.04.2019) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, N 11, 15.03.2004, ст. 945.), для каждой сферы государственного управления были созданы органы, осуществляющие три различные по характеру функции, тем самым создавалась триада, включающая орган, выполняющий правоприменительные функции, контрольно-надзорный орган и орган, осуществляющий нормативно-правовое регулирование и выработку государственной политики в соответствующей сфере.

В соответствии с это новой системой разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти нормотворческая компетенция федеральных служб и федеральных агентств оказалась существенно ограничена. Указанные органы наделялись функциями по принятию нормативных правовых актов только в случаях, прямо установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Кроме того, принятие указанными органами ведомственных нормативных правовых актов, согласно Типовому регламенту внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, должно осуществляться по согласованию с федеральными министерствами, в ведении которых они находятсяПеров С.В. Контрольно-надзорные и регуляторные функции федеральных органов исполнительной власти: проблемы разграничения в контексте административной реформы // Русский закон. 2019. № 2(147). С. 69-80..

Среди ученых указанная модель разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти получила неоднозначную оценку. С одной стороны, уменьшилось влияние коррупциогенных факторов на процесс ведомственного нормотворчества. Так, по мнению Б.В. Россинского, совмещение в одном органе, по сути, конфликтующих функций (контрольно-надзорных и регуляторных) давало бы возможность данным органам принимать нормативные правовые акты, исходя из собственных узковедомственных интересов. М.А. Малышева отмечает, что сосредоточение функций по определению политики, ее реализации и контролю исполнения в одних и тех же органах власти порождало конфликт интересов, который затруднял управление и контрольМалышева М.А. Теория и методы современного государственного управления учебно-методическое пособие. - СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ - Санкт-Петербург, 2011. - 280 с..

С другой стороны, отраженный в Указе № 314 подход к разграничению функций между федеральными органами исполнительной власти вызывает среди ученых критические замечания в связи с неясностью выделения критериев дифференциации указанных функцийПостановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 10.07.2017) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 31. Ст. 3233. Малышева М. А. Теория и методы современного государственного управления: учеб.-метод. пособие. - СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ - Санкт-Петербург, 2011. С. 78; Бачило И. Л., Лапина М. А., Карпухин Д. В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. № 3. С. 12-22..

Между тем с момента принятия Указа № 314 прошло уже достаточно времени, что дает возможность провести анализ практики реализации закрепленной в нем модели разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти. Результаты данного анализа показывают, что эта модель подверглась существенной трансформации.

В первый год реализации административной реформы первоначально закрепленная в Указе № 314 правоприменительная функция, под которой понималось издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров, была исключена из данного Указа. Тем самым разграничение правотворческих и правоприменительных функций между федеральными органами исполнительной власти оказалось изменено. Произошедшие в дальнейшем реорганизации в структуре федеральных органов исполнительной власти подтверждают указанный вывод. В частности, неоднократно функции упраздняемых федеральных агентств передавались в федеральные министерства. Буквально через год после утверждения новой структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 13.10.2005 № 1158 упраздняется Федеральное агентство по сельскому хозяйству, его функции передаются в Министерство сельского хозяйства РФ. В 2008 году аналогичным образом были упразднены еще 6 федеральных агентств. А в 2010 году упразднены Федеральное агентство по науке и инновациям и Федеральное агентство по образованию.

Таким образом, указанные преобразования, свидетельствуют о том, что изначально заложенная в Указе № 314 логика распределения государственно-властных функций между федеральными министерствами, федеральными агентствами и федеральными службами со временем существенно изменилась.

Статус федерального агентства теперь вовсе не означает отсутствие у органа нормотворческих и контрольных полномочий. Так, Указом Президента РФ от 27.08.2010 № 1074Указ Президента РФ от 27.08.2010 N 1074 (ред. от 27.06.2012) «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» // Собрание законодательства РФ, 30.08.2010, N 35, ст. 4533. Федеральное агентство лесного хозяйства передано из ведения Минсельхоза в подчинение Правительству РФ и наделено функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также по контролю и надзору в области лесных отношений. Согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 № 636Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 14.09.2018, с изм. от 21.01.2020) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 28.05.2012, N 22, ст. 2754. указанное агентство вновь передано в ведение Минприроды России и осуществляет функции по контролю и надзору в области лесных отношений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Наряду с этим, в последние годы все отчетливее проявляется тенденция к наделению федеральных служб и федеральных агентств функциями по принятию нормативных правовых актовАдминистративная реформа в России: науч.-практ. пособие / Е.К. Волчинская, Н.А. Игнатюк, Н.М. Казанцев [и др.] ; под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М.: Контракт, Инфра-М, 2016. - С. 55..

Нецелесообразность ограничения компетенции федеральных служб и федеральных агентств подтверждается практикой наделения их нормотворческими функциями. Как отмечает в своей докторской диссертации В.П. Уманская, около трети федеральных служб и федеральных агентств изначально на основании своих положений наделены нормотворческими функциями, которые в соответствии с Указом № 314 для них не предназначалисьУманская В.П. Система правовых актов органов исполнительной власти: теоретические и прикладные аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2014. С. 246-248.. А.Ф. Ноздрачев также отмечает, что «фактически большая часть федеральных служб и федеральных агентств указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ непосредственно наделены полномочиями по изданию нормативных правовых актов»Ноздрачев А.Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. 2014. № 11. С. 7-36.. Данное положение оценивается учеными как возврат к системе организации исполнительной власти, не имеющей функциональной определенности организационных форм государственного управленияГензюк Э.Е., Шмалий О.В. К вопросу о контрольно-надзорных функциях органов исполнительной власти // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 6. С. 211-2012..

На незавершенность административной реформы в России в части разграничения функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти указывают в своей статье Е.В. Заверткина, А.В. Куракин и Д.В. Карпухин. По их мнению, прослеживается тенденция сосредоточения различных функций в рамках одного федерального органа исполнительной власти. Особенно наглядно она проявляется на уровне федеральных министерствЗаверткина Е.В., Куракин А.В., Карпухин Д.В. Проблемы разграничения функций федеральных органов исполнительной власти как итог административной реформы // Современное право. 2018. № 1. С. 17--22..

Анализ практики закрепления нормотворческих функций за федеральными службами позволяет, сделать вывод, что дифференциация федеральных органов исполнительной власти, основанная на разграничении нормотворческих и правоприменительных функций, не учитывает важной особенности государственного управления. Важно понять, что работа управленческого аппарата включает все три вида деятельности, хотя строгое следование теории разделения властей ограничило бы, вероятно, эту деятельность выполнением исполнительских функций.

Внутри системы органов исполнительной власти регуляторная и контрольная функции переплетены сильнее, чем между законодательными и исполнительными органами. Функции государственного управления взаимосвязаны, тесно соприкасаются, переплетаются и накладываются одна на другую, образуя порой сложные комплексы. Функции могут иметь одинаковое наименование на разных уровнях системы, но на каждом из них функция приобретает качественную специфику как по содержанию, структуре, объему и правовому обеспечению, так и в организационных формах своего осуществленияПравовое регулирование государственного контроля : монография / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. - М.: Ан-кил, ИЗиСП при Правительстве РФ, 2012. С. 44-45..

Контроль направлен в том числе на обеспечение субъекта государственного управления информацией, необходимой не только для оценки состояния законности в соответствующей сфере государственного управления, но и для оценки эффективности регулирующего воздействия нормативных правовых актов, применяемых в указанной сфере. Среди указанных нормативных правовых актов в настоящее время значительная роль отводится ведомственным актам, которые позволяют более оперативно и гибко реагировать на изменения в регулируемых общественных отношениях.

Таким образом, эффективность правового регулирования во многом зависит от эффективности контроля.

Анализ практики реализации нормотворческих полномочий федеральными органами исполнительной власти позволяет выявить ряд существенных проблем, связанных с разграничением указанных полномочий между министерствами и службамиНиконова Ю.Ш. К вопросу о юридической сущности экспертиз и расследований в контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Вестник современных исследований. 2018. № 10.2(25). С. 361-364..

1. Правоприменительная деятельность федеральных служб позволяет им оперативно отслеживать потребности в правовом регулировании тех или иных вопросов, относящихся к их компетенции. Вместе с тем внесение в Правительство РФ проектов законодательных актов или предложений по их принятию осуществляется федеральной службой только через федеральное министерство, в ведении которого она находится. Таким образом, период реагирования на возникшую проблему увеличивается из-за дополнительных административных процедур, оперативность в решении указанной проблемы снижается.

2. Организационно-кадровые аспекты деятельности федеральных министерств. Для того чтобы осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленных сферах деятельности, федеральные министерства не всегда имеют высококвалифицированных специалистов, обладающих необходимым опытом правопримененияПеров С.В. О бюрократизации ведомственного нормотворчества // III Международный пенитенциарный форум «Преступление, наказание, исправление» (к 20-летию вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации) : сб. тез. выступ. и докл. участников (г. Рязань, 21-23 нояб. 2017 г.) : в 8 т. Рязань: Академия ФСИН России, 2017. Т. 3: Материалы Междунар. науч.-практ. конференции «Исполнение отдельных видов уголовных наказаний: проблемы и пути совершенствования». С. 214.. Активная нормотворческая деятельность министерств оказывается не подкреплена их правоприменительной деятельностью.

3. Вопрос об ответственности федеральных министерств за состояние нормативно-правового регулирования в установленных сферах деятельности в настоящее время недостаточно урегулирован. Механизм парламентского контроля, предусмотренный Федеральным законом от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2304., работает не эффективно.

4. В силу различных узковедомственных интересов между федеральными министерствами и находящимися в их ведении федеральными службами возникают разногласия и противоречия, негативно отражающиеся на правовом регулировании в их сферах деятельности.

Таким образом, реализация модели разграничения регуляторных и контрольно-надзорных функций между федеральными органами исполнительной власти оказалась сопряжена с серьезными проблемами. В связи с изложенным важно учитывать следующее:

1. Контрольные органы не должны обладать всей полнотой полномочий по осуществлению ведомственного правового регулирования, иначе усиливаются риски трансформации задач указанного регулирования под задачи контроля, который сам по себе играет в государственном управлении второстепенную, обеспечивающую роль.

2. Контрольные органы должны быть независимы от влияния регуляторных органов, иначе усиливаются риски искажения результатов контроля, связанные с попытками избежать ответственности за неэффективные решения регуляторных органов.

3. Регулирование контроля целесообразно осуществлять на законодательном, а не на ведомственном уровне, это позволит обеспечить, с одной стороны, важную для управляемых объектов стабильность в требованиях и процедурах контроля, а с другой -- избежать возможных злоупотреблений регуляторной властью ведомствами.

На сегодняшний день проблемы реализации органами исполнительной власти функции ведомственного нормативно-правового регулирования и контрольно-надзорной функции привлекают достаточно большое внимание как ученых, так и практиков. Однако, по нашему мнению, указанные функции нельзя противопоставлять друг другу или рассматривать их как конфликтующие.

В целом нормотворческие функции в том или ином их выражении присущи всем федеральным органам исполнительной власти, поэтому наделять исключительным правом по их осуществлению только федеральные министерства нерационально. Целесообразно исключить нормотворчество из функций, являющихся основой для выделения типов федеральных органов исполнительной власти согласно Указу № 314. Нормотворческая деятельность контрольно-надзорных органов должна осуществляться на основе предложенного выше законодательного запрета на принятие нормативных правовых актов, регулирующих внешневластные отношения, то есть деятельность объектов контроля (надзора).

1.2 Общее и особенное прокурорского и административного надзора

На сегодняшний день в условиях модернизации различных сфер жизни общества огромное значение для развития правовой системы в России имеют контроль и надзор, которые наделяют правовую систему качествами результативности и динамичности. Контроль и надзор направлены на развитие гражданского общества и отвечают принципу демократизма.

Для начала следует определиться с понятиями прокурорского и административного надзора.

Согласно Федеральному закону № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации»Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472. прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокурорский надзор является важнейшей формой осуществления правоохранительной деятельности органами прокуратуры, которые обеспечивают исполнение действующего законодательства на территории государства. Сущность прокурорского надзора заключается в надзоре и контроле за законностью на территории РФ, что также проявляется в принятии необходимых мер к тем гражданам, которые нарушают правовые нормы.

Административный надзор - это особый вид государственной деятельности специально уполномоченных на это органов исполнительной власти и их должностных лиц. В свою очередь, сущность административного надзора - это наблюдение за исполнением гражданами РФ действующих правовых норм. В отличие от норм прокурорского надзора они функционируют в области государственного контроля и закреплены в НПА, а также в подзаконных НПА.

Административный надзор осуществляется специальными должностными лицами в отношении таких объектов надзора, как граждане, органы государственной власти и различные организации и учреждения.

Особенности административного надзора: отсутствие организационной подчиненности между субъектом и объектом надзора, специализирован характер, который проявляется в надзоре за соблюдением специальных правил, возможность в процессе надзора оценивать лишь законность той или иной деятельности, органы, которые осуществляют административный надзор, имеют возможность применять меры административного принужденияГордеев К.С., Гнетова Л.В. Сходства и различия прокурорского и административного надзора // E-Scio. 2019. № 12. С. 516-521..

Сегодня в рамках юридической науки достаточно чётко освещено то соотношение, которое существует между административным и прокурорским надзором. Прокурорский и административный надзоры имеют как свои сходства, так и различия.

Для начала следует вести речь о сходствах административного и прокурорского надзора. Так, исследователь В.Ф. Крюков выделяет следующие сходства:

- в рамках прокурорского надзора используются похожие в сравнении с административным надзором меры пресечения. Это объясняется тем, что в своей деятельности надзорные органы непосредственным образом руководствуются НПА федерального уровня. Так, используются меры пресечения в виде ареста, задержания, привода, временного отстранения от должности, денежного взыскания, залога в доход государства.

- принцип централизованности власти является фундаментом осуществления профессиональной деятельности административными органами и органами прокуратуры. Сотрудники каждого уровня выполняют определённые функции, которые входят в их полномочия.

- не существует таких специальных областей, где осуществляет свой надзор только прокуратура. Это означает, что административные органы могут осуществлять надзор за теми же объектами, за какими осуществляет свой надзор прокуратура. Для надзора за определённым объектом необходимо обладать соответствующей компетенцией;

- при прокурорском и административном надзоре применяются похожие средства и методы, в центре которых стоит принцип правоприменения. Это объясняется тем, что они имеют комплексный характер их внутреннего содержания, особый состав субъектов, участвующих в правоприменении.

Деятельность органов административного надзора несколько отличается от деятельности органов прокурорского надзора. Она состоит не столько в надзоре, сколько в проверке исполнения НПА и подзаконных НПА гражданами РФ. Органы административного надзора также оценивают целесообразность использования определённых методов и средств. Также отличие состоит в том, что органы административного надзора имеют конкретные административные полномочия.

Различия прокурорского и административного надзора широко освещены в юридической литературе. Так, М.Ю. Рагинский и С.Г. Новиков разграничивали функции рассматриваемых видов надзора.

Исследователи в области надзорной деятельности специальных органов считают, что критериями разграничения прокурорского и административного надзора следует считать ключевые задачи, которые выполняют надзорные органы, их положение в системе государственных органов, а также характер их непосредственных конкретных полномочий.

Таким образом, можно сделать вывод, о том, что надзор - один из важнейших методов охранения законности. От его успешного проведения во многом зависит процесс построения правового государства, поскольку законность - неотъемлемый, если не основной его атрибут. Прокурорский и административный надзор являются важнейшими для обеспечения исполнения действующего законодательства видами надзорной деятельности. Каждый из рассматриваемых надзоров имеет как свои сходства, так и свои различия, что не делает их менее значимыми для функционирования государства.

Глава 2. Проблемы реформирования контрольно-надзорной сфера в контексте проводимых административных реформ

2.1 Делегирование контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ

Новейшая история государственного управления России не обходится без упоминания практики проведения административных реформ. Научно-практический интерес представляют подходы и концепции, которые реализуются на каждом из этапов, но, главное, - насколько эффективны результаты и последствия проводимых реформ.

Не секрет, что в основу общей концепции реформирования на каждом этапе заложены не только внутренние факторы развития системы государственного управления, но и результаты тщательного анализа лучших зарубежных практик реформирования с целью адаптации к российским условиям. Однако ставка на адаптацию приемов и методов проведения административных реформ в зарубежных странах, зачастую, не учитывает 3-х моментов: траектории предшествующего развития современного российского общества, институциональную неустойчивость (порой, и неопределенность) сложившегося нормативно-правового «каркаса» и объективное отсутствие должного профессионализма, как у реформаторов, так и у исполнителей.

Наглядно траектория предшествующего развития просматривается в трансформации контрольно-надзорной деятельности (КНД). Никто не оспаривает необходимость действенного механизма контроля и надзора государственного управления. Но одновременно возникает проблема - во что обойдется обществу данная система в целом. Нельзя сбрасывать со счетов оба аспекта: стоимость создания и функционирования этой системы, и ее отдача - результативность.

Одним из направлений совершенствования - это передача части полномочий контрольно-надзорных федеральных органов исполнительной власти на уровень субъектов ФедерацииДелегирование контрольно-надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов российской Федерации: Монография: коллектив авторов. - М.: Центрокаталог, 2018. - С. 14..

Такая передача необходима в рамках реформы контрольно-надзорной сферы в Российской Федерации. Соответственно, нужно выбрать и обосновать конкретные рекомендации по передаче полномочий контрольно-надзорных органов с одного управленческого уровня на другой и оценить возможные риски.

Для достижения поставленной цели по выработке рекомендаций были проанализированы, обобщены, сформированы и структурированы: действующая нормативная правовая база, методические и организационные основы делегирования контрольно-надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (рис. 1).

Рекомендации по делегированию контрольно-надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ приведены в таблице 1 в Приложении 1 (4 блока)Делегирование контрольно-надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов российской Федерации: Монография: коллектив авторов. - М.: Центрокаталог, 2018. - С. 16..

Такие рекомендации имеют практическую значимость и состоят в возможности их использования при подготовке нормативных правовых актов, методических материалов, направленных на совершенствование делегирования контрольно-надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и оценку результатов передачи контрольно-надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Рис. 1. Схема передачи полномочий КНДПлотицына Л.А. Контрольно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти: организационно-методический аспект. // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2018. №4 С. 139-145..

2.2 Разработка эффективных мер, направленных на повышение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти

Деятельность контрольно-надзорных органов имеет приоритетное значение для любого современного государства. Последнее десятилетие Российская Федерация пытается улучшить и усовершенствовать систему контрольно-надзорных органов за счет проведения масштабных административных реформ, внедрения современных механизмов государственного управления и использования опыта передовых западных стран. Без обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов вряд ли возможно обеспечить законность и дисциплину в работе должностных лиц этих органов, предотвратить коррупционные правонарушения и повысить доверие со стороны граждан к их деятельности.

Под открытостью контрольно-надзорных органов предлагается понимать создание необходимых условий для обеспечения возможности гражданам и организациям получать достоверную, понятную, полную и своевременную информацию о деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти, о принимаемых ими решениях через различные источники информации, основным из которых является информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет»; обеспечение возможности гражданам участвовать в различных формах разработки и реализации управленческих решений, принимаемых контрольно-надзорными органами; обеспечение возможности оказывать положительное влияние на деятельность контрольно-надзорных органов исполнительной власти, что в целом позволяет установить подотчетность органов исполнительной власти гражданам, реализовывать различные виды общественного контроля и повышает доверие к деятельности указанных органов исполнительной власти.

Выработанные предложения по повышению открытости деятельности контрольно-надзорных органов должны подкрепляться эффективными мерами, направленными на их реализацию.

Основными целями принятия этих мер должно быть достижение соответствующих результатов:

1) осуществление на более высоком уровне открытого государственного управления;

2) решения, принимаемые контрольно-надзорными органами исполнительной власти в рамках исполнения государственных функций по контролю и надзору, должны основываться на активном участии гражданского общества в управленческих процессах, направленных на достижение целей и задач государственного контроля и административного надзора;

3) оценка открытости должна быть основополагающей при характеристике основной деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти и быть основой для принятия организационных и кадровых решений относительно должностных лиц этих контрольно-надзорных органов;

4) принцип открытости (принципы открытости) деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти должен обеспечиваться на всех уровнях и стадиях деятельности каждого органа государственного управления;

5) достижение прозрачности деятельности контрольно-надзорных органов является важнейшим инструментом противодействия коррупции в этих органах, поэтому снижение коррупции напрямую связано с реализацией правовых и организационных механизмов открытостиНиконова Ю.Ш. Профилактика в контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Школа Науки. 2018. № 5(5). С. 34-35..

Наиболее эффективные меры всегда напрямую связаны с использованием методов убеждения и принуждения, административных и экономических, прямого и косвенного воздействия.

Поэтому все меры, направленные на повышение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти, можно разделить на две большие группы:

1) меры, направленные на добровольное исполнение правовых и организационных механизмов, направленных на обеспечение открытости контрольно-надзорных органов;

2) принудительные меры, направленные на выполнение требований открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

Рассмотрим каждую группу мер более подробно.

1. К мерам, направленным на добровольное исполнение правовых и организационных механизмов, направленных на обеспечение открытости контрольно-надзорных органов, следует отнести следующие мероприятия.

Во-первых, важной мерой, направленной на стимулирование деятельности по открытости органов исполнительной власти, является проведение мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти. На основании такого мониторинга может быть составлен рейтинг открытости органов государственной власти.

Мониторинг открытости федеральных органов исполнительной власти может проводиться в соответствии с Методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти. Это, безусловно, касается и органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору.

Проведение мониторингов позволяет дать объективную и независимую оценку открытости государственных органов и оценку эффективности проводимых мероприятий, направленных на обеспечение открытости их деятельности.

При этом важно закрепить перманентность и периодичность проведения подобных мониторингов и оценки открытости деятельности контрольно-надзорных органов в действующем законодательстве РФ, например в положениях об осуществлении отдельных видов государственного контроля и надзора.

Во-вторых, важное значение приобретает визуализация деятельности контрольно-надзорных органов. Например, для реализации принципа понятности можно выбрать несколько наиболее важных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность контрольно-надзорных органов исполнительной власти, визуализировать с помощью различных презентаций, блок-схем, графиков, фильмов, которые бы были понятными для различных групп населения. По итогам визуализации проводить опросы среди населения, групп экспертного сообщества на предмет повышения понятности и прозрачности деятельности контрольно-надзорного органа.

В-третьих, должен быть установлен постоянный контакт между контрольно-надзорными органами и населением. Установление прямой и обратной связи чаще всего происходит посредством проведения социологических опросов или исследований, которые позволяют выявить проблемные вопросы в контрольно-надзорной деятельности.

Опросы дают возможность установить реальную картину, оценки со стороны населения деятельности контрольно-надзорных органов, выявить проблемы и наметить пути решения наиболее сложных системных вопросов. Опросы должны проводиться как средствами самих органов, так и с привлечением специалистов в этой области для проведения более широкомасштабного и достоверного социологического исследования. Результаты опросов позволяют сделать конкретные предложения по повышению открытости и прозрачности деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной властиНиконова Ю.Ш. К вопросу об оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Современные научные исследования и разработки. 2018. № 8(25). С. 140-142..

В-четвертых, важное значение имеет публичное декларирование планов по внедрению принципов открытости в деятельности контрольно-надзорных органов.

Некоторые федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственные функции по контролю и надзору, уже публично задекларировали планы по внедрению механизмов открытости в свою деятельность:

- План Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2014-2018 годы, утвержденный Росгидрометом 8 января 2015 г.План Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2014 - 2018 годы (утв. Росгидрометом 08.01.2015) // КонсультантПлюс.;

- Приказ Ространснадзора от 30 декабря 2014 г. N АК-1313фс «О ведомственном Плане мероприятий Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по реализации Концепции открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти на 2015 год с «горизонтом планирования» до 2018 года»Приказ Ространснадзора от 30.12.2014 N АК-1313фс "О ведомственном плане мероприятий Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по реализации Концепции открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти на 2015 год с "горизонтом планирования" до 2018 года" // Документ опубликован не был. КонсультантПлюс. ;

- Приказ Росстандарта от 30 декабря 2014 г. N 2162 «Об утверждении ведомственного Плана Рос-стандарта по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2015 год с учетом «горизонта планирования» до 2018 года»Приказ Росстандарта от 30.12.2014 N 2162 "Об утверждении Ведомственного плана Росстандарта по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2015 год с учетом "Горизонта планирования" до 2018 года" // Документ опубликован не был. КонсультантПлюс.;

- План организационных мероприятий Федеральной службы судебных приставов по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2015 год и на период до 2018 года, утвержденный Директором Федеральной службы судебных приставов, главным судебным приставом РФ А.О. Парфенчиковым, от 29 декабря 2014 г. N 05/26840вн;

- План Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2015 год, утвержденный Вр.и.о. руководителя Роском-надзора А.А. Панковым 29 декабря 2014 г.;

- План Федерального казначейства по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2014 год с учетом «горизонта планирования» до 2018 года, утвержденный Руководителем Федерального казначейства Р.Е. Артюхиным 27 октября 2014 г.;

- Ведомственный план Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2014 год с учетом «горизонта планирования» до 2018 года, является Приложением к Приказу Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 5 августа 2014 г. N 267 и др.

Вместе с тем следует констатировать, что на уровне субъектов Российской Федерации органами исполнительной власти, осуществляющими государственный региональный контроль и надзор, работа в этом направлении практически не ведется.

2. К мерам, направленным на принудительное исполнение правовых и организационных механизмов, направленных на обеспечение открытости контрольно-надзорных органов, следует отнести следующие мероприятия.

Во-первых, к мерам административного принуждения может быть отнесено введение прокурорского надзора за выполнением законодательства РФ об открытости деятельности контрольно-надзорных органов. Приказ Генерального прокурора должен иметь наименование «Об усилении прокурорского надзора за выполнением требований законодательства по открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти». Данным документом должен быть установлен прокурорский надзор за выполнением требований законодательства по открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

Генеральным прокурором РФ, заместителями Генерального прокурора Российской Федерации, начальниками главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорами субъектов Российской Федерации, приравненными к ним военными прокурорами и прокурорами иных специализированных прокуратур должны проводиться мероприятия по осуществлению прокурорского надзора по соблюдению следующих требований открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти:

1) проверять работу с референтными группами;

2) осуществлять надзор за организацией широкого, многоканального доступа к общедоступным ресурсам в сети Интернет;

3) проверять информацию, размещенную контрольно-надзорными органами исполнительной власти в общедоступных ресурсах о своей деятельности в сети Интернет;

4) осуществлять надзор за проведением независимых антикоррупционных экспертиз и общественным мониторингом правоприменения;

5) проверять работу контрольно-надзорных органов исполнительной власти по взаимодействию со СМИ;

6) усилить надзор за работой контрольно-надзорных органов исполнительной власти по обращениям граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества, а также следить за информированием населения о данной работеЧежидова А.В. Разработка эффективных мер, направленных на повышение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти // Законность и правопорядок. 2018. № 1-2(18). С. 35-39..

В случае выявленных нарушений при организации работы контрольно-надзорных органов по открытости своей деятельности принимать меры прокурорского реагирования.

Наличие данного приказа Генерального прокурора РФ серьезным образом подтолкнет контрольно-надзорные органы исполнительной власти выполнять требования законодательства РФ по обеспечению открытости и прозрачности деятельности, а также будет реальным стимулом для проведения мероприятий по дальнейшему внедрению новых механизмов открытости и совершенствованию деятельности в этой области.

Во-вторых, целесообразно установить административную ответственность должностных лиц контрольно-надзорных органов исполнительной власти за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований законодательства РФ, направленного на обеспечение открытости деятельности.

Статья должна быть размещена в главе 19, посвященной административным правонарушениям против порядка управления. Необходимо данную статью включить в блок статей, относящихся к административным правонарушениям, которые устанавливаются за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле (ст.19.6.1 КоАП РФКодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.04.2020) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.).

Поэтому предварительный номер и наименование будет следующим: «Статья 19.6.3. Нарушение должностными лицами установленных нормативными правовыми актами условий и требований к открытости деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору, органов муниципального контроля, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции».

В первой части данной статьи должна быть установлена административная ответственность за неопубликование органами исполнительной власти, осуществляющими государственные функции по контролю и надзору, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, осуществляющими контрольные функции, информации о своей контрольно-надзорной деятельности, а равно установление запрета на ознакомление пользователей (потребителей) информации с документами, регламентирующими проведение контрольно-надзорных мероприятий, отказ в предоставлении пользователям (потребителям) информации о контрольно-надзорной деятельности по запросу влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от пяти тысяч рублей до двадцати пяти тысяч рублей либо дисквалификацию сроком на один год.

Во второй части данной статьи должна быть установлена административная ответственность: препятствование или наложение запрета на доступ населения к информации о заседаниях контрольно-надзорных органов, органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, установление запрета на участие граждан в открытых заседаниях коллегий контрольно-надзорных органов влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от пяти тысяч рублей до тридцати пяти тысяч рублей либо дисквалификацию сроком на два года.

В третьей части данной статьи должна быть установлена административная ответственность: неполучение пользователями информации о работе государственных органов с обращениями граждан, неразмещение на официальном сайте отчетов о работе с обращениями и запросами информации граждан и юридических лиц влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от пяти тысяч рублей до двадцати пяти тысяч рублей либо дисквалификацию сроком на один год.

Следует особо отметить, что установление административной ответственности в данной области должно значительным образом повысить эффективность работы контрольно-надзорных органов по внедрению правовых и организационных механизмов в свою деятельность.

контрольный надзор административный власть

Заключение

В данной работе рассматриваются проблемы разграничения контрольно-надзорных и регуляторных (нормотворческих) функций между федеральными министерствами и федеральными службами.

Анализируя логику разграничения функций государственного управления в рамках административной реформы, проведенной в России в 2004 году отмечено уменьшение влияния коррупциогенных факторов на процесс ведомственного нормотворчества как положительный эффект реформы, с одной стороны, а также снижение оперативности в подготовке нормативных правовых актов, негативное влияние разногласий и противоречий между федеральными министерствами и федеральными службами на процесс и результаты нормотворчества -- с другой.

Целесообразно предложить ограничивать нормотворческие полномочия контрольно-надзорных органов в части принятия ими нормативных правовых актов, регулирующих внешневластные отношения, то есть деятельность подконтрольных объектов, а также регламентирующих процедуру контроля (надзора).

При этом, по мнению автора, нерационально ограничивать полномочия федеральных служб по принятию нормативных правовых актов, имеющих внутриорга-низационный характер или направленных на регулирование кадровых вопросов и вопросов предоставления социальных гарантий работникам ведомств.

Сделан вывод о том, что совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти и разграничения функций между ними должно осуществляться на основе функциональных и процедурных реформ, предусматривающих принятие федеральных законов о нормативных правовых актах и о государственном контроле (надзоре). Целесообразно исключить нормотворчество из функций, являющихся основой для выделения типов федеральных органов исполнительной власти согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Список литературы

Нормативные правовые акты

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.04.2020) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. (ч. 1). Ст. 1.

2. Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2304.

3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.

4. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 12.04.2019) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 11. 2004. Ст. 945.

5. Указ Президента РФ от 27.08.2010 № 1074 (ред. от 27.06.2012) «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 30.08.2010. № 35. Ст. 4533.

6. Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 14.09.2018, с изм. от 21.01.2020) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 28.05.2012, N 22, ст. 2754.

7. Указ Президента РФ от 31.12.2008 N 1883 (ред. от 09.05.2016) «Об образовании Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 95.

8. Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 10.07.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 31. Ст. 3233.

9. План Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2014 - 2018 годы (утв. Росгидрометом 08.01.2015).

10. Приказ Ространснадзора от 30.12.2014 N АК-1313фс «О ведомственном плане мероприятий Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по реализации Концепции открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти на 2015 год с «горизонтом планирования» до 2018 года»

11. Приказ Росстандарта от 30.12.2014 N 2162 «Об утверждении Ведомственного плана Росстандарта по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2015 год с учетом «Горизонта планирования» до 2018 года».

Учебная и научная литература

12. Административная реформа в России: науч.-практ. пособие / Е.К. Волчинская, Н.А. Игнатюк, Н. М. Казанцев [и др.]; под ред. С. Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М.: Контракт, Инфра-М, 2016. - 352 с.

...