Публичные интересы и производные от них юридические конструкции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российский университет дружбы народов

Юридический институт

Публичные интересы и производные от них юридические конструкции

А.Б. Зеленцов, М.В. Немытина

Цель настоящей статьи заключается в выяснении ситуации, сложившейся по поводу публичных интересов в российском праве как регулятивной системе общества и правоведении как системе научных представлений о праве, а также в выявлении возможностей построения юридических конструкций на основе публичных интересов в целях совершенствования правового регулирования.

Авторы статьи с позиций общей теории права и административного права анализируют: 1) природу и сущностные основания публичных интересов; 2) трансформации взглядов на публичные интересы в отечественном правоведении в историко-теоретическом ракурсе; 3) существующие на сегодняшний день интерпретации феномена публичных интересов в российской правовой доктрине, законодательстве и судебной практике; 4) некоторые различия в понимании публичных интересов в российской и западной юриспруденции; 5) отдельные юридические конструкции современного российского права, в основе построения которых лежат публичные интересы. Тем самым в настоящей статье речь идет об объективации интересов публично-правовой направленности, формах их проявления и возможностях реализации в российском обществе, праве и государстве.

На сегодняшний день «публичный интерес», «государственный интерес», «общественный интерес» и другие смежные категории и понятия активно используются в российской юридической науке, правотворчестве и правоприменении, в то время как проблема их различения и разграничения не решена должным образом. В статье отмечается отсутствие в российском законодательстве легального определения публичных интересов, что обусловливает использование этой категории в правоприменительной практике как оценочной, что, с одной стороны, создает неопределенность в правовом регулировании, с другой -- придает ему гибкость и подвижность, нацеливает на согласование морального и юридического содержания, предоставляет возможность учитывать специфику проявления публичных интересов в каждом конкретном случае. В статье рассматриваются позиции Конституционного Суда РФ, идентифицирующие и интерпретирующие публичные интересы, уточняющие соотношение категории публичного интереса с другими близкими по смыслу категориями и понятиями, в частности, с понятием «общий интерес». По мнению авторов, на основе публичных интересов формируются юридические конструкции, связывая воедино различные элементы правовой материи -- правовые принципы, институты и нормы. В качестве примеров таких конструкций в настоящей статье рассматриваются публично-частное партнерство, административный иск, судебная защита неопределенного круга лиц и др.

Ключевые слова: интересы в праве; публичные интересы; общественные интересы; государственные интересы; публичные и частные интересы; баланс интересов в праве; юридические конструкции на основе публичных интересов

PUBLIC INTERESTS AND LEDAL CONSTRUCTIONS DERIVED FROM THEM

Aleksander B. Zelentsov, Marina V. Nemytina

Peoples' Friendship University of Russia

Law Institute

The article observes public interests, firstly, as a social regulative system in the Russian law, and secondly, as a scientific conception of law in legal science. It also researches possibilities of building legal constructions based on public interests with an aim to improve the legal regulation.

Basing on the general theory of law and administrative law, the authors analyze: 1) the essence and grounds of public interests; 2) transformation of the Russian historical-theoretical conceptions of public interests; 3) modern interpretations of the phenomenon of public interests in the Russian legal doctrine, legislation and judicial practice; 4) some differences in the Western and Russian conceptions of public interests; 5) separate legal mechanics based on public interests. I.e. the authors talk about ob- jectivating public interests, defining its forms of appearance and possibilities of implementation in the Russian society, law and state.

Nowadays categories «public interest», «state interest», «social interest», «general public interests» as well as similar ones are widely used in the Russian legal science, law-making and law enforcement. The problem of its defining as well as identifying public and state interests is still not solved.

The article emphasizes the absence of legal definition of public interests in the Russian legislation what causes its use as an evaluation category in the law enforcement practice. This follows by uncertainty in the legal regulation. From other side the term remains flexible and movable, helps coordinate moral and legal content, allows take into account specificity of public interests in each and every case. The article observes position of the Constitutional Court of Russia which defines correlation between public interests and similar categories, e.g. general interest.

According to the authors' opinion, public interests form legal mechanics uniting legal principles, institutes and rules. Examples of such mechanics are corporate-public regulation and public- private partnership.

Key words: interests in law; public interests; social interests; state interests; public and private interests; balance of interests in law; legal mechanics based on public interests

ВВЕДЕНИЕ

В западной юридической науке существует направление, именуемое «юриспруденцией интересов», которое содержит в своей основе социологическую методологию и обладает не только теоретической, но и ярко выраженной прикладной направленностью. Имеющие глубинный юридический смысл понятия «публичные интересы», «общественные интересы», «баланс интересов», «взвешенные интересы», «пропорциональное равенство интересов» активно используются в правотворчестве и правоприменении (европейском, североамериканском, латиноамериканском, с недавних пор -- в российском). Они служат для построения правовых институтов на законодательном уровне, для обоснования позиций судами и иными юрисдикционными органами, для отстаивания притязаний сторон практикующими юристами в условиях состязательности.

Сложившиеся на сегодняшний день в российском правоведении взгляды на публичные интересы целесообразно рассмотреть в социологическом ракурсе. Как справедливо отмечает В.П. Малахов, «результат познавательной деятельности зависит от выбранных точек отсчета, поэтому есть возможность разных интерпретаций предмета, а также возможность пересмотра знаний» (Malakhov, 2018:109). От той методологической системы координат, которая выбрана исследователями при рассмотрении темы, зависит ход исследования и его конечный результат. В нашем случае -- идентификация и интерпретация публичных интересов и соответствующих юридических конструкций.

В настоящей статье рассмотрены: природа и сущностные основания публичных интересов; развитие представлений об интересах в отечественном правоведении, включая трансформации взглядов ученых на публичные интересы в разные исторические периоды (дореволюционный, советский, постсоветский); существующие на сегодняшний день интерпретации феномена публичного интереса в доктрине, законодательстве и судебной практике; различия в понимании публичных интересов в российской и западной юриспруденции; юридические конструкции современного российского правоведения, в основе построения которых оказываются публичные интересы.

Цель настоящего исследования заключается в выяснении ситуации, сложившейся по поводу публичных интересов в российском праве как регулятивной системе общества и правоведении как системе научных представлений о праве, в выявлении возможностей построения на основе публичных интересов юридических конструкций, способствующих развитию правоотношений в современном российском обществе.

С методологический позиций интересы следует понимать как реальные причины социальных действий. Разного рода интересы как побудительный мотив действий различных субъектов, преломляясь в обществе, распадаются на публичные¹ (общие) и личные (индивидуальные). Публичные интересы как социальный феномен осуществляется во взаимосвязи с частными интересами. Государственный интерес является разновидностью публичного интереса, поэтому отражающее его понятие носит подчиненный характер по отношению к понятию «публичный интерес». На сегодняшний день понятия «публичное» и «государственное» на уровне российской правовой доктрины перестали быть синонимами. В то же время в практике принятия политических решений и законодательстве зачастую позиционируются как публичные именно государственные интересы. Эта особенность понимания публичного имеет исторические корни и отражает особенности отечественной правовой культуры, поддерживаемых ею традиций. Публичные интересы в том виде, в котором они представлены в России, выросли в недрах той системы общественных отношений, где государство доминирует над обществом, а общество подчинено государству.

В разном социальном контексте публичные интересы демонстрируют многообразие форм проявления, нормативной регламентации и интерпретации. В этом смысле при рассмотрении заявленной в названии статьи проблемы целесообразно использовать такие методологические подходы, как феноменологический, социокультурный, сравнительно-правовой. Исследование проблемы интересов в научных текстах, законах, иных нормативных правовых актах, в судебных решениях требует применения герменевтического и юридико- догматического подходов.

Сравнительно-правовые исследования показывают, что понимание публичного интереса в англо-американской и континентальной правовых традициях имеет определенные исходные отличия. В США и Великобритании публичный интерес традиционно рассматривался как неразрывно связанный с индивидуальными интересами и трактовался как «результирующая сумма индивидуальных интересов». Под публичным интересом понимается интерес любого лица (лиц), связанный с обеспечением благополучия, стабильности, безопасности и устойчивого развития общества. В отличие от стран, где термин «публичное» отождествляется в первую очередь с понятием «государственное», в США термин «public interest» связывают с существованием публичной сферы (гражданского общества), в которую в качестве активного элемента публичного дискурса и публичных процессов включаются различные субъекты.

В то же время в странах романо-германской правовой семьи публичный интерес традиционно рассматривался «как превосходящий простую сумму индивидуальных интересов», «как высший и более устойчивый интерес». По этой Термин «публичный» происходит от лат. риЬНсш (одного корня со словом рори1ш -- народ) и со-гласно справочной литературе имеет несколько значений: 1) «государственный», «общинный», «об-щественный»; 2) относящийся к народу и государству; от народа исходящий и от имени государства совершающийся; 3) общий, народный, всеобщий, общеупотребительный; 4) официальный. причине публичный интерес охранялся и обеспечивался государством, составляя основу самостоятельного правового режима, отличного от того, который регулирует отношения между частными лицами. Однако, как отмечается в компаративных исследованиях, в современных условиях либерализация государства, сочетаемая с гарантиями фундаментальных прав, а не их ограничением, ведет к сближению континентально-европейского подхода к публичному интересу с англо-саксонским (Aragao, Alexandre Santos de, 2005).

Тенденция понимания публичного интереса в гармонии части и целого обнаруживает себя в правоведении многих стран. Так, в бразильской литературе предлагается рассматривать публичный интерес как совокупность индивидуальных интересов, совпадающих по своей направленности к жизненному благу, представляющему собой определенную материальную или моральную ценность, выгоду или пользу, которые каждый индивид желает получить или сохранить как личное достояние и которые приобретают публичный характер, когда это желание поддерживается и разделяется таким числом лиц, что оно начинает идентифицироваться как доминирующее желание общности (Gonzalez Borges, 2007:9). При таком подходе публичный интерес трактуется как «публичное измерение индивидуальных интересов, или интересов каждого индивида как члена общества» (Bandeira de Mello, Celso Antфnio, 2004:58).

В настоящей статье авторы рассматривают отдельные юридические конструкции, в построение которых включают в качестве элемента публичные интересы, соединяя тем самым социологию права с юридической догматикой. Как отметил выдающийся советский и российский правовед С.С. Алексеев, «разработка юридических конструкций -- это во многом заслуга юридической догматики, аналитической юриспруденции» (Alekseev, 2002:252). В то же время юридические конструкции опираются на практический опыт, отвечают потребностям практики, проверяются и выверяются ею. Опыт правового регулирования, если смотреть шире, правовая культура общества на определенной ступени его развития, фиксируются в юридических конструкциях, которые воспроизводятся в социальной жизни. Юридические конструкции одновременно отражают и формируют правовую реальность, связывают воедино различные элементы правовой материи -- правовые принципы, институты, презумпции, нормы. Вероятно, можно связать публичные интересы с юридическими конструкциями, «вырастающими» на их основе, производными от них, что позволит придать большую определенность правовому регулированию и послужит упорядочению отношений в обществе.

В рамках заявленной темы для обоснования развития современного российского общества, государства и права в их взаимосвязи и взаимной обусловленности, а также юридической науки как системы знаний и социального института является значимым: во-первых, рассмотреть публичные интересы как социальный феномен, а также эволюцию представлений о них в российском и зарубежном правоведении, насколько это представляется возможным в рамках статьи, учитывая сложность и многогранность темы; во-вторых, не отождествляя публичные интересы с государственными, определить их виды, учитывая, что интересы могут реализовываться в публичном пространстве в рамках как государства, так и гражданского общества; в-третьих, рассмотреть юридические конструкции, при построении которых используются публичные интересы (государственно-частное партнерство; административный иск; судебная защита интересов неопределенного (неограниченного) круга лиц и др.).

Существующие многообразие подходов к публичному интересу отражает особенности правовых культур с их традициями, правовых семей и правовых систем, специфику правовых форм, доктринального и догматического толкования права, тенденции правоприменительной практики, уровень развития политических систем и институтов гражданского общества в разных странах мира.

ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВЫХ ВОЗЗРЕНИЙ НА ПУБЛИЧНЫЕ ИНТЕРЕСЫ

Представления об интересах в праве в социологическом ракурсе оформились в российском правоведении на рубеже Х1Х-ХХ вв. Именно в тот период в работах отечественных правоведов (Н.М. Коркунов, С.А. Муромцев) четко обозначились позиции в русле того направления, которое в западной политикоправовой мысли первой половины XIX в. поименовано как «юриспруденция интересов». Так, Н.М. Коркунов, исходя из интересов, определяет юридическую норму, которая «содержит определение порядка пользования силами для осуществления разнообразных человеческих интересов с целью устранить их столкновение» (Korkunov, 2017:160). Он также утверждает, что «содержание общественной жизни составляет совокупность интересов отдельных личностей, составляющих общество» (Korkunov, 2017:2). В разные исторические периоды под влиянием политических, экономических, религиозных и иных факторов меняется расстановка социальных сил в обществе, и на этой основе превалировавшие ранее интересы сменяются другими.

Н.М. Коркунов обратил внимание на проблемы равной защиты интересов, пропорционального равенства интересов, преимущества общих интересов над частными, при котором, тем не менее, не должна подавляться личная свобода. «Различные интересы требуют для своего осуществления весьма различное количество силы. Поэтому равенство таких интересов было бы фиктивным, если бы требующему большего количества силы было предоставлено столько же, сколько и другому, требующему сравнительно ничтожное количество сил. (...) Поэтому в таких случаях применяется равенство пропорциональное, т.е. силы распределяются между разграничиваемыми интересами не поровну, а пропорционально количеству, потребному для полного осуществления каждого из интересов». Автор отмечал, что неравноценными интересы могут быть либо по субъекту, исходя из того, чьи это интересы, либо по содержанию, смотря по тому, какие это интересы, «интересы общие естественно предпочитаются интересам частным. Например, интересы государства ценятся выше интересов провинции, общины; интересы общины выше интересов частного лица». В случае столкновения частных интересов при их разграничении «принимаются в соображение еще и общие интересы, сопутствующие, так сказать, всем частным случаям столкновения интересов». Вместе с тем предпочтение должно отдаваться тому способу разрешения интересов, который меньше стесняет личную свободу (Когкдао^ 2017:161-163).

В советской юридической науке проблема интересов разрабатывалась преимущественно с позиций марксизма. Основа марксистского мировоззрения -- интересы классов, которые носят противоборствующий характер и ведут к смене социально-экономических укладов. В современном прочтении марксизм предстает как фундаментальная теория социологического типа, ставшая в начале ХХ в. мощным фактором изменения социальной реальности. Утверждение в начале 30-х годов советской партийно-государственной системы обусловило безраздельное господство публичных интересов, отождествляемых с партией и государством, партийно-государственных интересов. Идеологически, в том числе и средствами юридической науки, обосновывались общественные интересы, коллективные интересы, интересы трудящихся масс как некие надындивидуальные интересы.

В 60-е гг. ХХ в. представления об интересах в советском правоведении стали выходить из жестко заданных рамок классовых интересов, постепенно формировались взгляды на интересы личности (направленность действий субъекта, его стремление к овладению тем или иным благом) и общества в целом. К середине 60-х гг. четко обозначились «три точки зрения на природу интереса: его представляли как субъективное или объективное явления, либо как единство субъективного и объективного». Формировалась парадигма, согласно которой изучение выраженных в юридических нормах интересов позволяет представить право в его социально-историческом развитии и дает возможность выявить его социально-регулятивные возможности. Исходя из этого становление и эволюцию права, механизм его воздействия на общественные отношения, а также поведение отдельной личности отечественные правоведы стали рассматривать сквозь призму существующих в обществе интересов (Ekimov, 1984:4-5).

В постсоветский период начали доминировать представления о праве как канале артикуляции и реализации интересов и совокупном интересе «разноуровневых субъектов -- нормативном выражении диалектического единства интересов личности, общества и государства. Происходит концептуализация права как формы существования интересов, их функционирования и реализации и в то же время способа их регулирования и сдерживания (Subochev, 2008: 13-14).

В 90-е гг. ХХ в. внимание российских юристов было сфокусировано на выявлении природы частного и публичного права. Сложившуюся в правоведении ситуацию хорошо отразил Е.А. Суханов, утверждая, что развитие человеческой цивилизации, колоссальное усложнение социальных процессов «видоизменили, но никак не отменили принципиальную основу правовой системы, покоящейся на фундаментальном различии частного и публичного права» (Sukhanov, 2004:26). Категории «публичное» и «частное» использовались для обоснования дуализма в праве. На основе выявления режимов правового регулирования -- публично-правового и частноправового -- шло обоснование российской правовой системы постсоветского периода. В обозначенном контексте внимание ученых привлекла и проблема интересов, от которых производны режимы правового регулирования.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в постсоветском правоведении поначалу гораздо более пристальное внимание уделялось правовой природе частных интересов, интерпретируемых в русле развития рыночной экономики, гражданско-правовых отношений, частной собственности, свободы предпринимательской деятельности. Одновременно формировались представления о частном в контексте конституционных прав и свобод -- частная жизнь человека в различных ее проявлениях. В жизни российского общества на тот момент доминировала тенденция невмешательства государства в экономику, частную жизнь граждан, чем и объяснялось превалирование частного права и частных интересов в праве. Эта тенденция в своих крайних проявлениях, как справедливо отмечают исследователи, привела «к умалению значимости публичных интересов и гипертрофии интересов частных» (Kurbatov, 2001:88). В то же время внимание ученых фокусировалось не только на дуализме правовой системы, но и на правовой природе лежащих в ее основе частных и публичных интересов, их соотношении, поддержании баланса между ними.

Общие тенденции развития российского общества предполагали гармонизацию отношений в различных сферах его жизни на основе согласования правовыми средствами публичных и частных/частных и публичных интересов. В российской правовой науке постепенно формируются представления о том, что противопоставление двух типов отношений в обществе и соответствующих им режимов правового регулирования вряд ли оправдано. Трудно, подчас нереально, провести грань между частным и публичным, установив со всей определенностью соответствующие режимы правового регулирования и идентифицировав по этому принципу отрасли и институты права. В отраслях права сосуществуют элементы частного и публичного, действуют частноправовой и публично-правовой режимы правового регулирования, соседствуют императивные и диспозитивные начала. Отрасли, которые традиционно принято считать отраслями частного права, обогащаются за счет использования публично-правовых средств и методов воздействия на общественные отношения, и наоборот.

Обосновывая тезис о том, что положения Конституции РФ формируют дуалистическую правовую систему и фундаментальные положения как частного, так и публичного права, В.Ф. Яковлев отметил, что «и для публичного, и для частного права единой целью в соответствии со ст. 2 Конституции является человек, его интересы, его права и свободы. Публичное и частное право -- не цель, а разные средства достижения этой цели» (Yakovlev, 2004:20). Если общей целью правового регулирования и для частного, и для публичного права выступает человек, то отсутствует принципиальная основа для их противостояния и противопоставления.

Фундаментом как частного, так и публичного права, их основой являются частные и публичные интересы различных субъектов правового общения. Очевидно сосуществование в социальной реальности частных и публичных интересов, определяющих природу, содержание и тенденции правового регулирования на различных уровнях.

Так, например, в научной литературе существует подход, согласно которому публичный интерес может быть отражен и закреплен в отраслях публичного и частного права и выделяться исключительно по субъекту-носителю (Maslakov, 2009:26).

Идентификация частных и публичных интересов субъектов на разных уровнях и в разных сферах правового общения одинаково значима для правовой науки, правотворческого процесса и практики правоприменения. С позиций методологии возможно рассмотрение публичных и частных интересов отдельно друг от друга, а также во взаимодействии и взаимной обусловленности. На основе идентификации интересов участников правового общения -- частных или публичных -- применительно к различным уровням и сферам правовой жизни, равно как и на основе их гармонизации, установления баланса между ними, возможно построение юридические конструкций и моделей правового регулирования, отвечающих требованиям времени.

В этом ключе можно рассматривать публичные интересы отдельно от частных, что позволяет: 1) обосновать общие тенденции развития общества и государства в сложных отношениях современного глобального мира, в котором вступают во взаимодействие государства с различными цивилизационно-культурными основаниями и уровнем развития; 2) разрабатывать законодательные или иные нормативные правовые акты (с учетом лоббирования интересов не только государства, но и иных существующих в обществе публичных корпораций); в) формировать правовые позиции судов, особенно высших судебных инстанций; г) разрешать конфликты участников правоотношений, «взвешивая» не только публичные и частные интересы, но и публичные интересы разных субъектов.

Таким образом, проблема интересов в праве, в том числе публичных интересов, носит методологический характер и разрабатывается как с позиций общей теории права, так и отраслевых юридических наук. Это предполагает объективацию интересов, выведение их на рациональный уровень, определение их динамики, форм проявления в праве и т.д.

Д.И. Дедов утверждает, что именно движение «от иррационального (неудовлетворенность потребностей, ограничение свободы) к рациональному (осознание нарушенных интересов и создание правового механизма их защиты) лежит в основе развития права» (Dedov, 2008:19).

Внимание российского научного юридического сообщества было сфокусировано на проблеме интересов в ходе научной конференции «Интересы в праве», проходившей 25-26 марта 2016 г. в Российском университете дружбы народов. В рамках конференции был обсужден широкий спектр проблем, связанных с интересами в праве и производных от них: методология интересов в праве; интересы как реальные причины социальных действий; влияние интересов на эволюцию права и общества в различные исторические периоды; правовые коммуникации субъектов как носителей прав и интересов; взаимообусловленность и взаимодействие частных и публичных интересов в праве; соотношение личных, публичных и государственных интересов и их воплощение в праве; формы реализации интересов в правотворчестве и правоприменении. Конференция показала, что существующие на сегодняшний день в российском правоведении представления об интересах производны от типов понимания права, они связываются исследователями с этатизмом (юридическим позитивизмом) либо социологизмом (социологическими концептами) (Interests in Law: 2017).

В современном российском правоведении социологический и юридико- позитивистский концепты сходятся в части различения государственных и публичных интересов, признания более широкой, развернутой трактовки последних. Публичные интересы, наконец, перестали отождествляться с государственными. Выразителями публичных интересов признаются не только государство и его институты, но и институты гражданского общества. Вместе с тем социологические представления о праве предполагают дальнейшее продвижение в том направлении, что существующие в обществе интересы аккумулируются по разным основаниям (профессиональным, конфессиональным, партийным, гендерным и др.), а выразителями публичных интересов признаются отдельные сообщества, институционально и нормативно оформляющие их -- корпоративно-публичные образования.

Несмотря на пристальное внимание постсоветской юридической науки к проблеме и интересов в праве, категория «публичные интересы» остается в ней недостаточно изученной и обоснованной, отчасти потому, что исследовалась авторами не сама по себе, а в контексте соотношения частного и публичного / публичного и частного, а также в русле многих других проблем, имеющих более общий характер (Tikhomirov, 1995:54-56; Tot'ev, 2002:19-22) либо менее общий (Bakaeva, Pogodina, 2011:36-47; Kurochkin, 2011:59-61; Kozlova, 2011:35-38). Между тем объем научных исследований, касающихся проблем публичного интереса, в российском правоведении в последнее десятилетие продолжает неуклонно нарастать. Эти исследования осуществляются, по крайней мере, по четырем основным направлениям: 1) концептуальное осмысление публичных интересов как правовой категории, выделение его отличительных признаков (Kravchenko, 2004:8-18; Lomaev, 2012; Yatsenko, 2016); 2) выявление основных видов публичного интереса как родовой категории (Sitdikova, 2012:18-20; Salakhutdinova, 2010:32-35; Chirkin, 2013:9-10); 3) разработка механизмов и подходов, позволяющих обеспечить баланс (сочетание и взаимодействие) публичных и частных интересов в различных сферах жизни общества (Antonov, 2017:38-41; Pisenko, 2018:34-43; Umanskaya, 2017:69-80; Yudina, 2014:65-70); 4) разработка адекватной правовому государству концепции защиты публичного интереса и в первую очередь современной системы ее судебных форм (Pimenova, 2008:205-208; Khramova, 2011:17-59; Magomedova, 2017:11-14).

Подход к определению содержания публичного интереса в российском правоведении неоднозначен: от широкого, включающего предельно общую трактовку состава его носителей, до предельно узкого, рассматривающего в качестве его субъектов только публично-правовые образования в лице государства и местного самоуправления. Вместе с тем представляется, что в основе осмысления публичных интересов современном правоведением должны быть «широкие» методологические установки в русле социологизма.

В обозначенном контексте актуальным является обращение к опыту правового регулирования США, формировавшемуся на протяжении всего ХХ в. Следует отметить, что весь этот период в правовой доктрине США трансформировались представления об общих интересах. Американская правовая доктрина, в отличии от европейской, строится не на принципе законности, а на принципе приоритета норм Конституции США с помощью их интерпретации и наполнения новыми смыслами, отвечающим потребностям изменяющегося общества. Менялись правовые ожидания американского общества и его представления о справедливости, политические и экономические курсы американских правительств и запросы правящей элиты. Одновременно трансформировались представления американских юристов об общих (публичных) интересах, что находило отражение в практике Верховного суда США, формирующихся судебных доктринах. «Методологической основой такого приспособления конституционного права к меняющимся социальным реалиям в ХХ веке были поиски баланса между частным и общественным интересом», -- отмечает В.Н. Сафонов (Safonov, 2018:179). В праве США, в деятельности американских судов «на первом месте не принцип законности, а принцип защиты прав граждан, прежде всего фундаментальных конституционных прав на жизнь, свободу и собственность как императивно основного вектора» (Safonov, 2018:82). В американской правовой культуре развитие представлений об интересах носило эволюционный характер и не претерпевало радикальных перемен, обусловленных сменой социально-экономических укладов и политических форм, как это происходит в России. Эволюция американской правовой системы и американского конституционализма привели «к необходимости правовой защиты широкого общественного интереса не в традиционном индивидуалистическом понимании, а как защиты в форме исполнения государством своих функций публичной власти. Это защита путем перераспределения национального богатства и путем создания социальных и экономических возможностей для широких слоев населения» (Safonov, 2018:82-83).

Справедливости ради следует заметить, что приведенный выше доктринальный посыл далеко не всегда реализуется в социальных практиках при сложившейся в США конкурентной модели демократии. Вместе с тем теоретическое и практическое значение имеет осуществляемая Верховным судом США интерпретация права на основе баланса интересов. Считается, что впервые такой метод был применен по выработке решения по делу 1938 г. United States v. Carolene Products United States v. Carolene Prodacts 304 US. 144 (1938).. «Суд в решении по этому делу разработал доктринальный метод, в соответствии с которым федеральное вмешательство (речь шла об условиях труда и продолжительности рабочего дня) должно удовлетворять некоторым условиям. Первое: не нарушать положений Билля о правах. Второе: закон федерации не должен нарушать основные политические свободы и общепринятые демократические механизмы. Третье: федеральные законы не должны ставить в особое положение никакую социальную группу либо содержать предубеждение против той или иной социальной группы» (Safonov, 2018:109110). Тем самым Верховный суд США сформулировал подход к государственному вмешательству, признав соответствующими Конституции меры «Нового курса» Ф. Рузвельта и аргументировав эту позицию на основании общественного интереса. Вместе с тем суд уточнил, что «будет признавать действия правительства по улучшению благосостояния только в том случае, если это не будет сопровождаться особым отношением к какой-то социальной группе и выделением ее в качестве привилегированной» (Safonov, 2018:204).

В соответствии с законодательством США государство вправе осуществлять изъятия на основе бесспорного и доказанного общественного интереса («public use», «public interest»), трансформировавшегося в «compelling interest» (Safonov, 2018:207), что делает право частной собственности не абсолютным, однако требует соблюдения надлежащей правовой процедуры в случае изъятия, выплаты компенсации собственнику, и главное, использования права собственности в общественных интересах.

Интерпретируя соответствующую судебную доктрину, В.Н. Сафонов отмечает, что в этом случае «''compelling interest”, то есть интерес государственно организованного общества должен быть непреложным» (Safonov, 2018:211). Автор обращает внимание на то обстоятельство, что «понятие “интерес государства” неприменимо и малосодержательно в американской традиции» (Safonov, 2018:244). Верховный суд США в порядке конституционного контроля проверяет законодательные акты на предмет ущемления фундаментальных прав граждан и наличия бесспорного и непреложного публичного интереса -- «compelling interest», ищет баланс между общественным и частным интересом.

Именно с публичной сферой связано получившее широкое распространение в США понятие «право публичных интересов» (The Public Interest Law), которое используется не для определения комплекса правовых норм и институтов, а для идентификации того, интересы какой социальной группы или интересы в какой социально значимой сфере представляют юристы. «Право публичных интересов» достаточно давно стало сферой специализации американских юристов. В круг деятельности юристов, практикующих в сфере публичных интересов, включаются: защита гражданских прав и свобод, прав женщин, прав этнических меньшинств, прав потребителей, охрана окружающей среды и т.д. Однако общим знаменателем деятельности юристов, осуществляющих защиту публичных интересов в США, является этика «борьбы за права маленького человека», представление интересов социально уязвимых и социально не защищенных категорий населения, решение социально значимых проблем.

Ведение юристами такого рода дел можно рассматривать в качестве ответной реакции на давление, осуществляемое со стороны могущественных экономических корпораций. «Право публичных интересов» предполагает не только применение форм и методов юридической защиты по конкретным делам, но и стратегическое использование судебных механизмов для достижения общественно полезных целей, проведение различных публичных кампаний, оказание бесплатной юридической помощи, развитие клинического юридического образования, правовое просвещение. Основная миссия этого движения состоит в использовании права как инструмента разрешения социальных проблем во имя публичного интереса (Rekosh, Buchko, Terzieva 2004:16-17). Следует отметить, что «право публичных интересов» не только в качестве правовой доктрины, но также в виде общественного движения получило распространение не только в США, но и в странах Латинской Америки (Defensa Juridica, 1999:10-12), Центральной и Восточной Европы.

ПУБЛИЧНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ДОКТРИНЕ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ

публичный интерес юридическая конструкция

В настоящий период публичные интересы оказались в зоне повышенного внимания российского юридического сообщества в силу возникшей необходимости осмысления проблем общества, не отождествляемого с государством, понимаемого более широко, чем государство.

В правоведении получили обоснование такие категории, как «публичное право», «публичная власть», «публичный правопорядок», «институты публичной власти» и др. Институты публичной власти -- это социальные институты, в рамках которых идет институционализация властных полномочий не только государства, но и иных публичных корпораций. Выдающийся российский правовед Г.В. Мальцев, характеризуя властные проявления в обществе, отмечает следующее: «Социальные организации, порождающие особый тип власти, могут возникать на политической (государство, партии, общественнополитические объединения), конфессиональной (церковь, религиозные объединения), экономической (цехи, гильдии, концерны, корпорации, промышленные и финансовые союзы) и т.п. основе. Все они по отношению к членам общества, постоянно находящимся в экономическом, правовом, духовном и др. общении, выступают как внешний авторитет, оказывающий целенаправленное воздействие на первичные отношения власти с тем, чтобы придать им регулируемый характер» (Mal'tsev, 1999:297).

Публичные интересы имеют различные проявления, формы институционализации способы нормативного правового оформления. Можно идентифицировать: 1) интересы международных сообществ, которые позиционируются в рамках глобальных или региональных систем; 2) интересы отдельно взятых государств, которые определяют их внутреннюю и внешнюю политику, реализацию их функций, при этом интересы одного государства чаще всего не совпадают с интересами другого; 3) интересы Российской Федерации и интересы государственных образований ее составе, которые тоже не всегда совпадают (в то же время достаточно распространенными являются представления о публичных интересах как об интересах федерального центра); 4) интересы гражданского общества, различных его институтов: местного самоуправления, политических партий, религиозных конфессий, профессиональных, творческих и иных общественных объединений. Существуя в рамках установленных государством организационных и нормативных правовых форм, различные институты гражданского общества имеют собственные публичные интересы, основы функционирования, системы органов управления и самоуправления, корпоративные правила, этические кодексы, иные нормативные акты, процедуры, которым подчиняются и следуют их участники.

Одно из наиболее удачных и цитируемых в российской литературе определений публичного интереса было разработано еще в середине 90-х годов Ю.А. Тихомировым. Согласно данному определению, «публичный интерес -- это признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития» (Tikhomirov,1995:55). Публичный характер интереса выражается в этом определении через его признанность государством, гарантированность правом и значимость для социальной общности. Достоинством этого определения является выбор понятия «социальная общность», способного охватить своим содержанием предельно широкий круг субъектов, генерирующих публичный интерес и являющихся его носителями. Вместе с тем в литературе справедливо обращается внимание на то, что с учетом исторического опыта и современных реалий понятие социальной общности нуждается в сущностном раскрытии и творческом истолковании. Действительно, термином «социальная общность» в социологии обозначается относительно устойчивая совокупность людей, отличающаяся более или менее одинаковыми чертами условий и образа жизни, массового сознания, общностью социальных интересов, ценностей, норм. При этом, в отличие от социальных институтов и организаций, общности не создаются сознательно, а складываются исключительно под воздействием объективного хода общественного развития (Osipov (ed.),1995:480-481). Исходя из такого понимания социальной общности (а оно является доминирующим), по различным классификационным критериям могут быть выделены следующие ее виды: 1) социально-профессиональные группы, профессиональные корпорации (по признаку принадлежности к профессии); 2) этнические сообщества (народности, нации, этнические группы); 3) социальные группы, образованные по демографическому и гендерному признакам (женщины, молодежь, пенсионеры и др.); 4) территориальные сообщества (население села, города, района и др.); 5) по иным многочисленным социальным признакам выделяются потребители товаров и услуг, избиратели, иностранцы, вынужденные мигранты, несовершеннолетние, студенты, спортсмены, писатели, художники и т.д. В силу определенных (схожих) условий жизни у членов социальной общности формируются черты массового сознания, культура, ценности, а также общие интересы, способные приобретать публичный характер и получающие выражение в правовой доктрине, законодательстве и социальных практиках.

В России изучение публичного интереса в общей теории права и отраслевых юридических науках активизируется в самом начале XXI в. в связи с введением этой категории в действующее законодательство. Появление законодательных положений, содержащих эту категорию, потребовало выработки ее единообразного понимания и интерпретации.

Впервые законодатель вводит понятие публичного интереса в Арбитражном процессуальном кодексе (АПК) РФ 2002 г. В силу ст. 53 АПК РФ государственным органам, органам местного самоуправления предоставлено право обратиться в арбитражный суд с иском либо заявлением в защиту публичных интересов, указав, в чем именно заключается нарушение таких интересов. В ч. 3 ст. 304 АПК РФ законодатель устанавливает, что судебный акт, вступивший в силу, подлежит отмене судом надзорной инстанции, если нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы. В ГПК РФ 2002 г. термин «публичные интересы» первоначально отсутствовал, однако позднее был введен в текст Федеральным законом от 04.12.2007 № 330-ФЗ (ст. 387) и Федеральным законом от 09.10. 2010 № 353-ФЗ (ст. 391.9). Причем законодатель в ч. 2 ст. 391 ГПК РФ, как и в ст. 304 АПК РФ, оставляет открытым вопрос о сущности и правовой природе, а также о видах публичного интереса, включая в него «интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы». Термин «публичные интересы» присутствует также в Федеральном законе от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ч. 2 ст. 13) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594 (в ред. от 09.06.2003)..

Стоит отметить, что категория «публичные интересы» первоначально появилась в отраслях российского процессуального права, а причиной, побудившей законодателя ввести ее в процессуальные кодексы, послужила необходимость обеспечения судебной защиты публичных интересов. Отрасли материального права в этом отношении несколько запаздывали.

Начиная с 2006 г. законодатель стал вводить этот термин в Гражданский кодекс РФ (ст. 152.1, ст. 152.2, ст. 1362). Так, устанавливая запрет на сбор, хранение, распространение и использование любой информации о частной жизни гражданина без его согласия (п. 1 ч. 1 ст. 152.2 ГК), законодатель одновременно предусмотрел в п. 1 ч. 2 ст. 152.2 ГК исключения из этого правила, допускающие сбор, хранение, распространение и использование информации о частной жизни гражданина без его согласия в государственных, общественных или иных публичных интересах, а также в случаях, если информация о частной жизни гражданина ранее стала общедоступной либо была раскрыта самим гражданином или по его воле.

По смыслу ст. 152.1 и ст. 152.2 ГК, в понимании законодателя государственный и общественный интересы являются разновидностями публичного интереса. Категория «общественное» как неполитическое, отличное от «государственного» -- видовая по отношению к категории «публичное», которая и может включать в свое содержание иные публично значимые интересы. В частности, исходя из формулировок ст. 304 АПК и ст. 391 ГПК, которые оперируют словосочетанием «законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы», к разновидности публичных интересов следует также отнести интересы неопределенного круга лиц.

Таким образом, в качестве публичных следует рассматривать такие обозначенные в действующем законодательстве интересы, как «интересы государства», «интересы Российской Федерации», «интересы общества», «интересы общества и государства», «интересы субъекта Федерации», «интересы муниципального образования». Данный подход, однако, вызывает ряд вопросов, которые требуют дальнейшего концептуального осмысления. Например, можно ли ограничивать содержание публичного интереса только такими тремя его формами, как интересы общества, интересы государства и национальные интересы, на чем настаивают отдельные авторы? (Publichnyi ^е1е V admiшstrativnom р1^е, 2015:9-10). Являются ли интересы государства и муниципальных образований исключительно публичными, даже если они вступают в частноправовые отношения? Обладают ли государственные и муниципальные органы собственными публичными интересами, или к таковым относятся только интересы публично-правовых образований?

Эти и многие другие вопросы, возникающие как в теории, так и на практике, были бы сняты при наличии в законодательстве легального определения публичного интереса. Однако в настоящее время такое определение отсутствует, как отсутствуют и легальные дефиниции «государственный интерес», «общественный интерес», «интерес неопределенного круга лиц». Разработка таких дефиниций, включая и «публичный интерес», затруднена тем, что они по сути представляют собой так называемые правовые оценочные понятия. Гибкость и неопределенность содержания категории «публичный интерес», ее оценочной характер, как верно отмечает Е.В. Токарева, обусловлены подвижностью границ между сферами жизнедеятельности человека, общества и государства, между публичным и частным (Tokareva, 2014: 7-8).

В юридической литературе ряда зарубежных государств, в частности Испании и стран Латинской Америки, категория «публичный интерес» относится к «неопределенным юридическим понятиям» (Garcia de Enterria, 1996:8384; Gutiйrrez, 2009; Opez Calera, 2010:123-148). Закон точно не определяет границ такого рода понятий, поскольку в них речь идет о явлениях, точная «квантификация» и строгое определение которых затруднены, но в любом случае эти понятия содержат предположение о правовой реальности, дают потенциальную возможность их уточнения на момент применения закона (Garcia de Enterria, Eduardo, Fernandez, Tomвs-Ramon, 2006).

В российской научной литературе такие понятия также иногда называются «неопределенными». Однако наиболее устоявшимся при их обозначении является термин «оценочные правовые понятия». Это -- закрепленные в нормах права понятия, характеризующие наиболее общие свойства разнообразных предметов, явлений, действий, процессов социальной реальности, формально не определенные и специально не конкретизированные законодателем с целью предоставления такой возможности субъекту правоприменения путем свободной оценки в рамках конкретной ситуации (Levina, 2007:24-26).

Особенность оценочных понятий состоит в отсутствии формально фиксированного основного содержания, под которым понимаются существенные признаки предмета или явления. Такого рода понятия служат лишь формой типизации обозначаемых ими правовых явлений. Будучи нечеткими по своей логической структуре, они позволяют охватить широкий круг обстоятельств правовой действительности, которые законодатель не в состоянии точно определить применительно ко всем случаям действия правовой нормы. Использование таких понятий придает гибкость и подвижность правовому регулированию, обеспечивает экономичность и компактность законодательных формулировок, согласованность юридического и морального содержания норм, позволяет учитывать особенности каждого конкретного случая правоприменения, общественно-политическую обстановку. Все это подчас невозможно детально отразить в законодательстве с помощью формально определенных понятий (Levina, 2007:25-26).

Правовые оценочные понятия многообразны. В современном российском правоведении их классификации проводится по различным основаниям. Так, в зависимости от факта интерпретации выделяются интерпретированные, частично интерпретированные и неинтерпретированные оценочные понятия (Fetisov, 2009:56). Под интерпретированными оценочными понятиями понимаются такие, абстрактное содержание которых разъяснено в наиболее общих чертах на уровне высших судебных инстанций путем осуществления официального толкования. При разъяснении судебными инстанциями даются указания на некоторые существенные обстоятельства, которые следует иметь в виду при конкретизации содержания оценочного понятия в процессе его применения в определенной сфере или ситуации. В рамках такой классификации «публичный интерес» может быть отнесен к интерпретированным оценочным понятиям.

Так, содержательные признаки публичного интереса как оценочного понятия получают уточнение в решениях Конституционного Суда РФ и конкретизируются в его правовых позициях.

1. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений постановил, что публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 года № 7-П, от 30 октября 2003 года № 15-П, от 22 марта 2005 года № 4-П, от 14 июля 2005 года № 9, от 6 декабря 2011 года № 27-П и др..

2. Возможность обжаловать принятые органами государственной власти, должностными лицами решения, включая нормативные правовые акты, воплощающая в себе как индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка, является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания права каждого на судебную защиту, одной из необходимых и важнейших его составляющих См: Определение Конституционного Суда РФ от 24.01.2006 N 3-О..