Публичные интересы и производные от них юридические конструкции

3. Государство берет на себя компенсацию причиненного вреда как орган, действующий в публичных интересах, преследующий цели поддержания социальных связей, сохранения социума. Организуя систему компенсаций, государство выступает не как причинитель вреда (что требовало бы полного возмещения причиненного вреда) и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27.12.2005 N 523-О..

4. При законодательном закреплении как самих составов административных правонарушений, так и мер ответственности за их совершение следует исходить из характера правонарушений, их опасности для находящихся под защитой закона ценностей, причин и условий их совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, с тем чтобы гарантировать адекватность (соразмерность) порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего (публичного) интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 08.04.2014 N 10-П..

5. Российское законодательство не содержит норм, устанавливающих приоритет публичных интересов над частными. Однако, исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в вопросе реализации и правового регулирования этих интересов первенство отдается публичным интересам. Этот момент нашел отражение в решении Конституционного Суда РФ, который при рассмотрении конкретного дела постановил, что правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, по смыслу -- конституционных положений, основывается на принципе приоритета публичных интересов, что предопределяет особую роль государства в обеспечении охраны и защиты лесов См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13.10.2015 N 26-П..

При оценке подобной ситуации нельзя не согласиться с выводом, к которому приходит в своем исследовании Е.В. Токарева: если предмет публичного интереса -- некое общее благо, значимое для всех, то ограничение конкретных частных интересов возможно, поскольку осуществляется ради пользы всех и каждого, а значит и носителей тех частных интересов, права которых ограничиваются (Tokareva, 2014:12-13).

При рассмотрении Конституционным Судом РФ конкретных дел уточняются проблемные подходы к соотношению «публичного интереса» с другими близкими по смыслу понятиями, в частности, с понятием «общий интерес». В ряде решений применительно к области публичного права Конституционный Суд РФ толкует эти понятия, по сути дела, как тождественные. Так, гарантии защиты чести и достоинства умершего и доброй памяти о нем не могут быть исключены из сферы общего (публичного) интереса в государстве, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2011 года N 16-П.. При этом Конституционный Суд РФ в отдельных случаях особо конкретизирует сферы публичного интереса, относя к ним в том числе обеспечение общественного порядка, законности, прав и свобод граждан См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 15 октября 2013 года № 21-П, от 26.05.2015 N 11-П.; обеспечение стабильности и окончательности судебных решений и сложившихся на их основе правоотношений (res judicata)¹¹; публичные интересы неограниченного круга лиц См.: Определение Конституционного Суда РФ от 08.12.2011 N 1616-О-О. См.: Определение Конституционного Суда РФ от 07.12.2010 N 1620-О-О.; конституционно-правовую обязанность налогоплательщиков платить налоги См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 N 20-П. и др.

Принцип приоритета публичного интереса по отношению к частному не рассматривается Конституционным Судом РФ как единственная форма их соотношения в правовом регулировании. Он исходит из того, что в силу ст. 55 (ч. ч. 2 и 3) и ст. 56 (ч. 3) Конституции РФ предполагается возможность разумного и соразмерного урегулирования федеральным законом субъективного права без его умаления и неправомерного ограничения при справедливом соотношении публичных и частных интересов См.: постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 года № 3-П, от 14 ноября 2005 года №10-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 16 июля 2008 года № 9-П, от 7 июня 2012 года № 14- П, от 16 февраля 2016 N 4-П и др..

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» по поводу содержания публичного интереса, в части, касающейся сделок, указано: «Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы, например, сделки о залоге или уступке требований, неразрывно связанных с личностью кредитора (п.1 ст. 336, ст. 383 ГК РФ), сделки о страховании противоправных интересов (ст. 928 ГК РФ). Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публичноправового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов» Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // «Российская газе-та», N 140, 30.06.2015..

Наряду с данным нормативным толкованием публичного интереса применительно к оспариванию сделок отдельные содержательные признаки этого оценочного понятия могут конкретизироваться при его казуальной интерпретации, даваемой Верховным Судом РФ по конкретным делам. Такая интерпретация может учитываться другими судами при разрешении аналогичных дел, поскольку правовые позиции высшей судебной инстанции в силу их авторитетности включают в себя образцы правильного понимания и применения оценочных понятий.

Так, согласно позиции Верховного Суда содержание конкретных публичных интересов может быть сформулировано путем перечисления целей законодательного регулирования той или иной сферы общественных отношений. Так, целями Закона о защите конкуренции (ч. 2 ст. 1), констатирует Верховный Суд РФ при рассмотрении одного из конкретных дел, являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в РФ, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Государство объективно заинтересовано в поддержании конкуренции на своем внутреннем товарном рынке, наличие которой существенным образом увеличивает потенциал рыночной экономики См.: Определение Верховного Суда РФ от 12.10.2015 N 309-ЭС15-6673 по делу N А60-25477/2013 (Судебная коллегия по экономическим спорам)..

Для понимания границ предметной сферы публичных интересов и их содержательной характеристики важное значение имеют Обзоры судебной практики Верховного Суда. Так, при раскрытии сущности такого вида публичного интереса, как интерес неопределенного круга лиц, нельзя не учитывать позицию Верховного Суда РФ, выраженную относительно оценочного понятия «неопределенный круг лиц». В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2004 г. разъясняется, что «под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела» Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. N 11. С. 27.

Судебное толкование оценочных понятий, в том числе понятия публичного интереса -- длящийся, непрерывный процесс. Существующие в правовом массиве официально выраженные высшими судебными инстанциями позиции по поводу содержания юридически значимых терминов, понятий и категорий, разъяснения и интерпретации содержания оценочных понятий отражают тенденции развития современной правовой доктрины, традиции правовых систем, состояние юридической науки и практики, уровень осмысления конкретного понятия профессиональным сообществом. Публичный интерес в качестве оценочного понятия характеризуется множеством концептуальных смыслов, несет в себе емкое содержание, отражающее плюрализм подходов к его пониманию и интерпретации. При этом необходимо учитывать два момента.

Во-первых, как оценочное понятие публичный интерес предполагает контекстуализацию его понимания, т.е. понимание его смысла и значения в определенном социально-историческом контексте правового регулирования и доминирующих парадигм юридической науки, что предопределяет утопичность любых попыток выработать его неизменную и универсальную, общую для всех стран, времен и народов трактовку.

Во-вторых, любое определение публичного интереса возможно тогда, когда обозначается сфера его применения, задаются границы, пределы, внутри которых это определение может быть использовано и пригодно для решения каких-либо практических задач. При этом формулировка обобщенного понятия «публичный интерес», как и любого иного понятия, всегда опирается на выделение его сущностных признаков.

Опыт прочтения проблематики публичных интересов, как и опыт законодательной регламентации и судебной интерпретации публичных интересов в России сравнительно невелик -- не более четверти века. В силу этого особое значение приобретает разработка этой категории как общей теорией права, так и отраслевой юридической наукой. Формулировка доктринальных и легальных определений публичного интереса -- одна из сложнейших проблем, с которой сталкивается не только современная российская наука, не так давно занявшаяся ее изучением, но и зарубежное правоведение, где это понятие длительное время используется в качестве одной из базовых категорий. Отмечая сложность построения этой дефиниции, аргентинский ученый Г. Андрес Муньос в лапидарной шуточной форме высказал такую мысль: «Публичный интерес -- это как любовь: его легче почувствовать, чем определить» (Munoz, Guillermo Andres, 2010:23).

ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС КАК ЭЛЕМЕНТ ЮРИДИЧЕСКИХ КОНСТРУКЦИЙ

Трудность понимания категории «публичный интерес», контекстные трактовки ее в рамках правовых культур и правовых систем, ее изменчивый характер, обусловленный эволюцией общества и государства, предопределили невозможность дать универсальное определение данной категории. В то же время существует острая потребность в осмыслении этой категории на современном уровне доктринальными и догматическими средствами в целях уяснения роли государства в современном обществе, обоснования социальной активности иных, кроме государства, публичных корпораций, поддержания баланса между институтами государства и гражданского общества. Если мы сталкиваемся с невозможностью дать развернутое определение того, что есть публичный интерес, выразить его природу и сущность посредством линейного перечисления его свойств, то, возможно, имеет смысл выделить публичный интерес в качестве элемента в пространственном построении юридических конструкций, где он предопределяет и связывает публично-правовые принципы и нормы.

Разработка юридических конструкций на основе публичного интереса предполагает не просто формулирование его понятия, а вычленение его составных частей (элементов) и конструирование их посредством применения доктринальных и догматических средств. Юридическое конструирование осуществляется посредством выработки «типовой схемы», отражающей содержание, системно-структурное строение публичного интереса как основы (первопричины) конструируемого объекта. Построение юридических конструкций преследует не только теоретические цели, оно служит обеспечению прикладных, практических задач правового регулирования, и в этом смысле предполагает ясность и простоту конструирования.

В научной литературе отмечается, что сложившееся в российской правовой доктрине понимание публичных интересов строится на их тесной взаимосвязи с интересами государства и больших социальных групп, т. е. за основу берется количественный критерий, определяемый вовлечением в определенную сферу отношений большого количества лиц, а также критерий публичной (общественно значимой) направленности интересов (Knyaz'kin, 2015). Российские авторы склонны выделять в качестве отличительных такие признаки публичных интересов, как: принадлежность обществу, общесоциальный характер, относимость к неопределенному количеству людей, соответствие потребностям, целям всего общества или значительной его части (Shamina, 2005).

В отдельных случаях используются явно упрощенные интерпретации публичных интересов по принципу: публичные интересы -- это интересы общества и государства, частные интересы -- это интересы конкретных физических и юридических лиц, их групп (Dikhtyar, Rogozhin, 2002:10-14). Собственно говоря, такого рода подходы, отталкивающиеся в интерпретации публичных интересов от представлений о целостности общества как их носителя, т.е. «хо- листские», по терминологии К. Поппера, представлены и в зарубежной литературе. Так, Д. Гаспарини концептуализирует публичный интерес как «интерес социального целого, общности, взятой как целое», как «относящийся ко всему обществу» (Gasparini Diogenes, 2003:15). В отечественной литературе в рамках этого подхода высказываются мнения о том, что при определении лица в качестве субъекта публичного интереса целесообразно руководствоваться нормами п. 1 ст. 124 ГК РФ, которая устанавливает закрытый перечень субъектов отношений, регулируемых гражданским законодательством. В этот перечень включены Российская Федерация, субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования (Dudikov, 2014:931-932).

В таком контексте требует уточнения вопрос о субъектных формах выражения публичного интереса, о его субъектах-носителях, которые могут быть определены как «первичные» и «вторичные». Публичный интерес может выражаться социальными общностями и составляющими их лицами как непосредственно (первичные субъекты), так и через государственные и иные властные структуры (вторичные субъекты). Именно на способе выражения интересов акцентирует внимание В.Ф. Яковлев, который в качестве публичных рассматривает интересы всех граждан, образующих то или иное сообщество, выразителем которых является государство (Yakovlev, 2012:194).

В современных условиях наметилась тенденция конкретизации субъектов -- носителей публичных интересов. Имеется в виду, что перестали рассматривать в качестве субъектов-носителей только государство и общество, а стали выделять производные от них субъекты, а также связанные с ними формы выражения публичных интересов.

Одним из проявлений обозначившейся тенденции является то, что наряду с категорией «публичное» в российском правоведении, а затем и в практике правового регулирования получает признание категория «корпоративнопубличное». То есть происходит дальнейшая дифференциация публичных интересов.

Существуют публичные интересы государства, определяющие его внутреннюю и внешнюю политику, реализацию его функций на разных уровнях (особенно если речь идет о федеративных государствах, государствах, имеющих в своем составе административные автономии). В то же время имеют место публичные интересы иных, кроме государства, публичных образований -- самодеятельных, партийных, профессиональных, конфессиональных, творческих и др., которые можно идентифицировать как корпоративно-публичные, направленные на достижение общего блага корпоративных субъектов как целого (№туйпа, 2015:61-63).

В данном контексте интерес предстает как публичный не потому, что это интерес общества как целого, а в силу того, что он принадлежит определенному коллективу, определенной социальной общности -- публичной корпорации. В научный оборот вводятся термины «корпоративно-публичные интересы», «корпоративно-публичное регулирование» и иные близкие к ним по смыслу и содержанию. При осмыслении такого рода терминов, понятий и категорий следует принять во внимание характер отношений в современном обществе, природу современного государства, сущность современного права, в том числе существующие в нем механизмы правообразования и правотворчества.

Правовое общение в современном обществе, его институциональная составляющая, взаимоотношения общества и государства формируются на конституционной основе. Конституция РФ регламентирует: идеологическое многообразие, равенство общественных объединений (ст. 13 Конституции РФ), право на объединение (ст. 30), участие в управлении государством, как непосредственно, так и через представителей (ст. 32), право на обращение в органы государственной власти (ст. 33).

Значимым для осмысления тенденций развития современного общества является то обстоятельство, что его интересы в публичном пространстве представляет не только государство, но и иные корпорации (корпоративнопубличные образования), а также тот факт, что из деятельности этих корпораций «вырастают» массивы норм, реально регулирующие отношения больших социальных групп, как внутри них, так и вовне. Это, например, адресованные широкому кругу лиц и оказывающие большое влияние на развитие отношений в обществе уставы политических партий и общественных объединений, этические кодексы и иные корпоративные нормативные акты профессиональных сообществ.

Корпоративное нормативное регулирование -- явление очевидное. Доказывать его роль и значение в современном обществе будет излишним. Однако следует ли корпоративное нормативное регулирование иных, кроме государства, публичных корпораций относить к правовым формам и включать в сферу права? Как идентифицировать массивы «вызревших» внутри различных публичных корпораций и действующих не только внутри них, но и вовне, норм, правил, актов -- это дискуссионная проблема.

Носители публичного интереса и связанных с ним публичных функций иные, кроме государства, образования (местные, партийные, профессиональные, конфессиональные, этнические и др.), действуя в рамках санкционированных государством организационно-правовых форм, призваны способствовать достижению общественно-полезных целей и решать социально-значимые задачи. Улучшение качества жизни в обществе, медицинское обслуживание населения, воспитание, образование и просвещение, защита прав человека в различных сферах -- это и многое другое являются полем деятельности публичных корпораций. Трансляция интересов иных, кроме государства, публичных корпораций в правовом пространстве возможна как посредством их участия в законодательной деятельности (лоббирование интересов в парламенте через депутатские фракции, независимых депутатов), иной нормотворческой деятельности, так и посредством собственного корпоративно-публичного регулирования. При этом критериями признания правового характера корпоративно-публичных принципов, правил и норм поведения должны служить общая польза, общественное благо, справедливость, приоритет прав человека, а целью регулирования -- гармонизация отношений в обществе (№туйпа, 2015: 63, 65-66).

Следует обратить внимание, что Конституционный Суд РФ в Определении от 16 декабря 2010 г. №1580-0-0 вполне определенно высказался относительно того, что «Кодекс профессиональной этики адвоката», принятый первым Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г., является корпоративным нормативным правовым актом Доступно в СПС КонсультантПлюс..

Существует прагматический смысл в концептуализации публичного интереса как выражаемого и реализуемого государством и одновременно обществом, воплощаемого в жизнь в сотрудничестве и взаимодействии с разного рода субъектами частного права, при участии граждан как непосредственно, так и опосредованно. Тем самым определение реально существующих отношений посредством введения понятия «корпоративно-публичные интересы» позволяет выстроить юридическую конструкцию корпоративно-публичного регулирования, включающую институты гражданского общества, принципы их организации и деятельности, возможности их правотворческой активности и т.д.

Следует отметить, что в последнее время в юридической науке и практике на смену понятию «государственно-частное партнерство» (Belitskaya, 2012:53-54; Ignatyuk, 2012:15) приходит понятие «публично-частное партнерство» (Gritsenko, Manssen, Khimmel'raikh, 2014). Стоит отметить, что последнее понятие более емко отражает реальные отношения по поводу сотрудничества публичного и частного секторов, реализации ими совместной деятельности и осуществления социально значимых программ. На доктринальном уровне исследователи сталкиваются со сложностью формулирования понятия «публичночастное партнерство», невозможностью отразить в одном понятии всю многогранность отношений по поводу взаимодействия публичной власти и бизнеса в реализации совместных проектов. В связи с этим встает вопрос о целесообразности обоснования в правовой науке конструкции публично-частного партнерства, а не просто его понятия.

Административно-правовая составляющая публично-частного партнерства состоит, прежде всего, в передаче функций и полномочий публичного партнера частному. В отличие от других форм сотрудничества государства и частного сектора (создание юридических лиц с государственным участием), в рамках публично-частного партнерства речь идет о передаче функций и полномочий, что в германской правовой доктрине именуется как «функциональная приватизация». При этом публичные задачи сохраняются за государством, а также за структурами местного самоуправления и управления.

Разграничение функций и интересов в данном случае вполне оправданно, поскольку может преследовать различные цели: собственно государственные, обусловленные его потребностями как публично-правового образования, и общественно значимые, связанные с решением проблем социума как целого или отдельных его составляющих. Эти интересы могут не только не совпадать, но и находиться в определенных противоречиях, поскольку государство обладает относительной самостоятельностью от общества и может иметь собственные интересы в силу особенностей организационного развития, под влиянием тех или иных социально-политических сил и т.д.

В этом контексте одной из дискуссионных проблем является вопрос о наличии собственных интересов у органов публичной администрации (Zelentsov, 2009:256-259). Так, В.В. Скитович считает, что административный орган не может иметь собственного интереса в строгом смысле, т.е. принадлежащего исключительно ему, поскольку является лишь исполнителем государственной воли и обязан принимать свои решения, руководствуясь необходимостью правильного и точного применения правовой нормы. Исходя из этого автор делает вывод, что делах, возникающих из публично-правовых отношений, у участников судебно-административного процесса отсутствует противоположность материально-правовых интересов (Skitovich, 1983:8-9). До принятия Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) такой подход являлся одним из теоретических оснований господствовавших в гражданско- процессуальной науке представлений о невозможности спора о праве в судебных делах, возникающих из административно-правовых отношений, и соответственно, о принципиальной невозможности административного иска (Treushnikov, 2003:421-422) Эти представления нашли выражение в конструкции неискового административного судопроизводства, которая была преодолена в КАС РФ, но продолжает служить определяющей основой административного судопроизводства в арбитражных судах.

Для построения современной конструкции административного судопроизводства более корректным представляется подход, согласно которому административный орган как исполнитель государственной воли является одновременно носителем публичного интереса, опосредуемого и конкретизируемого в его функциях, задачах и полномочиях. А.В. Кряжков отмечает, что публичные интересы и средства их обеспечения фиксируются законодательством через компетенцию государственных органов, призванных отстаивать их в рамках своих полномочий (Kryazhkov, 1999:98). Аналогичную позицию в свое время отстаивал Р.Е. Гукасян (Gukasyan, 1973:113). Следует предположить, что для целей административно-процессуального регулирования публичный интерес фиксируется скорее не в компетенции органов, а в их функциях, тогда как компетенция в материально-правовом отношении является мерой возможной реализации этих функций.

Таким образом, выражаясь в функциях административного органа, в судебном административном процессе публичный интерес предстает как его собственный материально-правовой интерес, который этот орган обязан обеспечивать и защищать от любого рода посягательств.

Это предопределяет тот факт, что административно-правовой спор, по общему правилу, имеет в своей основе столкновение двух противоположных по своей юридической природе интересов: публичного интереса административного органа, с одной стороны, и личного, партикулярного, интереса частного лица, преследующего свои индивидуальные цели -- с другой. В административном споре, возбуждаемом в связи с материально-правовым требованием частного лица, этот интерес состоит в полноценной и беспрепятственной реализации административным органом своих функций, цель которых -- обеспечение публичного блага.

Существенным элементом конструкции административно-правового спора являются материально-правовые возражения административного органа, защищающего публичный интерес как свой собственный. Возражая материально-правовым требованиям частного лица в административном процессе, административный орган обязан доказать, что действия его правомерны и совершены в рамках предоставленных полномочий и функций, т.е. в публичных, а не в каких-либо иных интересах. Из этого следует, что утверждение о принципиальной невозможности материально-правового требования частного лица к административному органу из-за отсутствия у них противоположных материально-правовых интересов (и, соответственно, невозможности административного спора) оказывается теоретически несостоятельным.

Концепция наличия у административного органа собственных публичных интересов, выраженных в его функциях и полномочиях, может служить отправной точкой для построения современной юридической конструкции административного иска как средства защиты нарушенных субъективных публичных прав и законных интересов в судебно-административном споре. Эта конструкция в содержательном плане предполагает три базовых элемента: стороны, предмет, основания.

В качестве стороны, отстаивающий публичный интерес как свой собственный материально-правовой интерес, административный орган может выступать в двух процессуальных модусах: в качестве административного ответчика (по делам, указанным в части 2 ст. 1 КАС РФ) и в качестве административного истца, выступающего с самостоятельными материально-правовыми требованиями (по делам, указанным в ч. 3 ст. 1 КАС РФ).

Российское законодательство предусматривает возможность обращения соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, а также прокурора в суд в защиту публичных интересов как «чужих» (ст. 39, 49 КАС РФ). В этом случае целью участия государственных и иных органов в процессе является защита от своего имени не собственных интересов, зафиксированных в их титульных функциях, а именно «чужих» интересов -- интересов других лиц, интересов неопределенного круга лиц и иных публичных интересов. Особенность правового положения государственных и иных органов в этом случае заключается в том, что они не являются субъектами спорного материального административного правоотношения и поэтому имеют не материальную, а процессуальную заинтересованность в исходе дела. Они не являются стороной в спорном материальном правоотношении и не могут распоряжаться предметом спора. В силу этого в отечественной теории процессуального права статус этих субъектов в процессе нередко обозначается как «процессуальные истцы».

Из буквального прочтения ч. 6 ст. 40 КАС РФ следует, что законодатель предоставляет право обратиться в суд с административным иском в защиту интересов неопределенного круга лиц и иных публичных интересов не только органам и должностным лицам публичной власти, но и другим субъектам -- организациям и гражданам. Обращение органов, организаций и граждан с административным иском по всем этим категориям дел возможно только при наличии определенного условия: право на административный иск в защиту интересов других лиц, государственных и общественных интересов должно быть прямо установлено федеральным законом.

В число административных исков в защиту публичных интересов, используемых во многих современных государствах, входят коллективный иск и так называемый народный иск («actio popularis»), т.е. иск, который может заявить любой гражданин в целях защиты интересов, касающихся всего общества или социальной общности. Российские авторы признают необходимость введения в процессуальное право конструкции иска в интересах общества, в интересах законности (Skitovich, 1983:13). Д.А. Туманов предлагает формирование целой «системы общественных исков», когда под заинтересованными лицами и возможными инициаторами судопроизводства будут пониматься члены общества (отдельной социальной группы) (Tumanov, 2012:3-11). Идея о введении в современное российское право института народного иска представляется весьма продуктивной, однако ее реализация предполагает обращение к детальному изучению опыта тех стран, где этот институт уже используется (Венгрия, Португалия, Япония и др.).

Таким образом, изменения, происходящие в сфере правового регулирования, неизбежно вызывают необходимость юридического признания плюрализма не только форм выражения и носителей публичных интересов, но и судебных способов их защиты.

Следует отметить, что в российской теории права предпринимаются попытки концептуального осмысления такой «фрагментаризации» и конкретизации носителей публичного интереса. Так, А.Ю. Ломаев выдвигает в качестве характерного признака публичного интереса неперсонифицированность его носителя, в силу чего в этой роли может выступать не только общество в целом или государство, но и группа граждан, и гражданин (Lomaev, 2012:7-8).

Разграничение публичного интереса и частного (личного, индивидуального) интереса не должно вести к их противопоставлению, тем более взаимоисключению. Несомненно, исходным моментом в раскрытии сути публичного интереса является его понимание как интереса, связанного с достижением общезначимых целей, общего блага или удовлетворением общих потребностей общества и государства как его политико-правовой организации. Вместе с тем публичный интерес как интерес социального целого не может существовать вне взаимосвязи интересов каждой из частей, составляющих это целое. На такого рода взаимосвязь справедливо обращает внимание Д.Н. Горшунов, предлагая рассматривать публичный интерес не просто как сумму частных интересов, а как значимую связь между совпадающими и одинаково важными элементами правомерных интересов множества частных лиц, исключающую иные элементы, которые не являются значимыми для всех субъектов (Gorshunov,2005:82).

При этом следует различать личный интерес и частный интерес. Частный интерес, справедливо отмечает Е.Б. Лупарев, опосредуется нормами гражданского и иных частных отраслей права, а личный может быть опосредован и публичным правом, но может существовать лишь в связке личное -- публичное (Luparev, 2015). Личный интерес -- это интерес частного лица (гражданина или организации), не наделенных официальными полномочиями, в отношениях с органами публичной администрации, действующими как власть и защищающими публичный интерес. В правовой действительности вектор направленности личного и публичного интересов могут совпадать, что ведет к гармонизации отношений в обществе, что, собственно, может рассматриваться в качестве конечной цели существования права и правового регулирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В общей теории права и отраслевой юридической науке ярко выражена тенденция на «плюрализацию» как публичных интересов, так и их носителей, а также форм проявления этих интересов и их институционализации в современном обществе. Обосновывается взаимосвязь интересов отдельных индивидов как членов общества с интересами неопределенного множества лиц, имеющих сходное отношение к решению возникающих проблем.

Публичный интерес как интерес социального целого, несомненно, генерируется и юридически выражается, исходя из потребностей самого общества и составляющих его больших социальных общностей и направлен в первую очередь на обеспечение их целостности и безопасности. Однако его носителями могут выступать не только сами эти общности, но и малые социальные группы, и государственные органы, и граждане как участники публично-правовых отношений в том случае, если закон предоставляет им право выступать в защиту законности (например, в случае закрепления в правовой системе государства института «народного иска» (actio popularis)).

Опираясь на современные исследования, посвященные проблематике публичного интереса, можно выделить ряд признаков, характеризующих его сущность.

1. Публичность интереса как его существенный признак означает все, что относится к государственному, общественному, взятому в контексте общности обеспечиваемых потребностей и фокусе социальной целостности. Термин «публичное» характеризует сферу взаимодействия индивидов, их общностей и организаций между собой и с государством ради достижения совместных целей или общего блага.

2. Публичность выступает как особое, детерминирующее правовое свойство интересов, совмещающее общественное и государственное начала и предполагающее их властное и моральное обеспечение, государственную гарантированность и защиту (Vasilyeva, 2003:11). При этом внешними критериями публичности интересов служат их соответствие потребностям, целям социальной общности как целого и нормативная форма их выражения.

3. Очевидна диалектика формирования и реализации публичных интересов, возникновения их из недр общественной жизни через потребности, социальную артикуляцию, формализацию, юридизацию и часто -- политизацию, формы защиты. В то же время публичный интерес, способы и формы его выражения и реализации закрепляются в законодательстве и должны соответствовать ему. Конструирование публичного интереса как правового осуществляет публичная власть, которая в современных условиях не сводится к государственной власти и которая, исходя из возникающих социальных потребностей, определяет (селектирует) те или иные интересы как государственно и/или общественно значимые.

4. Предметом публичного интереса выступает конкретное общее благо, опосредующее определенную социальную потребность и вызывающее необходимость закрепления публичного интереса не только в нормах действующего права, но и его идентификации в виде ориентиров и ценностей (свобода, справедливость, равенство, гуманизм и т.д.).

5. Публичный интерес выступает в случаях, установленных законом, как ограничитель личной свободы и субъективных прав применительно к каждому из индивидов в целях защиты общего блага и ценностей сообщества. При этом для государства защита и обеспечение публичного интереса, так же как и защита прав и законных интересов частных лиц, -- конституционная обязанность.

6. Закон устанавливает возможные параметры и цивилизованные формы реализации интереса, его удовлетворения. Публичный интерес может существовать и удовлетворяться в юридически формализованной политической либо юридически дозволенной самодеятельной формах. В правовом государстве эти границы опять-таки задаются правом.

7. Публичный интерес, выраженный в форме оценочного понятия, открывает большие возможности для его интерпретации, расширяя тем самым границы правотворчества и правоприменения. Содержание этого понятия конкретизируется в процессе административного и судебного правоприменения при использовании дискреционных полномочий в установленных законом рамках.

8. Выгоду (пользу) от реализации публичного интереса могут приобретать не только общество и государство в целом, но и частные лица как составе определенного коллектива, так и по отдельности. При этом следует принять во внимание, что в современной российской правовой реальности только посредством государства частный (личный) или корпоративно-публичный интерес может получить полноценную юридическую защиту.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК / REFERENCES

Alekseev, S.S. (2002) Voskhozhdenie k pravu. Poiski i resheniya [Ascending to Law. Search and

Solution]. Moscow, Norma, рр. 601. (in Russian).

Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2002. 601 с.

Al'khimenko, V.V. (ed.) (2015) Publichnyi interes v administrativnom prave: monografiya [Public

Interest in Administrative Law: A monograph]. Moscow, The Institute of State and Law of The Russian Academy of Sciences: Akademicheskii pravovoi institute, рр. 304. (in Russian).

Публичный интерес в административном праве: монография / под общ. ред. B. В. Альхименко. М.: Ин-т государства и права РАН: Академический правовой ин-т, 2015. 304 с.

Antonov, Y.V. (2017) E-democracy as a Politico-Legal Mechanism for Aligning Private and Public Interests. Rossiiskaya yustitsiya [Russian Justitia]. (12), рр. 38-41. (in Russian). Антонов Я.В. Электронная демократия как политико-правовой механизм согласования частных и публичных интересов// Российская юстиция. 2017. № 12. С. 38-41. Aragao, Alexandre Santos de (2005). A supremacia do interesse pщblico no advento do Estado de Direito e na hermenкutica do direito pщblico contemporвneo. Boletim de Direito Admin- istrativo. Sвo Paulo, NDJ, V. 21, N. 10, рр. 1139 -1148. (in Portuguese).

Bakaeva, O.Yu., Pogodina, N.A. (2011) O sootnoshenii chastnykh i publichnykh interesov [On the Relationship between Private and Public Interests]. Journal of Russian Law. (4), рр. 36-47. (in Russian).

Бакаева О.Ю., Погодина Н.А. О соотношении частных и публичных интересов // Журнал российского права. 2011. № 4. С. 36-47.

Bandeira de Mello, Celso Antфnio (2004). Curso de Direito Administrativo. Sвo Paulo, Malheiros, рр. 1035. (in Portuguese).

Belitskaya, A.V. (2012) Pravovoe regulirovanie gosudarstvenno-chastnogo partnerstva [Legal Regulation of Public-Private Partnership]. Moscow, Statut, рр. 198. (in Russian). Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М.: Статут, 2012. 198 c.

Chirkin V.E. (2013) Publichnyy i chastnyy interesy yuridicheskikh lits. vypolnyayushchikh pub- lichnyye funktsii [Public and private interests of legal persons performing public functions]. Journal of Russian Law. (1(93)), рр. 9-16. (in Russian).

Чиркин В.Е. Публичный и частный интересы юридических лиц, выполняющих публичные функции // Журнал российского права. 2013. № 1 (93). С. 9-16.

Cristovam Josй Sйrgio da Silva (2013) O conceito de interesse pщblico no Estado constitucional de direito //Revista da Esmesc. V. 20 (26), рр. 223-248. (in Portuguese).

Gutiйrrez, David Ortega (2009) Los conceptos juridicos indeterminados en la jurisprudencia constitucional espanola. Madrid, Dykinson, рр. 128. (in Spanish).

Dedov, D.I. (2008) Yuridicheskii metod [The Legal Method]. Moscow, Volters Kluver, pp. 160. (in Russian).

Дедов Д.И. Юридический метод. М.: Волтерс Клувер, 2008. 160 c.

Defensa Juridica del Interes Publico: Ensenanza, estrategias, experiencias. (1999). Santiago, Univ. Diego Portales, рр. 275. (in Spanish)

Dikhtyar, A.I., Rogozhin, N.A. (2002) Obespechenie balansa chastnykh i publichnykh interesov v sudebnykh resheniyakh Konstitutsionnogo Suda RF [Ensuring the balance of private and public interests in judgments of the Constitutional Court of the Russian Federation]. Law and Legislation. (12), рр.10-14. (in Russian).

Дихтяр А.И., Рогожин Н.А. Обеспечение баланса частных и публичных интересов в судебных решениях Конституционного Суда РФ // Закон и право. 2002. № 12. C. 10-14.

Dudikov, M.V. (2014) Public Interests in the Mining Law: Concept and Features Lex Russica. (8), рр. 928-939. (in Russian).

Дудиков М.В. Публичные интересы в горном праве: понятие и признаки // Lex russica. 2014. № 8. С. 928-939.

Ekimov, A.I. (1984) Interesy i pravo v sotsialisticheskom obshchestve [Interests and Law in a Socialist Society]. Leningrad, Leningrad university publ, pp. 132. (in Russian).

Экимов А.И. Интересы и право в социалистическом обществе. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1984. 132 с.

Fetisov, O.E. (2009) Otsenochnye ponyatiya v prave: Problemy teorii i praktiki [Evaluation Concepts in Law: Problems of Theory and Practice]. The Dissertation of Candidate of Legal Sciences. Tambov State University, рр. 229. (in Russian).

Фетисов О.Е. Оценочные понятия в праве: Проблемы теории и практики: дис.... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009. 229 с.

Garda de Enterria, Е. (1996) Una nota sobre el interes general como concepto juridico indetermi- nado. Revista Espanola de Derecho Administrativo. (89), рр. 69-89. (in Spanish).

Garda de Enterria, Eduardo, Fernandez, Tomas-Ramon (2006). Curso de Derecho Administrativo.

Т. I., 13 ed., Espana, Civitas, рр. 837. (in Spanish)

Gasparini Diogenes (2003) Direito administrativo. 8. ed. Sao Paulo, Saraiva, рр. 889. (in Portuguese).

Gonzalez Borges, Alice (2007) Supremacia do interesse priblico: desconstrugao ou reconstrugao?

Revista Dialogo Juridico. (15). Salvador, рр. 1-23. (in Portuguese).

Gorshunov, D.N. (2005) Interes v chastnom prave: voprosy teorii [Interest in private law: theory questions]. Kazan', Kazan Federal University, р. 176. (in Russian).

Горшунов Д.Н. Интерес в частном праве: вопросы теории. Казань, 2005. 176 с. Gritsenko, E.V., Manssen, G., Khimmel'raikh A. (eds.) (2014) Publichno-chastnoe partnerstvo v munitsipal'noi sfere: germanskii i rossiiskii opyt [Public-private partnership in the municipal sphere: German and Russian experience]. Moscow, Infotropic Media, pp. 456. (in Russian).

Публично-частное партнерство в муниципальной сфере: германский и российский опыт: монография / под ред. Е.В. Гриценко, Г. Манссена, А. Химмельрайх. М.: Ин- фотропик Медиа, 2014. 456 с.

Gukasyan, R.E. (1973) Pravovye i okhranyaemye zakonom interesy [Legal and legally protected interests]. Sovetskoe gosudarstvo i pravo [Soviet state and law], (7), рр. 113-116. (in Russian)

Гукасян Р.Е. Правовые и охраняемые законом интересы // Советское государство и право. 1973. № 7. С. 113-116.

Hachem, Daniel Wunder (Coord.) (2010) Direito Administrativo e interesse priblico: estudos em homenagem ao Professor Celso Antonio Bandeira de Mello. Belo Horizonte, Forum, рр. 410. (in Portuguese).

Ignatyuk, N.A. (2012) Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo. Uchebnik [Public private partnership: A Textbook]. Moscow, Yustitsinform. pp. 398. (in Russian).

Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство. Учебник. М.: Юстицинформ, 2012. 398 c.

Interests in Law. Zhidkov's readings: All-Russian Scientific Conference, which was held in Peoples' Friendship University of Russia on the 25th-26th of March, 2016 / Executive editor M.V. Nemytina. Moscow: RUDN, 2017, pp. 633. (in Russian).

Интересы в праве. Жидковские чтения: материалы Всероссийской научной конференции. Москва: РУДН, 25-26 марта 2016 г. / oтв. ред. М.В. Немытина. М.: РУДН, 2017. 633 с.

Khramova, E.V. (2011) Zashchita publichno-pravovogo interesa v arbitrazhnom protsesse: voprosy teorii i praktiki [Protection of Public Interest in Arbitration: Issues in Theory and Practice]. Dissertation of Candidate of Legal Sciences. Saratov State Law Academy, рр. 233. (in Russian).

Храмова Е.В. Защита публично-правового интереса в арбитражном процессе: вопросы теории и практики: дисс....канд. юрид. наук. Саратов, 2011. 233 с.

Knyaz'kin, S.I. (2015) Ekstraordinarnyi kharakter deyatel'nosti nadzornoi sudebnoi instantsii v grazhdanskom i arbitrazhnom protsesse Rossii [Extraordinary nature of the activities of the supervisory judicial authority in the civil and arbitral proceedings of Russia]. Moscow, Infotropik Media, рр. 224. (in Russian).

Князькин С.И. Экстраординарный характер деятельности надзорной судебной инстанции в гражданском и арбитражном процессе России. М.: Инфотропик Медиа, 2015. 224 с.

Korkunov, N.M. (2017) Lektsii po obshchei teorii prava [Lectures on general theory of law]. Second edition. Moscow, Urait Publishing House, pр. 422. (in Russian).

Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 2-е изд., стер. Серия: Антология мысли. М.: Изд-во Юрайт, 2017. 422 c.

Kozlova, V.N. (2011) Concept of public and private interests and correlation thereof. Gosudar- stvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie [State power and local self-government]. (7), рр. 35-38. (in Russian).

Козлова В.Н. Понятие публичных и частных интересов и их соотношение // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7. С. 35-38.

Kravchenko, O. Yu. (2004) Publichnye i chastnye interesy v prave: politiko-pravovoe issledovanie [Public and private interests in law: political and legal research]. Author's Abstract of Dissertation of Candidate of Legal Sciences. Kazan, Kazan State University, рр. 27. (in Russian).

Кравченко О.Ю. Публичные и частные интересы в праве: политико-правовое исследование: автореф. дис....канд. юрид. наук. Казань, 2004. 27 с.

Kryazhkov, A.V. (1999) Public interest: notion, aspects and defence. State and Law. (10), 91-99. (in Russian).

Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10. C. 91-99.

Kurbatov, A.Ya. (2001) Obespechenie balansa chastnykh i publichnykh interesov -- osnovnaya zadacha prava na sovremennom etape [Ensuring the balance of private and public interests -- the main task of law at the present stage]. Khozyaistvo i pravo [Economy and law]. (6), рр. 88-97. (in Russian).

Курбатов А.Я. Обеспечение баланса частных и публичных интересов -- основная задача права на современном этапе // Хозяйство и право. 2001. № 6. С. 88-97. Kurochkin, S.A. (2011) Individual and Public Interests in Law -- System Research. Yuridicheskii mir [The legal world]. (10), 59-61. (in Russian).

Курочкин С.А. Частные и публичные интересы в праве -- системное исследование // Юридический мир. 2011. № 10. С. 59-61.

Levina, D.N. (2007) Teoreticheskie problemy tolkovaniya i primeneniya otsenochnykh ponyatiп [Theoretical problems of interpretation and application of valuation concepts]. The Dissertation of Candidate of Legal Sciences. Nizhniy Novgorod, Nizhniy Novgorod academy of the Ministry of the Interior of Russia, рр. 216. (in Russian)

Левина Д.Н. Теоретические проблемы толкования и применения оценочных понятий: дис....канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. 216 с.

Lomaev, A.Yu. (2012) Publichnyi interes kak pravovaya kategoriya [Public interest as a legal category]. Author's Abstract of Dissertation of Сandidate of Legal Sciences. Kazan', Kazan Federal University, рр. 27. (in Russian).

Ломаев А.Ю. Публичный интерес как правовая категория: автореф.... дисс. канд. юрид. наук. Казань, 2012. 22 с.

Luparev, E.B. (2015) Balancing Personal and Public Interests in the Sphere of Public Administration in View of the Code of Administrative Court Procedure of the Russian Federation. Administrativnoe pravo i protsess [Administrative Law and Process]. (11), рр. 49-52. (in Russian).

Лупарев Е.Б. Поддержание баланса личных и публичных интересов в сфере государственного управления в свете Кодекса административного судопроизводства России // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 49-52.

Magomedova, K.K. (2017) On Transparency Limits and Role in Securing Balance of Private and Public Interests. Arbitrazhnyi i grazhdanskii protsess [Arbitration and civil procedure]. (8), рр. 11-14. (in Russian).

Магомедова К.К. К вопросу о пределах транспарентности и их роли в обеспечении баланса частных и публичных интересов // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. № 8. С. 11-14.

Malakhov, V.P. (2018) Metodologicheskoe myshlenie v poznanii i ponimanii prava: monografiya [Methodological thoughts in cognition and understanding of law: a monograph]. Moscow, YuNITI-DANA: Zakon i pravo. 239 p. (in Russian).

Малахов В.П. Методологическое мышление в познании и понимании права: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2018. 239 с.

Mal'tsev, G.V. (1999) Ponimanie prava. Podkhody i problem [Understanding of the Law. Approaches and problems]. Moscow, Prometei, pp. 419. (in Russian).

МальцевГ.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М.: Прометей, 1999. 419 c. Maslakov, A.V. (2009) Nadzor kak protsessual'naya forma zashchity publichnogo interesa. The Dissertation of Candidate of Legal Sciences. Saratov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, рр. 180. (in Russian).

Маслаков А.В. Надзор как процессуальная форма защиты публичного интереса. Дис.... канд. юрид. наук. Самара, 2009. 180 с.

Munoz, Guillermo Andres (2010) El interes phblico es como el amor. In: Bacellar Filho, Romeu Felipe, рр. 33-63. (in Spanish)

Nemytina, M.V. (2015) Trekhmernaya kommunikativnaya model pravoobrazovaniya. Pravovedeni- ye. [The three-dimentional communicative model of of law-making process. Pravovedenie], 2015, (4 (321), pp. 59-70. (in Russian). Немытина М.В. Трехмерная коммуникативная модель правообразования. Правоведение. 2015. (4 (321)). С. 59-70.

Opez Calera, Nicolas Lopez. (2010) El interes public: entre la ideolog^a y el derecho. Anales de la Catedra Francisco Suarez. (44), 123-148. (in Spanish).

Osipov, G.V. (ed.) (1995) Entsiklopedicheskii sotsiologicheskii slovar' [Encyclopedic sociological dictionary]. Moscow, NORMA-INFRA M, 1995, рр. 939. (in Russian). Энциклопедический социологический словарь / под общ. ред. Г.В. Осипова. М.: НОРМА-ИНФРА М, 1995. 939 с.

Pimenova, E.N. (2008). The Concept of the Public and Legal Interest in the Arbitration Process. Vestnik Saratovskoi gosudarstvennoi akademii prava [Bulletin of the Saratov State Academy of Law]. (3(61)), рр. 205-208. (in Russian).

Пименова Е.Н. К понятию публичного интереса в арбитражном процессе // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. № 3(61). С. 205-208.