Повышение научной обеспеченности политики в области национальной безопасности: влияние зарубежного опыта

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Повышение научной обеспеченности политики в области национальной безопасности: влияние зарубежного опыта

Татьяна Алексеева

МГИМО МИД России

Владимир Назаров

Совет безопасности Российской Федерации

Дмитрий Афиногенов

Институт права и национальной безопасности РАНХиГС

Резюме

В статье рассматривается эволюция научных взглядов на феномен «национальная безопасность». На начало XXI века это понятие получило закрепление в официальных программных документах широкого круга стран. Авторы с позиций отечественного и зарубежного опыта научного обеспечения государственной политики в области национальной безопасности анализируют адекватность взглядов на национальную безопасность современным условиям, угрозам, рискам и вызовам, задачам устойчивого развития страны в социально-экономической, политической, информационной, духовной и иных областях. Они в том числе рассматривают вопросы становления самого понимания термина «национальная безопасность» в ходе дискуссий американских экспертов в 1950-х - 1960-х годах. В этой связи значимым стал отход от увязки угроз национальной безопасности исключительно с вероятностью вооружённого нападения и включение в поле осмысления специалистов рисков невоенного характера. В статье рассматривается противостояние двух подходов к обеспечению национальной безопасности, сформировавшихся в США, которые отстаивали необходимость единоличного доминирования или кооперативных шагов по укреплению предсказуемости международной среды. Одним из важных результатов развития западных подходов к обеспечению национальной безопасности стало формирование практикоориентированных исследований, дающих значимые, оригинальные и верифицируемые результаты, которые впоследствии могут быть использованы в деятельности органов государственной власти. В связи с потребностью выстраивания аналогичной системы экспертизы в России обоснована целесообразность выделения предмета «национальная безопасность» в самостоятельное направление при подготовке специалистов не только в области национальной безопасности и стратегического планирования, но также политологов и будущих специалистов для государственной службы. Необходимость в этом связана с задачами повышения качества государственного управления и стратегического планирования в Российской Федерации, реализацией национальных проектов в исключительно сложной международной обстановке.

Ключевые слова:

национальная безопасность; новые вызовы и угрозы; государственное управление; принятие решений; стратегическое прогнозирование; национальные интересы; аналитические центры.

Enhancing scientific support for national security policy making international experience

Abstract

The article examines evolution of scholarly approaches towards the phenomenon of the “national security.” By the early 21st century this notion found its way in the official strategic documents of a wide range of states. The authors examine the Russian and international record of analysis in the field of national security, and assess the adequacy of existing views on this subject taking in the account emerging threats, risks and challenges, as well as the tasks of sustainable development of a country in the social, economic, political, information, spiritual and other areas. They start by presenting the early conceptualizations of this term in the debates of American experts in the 1950s and the 1960s. An important innovation of that period was disentanglement of the national security from purely territorial and military threat, by preparing for other types of contingencies. The article additionally examines the struggle between two alternative approaches towards protecting the national security in the United States: the one founded on unilateral domination and the other prioritizing collective actions. It demonstrates that the one important result of the Western debates was the emergence of a new field of study defined by policy relevant studies, which produce useful, original, and verifiable inferences, which are then injected in decision-making process. In order to promote a similar institutionalized expertise, the article suggests seceding the study of the national security in a separate discipline. This step will enable to further promote the training of specialists not only in the field of national security and strategic planning, but also political scientists and future specialists for the public service. The need for this is obviously related to the tasks of improving the quality of policy making and strategic planning in the Russian Federation, the implementation of national projects in an extremely complex international environment.

Keywords: national security; new threats; governance; decision-making; strategic forecasting; national interests; think tanks.

К концу второго десятилетия XXI века в мире сложилась ситуация, когда на фоне роста глобальной и региональной нестабильности, обусловленной появлением новых центров силы, обострением региональных конфликтов, расширением спектра угроз и вызовов, надёжное обеспечение национальной безопасности для каждого суверенного государства становится всё более сложной задачей, требующей системного, комплексного подхода.

По оценке министра иностранных дел России С.В. Лаврова, в мире «идёт процесс нарастания нестабильности и неустойчивости, в сфере безопасности -- размывается грань между несиловыми и силовыми методами достижения целей, снижается порог возможного применения ядерного оружия, милитаризуется киберпространство, в мировой экономике расшатываются многосторонние торговые системы и ужесточается борьба за внешние рынки» [Лавров 2019]. Как отмечают многие эксперты, тенденция к мировому экономическому спаду, наложившаяся на глобальную коронавирусную пандемию, обвал цен на рынке нефти в первом полугодии 2020 г. и общий энергетический кризис дают основания ожидать, что мир ждёт глобальная рецессия. Экономический спад в США и развитых странах, сопоставимый с Великой депрессией 1930-х годов, оценивается как событие высокой степени вероятности Линь Ифу. Не допустить новой Великой депрессии. Россия в глобальной политике. 05.04.2020. URL: https://globalaffairs.ru/artides/ne-dopustit-depressii (дата обращения: 07.06.2020)..

Создание перспективных систем вооружений, в том числе основанных на новых физических принципах, развитие нетрадиционных способов ведения войны, в том числе в кибернетическом пространстве, заставляет ведущие страны мира искать новые пути и способы обеспечения национальной безопасности.

Неудивительно, что нарастает общая неустойчивость мирового порядка. Подрываются основы международного права, снижается эффективность таких институтов, как ООН, ОБСЕ, ЕС, разрушается система контроля над вооружениями, нераспространения оружия массового уничтожения. Усиливаются угрозы международного терроризма и экстремизма, организованной преступности во всех её проявлениях. Растут возможности информационного воздействия, которые по последствиям своего влияния на людей и все сферы общественной жизни не уступают силовым методам. Экономические санкции становятся всё более распространённым инструментом внешней политики, нередко заменяющим вооружённые акции. «Ключевым практическим воплощением экономической власти сегодня выступают так называемые санкции -- торговые, финансовые и иные ограничения, используемые для принуждения отдельных государств (стран-целей) к выполнению политических требований стран-инициаторов», -- констатировал отечественный исследователь И.Н. Тимофеев [Тимофеев 2019: 11].

Такие особенности современного развития делают необходимым комплексный, системный подход к обеспечению национальной безопасности в государственной политике многих государств мира. В основе такой политики должен быть принцип тесной взаимосвязи и взаимозависимости задач обеспечения национальной безопасности и устойчивого социально-экономического развития^.

Современная государственная политика в области обеспечения национальной безопасности, помимо традиционной военной составляющей, включает в себя борьбу с терроризмом, организованной преступностью, эпидемиями и инфекциями, обеспечение экономической, энергетической, экологической, пограничной, продовольственной и кибербезопасности. Соответственно, национальная безопасность на этих направлениях обеспечивается политическими, экономическими, военными и иными средствами. Особое внимание уделяется нейтрализации источников нестабильности, включая изменения климата, экономическое неравенство, политическую изоляцию и распространение ядерного оружия.

Исходя из того, что государственная политика в любой предметной области представляет собой совокупность идей и методов их реализации, увязанных единым замыслом и осуществляемых в определённых временных рамках, вопрос научного обеспечения этого процесса всегда актуален.

Сегодня при определении формата политики важнейшая научно-практическая задача заключается в структурировании проблемного поля исследований, в том числе за счёт расширения границ понятия «национальная безопасность» с учётом новых вызовов и угроз, а также выделение приоритетов, на которых необходимо акцентировать внимание государства и гражданского общества при выстраивании и реализации политики по обеспечению национальной безопасности. Именно по такому пути сегодня идёт ряд государств, изучение опыта которых может служить основой для совершенствования научного обеспечения российской политики.

Например, принятая в январе 2017 г. Стратегия национальной безопасности Швеции основана на расширенной трактовке понятия «национальная безопасность», которая включает в круг задач защиту от эпидемий и инфекционных заболеваний, экономическую, транспортную, продовольственную и энергобезопасность, защиту от негативных воздействий климатических изменений Sweden, Prime Minister's Office (2017). "National Security Strategy". Retrieved 2017-12-18.. Со сходных позиций к проблеме обеспечения национальной безопасности подходит доктринальный документ Франции, принятый в 2017 году, который носит название «Стратегический обзор обороны и национальной безопасности» Strategic Review of Defence and National Security 2017 (France). Retrieved 2017-12-18.. В ЮАР датированный 2015 г. Обзор обороны декларирует нацеленность политики в области обеспечения национальной безопасности в том числе на процветание, повышение благосостояния и уровня жизни населения, экономический рост, решение проблем бедности, безработицы, неравенства и преступности. Провозглашается взаимосвязь и взаимозависимость задач обеспечения национальной безопасности и развития South Africa, Department of Defence (2015). "South African Defence Review, 2015". Retrieved 2017-12-18..

В Испании принятая в 2013 г. Стратегия национальной безопасности также основана на комплексном подходе. Документ, подчёркивая нацеленность политики безопасности на развитие и процветание, содержит 12 приоритетных направлений, в том числе обеспечение безопасности в экономической, энергетической и финансовой сферах, с изложением целей, задач и мер в указанных областях The National Security Strategy: Sharing a common project. Spanish Government (2013). Retrieved 2017-12-17. P. 44-45..

В наиболее проработанном и последовательном виде тесная взаимосвязь и взаимозависимость задач обеспечения национальной безопасности и развития прослеживается в Стратегии национальной безопасности Великобритании, которая позднее многих других стран - лишь в 2010 году - создала Совет национальной безопасности на правах одного из постоянных комитетов кабинета министров. В деятельности СНБ участвуют практически все члены кабинета. В области экономической безопасности ставится цель «содействовать финансовой ответственности и инвестициям». Важными новациями Стратегии стали её увязка с долгосрочным планом развития экономики и нацеливание на содействие экономическому росту и инвестициям, развитию инноваций, повышению стандартов жизни, увеличению занятости National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015. Ref: ISBN 9781474125963. Р. 70.. Документ содержит конкретные задачи в области внешнеэкономических связей и увязан с программой оказания зарубежной помощи в развитии (Official Development Assistance) National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015. P. 71--74., а также с программой развития оборонной промышленности National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015. P. 76--80..

В редакции 2017 г. Стратегии национальной безопасности США интересы страны характеризуются как «защита территории США, американских граждан и американского образа жизни», «содействие процветанию Америки», «сохранение мира с опорой на силу», «расширение американского влияния» National Security Strategy of the United States of America (December 2017). P. 4. URL: https:// www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf (дата обраще-ния: 14.07.2020). National Security Strategy of the United States of America (December 2017). P. 34. URL: https:// www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf (дата обраще-ния: 14.07.2020)..

Раздел II «Содействие процветанию Америки» подчёркивает, что сильная экономика составляет основу американской мощи и национальной безопасности. В числе главных приоритетов в данной области прописаны модернизация экономики, технологическое лидерство и защита интеллектуальной собственности, доминирование в энергетической сфере, восстановление экономической мощи и доверия к американской экономической модели. При этом в качестве эффективного средства обеспечения безопасности предусматривается «использование экономических инструментов, включая санкции, меры по борьбе с отмыванием денег и коррупцией, а также правоприменительные действия, как части более широких стратегий по сдерживанию, принуждению и ограничению противника»¹¹.

Характерно, что Стратегия национальной безопасности США, кроме традиционных внешних, военных и новых угроз и направлений обеспечения безопасности, широко освещает такие аспекты, как, например, безопасность в социальной, информационной, кибер- и гуманитарной сферах. Стоит отметить совершенно бескомпромиссный подход к методам достижения целей. В частности, во внешней пропаганде предписывается «подключиться к идеологической борьбе местных голосов, придать им более мощное звучание, объединиться с ними для продвижения альтернатив посланиям [недружественных режимов], полным насилия и ненависти. Использовать творческий и ресурсный потенциал медийных и интернет-компаний, частного сектора для продвижения американских ценностей. Использовать более экономичные и эффективные способы донесения до пользователей за рубежом контента, отвечающего интересам национальной безопасности США» National Security Strategy of the United States of America (December 2017). P. 35. URL: https:// www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf (дата обраще-ния: 14.07.2020)..

Таким образом, комплексный, системный подход к выработке и проведению государственной политики в области обеспечения национальной безопасности требует её всестороннего научного обеспечения. Поскольку система обеспечения национальной безопасности в новой России выстраивалась в основном на основе американского опыта, для целей нашего исследования важно рассмотреть вопрос о том, как развивалась исследовательская мысль США в данной предметной области.

Термин «национальная безопасность» долгое время использовался в американском политическом лексиконе главным образом как фигура речи, а также представителями военного руководства Соединённых Штатов - в качестве обозначения цели военной политики. После Второй мировой войны понятие «национальная безопасность» получило в США политическое признание, а с 1950-х - 1960-х годов национальная безопасность рассматривается как политологический концепт и самостоятельная область научных исследований. Политологи склонны рассматривать концепт «национальная безопасность» как способность страны (нации) обеспечивать защиту своих внутренних ценностей от внешних угроз. Таким образом, данная область науки изучает пути и способы, которые используют страны для планирования и осуществления государственной политики, призванной усилить эту способность, а также для оценки эффективности этой политики [Berkowitz, Bock 1965: 124].

Если ранее наиболее распространённым было определение нации как исторически устойчивой общности людей, возникающей на базе общности языка, территории, экономической жизни и психического склада, проявляющегося в общности культуры, то сейчас всё большее признание приобретает определение нации как единства гражданского общества и государства. Общество как составная часть нации, собственно, и подчёркивает её полиэтнич- ность. Стержнем нации выступает государство. К. Дейч кратко и однозначно определяет нацию как народ, обладающий государством. Содержательно понятие нации близко к понятию страны [Deutsch 1986: 96]. Однако, как справедливо указал Арнолд Уолферс, простой переход на использование понятия «интересы национальной безопасности» не привносит ясности в термин «национальные интересы», который использовался и ранее [Wolfers 1952: 483].

В этой связи с позиций историографии можно условно разделить американские взгляды в этой области на две группы. Первая группа, к которой относится У. Липпман, понимала сущность безопасности через национальные интересы. В частности, он считал, что «...нация безопасна тогда, когда ей не приходится жертвовать своими законными интересами, чтобы избежать войны, и, в случае необходимости, в состоянии защитить их военными средствами» [Lippmann 1943: 51].

Вторая группа исповедовала более рационалистические взгляды и трактовала понятие «национальная безопасность» через угрозы. В частности, её представитель А. Уолферс считал, что безопасность в объективном смысле определяется отсутствием угроз приобретённым ценностям, в субъективном смысле отсутствием боязни, что эти ценности подвергнутся нападению [Wolfers 1952: 498]. Кроме того, А. Уолферс характеризовал «национальную безопасность» как двусмысленный символ, возможно, совсем не имеющий сколько-нибудь точного определения [Wolfers 1952: 502].

Таким образом, национальный интерес - главенствующая категория в системе ценностей в международном процессе. Относительная ясность в концепте «национальные интересы» появилась только после окончания Второй мировой войны. Это понятие всесторонне проработано ведущим американским теоретиком по вопросам внешней политики и национальной безопасности, основателем школы прагматизма и политического реализма Гансом Моргентау. В наиболее развёрнутой форме концепция национального интереса была сформулирована в его труде «В защиту национального интереса» [Morgenthau 1951]. Суть концепции национального интереса, по Г. Моргентау, сводится к тому, что термин «национальные интересы» содержит два основных элемента: центральный (постоянный) и второстепенный (изменчивый). При этом под центральным (постоянным) элементом национального интереса понимается геополитическое положение государства и его окружения, наличие ресурсной базы, эффективность противостояния угрозам и вызовам, социокультурные традиции его населения.

Мортон Каплан, один из представителей Чикагской школы политической науки, известной своим вкладом в развитие эмпирических исследований и формирование бихевиоралистского направления в международно-политических исследованиях, установил, что национальные интересы или интересы национальной безопасности являются лишь одной из составляющих, хотя и весьма важной составляющей, обеспечивающей целостность национальной системы. Более того, безопасность национальной системы тесно связана с безопасностью подсистем, образующих национальную систему [Kaplan 1957: 142].

Ряд исследователей полагает также, что национальные интересы базируются на трёх факторах: природа интересов, которые должны быть защищены, политическое окружение, в котором проявляются интересы, и рациональная необходимость, ограничивающая выбор целей и средств [Цыганков 1992: 164].

Превращению национальной безопасности в отдельную область науки способствовали политические и административные изменения, произошедшие в США после окончания Второй мировой войны. Они были обусловлены серьёзным усложнением задач управления страной, которые требовали координации военных усилий, оборонно-промышленного комплекса, научного потенциала, долгосрочного стратегического планирования и планирования политики. Технологические достижения, особенно создание атомного оружия, ясно показали, что военные задачи уже нельзя решать обособленно, но лишь в тесной взаимосвязи с политическими и экономическими факторами как международного, так и внутреннего характера [Berkowitz, Bock 1965: 327].

В 1947 г. Конгресс США принял Закон о национальной безопасности, на основании которого был создан Совет национальной безопасности (СНБ), призванный «консультировать президента США по делам, связанным с координацией внутренней, внешней и военной политики, относящейся к национальной безопасности» (sec. 101a) The National Security Act of 1947 -- July 26, 1947 Public Law 253, 80th Congress; Chapter 343, 1st Session. P. 758. URL: https://legcounsel.house.gov/Comps/National%20Security%20Act%20 Of%201947.pdf. Наиболее точно сущность решения задач обеспечения национальной безопасности новым органом выразил Д. Кауфман, который писал: «...национальная безопасность не существует в вакууме, она определяется в контексте международной и внутренней ситуации» US National Security. A Framework for Analysis... P. 6..

Одновременно была учреждена должность советника президента США по национальной безопасности, руководившего работой аппарата СНБ. C течением времени роль этого органа, равно как и советника президента по национальной безопасности, только возрастала. С самого начала к деятельности СНБ широко привлекались учёные, которым предлагалось проводить исследования по различным аспектам национальной безопасности для целого ряда государственных ведомств. При некоторых ведомствах, включая командования военно-воздушных, военно-морских, сухопутных сил и министерства обороны, создавались организации для ведения научных исследований по различным направлениям обеспечения национальной безопасности, из которых следует выделить прежде всего «Рэнд Корпорэйшн». По мнению американских исследователей, указанные обстоятельства сыграли решающую роль в становлении предмета «Национальная безопасность» в качестве самостоятельной области научных исследований, причём процесс формирования данного научного направления в целом завершился уже в середине 1960-х годов [Lyons, Morton 1965].

Постепенно эти исследования, сначала проводившиеся в рамках традиционных научных специальностей, выделились в консолидированную отдельную отрасль знаний. В послевоенный период образовались две основные научные школы в области национальной безопасности: конфликтная и кооперационная. Сторонники первой придерживались мнения, что политика обеспечения национальной безопасности должна быть направлена прежде всего на максимальное усиление национальной мощи. При этом страна может считать себя в безопасности только в том случае, если она усиливает свою мощь за счёт ослабления другой страны или группы государств. Приверженцы одностороннего усиления национальной мощи в 1950-х - 1960-х годах отдавали предпочтение чисто военным аспектам обеспечения национальной безопасности. К числу наиболее значительных работ такого плана можно отнести труды Германа Кана и Генри Киссинджера [Kissinger 1957; Kahn 1960]. Такие исследователи, как Генри Роуэн, Бернард Броуди, Чарльз Осгуд и Франклин Осанка [Brodie 1959; Osgood 1959; Rowen 1960; Osanka 1962], опубликовали работы по вопросам стратегии и тактики ядерной, конвенционной и противо- партизанской войны, вопросам тылового обеспечения вооружённых сил, развития оборонной промышленности, мобилизации и перевода экономики на условия военного времени.

Американские исследования в области национальной безопасности очень быстро распространились с чисто военных вопросов на проблемы экономической безопасности. Опыт двух мировых войн учил, что промышленный потенциал и экономические ресурсы страны оказывают определяющее влияние на её способность вести войну, поэтому исследователи, специализировавшиеся на проблемах национальной безопасности, уделяли растущее внимание экономическим аспектам и методам обеспечения безопасности. Серьёзные попытки научными методами определить и оценить значение всех составляющих экономического потенциала нации для её способности вести войну предпринял Клаус Кнорр [Knorr 1957]. Ч. Хитч и Р. Маккин предложили экономические критерии для отбора оптимальных систем вооружений [Hitch, Mckean 1960]. Эти разработки нашли практическое применение в деятельности министерства обороны США в 1950-х - 1960-х годах [Enthoven 1963]. Кроме того, американские специалисты в области национальной безопасности большое внимание уделяли вопросам оптимального использования национальных ресурсов и выработке адекватных критериев их распределения между военным и гражданским секторами экономики. Это направление научных работ имеет важнейшее практическое значение, поскольку позволяет решить главную задачу государственной политики в области обеспечения национальной безопасности: какую пропорцию в расходовании ресурсов следует установить для защиты национальных ценностей от внешних угроз [Barnett 1958].

Представители второй школы американской науки в области национальной безопасности делали акцент не на одностороннем наращивании силового потенциала США, а на активизации международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. Они были менее многочисленны, а их труды не столь системны и комплексны. Как правило, они затрагивали отдельные направления обеспечения безопасности.

Из числа сторонников кооперационного подхода следует отметить прежде всего работы по проблематике разоружения и контроля над вооружениями, в том числе исследование П. Блэкетта с обоснованием практических подходов к вопросам разоружения [Blackett 1962], Р. Роузкранса по проблемам нераспространения ядерного вооружения [Rosecrance 1964], а также Э. Бенуа и К. Булдинга, которые спрогнозировали социальные и экономические последствия разоружения и конверсии для различных стран [Benoit, Boulding 1963]. Большое внимание уделялось тематике трансатлантического сотрудничества и интеграции в области обеспечения региональной безопасности: Э. Хаас, Л. Линдберг [Haas 1961; Lindberg 1963].

Наконец, нельзя не упомянуть работы, посвящённые роли и значению постоянных международных институтов, прежде всего ООН. К их числу относятся труды И. Клода и Л. Блумфилда [Bloomfield i960; Claude 1961]. Кроме того, целесообразно выделить работы Л. Хенкина и Г. Кларка и Л. Зона [Clark, Sohn 1960; Henkin 1961], в которых показана роль международного права в развитии международного сотрудничества и создании предпосылок для устойчивого мира.

Представители школы кооперации предлагают выстраивать политику в области национальной безопасности таким образом, чтобы безопасность США обеспечивалась при одновременном укреплении безопасности всех стран или групп государств. Несмотря на то что сторонники выстраивания системы обеспечения национальной безопасности на путях развития международного сотрудничества далеко не всегда встречали понимание в правящих кругах США, их труды способствовали продвижению в умы американских политиков осознания того, что в современном мире укрепление безопасности одного государства в значительной мере зависит от уровня безопасности других и что концепт международной безопасности может играть не менее важную роль, чем концепт национальной безопасности. В конечном счёте эти работы дали толчок углублённым исследованиям, посвящённым поиску тех областей обеспечения безопасности, в которых международное сотрудничество можно признать желаемым и возможным.

Национальная безопасность как научное направление имеет много общего с традиционными науками, такими как теория международных отношений или внешней политики. В то же время, по мнению американских экспертов, национальная безопасность, будучи комплексным научным концептом, имеет ряд преимуществ перед исследованиями в рамках теории внешней политики. Прежде всего она фокусируется на общих чертах и закономерностях внешней политики всех национальных игроков, позволяя применить сравнительный анализ к явлениям, которые внешне могут показаться несопоставимыми. Комплексное исследование с позиций национальной безопасности позволяет классифицировать и анализировать огромные объёмы разнородной информации, которыми невозможно оперировать при помощи методов классической теории внешней политики. Сфокусированность на интересах национальной безопасности позволяет придать новое измерение исследованию конфликтов. Такой подход позволяет определить общие интересы всех государств и на этой основе выявить точки совпадения позиций и возможные области сотрудничества в интересах укрепления международной безопасности [Berkowitz, Bock 1965]. Таким образом, обеспечение международной безопасности и всеобщего мира может стать легитимной целью государственной политики в области безопасности.

Наконец, научный анализ с позиции интересов национальной безопасности позволяет выявить общность целей и принципов внешней и внутренней политики рассматриваемой страны, получить целостное представление о поведении участников международных отношений, в то время как традиционные методы политологических исследований нередко приводят к ошибочному выводу о наличии противоречий между внутренней и внешней политикой тех или иных государств. Комплексный анализ с позиций национальной безопасности, системный подход позволяют опре- делить единый набор целей и задач внешней и внутренней политики рассматриваемых государств, который взят ими на вооружение для защиты общего набора ценностей и интересов и в конечном итоге обеспечения целостности национальной и даже международной системы.

В то же время существуют различные точки зрения в отношении целей и результатов научных исследований в области национальной безопасности. Ряд американских специалистов обращают внимание на то, что понятие «национальная безопасность» имеет комплексный характер и допускает различные трактовки своей содержательной части и выводов. Как признавал председатель подкомитета по законодательству и национальной безопасности палаты представителей Дж. Мосс ещё в 1973 году, «национальная безопасность» - это такое трудноопределимое понятие, что никто не может дать его дефиницию <...> Являясь в течение 16 лет председателем подкомитета, я не мог найти кого-либо, кто мог дать мне определение» ^отт 1993: 5].

Схожих позиций придерживаются некоторые отечественные авторы. По мнению А. Подберёзкина и М. Харкевича, следует учитывать, что политика в области безопасности, как предмет исследования и системного анализа, представляет собой одну из наиболее сложных областей знаний в силу ряда объективных причин, связанных прежде всего с субъективностью и иррациональностью, свойственной политике вообще, а также с доступностью и достоверностью информации, которая изначально, по определению, не может быть ни абсолютно доступна, ни даже приблизительно достоверна [Подберёзкин, Хар- кевич 2017].

Вместе с тем прикладная направленность исследований в области национальной безопасности, потребности использования результатов научных работ в интересах выработки практической политики способствовали тому, что в данном научном направлении стала преобладать нацеленность на получение точных и однозначных выводов. Развитию данной тенденции благоприятствовало широкое участие в исследованиях в области национальной безопасности экспертов в области естественных наук, а также экономики, социологии, психологии, антропологии, опиравшихся на использование таких методов, как теория игр, симуляция, информатика, системный анализ, анализ затраты- выпуск (input-output analysis), которые позволяют дать вполне определённые, в том числе количественно измеряемые, результаты. Именно такая точность вырабатываемых новым научным направлением рекомендаций востребована заказчиками в правительстве, конгрессе, вооружённых силах и спецслужбах.

Становление исследований в области национальной безопасности в качестве самостоятельного научного направления происходило в США практически параллельно с аналогичными процессами в других странах, прежде всего связанных союзническими отношениями с Вашингтоном. Это обеспечило возможность проведения масштабных исследований с использованием сравнительного анализа национальных политических практик и потребностей в области обеспечения национальной безопасности. Следует заметить, что для самих США моделью тесного взаимодействия между академическим сообществом и правительством в области обеспечения национальной безопасности послужила Великобритания, где ещё в 1920 г. был основан Британский институт международных отношений, с 1926 г. носящий название Королевского института международных отношений (Chatham House). В годы Второй мировой войны правительство Великобритании активно привлекало учёных к решению практических задач организации обороны страны. Результаты этих научных разработок широко использовались в интересах противовоздушной обороны и военно-воздушных сил, в том числе в вопросах боевого применения радиолокационных станций и определения целей и тактики бомбардировок стратегических объектов противника. Данные научные наработки заложили основу системы знаний, которая получила название «операционный анализ» [Quade 1964]. Начавшееся в годы войны сотрудничество между США и Великобританией в области научного обеспечения обороны продолжилось в послевоенный период. В 1948 г. была образована «Рэнд Корпорэйшн», выделившаяся из Douglas Aircraft Company, Санта-Моника, Калифорния, в самостоятельную исследовательскую организацию, а в 1956 г. преобразованная в Институт оборонного анализа. Среди видных работ в области национальной безопасности в Великобритании выделяются труды Л. Битона и Дж. Мэддокса по проблемам нераспространения ядерного оружия [Beaton, Maddox 1962], Ф. Ноэл-Бейкера и Б. Лиддел Харта по вопросам ядерного сдерживания [Noel-Baker 1958; Liddel Hart 1960].

Среди трудов зарубежных авторов американские исследователи особо выделяют классические работы французских экспертов: П. Галуа по вопросам ядерного сдерживания [Gallois 1961], Р. Арона [Aron 1967], а также австралийского исследователя Дж. Моделски по проблемам принятия внешнеполитических решений [Modelski 1962] и исследованию международных аспектов внутренних гражданских беспорядков [Modelski 1964].

Главная особенность предмета «Национальная безопасность» как самостоятельного научного направления состоит в том, что эти исследования имеют не только академическое, но и серьёзное практическое значение, поскольку их результаты нередко трансформируются в важные политические решения. Неслучайно один из основоположников современной политологии, Г. Лэссуэлл, назвал национальную безопасность наукой для политического класса [Lasswell 1962].

Эта отличительная черта новой дисциплины имеет как минусы, так и плюсы. С одной стороны, тесные связи учёных с госаппаратом, включая лиц, принимающих политические решения, а также закрытый характер многих исследований неизбежно ограничивают интеллектуальную свободу.

Такое же влияние оказывает на эту сферу её зависимость от государственного финансирования и спонсорства крупных военно-промышленных корпораций. Указанные факторы нередко влияют на результаты научных исследований. Заказной характер многих разработок ограничивает творческий потенциал учёных, которым часто приходится решать неотложные задачи, интересующие власть, вместо того чтобы сосредоточиться на фундаментальных направлениях, способных обеспечить важные прорывы лишь в отдалённой перспективе.

С другой стороны, исследования в области национальной безопасности дают учёным уникальную возможность тесного взаимодействия с экспертами в правительстве, бизнесе и производстве, что обеспечивает синергетический эффект от сочетания различных специальностей и научных знаний. Включение предмета «национальная безопасность» в учебные программы ряда американских университетов позволило преодолеть традиционную изолированность военного руководства. Появилось новое поколение военных, прошедших подготовку в университетских центрах изучения проблем национальной безопасности. Многочисленные научные работы американских и западноевропейских высокопоставленных представителей генералитета свидетельствуют о глубоком понимании их авторами политических, социальных, экономических и гуманитарных аспектов военной политики и политики безопасности. Равным образом, представители академической науки, специализирующиеся на вопросах стратегии, также приобретают новые знания от непосредственного участия в выработке конкретных стратегических решений. Их работы демонстрируют «прицельность, сбалансированность и понимание политических реалий, которых не наблюдалось до появления научных центров, специализирующихся на вопросах национальной безопасности. Вместо утопических идей “мирового правительства”, всеобщего мира и полного разоружения мы имеем дело с точным и объективным анализом политических альтернатив с использованием современных методов научного исследования» [Berkowitz, Bock 1965: 124].

За годы, истекшие со времени формирования нового научного направления, предмет национальной безопасности как науки существенно расширился. После терактов 11 сентября 2001 г. была сформирована стратегия защиты населения и инфраструктуры страны от террористической угрозы, которая получила название Национальной стратегии внутренней безопасности (National Strategy for Homeland Security, утверждена президентом Дж. Бушем в июле 2002 года). Документ устанавливает три основные цели этого нового приоритетного направления обеспечения национальной безопасности: а) предотвращение нападений террористов внутри страны, б) снижение уязвимости Америки к террористическим атакам, в) минимизация величины ущерба и времени восстановления от возможных нападений First National Strategy for Homeland Security. URL: https://www.dhs.gov/publication/first-national- strategy-homeland-security. На основе новейших научных разработок образована общенациональная система антитеррори- стической защиты, в целом доказавшая свою эффективность.

За последние годы существенно расширился арсенал невоенных методов и средств внешнего воздействия. Постоянно совершенствуется система использования экономических санкций в качестве инструмента внешней политики. Большое внимание как за рубежом, так и у нас в стране уделяется средствам радиоэлектронной войны и обеспечения кибербезопасности Подробнее см.: [Никулин, Коваль, Рубан 2019: 79].. Разработана концепция «мягкой силы», которая задумана её авторами не только как инструмент внешнего воздействия, но и самый экономный способ обеспечения национальной безопасности: «если ведущая держава исповедует ценности, которым хотят следовать другие, лидерство обходится ей дешевле» [Nye 2005: 6].

К числу новых угроз национальной безопасности американские политологи относят и глобальные изменения климата. Серьёзный импульс к осознанию этой угрозы придал конфликт в Западном Судане, одной из главных причин которого, по оценке ООН, стали климатические изменения, вызвавшие в Дарфуре засуху, которая привела к смерти от голода сотен тысяч человек и вызвала многомиллионные потоки беженцев Ban Ki-moon. A Climate Culprit in Darfur. 16.06.2007. URL: https://www.un.org/sg/en/content/sg/ artides/2007-06-16/dimate-culprit-darfur. В 2003 г. министерство обороны США заказало исследовательской организации CNA Corporation (Центр военно-морского анализа) и группе отставных американских военных исследование возможного влияния резких изменений климата на национальную безопасность. По результатам был сделан вывод о том, что «вероятные резкие изменения климата способны дестабилизировать геополитическую обстановку и привести к столкновениям, военным действиям и даже к войнам вследствие нехватки ресурсов» Schwartz P., Doug R. An Abrupt Climate Change Scenario and Its Implications for United States National Security. United States Department of Defense, October 2003. URL: http://www.grist.org/pdf/ AbruptClimateChange2003.pdf>. Примечательно, что при проведении анализа использовались методы компьютерного моделирования, с помощью которых было воспроизведено произошедшее примерно 8200 лет назад резкое глобальное потепление. Ему предшествовали изменения климата, аналогичные современным.

На сегодняшний день американская теория национальной безопасности и политическая практика США выделяют следующие основные невоенные сферы обеспечения национальной безопасности:

- политическая безопасность -- защита суверенитета органов управления и политической системы страны, а также безопасности общества от внутренних и внешних угроз и давлений;

- экономическая безопасность -- защита не только экономического потенциала страны, но и способности руководства и населения страны принимать самостоятельные решения в области экономики и финансов и обеспечивать их выполнение, противостоять внешним угрозам и давлению. В последнее время к задачам в этой сфере добавилась борьба с бедностью и социальным неравенством;

- энергетическая и ресурсная безопасность (Energy and natural resources security), обеспечивающая доступ страны к основным энергетическим ресурсам, питьевой воде и минеральному сырью на рыночных условиях, свободных от внешнего вмешательства, продиктованного политическими целями;

- внутренняя безопасность, которая после терактов 11 сентября 2001 г. обеспечивается министерством внутренней безопасности США. Она включает в себя безопасность аэропортов и портов, пограничную, транспортную безопасность, иммиграционный контроль и связанные с этим задачи;

- кибербезопасность -- защита компьютерных систем и инфраструктуры обработки данных органов управления и населения от незаконного внешнего и внутреннего вмешательства. Таким образом, эта сфера обеспечения национальной безопасности решает задачи как в области национальной обороны и внутренней безопасности, так и охраны правопорядка;

- гуманитарная безопасность -- новое понятие, взятое на вооружение Вашингтоном и закреплённое решениями Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН после окончания «холодной войны». Оно имеет широкую трактовку и предполагает защиту народов от голода, болезней и репрессий. С течением времени гуманитарная безопасность охватила такие сферы, как экономическая, экологическая, продовольственная безопасность, здравоохранение, безопасность личности, защиту женщин и нацменьшинств. После целого ряда американских военных авантюр, предпринятых в одностороннем порядке и в обход ООН, в США преобладает точка зрения, что гуманитарное вмешательство должно осуществляться с санкции и под эгидой ООН;

- экологическая безопасность -- также новое понятие, которое уже имеет несколько измерений. Традиционное понимание данного концепта предполагает реагирование на межгосударственные и региональные конфликты, вызванные экологическими проблемами, такими как нехватка воды, энергоносителей или продовольствия. Новый концепт экологической безопасности, сформировавшийся в последнее время, заключается в том, что окружающая среда и климат должны защищаться как самостоятельные ценности, поскольку ухудшение их качества под воздействием человека представляет угрозу, эквивалентную угрозе национальной безопасности, на которую следует реагировать всему мировому сообществу на основе международного сотрудничества [Holmes 2015: 34].

В целом следует признать, что политика национальной безопасности США выстроена на солидной научной основе, которую составляют значительная прогностическая и аналитическая работа, развитая сеть неправительственных аналитических и консалтинговых структур, непосредственное участие академической науки. Расширение взглядов на сущность феномена «национальная безопасность» позволило от сугубо военного содержательного аспекта (например, стратегия «массированного возмездия») подойти к сегодняшнему пониманию сути обеспечения национальной безопасности США, где гуманитарный, экономический, социальный и информационный факторы имеют не меньшее значение, чем чисто военная компонента. Следует отметить при этом преемственность стратегического целеполагания, а также неразрывную связь стратегических концептов с практикой стратегического управления. Именно тесная связь науки с практической политикой, прикладной характер исследований, со всеми его достоинствами и недостатками, обеспечили устойчивые перспективы дисциплине.

Сказанное вовсе не означает, что практическая политика США в области обеспечения национальной безопасности всегда строится на строго научной основе и являет собой образец выверенности. Причина многих непродуманных решений Вашингтона кроется в стремлении власти, прежде всего президентской администрации, найти такие внешнеполитические рецепты, которые бы в наибольшей степени укрепляли её внутриполитические позиции в данный момент.

Это не новый феномен для американской политической жизни. Ещё Г. Киссинджер в фундаментальном труде «Дипломатия» отмечал, например, что многие исследователи сильно преувеличивают роль разведки и её влияние на принятие внешнеполитических решений. На самом деле, «когда политические деятели что-то решают, -- писал он, -- разведывательные службы стремятся отыскать оправдание этим решениям <...> В реальном мире оценки разведок чаще всего следуют за политическими решениями, а не их направляют» [Киссинджер 1997: 272]. Тем более данный вывод применим к рекомендациям американских экспертов из академических кругов. Хотя в американских университетах и научных центрах можно найти весьма компетентных специалистов практически по любой проблеме обеспечения национальной безопасности и они действительно привлекаются соответствующими ведом - ствами к проработке вариантов политических решений, сами решения нередко принимаются руководством страны без учёта экспертных заключений, особенно в сложной для них внутренней ситуации. Как представляется, в нынешних условиях, характеризующихся кризисным состоянием американской политической системы в целом, растущие обвинения внешней политики США в непрофессионализме зачастую объясняются именно стремлением президентской администрации прибегать к политическому манипулированию в угоду частным интересам.

Российская наука и политическая практика движутся в рамках общемирового тренда осмысления феномена «национальная безопасность» как многофакторного и многомерного явления, требующего комплексного, системного подхода к формированию и реализации государственной политики. Принятая в 2009 г. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19 1669/942772dce30cfa36b671bcf19ca928e4d698a928/ и новая редакция документа 2015 года Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191669/ основаны на принципе неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости задач обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития, получившего в отечественной политической практике название «безопасность через развитие» [Назаров 2007: 4]. Документы выстроены по стратегическим национальным приоритетам, которые задают основные направления обеспечения национальной безопасности. Каждый приоритет изложен по единой методологии и представляет собой толкование целостной государственной политики по данному направлению: цели, угрозы, задачи, меры и средства по решению этих задач. Важно, что стратегия подкреплена утверждёнными Президентом Российской Федерации механизмом реализации и системой мониторинга и оценки состояния национальной безопасности.

При этом из 9 стратегических национальных приоритетов только 2 («оборона страны» и «государственная и общественная безопасность») имеют отношение к обеспечению национальной безопасности в узком смысле слова. Остальные -- «повышение качества жизни российских граждан»; «экономический рост»; «наука, технологии и образование»; «здравоохранение»; «культура»; «экология живых систем и рациональное природопользование»; «стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнёрство» -- являются приоритетами развития и представляют собой компоненты «мягкой силы».

Данная редакция Стратегии национальной безопасности России легитимизировала расширенный взгляд на рассматриваемый концепт, имея в виду, что в обеспечении национальных интересов Российской Федерации невоенные угрозы национальной безопасности играют не менее важную роль, чем военные.

К аналогичным выводам пришли и зарубежные исследователи. Например, в последнее время американские специалисты уделяют особое внимание вопросам внутренней политической и социальной стабильности, способам оказания влияния на неё и изучению опыта «цветных революций». В этом контексте представляет интерес работа Э. Ченоуэт и М. Стефан, которые проанализировали ход и результаты большого количества различных проявлений массовых акций протеста в ряде стран мира за период с 1900 по 2006. Авторы пришли к выводу, что ненасильственные протесты и акции гражданского неповиновения более чем вдвое чаще приводят к серьёзным политическим изменениям, чем протестные выступления с применением насилия, включая террористические акты. Если первые приводили к политическим переменам в 53% случаев, то вторые - лишь в 26 %. По данным этих исследований, ненасильственные выступления способны привлечь к участию в среднем в 4 раза больше сторонников, чем акции с применением насилия. По подсчётам авторов, которые проанализировали статистические данные по мирным протестам в Иране, на Филиппинах, Палестинских территориях, в Бирме, многих других странах Азии и Восточной Европы, для достижения успеха протестующим достаточно участия в их акциях сравнительно небольшой доли населения -- около 3,5%. Отмечается, что ненасильственные протесты привлекают симпатии значительно большей части населения, включая представителей вооружённых сил, полиции и госаппарата. Хотя это большинство и остаётся пассивным, формирующиеся настроения существенно подрывают дееспособность режима и его шансы на «выживание», одновременно способствуя легитимизации оппозиции и её требований. Между тем тактика насильственных вооружённых протестов очень редко оправдывает себя с точки зрения достижения долгосрочных стратегических целей [Stephan, Chenoweth 2008].