Понятие и принципы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

Понятие и принципы местного самоуправления

Введение

местное самоуправление правовой конституционный

Становление и развитие местного самоуправления в России имеет богатую историю. Первым официальным документом, эффективно закрепившим статус местного самоуправления, можно отнести Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года. Данный документ предусматривал создание Губернских земских собраний и Уездных земских собраний. Первое создавалось для преставления интересов населения на региональном уровне и было выборным органом власти. Второе состояло из земских гласных, которые также приобретали свои полномочия в результате избрания и распоряжались делами, касающимися отдельных уездов.

Местное самоуправление, на сегодняшний день, считается одной из основ конституционного строя государства, и его дальнейшая эволюция, считается общественно важным средством развития современного общества.

Значение местного самоуправления для общественности, крайне значительна, потому что, во-первых, это действенное средство контроля за действиями властей, во-вторых, содействует увеличению социальной инициативности граждан, в-третьих, способно снизить высокую степень отчуждения человека от власти. Таким образом, муниципальное управление - это не только одна из основ конституционного строя страны и правовой институт демократического общества, но и определенный образ жизни людей, их стиль поведения, соответствующие традиции, социальные нормы и ценности.

Предметом исследования данной курсовой работы является местное самоуправление, в связи с чем необходимо изучить прежде всего само понятие «местное самоуправление», его принципы.

Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть понятие местного самоуправления и его основополагающие принципы;

- изучить правовые основы местного самоуправления, нормативную базу его регулирующую;

- проанализировать реформу конституционных основ местного самоуправления и основные проблемы развития.

Глава 1. Законодательство о местном самоуправлении

1.1 Становление законодательства о местном самоуправлении

В бытовом представлении под местным самоуправлением, обычно имеют ввиду средство решения различного вида проблем и вопросов для обеспечения ежедневных потребностей жителей определённой территории.

В современных странах местное самоуправление осуществляет свою деятельность за счет государственного финансирования, это обусловлено тем, что для удовлетворения нужд населения необходимы государственные средства независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, являясь властью, создаваемой населением муниципальных образований из числа граждан соответствующей территории, то есть из числа граждан, понимающих все особенности и проблемы своего региона, несущими ответственность перед своим электоратом, будут являться органами государственной власти, которые способны максимально решать вопросы местного значения удобным способом.

Документом, наиболее ясно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, как правило, считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 г. (Документ ратифицирован Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ, вступил в силу для России - 01.09.1998). Соблюдение положений Хартии очень важно так как соответствие национального законодательства требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении является одним из условий вступления в Совет Европы.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Европейской хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Документ ратифицирован Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ // Документ вступил в силу для России - 01.09.1998 // «Собрание законодательства РФ», 07.09.1998, № 36, ст. 4466, «Российская юстиция», 1996, N 9 // ст. 3..

Европейская хартия обусловливает местное самоуправление как основу любой демократической системы. Хартией установлены существенные принципы организации местного самоуправления, к которым отнесены следующие: независимость в финансовом, экономическом и организационном плане. В Хартии местного самоуправления особое внимание уделяется автономии местных властей в определении их внутренней организационной структуры и осуществлении полномочий в пределах своей компетенции. Согласно Европейской Хартии, статус местных властей должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, а материальные и финансовые ресурсы должны соотноситься с полномочиями местных властей. Государственный контроль над местными органами власти может применяться только для обеспечения верховенства закона и конституционных принципов.

Основные принципы Европейской хартии отражены в Конституции России[1]. Больше 20 статей Конституции Россия регулируют реализацию местного самоуправления в России. Именно в Конституции РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества. Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (ст. 3), выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12), признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности (ст. 8).

Как политический термин понятие «местное самоуправление» возникло не так давно. Как официальный юридический термин впервые понятие «местного самоуправления» появилось Законе №1417-1 от 09.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который был введен в действие Постановлением Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1).

Статьей 1 Закона №1417-1 дано следующее понятие местного самоуправления: Местное (территориальное) самоуправление в СССР - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через свои выборные органы всех вопросов местного значения с учетом интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц. на основе законодательства и адекватной материальной и финансовой базы Закон СССР от 09.04.1990 № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. С. 267 // ст. 1..

Уже в 1991 году введен в действие Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В соответствии со статьей 1 данного Закона понятие местного самоуправления немного видоизменилось: Местное (территориальное) самоуправление в Российской Федерации - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально - этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации Закон РФ от 06.07.1991 N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 18.07.1991, N 29, ст. 1010 // ст. 1..

В 1995 г. вводится в действие новый Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно статье 2 данного Федерального закона «местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 28.08.1995, N 35, ст. 3506, Российская газета, N 170, 01.09.1995 // ст. 2..

Федеральный Закон №154-ФЗ определил правовые и финансовые основы местного самоуправления, гарантии его реализации. Однако, практика внедрения обозначенного Закона выявила ряд проблем, мешающих действенному функционированию системы местного самоуправления, во множестве которых нечеткость в определении зон ответственности муниципальных образований, неразбериха территориальной организации местного самоуправления, вероятность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов выполняемым обязательствам, удаленность органов местного самоуправления. В 2003 году принимается Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ (ред. от 22.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Закона №131-ФЗ), который действует до настоящего времени.

Базируясь на основных положениях Конституции РФ, Закон №131-ФЗ определил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, обусловил государственные гарантии его осуществления.

Из частоты введения новых законов о местном самоуправлении (1990, 1991, 1995, 2003) мы видим, что законодателям трудно было достаточно конкретно определиться, что же все-таки представляет собой местное самоуправление, с его принципами, полномочиями и правами граждан в указанной сфере деятельности. При этом определиться было настолько тяжело, что пришлось принимать принципиально новые законы, а не вносить соответствующие изменения в действующие.

1.2 Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации, нормативная база его регулирующая

Под правовыми основами понимаются положения Конституции РФ, федеральные региональные, муниципальные нормативные акты, в которых прописаны нормы права регулирующие публичные отношения, образующиеся при осуществлении местного самоуправления, также порядок организации и работы местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные. принципы и нормы международного права и международные договоры..

Статьей 7 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 08.12.2020) установлен принцип приоритета международного права над гражданским законодательством, за исключением Конституции РФ. Данный принцип является общим для российского законодательства и отражен не только в Конституции РФ., Гражданском кодексе РФ, но и почти во всех других отраслевых и межотраслевых федеральных законах (.Закон о контрактной системе, Закон о концессионных соглашениях и др.).

К международным договорам в сфере местного самоуправления относится, прежде всего, Европейская хартия местного самоуправления 1985 года. К международным договорам в указанной сфере можно отнести Договор о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС). Стороны договора: Российская Федерация, Республика Казахстан и Республика Беларусь. Предмет договора: осуществление согласованной политики в основных отраслях экономики: энергетике, промышленности, сельском хозяйстве, транспорте, свободное перемещение товаров, капиталов, услуг и рабочей силы. Также в договоре определены цели и основы регулирования в области муниципальных закупок, методы их проведения и прочие вопросы.

Международно-правовое регулирование участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях осуществляется также актами, принятыми в рамках СНГ. К указанным актам можно отнести следующие:

- Декларация о принципах местного самоуправления Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (принята 29.10.1994) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1995. N 6. С. 85 - 89., которая устанавливает общие подходы к организации местного самоуправления, в том числе его экономической основе;

- Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления (принят Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 6 декабря 1997 г.) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 1998. N 16.;

- Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Как уже сказано выше наиболее 20 статей Конституции РФ регламентируют воплощение местного самоуправления в РФ. Глава 6 Конституции РФ стопроцентно посвящена местному самоуправлению. Пускай эта глава и состоит из 4-х статей, ее включение в текст Конституции гласит о бесспорной значимости для общества местного самоуправления.

Положения статей 12, 72 и главы 8 Конституции РФ, которые определяют основы местного самоуправления, нашли свое развитие в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 22.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором уже наиболее подробно закреплены правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления.

Общая численность Федеральных законов, регулирующих деятельность местного самоуправления в Российской Федерации достаточно велико. В одном Законе № 131-ФЗ в период с 03.10.2003 г. по 23.12.2020 г. изменения принимались 172 федеральными законами! А общее количество федеральных законов, в той или иной степени имеющих отношение к местному самоуправлению, затрудняются подсчитать даже эксперты. Если производить сравнение изначального текста Закона №131-ФЗ и редакцию, которая является действующей в настоящее время, то видно, что мнение федерального законодателя по большинству ключевых вопросов кардинально изменилась, что не может не вызывать тревогу.

Поскольку законодательство о местном самоуправлении зафиксировано Конституцией России за субъектами совместного ведения России и субъектами Российской Федерации, то и правовое регулирование обуславливается федеральными законами и законами, принимаемыми на основе законов субъектов РФ.

Помимо федеральных законов формирование федеральной политики в данной области регулируется и указами Президента РФ, например:

- Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», определяющий организационные основы местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы;

-Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

- Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Несмотря на то, что Указу более 25-ти лет, он не утратил своего значения до настоящего времени.

На дату написания настоящей работы других указов Президента РФ, целиком и полностью посвященных проблемам местного самоуправления, не принималось. Однако, сравнительно «свежий» Указ Президента РФ от 16.01.2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», посвящен проблемам регионального развития, и включает в себя положения, объединяющие части региональной и муниципальной политики.

В нормативных правовых актах субъектов России и муниципальных правовых актах, также присутствуют нормы права, относящиеся к вопросам местного значения.

В уставах и законах субъектов Российской Федерации федеральное законодательство конкретизируется уже учитывая особенности организации местного самоуправления в конкретных регионах.

К муниципальным правовым относятся:

- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме;

- правовые акты главы местной администрации и других органов местного самоуправления предусмотрены уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования - важнейший правовой акт на муниципальном уровне. Он определяет круг вопросов, которые решает данное муниципальное образование, территорию муниципального образования, органы местного самоуправления, их название, структуру и порядок формирования.

В соответствии с Конституцией РФ предметы ведения федерального и местного законодательства в области местного самоуправления строго разделены и к федеральному уровню относится только определение общих линий в данной области. Однако, Закон №131-ФЗ содержит в себе доскональное регулирование всех допустимых сфер деятельности органов местного самоуправления. В связи с чем субъекты Российской Федерации были вынуждены в региональных законах в основной массе повторять нормы федерального законодательства.

1.3 Реформа конституционных основ местного самоуправления 2020 г.

На современном этапе становления российской государственности все большую актуальность приобретает определение местного самоуправления как уровня общественной власти.

Еще в 2013 г. как говорил в своем послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ по вопросу закрепления в Конституции РФ принципа единой системы публичной власти «местное самоуправление, самой близкой властью к людям, до которой любой гражданин, образно говоря, имел возможность достать рукою». На мой взгляд, важной задачей является уточнение единых принципов организации местного самоуправления, формирование сильного, независимого и финансово стабильного местного самоуправления.

Основными курсами в развитии местного самоуправления Президент РФ указал:

- устранение разрывов и несогласованности между органами субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- создание эффективного местного самоуправления;

- совершенствование координации организации местного самоуправления на федеральном уровне государственной власти.

Таким образом, можно прийти к выводу, что Президент РФ видит институт местного самоуправления, хоть и наиболее близкий населению, но все-таки императивный институт, входящий в систему государственной власти.

Основные же направления реформы конституционных основ местного самоуправления 2020 года. в первый раз были определены 15 января 2020 года. в Послании Президента России Федеральному Собранию РФ. В освещении более значимых государственных задач повышенное внимание было уделено развитию местного самоуправления в России. Считаю необходимым закрепить в Конституции основы общей системы государственной власти, выстроить эффективное взаимодействие муниципальных и государственных органов. При этом реальные возможности и возможности местного самоуправления - самого близкого к народу уровня управления - имеют все возможности и должны быть расширены и усилены.

Четкие действия по созданию правовой базы решения этих проблем нашли отражение в подготовке проекта закона о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», который уже 20 января 2020 г. был внесен Президентом РФ в Государственную Думу РФ. Этот законопроект включал в себя проекты конституционных норм по целому ряду положений Конституции России. Предложенная конституционная поправка в части организации муниципальной власти затронула содержание статей 132 и 133 Конституции РФ. Предложено дополнить содержание статьи 132 Конституции РФ частью 3, которая установила принцип единства системы общественной власти и принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в интересах населения.

Исходя из Закона РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», речь идёт о встраивании органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему публичной власти в Российской Федерации.

По указу Президента РФ Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не вступивших в силу положений названного Закона, а также о соответствии Конституции РФ порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона.

Относительно определения единой системы публичной власти и вхождения в эту систему органов местного самоуправления Конституционный Суд Российской Федерации установил позицию, согласно которой категория единой системы публичной власти выводится из основных понятий государственности и государства, то есть политическая Союз (Ассоциация) многонационального русского народа. Общая суверенная власть этого политического союза распространяется на всю страну и функционирует как единое системное целое в определенных организационных формах, определенных Конституцией Российской Федерации. Местные власти, которые согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, в любом случае они входят в единую систему государственной власти политического союза (ассоциации) многонационального русского народа. Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 16.03.2020, "Российская газета", N 56, 17.03.2020,

Таким образом, в соответствии с внесенными Законом РФ № 1-ФКЗ в часть 3 статьи 132 согласно поправкам в Конституцию Российской Федерации, органы местного самоуправления и государственной власти входят в единую систему государственной власти Российской Федерации и взаимодействуют для наиболее эффективного решения проблем в интересах народа проживающие на соответствующей территории.

Включение в статью 131 Конституции РФ части 1.1 положений о том, что органы государственной власти имеют все шансы принять участие в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом влечет за собой, по моему воззрению, опасность вмешательства в самостоятельность местного самоуправления со стороны органов государственной власти Федерации и ее субъектов.

И хотя часть 4 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ, которая говорит о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, осталась неизменной, внесенные поправки говорят об уменьшении самостоятельности местного самоуправления, его единении с государственными органами.

В представлении отдельных экспертов и принятая конституционная норма приведет к полной утрате самостоятельности местного самоуправления. Как аргументирует свою точку зрения П. Салин, он говорит о том, что «так возникнет иерархия, и органы местного самоуправления больше не будут независимы, находясь в самом низу этой иерархии» Дюрягина К. Местное деньгоуправление. У муниципалитетов станет меньше независимости, но больше финансовых возможностей // Коммерсантъ. 21.01.2020. С. 3.. По-моему мнению, это высказывание является весьма актуальным на данный период времени. Ведь действительно нужно для начала внести весомый вклад в развитие государства, для того чтобы быть выше на ступень. С другой стороны, в процессе обсуждения поправки были представлены и доводы в пользу такого единения, например, А. Максимов сказал, что «невозможно разграничить государственную власть и местное самоуправление в каждом вопросе жизнеобеспечения населения, поэтому органы власти должны решать вопросы совместно, в частности, посредством создания и деятельности согласительных комиссий» Там же. Считаю эту фразу верной, потому что только сообща и согласованно можно прийти к правильным решениям проблем населения и делать соответствующие выводы, которые в конечном итоге приведут к результату.

В настоящее время взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления может показаться на первый взгляд, что считается вполне естественным. В ходе взаимодействия органы публичной власти имеют все шансы реализовывать механизмы общих поступков по решению единой проблемы в отсутствии надобности внесения конфигурации в действующее законодательство.

В тоже время внедрение принципа взаимодействия собственно мной принимается как предлог для усиления уровня роли государственной власти в процессах формирования органов местного самоуправления, назначения либо избрания должностных лиц местного самоуправления. В том числе и на данный момент это воздействие без всяких колебаний довольно велико. За последние годы существенно увеличены возможности государственной власти субъекта РФ определять кандидатуры на муниципальные должности. Таким образом, в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации порядок формирования, полномочия, срок полномочий, ответственность, подотчетность органов местного самоуправления, а также другие вопросы организации и деятельность этих органов (пункт 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ). Законом субъекта Российской Федерации может быть установлен порядок избрания главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, при этом 55% членов такой комиссии будет определено высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации также может быть изменен режим избрания главы местного самоуправления, то есть вместо прямых выборов или выборов депутатов определен порядок проведения конкурса. Субъект-учредитель Российской Федерации также участвует в процедуре конкурентных выборов главы местного самоуправления, назначая половину отборочной комиссии высшим должностным лицом субъекта-учредителя Российской Федерации.

Применение иных способов избрания кандидатов на высшие городские должности вместо прямых городских выборов оказывает отрицательное действие на уровень вовлечения людей в решение вопросов местного значения. Отмена прямых выборов наращивает отстраненность людей от участия в действиях формирования городской власти, производит отрицательное отношение к Главам местной администрации, сомнение к управлению. В то время как увеличение уровня участия граждан в осуществлении местного самоуправления считается одной из общепризнанных, даже со стороны государственной власти, проблем прогрессивного этапа развития местного самоуправления и нужной ступенью в ходе формирования гражданского общества.

Глава 2. Понятие, принципы местного самоуправления, основные проблемы развития

2.1 Понятие и признаки местного самоуправления

При принятии в 1993 году первоначальной редакции Конституции РФ, местное самоуправление рассматривалось в ней как новая система местной власти. Предполагалось, что люди будут участвовать в управлении делами общества и государства напрямую (референдум, выборы и пр.) и через государственную власть и местное самоуправление. Следовательно, местное самоуправление - это элемент народовластия. Основными особенностями муниципальной власти представлялось её функционирование на основе таких принципов как: самоорганизация, самообеспечение и самоконтроль.

Защита от поглощения государственной властью местной власти заложена в Конституции РФ. Это экономические гарантии -отделение муниципальной собственности от государственной, и институциональные гарантии - согласно ст. 12 в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Можно сказать о том, что местное самоуправление было насаждено искусственно, иными словами не сами жители самостоятельно организовались и сделали для себя выборную местную власть. Наоборот, правительство заявило, что на данный момент общественность может без поддержки других вправе избирать себе формы и методы муниципального управления на базе тех совокупных принципов, которые определит правительство. В 12 статье Конституции России местное самоуправление провозглашено одной из основ конституционного строя РФ. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 09.11.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает следующее определение местного самоуправления (пункт 2 статьи 1): «Местное самоуправление в Российской Федерации - это способ осуществления людьми своей власти, гарантирующий в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное решение и под ответственность населения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления по вопросам местного значения с учетом интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35, ст. 3506, «Российская газета», N 170, 01.09.1995 // ст. 1.

Это определение основано на нормах Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление признается и гарантируется в Российской Федерации. Местное самоуправление в пределах своих полномочий является независимым»(статья 12). «Местное самоуправление осуществляется гражданами посредством референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через избирательные и иные органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130); Местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (часть 1 статьи 131).

При разработке этого положения Закона №131-ФЗ учтено определение местного самоуправления, изложенное в Европейской хартии о местном самоуправлении. Очень важно с точки зрения преемственности законодательства, что приведенное определение местного самоуправления созвучно определению, данному в предшествовавшем Федеральном законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991 г.

Значит, данное в Законе №131-ФЗ определение охватило нормы Конституции РФ и Европейской хартии о местном самоуправлении, что говорит о преемственности действующего Закона с предшествующим законодательством Российской Федерации.

Принципиально важно в данном определении понятие самостоятельности. Разброс интерпретаций конституционного положения о самостоятельности местного самоуправления очень широкий: от утверждений, что местное самоуправление изолировано от страны, до толкования самостоятельности местного самоуправления не более как права органов местного самоуправления характеризовать порядок реализации предписаний органов государственной власти.

Конституция говорит о самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий (ст. 12). Федеральный закон №131-ФЗ конкретизирует данное положение, определяя местное самоуправление как самостоятельную деятельность по решению вопросов местного значения. Перечень данных вопросов определяется уставом муниципального образования, при этом содержание данного перечня регламентируется законами путем установления рамочных норм. Принятие устава отнесено указанным Законом кроме того к вопросам местного назначения.

Таким образом, под самостоятельностью местного самоуправления понимается право населения муниципального образования конкретно либо через своих представителей согласно с действующими законами без вмешательства каких-то других властных структур определять круг вопросов, принимаемых к своему ведению, и решать их.

В соответствии со статьей 12 органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов. Он также предусматривает, что местное самоуправление является независимым в пределах своих полномочий, то есть в разрешении части местных вопросов органы местного самоуправления действуют независимо и в первую очередь подотчетны своему народу.

Еще один важный момент организации местного самоуправления - работа на свой страх и риск. Другими словами, бремя последствий за решения, принятые в пределах вопросов, принятых к своему ведению, ложится полностью на местное самоуправление.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территория муниципальных образований - городов, поселков, районов, сельских округов, поселков (сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливается в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических традиций и иных местных традиций.

Порядок создания, реорганизации, объединения или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Федерации. Это важный элемент их правового статуса и статуса их органов, который также имеет основополагающее значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, включая право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Муниципальное образование функционирует согласно с уставом, который разрабатывается муниципальным образованием без помощи других. Он воспринимается конкретно представительным органом местного самоуправления либо населением. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т.д.), отражающую исторические, социальные, культурные, национальные, экономические и другие местные традиции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

При этом под системой органов местного самоуправления подразумевают комплекс взаимосвязанных, самостоятельно установленных населением местных органов, которые обеспечивают решение вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью в интересах местных жителей.

Признаки местного самоуправления:

1. Органы местного самоуправления действуют в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, подчиняется только им и не должно выходить за обозначенные законодательством рамки.

2. Субъектом местного самоуправления считаются жители соответствующего муниципального образования, так как местное самоуправление реализовывается.

3. Самая главная особенность местного самоуправления - это его автономия и независимость в разрешении задач, касающихся его ведения, что означает самостоятельность его органов при принятии решений.

4. Ответственность за принятые решения. Поскольку люди имеют право самостоятельно участвовать в решении местных проблем, то и ведение местных дел осуществляется ими под свою ответственность. Порядок и основания применения мер ответственности местных органов власти перед населением определяются уставами муниципалитетов. Подотчетность обществу проистекает из потери общественного доверия. Кроме того, законодательством предусмотрена ответственность не только перед населением, но и перед государством и юридическими лицами.

5. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законодательством установлены формы прямого участия жителей в разрешении местных вопросов - это выборы, референдум, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление и т.д.

6. Интересы местного населения в обязательном порядке должны учитываться при осуществлении местного самоуправления. Это значит, что жители имеют право на осуществление контроля за управлением муниципальной собственностью и рациональным использованием финансовых ресурсов.

7. Местное самоуправление должно осуществляться с учетом исторических и местных традиций соответствующего муниципального образования. Устав муниципального образования должен учитывать специфику культурных, местных и исторических традиций и обычаев.

2.2 Принципы местного самоуправления

«Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации - это закрепленные в нормах Конституции РФ и законах РФ и определяющие демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти принципы, соблюдение которых обязательно для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территориях муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, а также с уставами муниципальных образований. Таким образом, понятие общие принципы означает не только основные принципы, но и принципы, единые для всех территорий Российской Федерации». Тимофеев Н.С. Тенденции и направления концептуального развития местного самоуправления в России (статья первая) // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 10. С. 52 - 63.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Частью 2 статьи 76 Конституции РФ установлено, что общие принципы организации системы органов местного самоуправления устанавливаются федеральными законами.

Закон о местном самоуправлении не содержит принципов местного самоуправления, в нём обусловлены общие правовые, территориальные, организационные и финансовые основы организации местного самоуправления, также государственные гарантии его осуществления.

В научной литературе к принципам местного самоуправления отнесены следующие:

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 12, 18 и 130 Конституции).

- законодательное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации при приоритете федеральных законов;

- признание и гарантированность местного самоуправления;

- активная роль населения в реализации местного самоуправления;

- гласность местного самоуправления;

- самостоятельность местного самоуправления;

- территориальная особенность местного самоуправления Умнова-Конюхова И. А. Конституционное право Российской Федерации : учебник и практикум для вузов / И. А. Умнова-Конюхова, И. А. Алешкова. -- 3-е изд., перераб. и доп. -- Москва : Издательство Юрайт, 2020. -- 536 с. -- (Высшее образование). -- ISB№ 978-5-534-00305-5. -- Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. с. 136 -- URL: https://urait.ru/bcode/449868/p.136 (дата обращения: 15.12.2020).;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (следует из Конституции в целом, особенно из ст. 3, 130, 131 Конституции).

Указанные принципы имеют в виду следующее:

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы - высшая ценность, их соблюдение и защита - долг государства и общества (ст. 2, 12, 18 и 130 Конституции).

Законодательное регулирование означает безоговорочное соблюдение и исполнение законов всеми государственными, муниципальными, общественными организациями, юридическими лицами всех видов собственности, должностными лицами и гражданами, без исключения.

Также данный принцип предусматривает, что подзаконные акты не должны противоречить законам: муниципальные правовые акты -- актам органов государственной власти; нормативные правовые акты субъектов федерации -- соответственным федеральным.

Государственное гарантирование местного самоуправления. Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ, то есть местное самоуправление признается одним из уровней местной публичной власти (ст. 3 и 12 Конституции РФ). Государственная поддержка заключается в создании необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание поддержки населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Активная роль населения означает:

- самостоятельное определение статуса и структуры своих органов муниципалитетами в своих собственных актах в соответствии с законодательством;

- обязательность решений, принимаемых путем прямого выражения воли граждан.

К формам прямого волеизъявления народа относятся: местные референдумы; местные выборы; митинги, уличные шествия и демонстрации; общественные слушания; собрания граждан; законодательная инициатива граждан и др.

Гласность местного самоуправления. Реализация данного принципа подразумевает, что характер работы его субъектов обязан быть открытым, а местные жители должны быть информированы о деятельности органов местного самоуправления. Граждане должны иметь возможность ознакомления с документами и связанными с деятельностью органов местного самоуправления, а органы в свою очередь должны обеспечить данную возможность. Однако следует учесть, что принцип гласности и открытости может быть ограничен, например, в закрытых административно-территориальных образованиях.

Принцип самостоятельности местного самоуправления основан на правах муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сочетаясь при этом с нуждами и возможностями территории. В пределах своих полномочий муниципальные органы издают правовые акты, действующие на территории соответствующего муниципального образования. Но самостоятельность допускается лишь в границах полномочий местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).

Территориальная особенность местного самоуправления. Россия - многонациональная страна, обширные территории которой отличаются спецификой исторических и местных традиций, разнообразиями климатических зон, что не может не отражаться на формах и методах местного самоуправления. Неодинаково устроено местное самоуправление в регионах Крайнего Севера, в приграничных районах, закрытых административно-территориальных образованиях, в городах федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Осуществление данного принципа подразумевает применение населением муниципальных образований, органами государственной власти многообразных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые зафиксированы в уставах муниципальных образований и в законодательстве.

Ответственность перед населением муниципалитета проистекает в результате потери доверия. При этом процедура отзыва депутата или иного выборного должностного лица может быть инициирована только при условии установления в судебном порядке фактов совершения депутатом или должностным лицом конкретных правонарушений.

Ответственность перед государством устанавливается за нарушение норм Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, за несоблюдение либо ненадлежащее выполнение муниципальных обязанностей. Применяемые меры ответственности: роспуск представительного органа местного самоуправления; отрешение от должности главы муниципального образования; признание недействующими в судебном порядке актов органов местного самоуправления; др.

Ответственность местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами предусмотрена в порядке, установленном федеральными законами.

2.3 Основные проблемы развития местного самоуправления

Нормы Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее - Закон о поправках), посвященные муниципальной власти, нацелены на полное и безусловное встраивание местного самоуправления в систему государственной власти.

Инкорпорация местного самоуправления обеспечивается, в первую очередь, путем формального закрепления структуры органов местного самоуправления, которая определяется региональными властями, поскольку именно через эту структуру органов (которые муниципалитеты обязаны механически дублировать в их уставы), что муниципальное управление в дальнейшем олицетворяется в интересах государственной власти субъекта Российской Федерации: даже при прочих равных, очевидно, что кандидат на пост главы муниципального образования, являющийся «всего лишь самовыдвиженцем», и кандидат, являющийся, например, исполняющим обязанности заместителя главы субъекта муниципального образования Российская Федерация, чье «самовыдвижение» поддержал глава региона, отличаются (мягко говоря) шансами «перейти» на соответствующую должность. А в ситуации, когда и кандидат, и глава субъекта Российской Федерации, и большинство депутатов местного самоуправления являются членами одной политической партии, вероятность того, что кандидат «не от правительства», приближается. Назначен заведующий отделением, практически ноль.

Еще одним элементом встраивания местного самоуправления в систему государственной власти является непосредственное участие властей в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления, установленном поправками в Конституцию Российской Федерации. Законом РФ о поправках к Конституции РФ ст. 131 дополняется новой ч. 1.1, в соответствии с которой органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Данный подход означает полный разворот соответствующей сферы отношений государственной власти и местного самоуправления в сравнении с исходной конституционной моделью местного самоуправления. В этом случае возникает принципиальное противоречие указанной новой части ст. 131 и положения ст. 12 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Абсолютно понятно, что возможность как образования органов или назначения должностных лиц местного самоуправления, так и их освобождение от должности означает прямое подчинение, зависимость этих органов или должностных лиц от органов государственной власти и их должностных лиц. То есть возникновение именно тех состояний, на предотвращение которых направлены нормы ст. 12 Конституции РФ.

Следует также отметить, что поправки в Конституцию РФ создают предпосылки к полному изъятию у граждан права на осуществление местного самоуправления. Такая возможность появляется у федеральной власти вследствие новой редакции ч. 1 ст. 67, согласно которой «на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом». Очевидно, что указанные «федеральные территории» не могут возникнуть на «пустом месте», они будут создаваться на территориях существующих субъектов РФ и соответственно муниципальных образований. Вполне вероятно, что на таких территориях муниципальный уровень власти будет попросту отсутствовать.

Согласно новой редакции ч. 3 ст. 132 Конституции РФ все органы как государственной власти, так и местного самоуправления теперь составляют единую систему публичной власти и «осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. Ст. 132..

В настоящее время, учитывая поправки к конституции, государство станет рассматривать органы местного самоуправления как жестко подчиненную часть собственной системы при претворении в жизнь любой государственной власти.

Таким образом, местное самоуправление прекращает быть самостоятельным уровнем власти.

Из самостоятельного обособленного направления местное самоуправление распадается на отдельные вопросы, которые курируются разными федеральными органами исполнительной власти (Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства, Министерством юстиции, Министерством экономического развития, Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства, Министерством финансов и так далее). В тоже время увеличивается воздействие субъектов РФ на правовое регулирование и на практику осуществления местного самоуправления.

Невозможно не согласиться с мнением некоторых профессионалов про то, что большинство вопросов местного значения исключаются из зон ответственности городских органов, и возникают «местные власти» неподконтрольные населению. Население постепенно лишается своего права на местное самоуправление из-за постоянного вмешательства в решение вопросов местного значения. В следствие чего местное самоуправление преобразуется в иллюзию, чрезвычайно далекую от местных и исторических традиций.

Заключение

Данная курсовая работа была посвящена изучению местного самоуправления. Для этого рассмотрены концепция местного самоуправления, его принципы, изучена нормативно-правовая база, регулирующая местное самоуправление, реформа конституционных основ 2020 года в этом направлении, а также вопросы развития.

В результате исследования можно сделать следующие выводы:

Общие принципы местного самоуправления не конкретизированы ни в Конституции РФ, ни в нормах Закона № 131-ФЗ. В связи с этим любые положения, которые законодатель считает необходимыми или возможными для включения в нормы Закона № 131-ФЗ, автоматически становятся «общими принципами организации местной автономии». Фактически, если принять во внимание классическое определение теории права, заключающееся в том, что принципы права являются основными исходными целями, принципы, выражающие сущность права как конкретного социального регулятора, в котором заключаются его сущность и социальная цель. Выраженные и реализованные в нормах Закона № 131-ФЗ. Все остальные положения содержат исчерпывающее и подробное регулирование определенных организационных областей местного самоуправления. В частности, проблемы местного значения определены в главе 3 таким образом, что у местных властей нет ни малейшей возможности добавить их в свой список. Устанавливается полный перечень типов муниципальных образований, детализируется их юрисдикция, четко определяется перечень органов местного самоуправления, которые должно иметь каждое муниципальное образование и прочее.

...