Напрямки адаптації фінансового законодавства України до законодавства ЄС з урахуванням впровадження концепції нової інноваційної моделі державного управління фінансовою системою України

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАПРЯМКИ АДАПТАЦІЇ ФІНАНСОВОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ДО ЗАКОНОДАВСТВА ЄС З УРАХУВАННЯМ ВПРОВАДЖЕННЯ КОНЦЕПЦІЇ НОВОЇ ІННОВАЦІЙНОЇ МОДЕЛІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ФІНАНСОВОЮ СИСТЕМОЮ УКРАЇНИ

доктор юридичних наук, професор, професор кафедри кримінально-правових дисциплін та судочинства, Навчально-науковий інститут права,

доктор юридичних наук, доцент, завідувач кафедри адміністративного, господарського права та фінансово-економічної безпеки, Навчально-науковий інститут права, Сумський державний університет

доктор економічних наук, професор, директор Навчально-наукового інституту фінансів, економіки та менеджменту імені Олега Балацького, Сумського державного університету провідний науковий співробітник проекту №0118U003582

докторант кафедри адміністративного, господарського права та фінансово-економічної безпеки, Навчально-науковий інститут права, Сумський державний університет

кандидат юридичних наук, викладач кафедри адміністративного, господарського права та фінансово-економічної безпеки, Навчально-науковий інститут права, Сумський державний університет

Стаття присвячена висвітленню однієї з найактуальніших проблем України - проблемним аспектам її економічної безпеки. Автори висвітлюють сучасний стан економіки України та аналізують думки вітчизняних та зарубіжних науковців з приводу подолання економічної кризи в країні. Досліджується сучасний стан правового забезпечення основ фінансово-економічної безпеки України Акцентується на вирішальній ролі реформування та створенні нової концепції фінансової системи України.

Аналізується закордонний досвід забезпечення економічної безпеки країни. У роботі відводиться вирішальна роль саме реформуванню системи органів державної влади задля зменшення корупційного елементу в державних процесах.

Автори визначають, що фінансова система є значущою соціальною сферою в суспільстві, від стану якої залежить не тільки економічна безпека та надійність країни, а й потенціал держави на світовій арені в цілому. Саме тому в статті відводиться увага щодо розроблення нової ефективної концепції, яка б перебудувала всю галузь фінансової системи держави має бути пріоритетним у державній та регіональній політиці. Це зумовлює актуальність вивчення основних проблем і недоліків діючої фінансової системи України, а також об'єктивну необхідність запровадження нової концепції забезпечення економічної безпеки України.

В Концепції пропонуються способи оптимізації діяльності та структури суб'єктів управління фінансовою системою в Україні, координації та взаємодії між ними. Надаються пропозиції щодо вдосконалення адміністративного законодавства, яке визначає відповідальність за правопорушення у фінансовій сфері. Окреслюються критерії оцінювання ефективності управління фінансовою системою.

Концепція передбачає реформування органів Міністерства фінансів України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Державної податкової служби України, Державної митної служби, Державної фіскальної служби, Державної аудиторської служби, Служби фінансового моніторингу, Офісу генерального прокурора України, а також комплексне вирішення завдань з реалізації державної політики у сфері економіки та фінансів, забезпечення економічної безпеки країни, протидії економічній злочинності, зменшенню рівня тіньової економіки, контролю за повнотою надходжень митних і податкових зборів, а також за ефективним використанням коштів Державного бюджету.

Ключові слова: економічна безпека України, адміністративно-правові засади економічної безпеки, система органів забезпечення економічної безпеки України.

Sukhonos V.V., Harust Yu.V., Vasilieva T.A., Melnik V.I., Mirgorod-Karpova V.V.

Directions of adaptation of the financial legislation of Ukraine to the eu legislation taking into account the implementation of the concept of the new innovative model. The scientific article is devoted to the coverage of one of the most pressing problems of Ukraine - problematic aspects of its economic security. The authors cover the current state of Ukraine's economy and analyze the views of domestic and foreign scholars on overcoming the economic crisis in the country. The current state of legal support of the foundations of financial and economic security of Ukraine is studied. The emphasis is on the crucial role of reforming and creating a new concept of the financial system of Ukraine.

The foreign experience of ensuring the economic security of the country is analyzed. The paper plays a crucial role in reforming the system of public authorities in order to reduce the corruption element in public processes.

The authors define that the financial system is a significant social sphere in society, on the state of which depends not only the economic security and reliability of the country, but also the potential of the state on the world stage as a whole. That is why the article focuses on the development of a new effective concept that would restructure the entire sector of the financial system of the state should be a priority in state and regional policy. This determines the urgency of studying the main problems and shortcomings of the current financial system of Ukraine, as well as the objective need to introduce a new concept of economic security of Ukraine.

The Concept proposes ways to optimize the activities and structure of the subjects of financial system management in Ukraine, coordination and interaction between them. Proposals are provided for improving the administrative legislation that defines liability for financial offenses. Criteria for evaluating the effectiveness of financial system management are outlined. The concept envisages reforming the bodies of the Ministry of Finance of Ukraine, the Ministry of Internal Affairs of Ukraine, the Security Service of Ukraine, the State Tax Service of Ukraine, the State Customs Service, the State Fiscal Service, the State Audit Office, the Financial Monitoring Service, the Office of the Prosecutor General of Ukraine. state policy in the field of economy and finance, ensuring the economic security of the country, combating economic crime, reducing the shadow economy, control over the completeness of customs and tax revenues, as well as the effective use of the State budget.

Keywords: economic security of Ukraine, administrative and legal bases of economic security, system of bodies of ensuring economic security of Ukraine.

Вступ

Сучасна Україна має цілий ряд проблемних питань, які суттєво ускладнюють її подальший розвиток та повноцінну інтеграцію до високорозвиненої європейської спільноти. Зокрема, одним із таких слабких місць нашої країни на сьогодні є її фінансова система, яка не забезпечує у повній мірі виконання державою своїх завдань і функцій, не сприяє її економічному зміцненню та розвитку. Адже, саме стабільне й ефективне функціонування фінансової системи України дасть змогу захистити її економічний суверенітет, стримати кризу, розпочати стале економічне зростання й забезпечити виконання державою конституційних прав і свобод людини та громадянина на гідне життя. Від ефективності діяльності фінансової системи значною мірою залежить успішність реалізації національних інтересів та стабільність суспільного розвитку.

Держава як універсально-політична форма організації суспільства має ряд ознак, ними є: суверенітет, територія, державна влада, народ, механізм держави, система податків, державні символи, а також фінансові ресурси. Саме за рахунок акумулювання та розподілу фінансів забезпечується розвиток усіх сфер виробництва в цілому та суспільних відносин, що існують в державі, зокрема.

Існуюча нині в Україні модель функціонування фінансової системи країни за багатьма критеріями не відповідає зростаючим потребам нашого суспільства та загальновизнаним міжнародним економічним стандартам. Дана ситуація пояснюється тим, що в нас досі не сформовано сучасний та ефективний механізм управління фінансовою системою країни. Зважаючи на те, що Україна є молодою державою, і її економіка перебуває в перехідному стані, то за таких обставин фінансова система є найбільш вразливою та нестійкою категорією, на яку впливають як макроекономічні, так і мікроекономічні чинники та фактори. Тому важливою умовою її функціонування в даних умовах місця і часу є забезпечення балансу між усіма її структурними елементами та забезпечення їх поступового розвитку.

Фінансова система України як об'єкт управління підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто забезпечується зміст та сутність загально-правової категорії «система», а саме: між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж -- система, яка управляє, будучи суб'єктом відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, може бути об'єктом управління з боку іншого суб'єкта. В умовах демократичної, правової, соціально орієнтованої держави адміністративне управління фінансовою системою спрямоване на забезпечення в першу чергу прав і свобод людини та її законних інтересів у сфері акумулювання та розподілу публічних грошових коштів. Відтак, ефективне функціонування фінансової системи залежить від організації управління нею. Управління фінансами, як і будь - якою іншою системою, включає дві основні складові: органи управління та форми і методи управлінської діяльності. Основним завданням органів управління фінансовою системою, в свою чергу, є забезпечення злагодженості у функціонуванні окремих сфер і ланок фінансових відносин. Це досягається чітким розмежуванням функцій і повноважень між фінансовими органами та інституціями.

Фінансова система нашої держави являє собою дуже складний механізм, ефективність функціонування якого залежить від двох визначальних чинників. По-перше, від законодавчої урегульованості, налагодженості та збалансованості фінансових відносин у суспільстві. Це насамперед вибір правильної і доцільної для країни фінансової моделі розвитку, яка буде стимулювати виробника та, відповідно, й суспільство. По-друге, злагоджена діяльність суб'єктів фінансової системи залежить від організації державного управління нею. При цьому, головним важливим чинником є дієвість самого адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою країни, а також чітке законодавство, що забезпечує безперервну та гармонійну роботу цієї системи в цілому. Відсутність або неефективне використання цих передумов не дасть змоги цілеспрямовано здійснювати управління фінансами.

Стрімкі зміни соціально-економічних і політико-правових умов функціонування фінансової системи України, а також курс нашої держави на євроінтеграцію детермінують потребу в реформуванні системи управління фінансовою системою нашої країни та подальшої її адаптації до суспільних потреб і можливостей держави. Однак, за весь час незалежності України цілісної реформи її фінансової системи так і не відбулося, хоча було ухвалено низку законів, що регулюють діяльність суб'єктів управління. Але, незважаючи на те, що суб'єктам управління фінансовою системою України, за останні роки значно збільшили повноваження та функції, інколи зовсім їм не властиві, покращення в вітчизняній економіці не відбулись, та навпаки посилилась економічна криза. Ця, штучно створена ситуація значно переобтяжує бюджет держави та, природно, призводить до корупційних схем усередині цих органів. Саме тому потрібен, насамперед, системно-функціональний підхід, який дасть змогу вдосконалити діяльність органів управління фінансовою системою України шляхом оптимізації завдань та функцій, структури й чисельності, фінансового, матеріально-технічного, організаційно-правового та кадрового забезпечення.

Відсутність дієвого механізму управління національною фінансовою системою, у свою чергу, обумовлюється перш за все недосконалістю її нормативно-правового підґрунтя та організаційно - інституційного базису, а саме: мінливістю національного законодавства, наявними в ньому недоліками і прогалинами, неякісною та неефективною роботою органів фінансового контролю. Натомість завдяки розширенню повноважень в країні сформувалися занадто самостійні правоохоронні "монстри", функції яких дублюються, що призвело до постійного тиску на бізнес та "нездоровій'" конкуренції між ними з цього приводу. Ці негативні чинники виливаються у низку проблем в ході накопичення, розподілу та використання фінансових ресурсів, в тому числі сприяють процвітанню такого суспільно небезпечного та руйнівного явища як корупція.

Таким чином, якщо усунути дублювання та чітко розмежувати функції органів управління фінансовою системою України за принципом "кожний відповідає за свій окремий напрямок ", налагодити ефективний контроль за їх діяльністю, у тому числі парламентський і громадський, та процесуально-закріпити принципи діяльності кожного з них, це надасть можливість значно скоротити чисельність цих органів, та в рази зменшити витрати на їх утримання, а вивільнені кошти використати на технічне переоснащення цих структур, підвищення заробітних плат працівникам тощо.

Запропонована Концепція передбачає оптимізацію структури органів управління фінансовою системою України шляхом: реформування структурних ланок контролюючих та правоохоронних органів; розмежування сфер відповідальності, з чітким визначенням, функцій та завдань органів управління; ліквідацію паралелізму й дублювання в діяльності окремих правоохоронних та контролюючих органів; визначення обґрунтованої й максимально оптимальної структури та штатної чисельності кожного органу управління; поступового запровадження, залежно від характеру покладених завдань, диференційованих нормативів штатної чисельності органів управління та навантаження на працівників усіх рівнів.

Окрім цього, передбачені Концепцією заходи з реформування ґрунтуються на сформованих світовою практикою загальновизнаних принципах функціонування правоохоронних та контролюючих органів відповідно до загальновизнаних міжнародних демократичних стандартів, серед яких ключове значення мають такі: пріоритетність законодавчої регламентації завдань, функцій і порядку діяльності таких органів; незалежність органів управління фінансовою системою України від органів влади, посадових та політичних осіб у межах, визначених Конституцією і законами України; посилення відповідальності правоохоронних та контролюючих органів, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед юридичними особами та громадянами, права яких були порушені; запровадження механізму контролю за функціонуванням цих органів з боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії; закріплення принципів ефективності, відкритості та доброчесності в діяльності органів управління фінансовою системою України.

В Концепції пропонуються способи оптимізації діяльності та структури суб'єктів управління фінансовою системою в Україні, координації та взаємодії між ними. Надаються пропозиції щодо вдосконалення адміністративного законодавства, яке визначає відповідальність за правопорушення у фінансовій сфері. Окреслюються критерії оцінювання ефективності управління фінансовою системою.

Концепція передбачає реформування органів Міністерства фінансів України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Державної податкової служби України, Державної митної служби, Державної фіскальної служби, Державної аудиторської служби, Служби фінансового моніторингу, Офісу генерального прокурора України, а також комплексне вирішення завдань з реалізації державної політики у сфері економіки та фінансів, забезпечення економічної безпеки країни, протидії економічній злочинності, зменшенню рівня тіньової економіки, контролю за повнотою надходжень митних і податкових зборів, а також за ефективним використанням коштів Державного бюджету.

1. Концепція нової інноваційної моделі державного управління фінансовою системою України

1.1 Проблеми, які потребують розв'язання

Війна на Сході України, анексія Криму, переорієнтація бізнесу зі Сходу на Захід та повна зупинка економіки на 2 місяці через пандемію викликану вірусом Covid 19 призвели до різкого спаду ВВП України. Так, Міжнародний валютний фонд спрогнозував падіння ВВП України в 2020 році до 8,2 відсотка. Враховуючи прогнозні макроекономічні показники Міністерства Фінансів України - 3 985,5 млрд.грн. спад ВВП складе близько 327 млрд.грн. Відповідно Державний бюджет України, який і так має близько 300 млрд.грн. дефіциту який потрібно чимось перекривати, ще суттєво збільшиться. Отже, головна проблема України - недостатньо коштів у Державному бюджеті для того щоб керівництву країни профінансувати всі заплановані витрати. Концепція направлена на вирішення цієї проблеми в контексті її головних складових.

1. Не ефективне використання зовнішніх запозичень (кредити, позики, інвестиції, міжнародна фінансова допомога, тощо).

Кредити та позики потрібно буде колись віддавати з відсотками. Так, станом на 31.07.2020 року борг України сягнув 85 млрд.дол. що вдвічі перевищує доходну частину закладену в Державному бюджеті на 2020 рік (1 093 млрд.грн. - 40,5 млрд.дол), а всі наші запозичення йдуть на покриття раніше отриманих кредитів, а не на оздоровлення вітчизняної економіки. Тому на кредити та позики варто не розраховувати аби не довести країну до банкрутства.

Інвестиції в Україну відповідно до даних Державної служби статистики станом на 1.10.2019 року складають 35,8 млрд. дол та мають тенденцію до зниження (2019 р.-2,5 млрд. дол, 2011 р. - 6 млрд. дол.). Причина - відсутність захисту інвестора з боку держави. При чому основна країна інвестор це Кіпр (близько 10 млрд. дол.). Зрозуміло що це кошти виведені з Україну в офшорну зону та потім легалізовані через інвестиції.

Обсяги міжнародної допомоги Україні за роки незалежності за останніми даними Кабінету Міністрів України, становлять 44 мільярдів доларів і понад 15,6 мільярда євро. Ця сума десь приблизно корелюється з сумою Державного боргу та є більшою ніж весь зовнішній борг України. Проте узагальнених даних про те, за якими саме каналами, у які періоди та скільки міжнародної допомоги було перераховано Україні, в жодному українському відомстві не надають. Це свідчить про відсутність будь якого контролю з боку Держави за її ефективним використанням. Враховуючи те що сума міжнародної допомоги значно перевищує суму інвестицій, то ефективне її використання може суттєво покращити економічні показники України.

2. Не залучення внутрішніх економічних резервів країни

2.1 Збільшення надходження від податків і зборів

Відповідно до даних Державної податкової служби України рівень добровільної сплати податків в Україні становить близько 97 %. Але ж це сплата задекларованих податків без скруток, схем мінімізації та інших механізмів ухилення. Враховуючи карантинні обмеження на заборону документальних перевірок платників податків, а також те що близько 40% (за даними соціологічного опитування Центру Разумкова) найманих працівників отримують заробітну платню в конвертах (тіньову зарплату) можемо стверджувати що сьогодні в Україні фактично кожний другий підприємець мінімізує свої податкові зобов'язання. Тобто приблизно ще один Державний бюджет до скарбнички України не доходить.

Ще гірша ситуація на митниці. Завдяки нечіткому законодавству щодо обчислення фактичної вартості товару що ввозиться в Україну через митні пункти пропуску, Державний бюджет за різними підрахунками вітчизняних та закордонних експертів втрачає від 5 до 8 млрд.дол. щороку саме від «сірої контрабанди» (заниження ввізної вартості). Підрозділи постаудиту які мають діяти в Державній митній службі та виявляти факти заниження вартості ввезеного майна, фактично не працюють. Це призводить до недобросовісної конкуренції серед імпортерів. Ще гірша ситуація з експортом що є основним джерелом для відшкодування податку на додану вартість. Відповідно до звіту ДФС за 2018 рік до Державного бюджету надійшло 210,8 млрд.грн. ПДВ, а відшкодовано 131,7 млрд.грн. ПДВ., при цьому залишок невідшкодованого ПДВ склав 28,7 млрд.грн. Враховуючи, що ПДВ відшкодовується у разі якщо він раніше вже був нарахований та сплачений до бюджету, то в загальному надходженні ПДВ до Державного бюджету експортери вже його сплатили в сумі 160,4 млрд.грн. що складає 76 % від всієї сплати ПДВ по країні платниками цього податку. Це однозначно не можливо враховуючи загальний ВВП по країні. Відповідно Держава відшкодовує податок який раніше не сплачений, а тому втрачає кошти Державного бюджету завдяки схемам мінімізації.

2.2 Зменшення видатків за рахунок оптимізації державних інституцій

Відповідно до Постанови КМУ від 10 вересня 2014 р. № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» сьогодні в Україні діє 18 міністерств, 29 Державних служб, 16 Державних агентств, 4 Державні інспекції, 2 Державних комітети, Національна комісія зі стандартів державної мови, Національна поліція України, Український інститут національної пам'яті, Фонд державного майна України, Пенсійний фонд України, обласні, місцеві та районні державні адміністрації. Дуже часто функції, завдання та повноваження центральних органів виконавчої влади дублюються (вони самі під себе їх розробляють), і це призводить до збільшення тиску на суб'єктів господарювання, бюрократії в отриманні дозвільних документів, корупції, а головне це все суттєво збільшує видатки Державного бюджету через необхідність фінансування цих державних чиновників.

Також суттєве навантаження на видаткову частину Державного бюджету дають правоохоронні органи. На жаль, в Україні, не має законодавчо визначеного переліку правоохоронних органів. Так в сфері управління фінансовою системою країни боротьбою з економічною злочинністю згідно Кримінально-процесуального кодексу України займаються підрозділи:

1. СБУ

2. Національної поліції

3. Податкової міліції ДФС

4. Офісу ГНУ

5. НАБУ

6. ДБР

Останні два правоохоронні органи (НАБУ та ДБР) здійснюють досудове слідство по кримінальним провадженням якщо економічні злочини скоєні лише державними службовцями та в їх діях є корупційна складова. СБУ здійснює лише контррозвідувальні заходи щодо забезпечення економічних інтересів України. Податкова міліція ДФС має право проводити досудове розслідування певної категорії економічних злочинів, в основному, пов'язаних з несплатою податків. Офіс Генерального прокурора здійснює лише процесуальне керівництво в кримінальних провадженнях по економічним злочинам які розслідуються правоохоронними органами. Єдиний правоохоронний орган, який має право проводити досудове розслідування по переважній більшості економічних злочинів це слідчі Національної поліції, але ж восени 2019 року підрозділи Департаменту захисту економіки від злочинних посягань, які викривали ці злочини, були реорганізовані. А враховуючи перевантаженість слідчих Національної поліції кримінальними провадженнями щодо розслідування злочинів загально-кримінального характеру можна зробити висновок, що сьогодні в Україні не має жодного правоохоронного органу який би міг протистояти економічній злочинності та тіньовій економіці. Враховуючи це, можемо констатувати, що фактично в Україні штучно створені умови для безконтрольного та безкарного розкрадання Державного бюджету та сприятливі умови для процвітання тіньової економіки.

Однак, не зважаючи на це, вказані правоохоронні органи, виконуючи свої повноваження відповідно до статистичних відомостей, у 2017 році направили до суду клопотань, стосовно проведення обшуку житла чи іншого володіння особи в кількості 118 884 штук, що в порівнянні, в 45 разів більше, ніж в 2012 році! А кількість клопотань щодо тимчасового доступу до речей і документів склала 257 744 штук. І більшість з них по економічним злочинам. Приблизно 85% таких клопотань задовольняється судами. А слідчими цих правоохоронних органів в 2017 року закінчено та з обвинувальними актами направлено до суду -1833 кримінальні провадження вказаної категорії, або лише 23 % від загальної чисельності (всього 8740 злочинів), при цьому закрито було близько 30 % проваджень по економічним злочинам. І це все є втручання в нормальну діяльність суб'єктів господарювання. Цей хаос який утворився в системі економічної безпеки країни створив правовий прецедент узаконеного тиску на бізнес з подальшим заволодінням активами суб'єкта господарювання або захватом всього підприємства та став підґрунтям для виникнення корупції та процвітання тіньової економіки.

2.3 Додаткові надходження за рахунок зменшення тіньової економіки

Відповідно до звіту Департаменту стратегічного планування та макроекономічного прогнозування Міністерства економічного розвитку, торгівлі та сільського господарства Інтегральний показник рівня тіньової економіки в Україні у 2019 році склав 28% від обсягу офіційного ВВП, а в 2018 він складав - 31 %. Однак як свідчать дані дослідження Київського міжнародного інститут соціології (КМІС) в рамках проекту SHADOW, який фінансується Європейською комісією за програмою HORIZON 2020 (GA no. 778188), проведених у 1-му кварталі 2019 року, рівень тіньової економіки в Україні у 2018 році фактично складав 47,2% від загального обсягу ВВП. Враховуючи ВВП 2018 року, який за даним Державної служби статистики становить 3 559 млрд.грн. то об'єм тіньового сектору склав 1 680 млрд.грн. Сьогодні ситуація не набагато краща. Найбільш тінізованими секторами економіки є роздрібна торгівля та будівництво, де масштаби тіньової економіки перевищують 50%. Сьогодні, враховуючи дохідну частину Державного бюджету, зниження рівня тіньової економіки на 1 % принесе близько 5 млрд.грн. доходів країні.

Головними складовими тіньової економіки є три види ухиляння від податків, а саме: приховування доходу від бізнесу (недекларування)(56 %), приховування реальної кількості найманих працівників (26%), а також приховування реальних розмірів виплаченої зарплати або ж зарплата "у конвертах"(18%). При цьому, як зазначається у дослідженні КМІС, масштаби приховування та неповного звітування досить великі і за даними опитування в середньому: 40% своїх доходів підприємства України залишали не задекларованими у 2017 та 2018 рр.; 32% працівників компаній у 2018 р. не були офіційно працевлаштованими та, відповідно, 35% працівників у 2017 р.; 45% заробітної плати працівників компаній у 2018 р. було виплачено неофіційно, а в 2017 р. -46%.

Іншими словами ще пів-бюджету України знаходиться в тіні. Логічним є питання що це за гроші та як їх спрямувати до державної скарбниці в час коли вони так потрібні? Головним джерелом тіньової економіки, якщо відкинути зовсім кримінальні доходи (наркотрафік, проституція, торгівля людьми та інші злочини) є той самий Державний бюджет України. Саме корупційні схеми мінімізації податкових зобов'язань виводять легальні державні кошти від «прозорих тендерів» в тінь шляхом завищення цін, об'ємів та інше, для отримання готівки, яку не відслідкуєш, або виведення за межі України. Виплата заробітних плат в конвертах живить тіньову економіку та вбиває Державний бюджет. А що ж контролюючі та правоохоронні органи які повинні забезпечувати економічну безпеку країни, здійснювати державний контроль за використанням коштів державного бюджету та протидіяти тіньовій економіці? Відповідь проста - їх не має, або їхні права обмежені. А саме найголовніше не має крайнього хто б відповідав та з кого можна було б спросити за відсутність протидії розкраданню державних коштів.

Причина - відсутність органу який відповідав би за економічну безпеку в країні та головний її внутрішній чинник - зниження рівня тіньової економіки.

2. Не ефективний державний контроль за використанням державних коштів

Відповідно до результатів дослідження Трансперенсі Інтернешнл Україна, станом на червень 2020 року, у Prozorro в середньому оголошується 3 087 лотів на 1,48 млрд грн щоденно, а з початку роботи платформи в системі є інформація про 4 337 621 завершений лот із сумою договорів 2 082 688 844 355,58 грн (2,08 трлн грн).

Контролем у сфері закупівель можуть займатися різні органи, кожен з яких має свої повноваження. Проте особливе місце серед них посідає Державна аудиторська служба України. Держаудитслужба контролює дотримання бюджетного законодавства, ведення бухгалтерського обліку та низку інших питань. Також вона відповідає за контроль усіх процедур закупівель у Prozorro. Держаудитслужба може виявляти порушення, вимагати усунути їх, прийти з перевіркою на склади до замовника та виписати штраф. Однак, моніторинги охоплюють незначну кількість закупівель. Так, за період з 24 вересня 2018 (коли було здійснено перший моніторинг) по 31 грудня 2019 рр. аудитори Держаудитслужби загалом здійснили моніторинг 1,79 % від усіх тендерів, щодо яких можна було здійснити моніторинг (або 4,93 % від очікуваної вартості). Оскільки аудитори виявляли порушення в 92 % від усіх процедур з моніторингом, а кореляція між кількістю процедур з моніторингом і кількістю процедур з моніторингом та виявленими порушеннями становить 0,8612, можна припустити, що за загального збільшення кількості моніторингів, вірогідно, зростатиме й кількість процедур з виявленими порушеннями.

Фактично контролем у вигляді моніторингу з боку держави охоплено менше 5 % видатків Державного бюджету, тобто 95% державних коштів які виділяються для проведення закупівель державним органам є безконтрольними. Попри це, у 2019 році перевірки ініціювалися в 74 рази рідше за моніторинги. Так, упродовж 2019 року аудитори здійснили: 8,8 тис. моніторингів закупівель, а провели лише 118 перевірок закупівель. Іншими словами, враховуючи що станом на червень 2020 року, завершено закупівлі через систему по 4 337 621 лотам на загальну суму 2,08 трлн грн, фактично перевірено законність використання бюджетних коштів в 118 лотах (0,00272%) або лише близько 100 млн. грн. державних коштів з понад 2 трлн. грн.

3. Імітація боротьби з економічною злочинністю.

Останні 3 роки відповідно до відомостей державної статистичної звітності 1 СЛ, яку веде Генеральна прокуратура України спостерігається зменшення кількості викритих економічних злочинів. (розділ 7 Кримінального кодексу України). Однак, тенденція до зниження рівня економічної злочинності на фоні росту, майже до 50 %, рівня тіньової економіки та спаду інвестиційної привабливості України виглядає досить дивно та показує відсутність адекватної реакції з боку правоохоронних органів які забезпечують економічну безпеку держави. Ще більш жахливою виглядає статистика з розслідування цих злочинів та доведення вини правопорушників що їх здійснили. Так, слідчими цих правоохоронних органів в 2017 року закінчено та з обвинувальними актами направлено до суду - 1833 кримінальні провадження вказаної категорії, або лише 23 % від загальної чисельності (8740 злочинів), а закрито було близько 30 % проваджень по економічним злочинам. Фактично, лише кожний п'ятий злочинець, що скоїв економічний злочин отримав покарання.

Завдання протидії економічній злочинності відповідно до українського законодавства та наданих компетенцій виконують співробітники відповідних підрозділів Генеральної прокуратури України (ГПУ), Служби безпеки України (СБУ), Національної поліції України, Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) та податкової міліції Державної фіскальної служби (ПМ ДФС). Відповідно до Кримінально- процесуального кодексу України співробітники вказаних правоохоронних органів виявляють та проводять досудове розслідування злочинів, які зібрані в окремий розділ 7 Кримінального кодексу України «Злочини у сфері господарської діяльності», які досить часто називають - економічними злочинами. Іншими словами саме ці норми кримінального законодавства України, охороняють вітчизняну економіку, забезпечуючи тим самим її економічну безпеку.

Відповідно, повноваження та функції цих правоохоронних органів дублюються. Враховуючи те, що загальна чисельність правоохоронців що забезпечують економічну безпеку країни сягає більше 20 тис. осіб (оперативні працівники, слідчі, прокурори) вітчизняний бізнес змушений терпіти постійні оперативні, слідчі та інші контрольні заходи з боку різних правоохоронних органів, які дуже часто закінчуються банальною корупцією. Статистичні дані доводять, що в середньому за рік на підприємства в Україні, тільки для проведення обшуку, вказані силовики приходять більше 100 тисяч разів, не кажучи вже про інші слідчі дії (допити, вилучення документів, інше). Вітчизняні підприємці зазначають, що «хранителі порядку приходять на підприємство, щось шукають, щось знаходять, щось конфісковують. Головна мета - заблокувати роботу бізнесу та часом навіть винести документи, на основі яких можна переоформити компанію в чужу власність».

А яка ж результативність такої діяльності правоохоронних органів. Відповідно до відомостей державної статистичної звітності 1 СЛ, яку веде Генеральна прокуратура України, у 2016 році в перелічених вище правоохоронних органів розслідувалось 9735 кримінальних проваджень внесених до ЄРДР за вчинення злочинів вказаної категорії, а в 2017 р. - 8740, що майже на 1 тис. кримінальних проваджень менше. Тенденція до зниження рівня економічної злочинності на фоні росту, майже до 60 %, рівня тіньової економіки та спаду інвестиційної привабливості України виглядає досить дивно та показує відсутність адекватної реакції з боку правоохоронних органів які забезпечують економічну безпеку держави.

Ще більш жахливою виглядає статистика з розслідування цих злочинів та доведення вини правопорушників що їх здійснили. Так, слідчими цих правоохоронних органів в 2017 року закінчено та з обвинувальними актами направлено до суду- 1833 кримінальні провадження вказаної категорії, або лише 23 % від загальної чисельності та закрито близько 30% проваджень по економічним злочинам. Фактично, лише кожний п'ятий злочинець, що скоїв економічний злочин отримав покарання.

Але це ще не все. Якщо більш детально проаналізувати стан боротьби з економічною злочинністю в Україні за останній рік то видно її однобоку направленість. Так в 2017 році, фактично 75% (6625 КП) всіх викритих економічних злочинів в державі були за 6 статтями з 34 статей що вміщає цей розділ КК України. Так,

- стаття 199 КК України «Виготовлення, зберігання, придбання, перевезення, пересилання, ввезення в Україну з метою використання при продажу товарів, збуту або збут підроблених грошей, державних цінних паперів, білетів державної лотереї, марок акцизного податку чи голографічних захисних елементів» - 1585 КП (18 %)

- стаття 213 КК України «Порушення порядку здійснення операцій з металобрухтом» - 1325 (15 %)

- стаття 212 КК України «Ухилення від сплати податків, зборів (обов'язкових платежів)» - 1282 (15 %)

- стаття 205 КК України «Фіктивне підприємництво» - 844 (9 %)

- стаття 204 КК України «Незаконне виготовлення, зберігання, збут або транспортування з метою збуту підакцизних товарів» - 812 (9 %)

- стаття 203-2 КК України «Зайняття гральним бізнесом» - 777 (9%)

Проте 1183 КП, що були відкриті за вказаними вище статтями КК України, або 65 % від загальної кількості, були направлені правоохоронними органами до суду з обвинувальними актами.

На жаль, серед пріоритетів наших силовиків у 2017 році не було виявлення правопорушень щодо нецільового використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету передбачених статтею 210 КК України. Виявлено лише 34 (0,3 %) таких правопорушення, а скеровано до суду з обвинувальним актом усього 3 кримінальні провадження.

В 2017 році, злочинів пов'язаним з рейдерським захопленням підприємств, про факти яких ми щодня чуємо від ЗМІ, передбачених статтями 206 та 206-2 КК України, виявлено аж 315 (3%) та 99 (1%) відповідно та в результаті досудового розслідування доведено вину лише 6 злочинців - це трохи більше 1 % від зареєстрованих злочинів вказаної категорії. А це саме ті норми кримінального законодавства, що охороняють легальний бізнес в Україні, що наповнює її Державний бюджет.

Але ще жахливіше виглядають результати роботи наших правоохоронців з захистом вітчизняного фондового ринку, це в той час, коли в Україні діють десятки організованих злочинних груп, які займаються фінансовими махінаціями на фондовому ринку. Ринок "сміттєвих" цінних паперів що мають необгрунтовано завищену капіталізацію в Україні, за оцінками різних експертів, обраховується сотнями мільярдів гривень. Так, за 6 статтями Кримінального кодексу України, які охороняють суспільні відносини що виникають під час діяльності емітентів фондового ринку України, всіма вітчизняними правоохоронними органами протягом 2017 року викрито аж 7 злочинів вказаної категорії, а до суду не направлено жодного закінченого кримінального провадження з обвинувальним актом.

Аналізуючи наведені вище статистичні дані складається враження, що в Україні системно питанням захисту вітчизняної економіки від злочинних посягань не займається жодний правоохоронний орган. А боротьба з економічною злочинністю носить вибірковий та більш популістичний характер направлений на переслідуванням корпоративних інтересів.

Аби зрушити з місця та розпочати реальну роботу направлену на захист української економіки від зовнішніх та внутрішніх посягань, на нашу думку, яку підтверджує досвід багатьох розвинених іноземних країн, українське суспільство повинно врешті решт визначити один правоохоронний орган, який буде відповідати лише за економічну безпеку держави, забезпечуючи необхідний рівень боротьби з економічною злочинністю. Для цього він повинен мати, всю необхідну для системного забезпечення охорони економіки держави, законодавчу та матеріальну базу. Можливість застосовувати перш за все інноваційні аналітичні та оперативно-розшукові механізми викриття правопорушників, що скоїли злочин у сфері публічних фінансів та проводити досудове розслідування всіх злочинів які містяться в розділі 7 Кримінального кодексу України «Злочини у сфері господарської діяльності».

Отже, концепція має розв'язати проблему щодо неефективного адміністративно-правового механізму управління фінансовою системою України, шляхом запровадження нової інноваційної моделі управління, яка спрямована на ефективне використання зовнішньої допомоги, мобілізацію внутрішніх резервів, ефективне використання коштів Державного бюджету та боротьбу з економічної злочинністю.

Загальні положення

Концепція нової інноваційної моделі державного управління фінансовою системою України (далі - Концепція) є програмним документом, що встановлює мету, цілі, завдання, принципи, напрями та етапи реформування органів управління фінансовою системою України.

Концепція закладає засади створення чіткої відповідальності за ефективним функціонуванням фінансової системи України, забезпечення економічної безпеки України та боротьби з економічною злочинністю, а також надає змогу значно зменшити прояви корупції в правоохоронних та контролюючих органах.

Запропонована Концепція передбачає оптимізацію структури правоохоронних та контролюючих органів шляхом:

- реформування структурних ланок контролюючих та правоохоронних органів з чітким визначення завдань та функцій щодо ефективного функціонуванням фінансової системи України та забезпечення її економічної безпеки;

- усунення паралелізму та дублювання повноважень в діяльності окремих контролюючих та правоохоронних органів, а також залучення працівників до виконання не властивих їм функцій;

- оптимізації кількості контролюючих органів які здійснюють документальні перевірки суб'єктів господарювання;

- підвищення ефективності діяльності відповідних державних органів щодо моніторингу та протидії тіньовій економіці;

- створення єдиної державної служби економічної безпеки України з визначенням оптимальної й обґрунтованої штатної чисельності та структури.

Мета

Метою Концепції є визначення основних засад та напрямів державної політики щодо ефективного функціонування фінансової системи України, вихід економіки України з кризи, створення сприятливого інвестиційного клімату, забезпечення економічної безпеки країни за рахунок внутрішніх резервів та зменшення рівня тіньової економіки.

Цілі

- Захист законослухняних суб'єктів господарювання - платників податків від корупційних та злочинних посягань з боку правоохоронних і контролюючих органів шляхом фактичного не втручання в їх господарську діяльність контролюючих органів;

- Ефективний контроль за використанням коштів Державного бюджету та ліквідація схем щодо їх розкрадання та виведення в офшори;

- Збільшення надходжень до Державного бюджету без збільшення податкового навантаження завдяки аналітичному дослідженню кожного ланцюга постачання від імпортера чи виробника до кінцевого споживача;

- Протидія економічній злочинності та збільшення надходжень до Державного бюджету завдяки поступовому зниженню рівня тіньової економіки.

- Зменшення видатків Державного бюджету завдяки оптимізації фактичної кількості правоохоронних і контролюючих органів які забезпечують економічну безпеку України.

Завдання

- Сформувати інноваційну ефективну систему управління фінансовою системою України;

- Запровадити нову ідеологію щодо взаємодії суб'єктів управління фінансовою системою України як діяльності щодо забезпечення сталого економічного зростання України, реалізації прав і свобод громадян на гідне життя, зміцнення демократичних інститутів та запобігання можливим зловживанням;

- Організація служби в органах які здійснюють управління фінансовою системою України має будуватись на нових засадах;

- Створити сучасну єдину сучасну систему підготовки кадрів та постійного підвищення їх кваліфікації;

- Запровадити дієву систему державного та громадського контролю за діяльністю органів управління фінансовою системою України.

Принципи

- верховенства права та законності;

- дотримання гарантованих державою прав і свобод людини та громадянина;

- забезпечення незалежності органів управління фінансовою системою України від політичного, адміністративного та іншого незаконного впливу;

- посилення профілактичних функцій у протидії економічній злочинності;

- постійної взаємодії з державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями;

- забезпечення ефективного парламентського та громадського контролю за діяльністю органів управління фінансовою системою України;

- відкритості та доброчесності в діяльності органів управління фінансовою системою України;

Шляхи розв'язання проблеми

Для вирішення окреслених проблем керівництво країни повинно терміново провести цілісну реформу в економічній сфері, розпочавши її зі структурного реформування системи управління фінансовою системою України, шляхом оптимізації кількості суб'єктів управління та збалансованості їх повноважень.

Відповідно, основними завданнями державної політики в найближчій перспективі повинні бути:

- Перегляд існуючої та створення принципово нової нормативно-правової бази що буде регламентувати діяльність органів управління фінансовою системою України;

- Сформувати нові органи управління фінансовою системою України, виключивши ті органи, повноваження яких дублюються;

- Усунути дублювання та чітко розмежувати функції всіх органів управління фінансовою системою України за принципом «кожний відповідає за свій окремий напрямок»;

- Забезпечити комплектування професійними кадрами новостворених інститутів та організаційних структур новостворених органів управління фінансовою системою України;

- Налагодити ефективний парламентський і громадський контроль за діяльністю всіх органів управління фінансовою системою України;

- Виділити необхідне фінансове та матеріально - технічне забезпечення ефективної діяльності цих органів.

Способи розв'язання проблеми

Реалізація Концепції відбуватиметься протягом 5-ти років та у три етапи.

- на першому етапі (2020-2021 рр.) розроблення та ухвалення Державної програми, з визначенням конкретних заходів, термінів виконання та виконавців; розробка та прийняття нових законодавчих та нормативно-правових актів необхідних для ефективного функціонування фінансової системи України; створення нових органів, комплектування та запуск їх діяльності; проведення основних інституційних перетворень

- на другому етапі (2022-2023 рр.) - аналіз ефективності функціонування фінансової системи України;

- на третьому етапі (2024- 2025 рр.) - нормативно-правове та науково методичне супроводження функціонування оновленої фінансової системи України; звіт перед українським суспільством про результати економічної реформи.

Реформування правоохоронних та контролюючих органів, що здійснюють управління фінансовою системою України

До суб'єктів управління фінансовою системою України належать:

- Верховна Рада України як суб'єкт управління фінансовою системою що реалізує комплекс повноважень, пов'язаних із нормативно-правовим забезпеченням даної сфери суспільного життя, визначенням адміністративно-правового статусу інших суб'єктів управління фінансовою системою, а також здійснює контрольну діяльність у досліджуваній сфері. в її складі функціонують органи, що утворюються з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій, -- комітети Верховної Ради України.

- повноваження Президента України як суб'єкта управління фінансовою системою головним чином пов'язані із визначенням правових засад, на основі яких здійснюється регулювання правовідносин в зазначеній сфері. У даному випадку мова йде про те, що Президент України підписує прийняті Верховною Радою закони України, а також має право вето. Більш того, як встановлено в ст. 106 Конституції України, Президент України на основі та на виконання Конституції та законів України видає укази й розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Шляхом прийняття розпоряджень Президента України вирішуються оперативно-організаційні питання: надання доручень, рекомендацій щодо здійснення заходів, розгляду, вирішення питань про підтримку Президентом України культурно-мистецьких та інших заходів; проведення переговорів, підписання міжнародних договорів України, надання повноважень на ведення переговорів, на підписання міжнародних договорів України, відповідних директив делегації чи представникові України; оперативні, організаційні та кадрові питання (крім рішень, які оформляються указами); призначення на посади та звільнення з посад помічників, референтів Президента України; внесення змін до розпоряджень Президента України, визнання такими, що втратили чинність, розпоряджень Президента України; винесення на обговорення громадськості проектів законів, які передбачаються для внесення Президентом України на розгляд Верховної Ради України, проектів актів Президента України. головною особливістю адміністративно-правого статусу Президента України як суб'єкта управління фінансовою системою є те, що він в межах наданих йому чинним національним законодавством повноважень визначає правові засади в досліджуваній сфері, а також шляхом прийняття відповідного рішення впливає на адміністративно - правовий статус інших суб'єктів управління фінансовою сферою.

- Кабінет Міністрів України повсякденно керує державними фінансами та паралельно здійснює загальний фінансовий контроль. повноваження Кабінету Міністрів України, серед яких у контексті досліджуваного питання варто назвати ті, що можуть охарактеризувати даний орган виконавчої влади як суб'єкта управління фінансовою системою: забезпечує економічну самостійність України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики в сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту; розробляє та здійснює загальнодержавні програми економічного розвитку України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону; розробляє проект закону про Державний бюджет України й забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; організовує та забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; спрямовує та координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства й інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України. Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року. Зокрема, в ст. 20 вище наведеного нормативно-правового акта закріплено повноваження Кабінету Міністрів України в сфері економіки та фінансів: забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання національної економіки; забезпечує розроблення та виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; визначає доцільність розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів і забезпечує їх виконання; здійснює відповідно до закону управління об'єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об'єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям і відповідним суб'єктам господарювання; забезпечує розроблення та виконання державних програм приватизації; подає Верховній Раді України пропозиції стосовно визначення переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та соціальній спрямованості національної економіки, здійснює заходи щодо демонополізації й антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури; забезпечує здійснення державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності; забезпечує розроблення та виконання програм структурної перебудови галузей національної економіки й інноваційного розвитку, здійснює заходи, пов'язані з реструктуризацією та санацією підприємств й організацій, забезпечує проведення державної промислової політики, визначає пріоритетні галузі промисловості, які потребують прискореного розвитку; забезпечує захист і підтримку національного товаровиробника; забезпечує захист прав споживачів і підвищення якості їх життя; визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державних потреб, порядок формування та розміщення державного замовлення на її виробництво, вирішує відповідно до законодавства інші питання щодо задоволення державних потреб у продукції (роботах, послугах); утворює згідно із законом державні резервні фонди фінансових і матеріально-технічних ресурсів і приймає рішення про їх використання; забезпечує проведення державної аграрної політики та продовольчу безпеку держави; забезпечує проведення державної фінансової та податкової політики, сприяє стабільності грошової одиниці України; розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; приймає рішення про використання коштів резервного фонду Державного бюджету України; обслуговує державний борг України, приймає рішення про випуск облігацій державних внутрішніх і зовнішніх позик; організовує державне страхування; забезпечує проведення державної політики цін і здійснює державне регулювання ціноутворення; забезпечує проведення зовнішньоекономічної політики України, здійснює в межах, визначених законом, регулювання зовнішньоекономічної діяльності; організовує та забезпечує здійснення митної справи; бере участь у складанні платіжного балансу й організовує роботу із складання зовнішньоторговельного балансу України, забезпечує раціональне використання державних валютних коштів; виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про Державний бюджет України межах надаються іноземними державами, банками, міжнародними фінансовими організаціями, а в інших випадках -- відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Таким чином, Кабінет Міністрів України, діючи в якості суб'єкта управління фінансовою системою, реалізовує комплекс повноважень, пов'язаних із визначенням нормативно-правових основ функціонування даної системи, визначенням адміністративно-правового статусу інших суб'єктів, а також здійсненням контролю в досліджуваній сфері