Щодо правового статусу освітнього омбудсмена

Основні результати дослідження

Освітній омбудсмен є різновидом інституту спеціалізованого омбудсмена.

На даний час для багатьох країн характерна практика введення спеціалізованих омбудсменів, які покликані захищати права та інтереси окремих категорій громадян, що потребують додаткового захисту, або які здійснюють свої функції «в межах окремої групи суспільних відносин для захисту специфічних прав громадян» [5, с. 67].

Їх види досить різноманітні - омбудсмени з питань охорони здоров'я (Велика Британія, США), омбудсмени з прав дитини (Норвегія, Фінляндія, Нова Зеландія, Австрія та інші країни), студентські омбудсмени (США, Велика Британія, Канада, Російська Федерація) [6, с. 30], омбудсмени із забезпечення рівності статей (Швеція, Фінляндія), у справах споживачів (Швеція, Норвегія, Фінляндія) [7, с. 99] та інші. Не оминула ця тенденція і Україну. За останнє десятиліття виникла ціла низка спеціалізованих омбудсменів і в нашій державі: «дитячий омбудсмен» (Уповноважений Президента України з прав дитини), Урядовий уповноважений з прав осіб з інвалідністю, Рада бізнес-омбудсмена, поліцейський омбудсмен та інші.

Але незважаючи на таку динаміку у появі нових видів вітчизняних спеціалізованих омбудсменів, науковці зазначають про певну невпорядкованість, хаотичність їх виникнення, а також не урегульованість питань створення та визначення правового статусу [5, с. 67].

Взагалі, в сучасній юридичній науці саме поняття правового статусу, визначення його структурних елементів не набули однозначного трактування та продовжують залишатися дискусійними.

Насамперед суперечки ведуться стосовно правового статусу людини та громадянина. С. Чикурлій, в дослідженні, присвяченому особливостям конституційно - правового статусу органів виконавчої влади, зазначає, що більшість авторів, як теоретиків права, так і конституціоналістів, переважно приділяють увагу аналізу структури правового статусу індивіда, тоді як структура правового статусу державних органів розглядається менше. Наявність деяких спільних рис вказаних правових статусів, на думку науковця, дозволяє стверджувати про цінність досліджень структури правового статусу індивіда для аналізу особливостей структури конституційно-правового статусу державного органу [8, с. 81], а з нашої точки зору - і правового статусу будь-якого суб'єкта права, у тому числі освітнього омбудсмена.

В цьому контексті слушно акцентує В. Висоцький, що «... структура правового статусу є загальним явищем, а зміст - індивідуальним. Саме за змістом правового статусу суб'єкти права відрізняються один від одного, тоді як структура об'єднує їх усіх» [9, с. 3-4].

Виходячи з наведених позицій, вважаємо, що для з'ясування сутності та структури правового статусу освітнього омбудсмена доцільно розглянути розроблені наукою структури правового статусу особи, державних органів та інших суб'єктів права. Оскільки єдиного визначення не існує, зупинимося на деяких з них.

Юридична енциклопедія за редакцією Ю. Шемшученка визначає правовий статус як сукупність прав і обов' язків фізичних та юридичних осіб. Правовий статус осіб юридичних трактується через їх «компетенцію, тобто права і обов'язки цих осіб, зафіксовані в чинному законодавстві. Йдеться про державні органи, підприємства, установи та організації. Від повноти юридичної фіксації повноважень даних юридичних осіб залежить ефективність їхньої діяльності» [10, с. 44].

З цією позицією погоджується Г. Артюнян, який вважає, що правовий статус того чи іншого суб'єкта права визначається сукупністю прав та обов'язків, визнаних за ним законодавством [11, с. 465]. Деякі теоретики права до структури правового статусу особи, крім прав і обов'язків, включають також законні інтереси особи - О. Петришин [12, с. 237], юридичні гарантії - Ю. Тодика [13, с. 153], відповідальність - О. Скакун [14, с. 412].

А.В. Малько вважає, що права і обов'язки складають ядро правового статусу особи, яке доповнюється додатковими елементами: законні інтереси, правосуб'єктність, громадянство, юридична відповідальність та правові принципи [15, с. 127].

С. Коталейчук зазначає, шо права і свободи становлять основу статусу, але вони не можуть реалізовуватись без інших його компонентів - обов' язків та юридичної відповідальності, при цьому акцентує, що «йдеться виключно про ретроспективну відповідальність, тобто за вже вчинене діяння» [16, с. 289, 297].

В. Корельський характеризує правовий статус як категорію, що має збірний, універсальний характер: відображає індивідуальні особливості людини та її реальне положення у системі багатоманітних суспільних відносин; права і свободи, що складають основу статусу, не можуть бути реалізовані без кореспондуючих правам юридичних обов'язків, без юридичної відповідальності в необхідних випадках, без правових гарантій; визначає права і обов'язки у системному вигляді, що дає можливість для порівняльного аналізу статусів різних суб'єктів з метою пошуку шляхів їх удосконалення [17, с. 549].

Немає серед учених-правознавців одностайності і щодо виокремлення складових елементів правового статусу омбудсмена.

На думку І. Хомишина, правовий статус омбудсменів у різних країнах встановлюється по-різному, має суттєві відмінності, що викликано певними суб'єктивними та об'єктивними чинниками: видом правової системи країни, особливостями правової культури та традицій, періодом заснування тощо. Об'єднуючим чинником у визначенні структури правового статусу будь-якого омбудсмена, з позиції науковця, є виокремлення його функцій як важливих елементів, що визначають суттєві якісні характеристики цього інституту та віддзеркалюють його роль та соціальне призначення [5, с. 67 ].

Російська науковець Г. Лічковаха зазначає, що саме функції, які виражаються в компетенції та повноваженнях, є одним із найважливіших елементів статусу Уповноваженого з прав дитини [18, с. 901].

О. Марцеляк, аналізуючи конституційно-правовий статус омбудсмена загальної компетенції, виділяє основні та другорядні елементи його статусу. До основних автор відносить ті, які «забезпечують юридичне оформлення та відбуття омбудсмана як повноправного суб'єкта права, обумовлюють його роль і місце в системі органів державної влади» - загальну правоздатність, права і обов'язки, гарантії діяльності. Неосновними ж визначає ті, які виводяться зі змісту і логіки повноважень і, як правило, не завжди мають юридичне закріплення - форми і принципи діяльності, відповідальність [19, с. 15].

Опираючись на думку науковця В. Кобрина, слід зазначити, що поняття «конституційний статус» є вужчим поняттям, ніж «правовий статус», адже останнє вміщує не лише конституційний, але й інші статуси (адміністративний, цивільний тощо) [20, с. 133].

В свою чергу Н. Богданова визначає конституційно-правовий статус ширшим поняттям ніж конституційний, оскільки він базується на нормах не лише Конституції, а й інших джерел конституційного права, та підсумовує, що обидва вони (і конституційний, і конституційно - правовий) являються складовими правового статусу, що найбільш узагальнено характеризує суб'єкта права [21, с. 4-5].

Л. Голяк вважає, що найбільш важливим елементом правового статусу спеціалізованого омбудсмена є його компетенція [22, с. 17], з цією позицією погоджується П. Ліхтер, яка, досліджуючи повноваження «дитячого омбудсмена», саме цю складову визначає ядром його правового статусу та приділяє значну увагу її вивченню [23, с. 59].

З огляду на означене, більшість науковців у структурі правового статусу будь-якого суб'єкта права визначають його права та обов' язки (обсяг компетенції - щодо державного органу чи посадової особи).

Погоджуючись з позицією О. Марцеляка, що права і обов'язки суб'єкта права - ніщо без гарантій, які виражаються у вигляді юридичних умов, засобів і способів реалізації суб'єктом права своїх прав та обов'язків [24, с. 87] та саме «гарантії прав забезпечують стабільність юридичної конструкції інституції омбудсмена» [19, с. 15], вважаємо за доцільне до основних елементів досліджуваного нами правового статусу освітнього омбудсмена, віднести, окрім його прав і обов'язків, також гарантії діяльності. Підставою ж для наявності правового статусу освітнього омбудсмена є його правосуб'єктність.

У розрізі тематики даного дослідження предметом нашої уваги є визначення законодавчо закріпленого обсягу компетенції та гарантій прав освітнього омбудсмена, що надасть можливість з'ясувати його роль та місце в системі органів державної влади, сукупність повноважень по реалізації покладених на нього функцій (завдань).

Правові засади діяльності освітнього омбудсмена визначено статтею 73 Закону України «Про освіту» [1] та затвердженими на виконання її вимог постановою уряду [2] Положенням про освітнього омбудсмена та Порядком і умовами звернення до нього.

Відповідно до згаданої статті Закону інститут освітнього омбудсмена введено з метою забезпечення належних умов для реалізації права кожної особи на освіту (ст. 73 ЗУ «Про освіту).

Законодавцем визначено, що освітнім омбудсменом є посадова особа, на яку Кабінетом Міністрів України покладається виконання завдань із захисту прав у сфері освіти [1; 2 ].

Такий омбудсмен призначається урядом за поданням Міністра освіти і науки строком на п'ять років без права повторного призначення. Ним може стати громадянин України, який проживає в Україні останні п'ять років, вільно володіє державною мовою, має вищу освіту і досвід роботи у сфері освіти або науки не менше п'яти років [2].

Положення містить вимоги щодо несумісництва діяльності освітнього омбудсмена з будь-якою посадою в системі органів державної влади, із статусом депутата будь-якого рівня, з підприємницькою діяльністю, а також будь-якою діяльністю, що має на меті отримання прибутку, за винятком провадження викладацької, наукової чи творчої діяльності та отримання винагороди за неї [2].

Забезпечення діяльності омбудсмена здійснюватиметься Службою освітнього омбудсмена, порядок функціонування якої також визначено цим положенням [1].

Основними завданнями освітнього омбудсмена є сприяння реалізації державної політики, спрямованої на забезпечення права людини на здобуття якісної та доступної освіти; здійснення заходів щодо додержання законодавства про освіту; вжиття заходів для забезпечення належних умов для рівного доступу до здобуття освіти; сприяння впровадженню інклюзивної форми навчання; сприяння виконанню Україною міжнародних зобов'язань щодо додержання в Україні прав людини на освіту та інші [2].

Відповідно до покладених на нього завдань освітній омбудсмен наділений правами: розглядати скарги та перевіряти факти, викладені у скаргах, поданих здобувачами освіти, їхніми батьками, законними представниками, а також педагогічними, науково-педагогічними і науковими працівниками; отримувати від закладів освіти та органів управління освітою інформацію, необхідну для виконання своїх функцій, у тому числі інформацію з обмеженим доступом; здійснювати перевірку заяв про випадки булінгу (цькування) в закладі освіти, повноту та своєчасність заходів реагування на такі випадки з боку педагогічних, науково-педагогічних, наукових працівників, керівництва та засновника закладу освіти; аналізувати заходи для надання соціальних та психолого-педагогічних послуг здобувачам освіти, які постраждали від булінгу (цькування), стали його свідками або вчинили булінг (цькування); за результатами проведених перевірок приймати рішення щодо обґрунтованості чи необґрунтованості скарги і на його основі надавати рекомендації закладам освіти та органам управління освітою, повідомляти правоохоронні органи щодо виявлених фактів порушення законодавства та іншими [1].

Слід зазначити, що процес нормотворчості даних положень триває і зараз відповідно до викликів часу. Так, у зв'язку з поширенням проявів булінгу у навчальних закладах, першопочатково закріплений перелік прав освітнього омбудсмена наприкінці минулого року, в грудні 2018 р., був доповнений пунктами, що стосуються прав освітнього омбудсмена у разі виявлення випадків булінгу (пп. 3, 4 ст. 73 ЗУ «Про освіту») [1].

Натомість, необхідно зауважити, що на законодавчому рівні не в повній мірі визначено обсяг повноважень освітнього омбудсмена. Так, отримали закріплення лише загальні завдання та права омбудсмена, не врегульованими залишились питання обсягу його обов'язків. Крім того, не знайшли окреслення гарантії реалізації прав та одна із ключових характеристик ефективного функціонування будь-якого інституту омбудсмена (відповідно до Рекомендацій ПАРЄ № 1615 (2003) «Інститут омбудсмана» [25, п.п. 10 п. 7]) - забезпечення необхідності широкого інформування суспільства «про діяльність інституції, її рішення, висновки, пропозиції, рекомендації та доповіді».

Та не зважаючи на означені аспекти, введення цього правозахисного інституту ознаменувалося рядом позитивних зрушень, а саме:

- започатковано спеціалізований інститут щодо захисту прав у сфері освіти;

- у законодавстві, що регламентує діяльність освітнього омбудсмена, знайшли відображення такі характерні риси інституції омбудсмена: незалежність, політична нейтральність, дотримання конфіденційності у діяльності, співпраця з державними органами та громадськими організаціями в межах компетенції та інші;

- обрання терміні «омбудсмен», напротивагу «урядовий уповноважений» (у науковій літературі існує позиція про взаємозамінність термінів - «омбудсмен» та «уповноважений» [26, с. 75; 27, с. 2]), оскільки уряд може мати цілий ряд уповноважених, та вони не завжди апріорі першочергово наділені саме правозахисними функціями та уповноважені розглядати скарги громадян; саме термін омбудсмен найбільш в повній мірі відображає не лише шведське походження, а й специфічні особливості правової природи цього правозахисного інституту;

- розроблено детальний порядок звернення до освітнього омбудсмена, яким розробниками було здійснено спробу створити гнучку, позбавлену зайвого формалізму, з передбаченою можливістю зворотного зв'язку з заявником процедуру звернення до освітнього омбудсмена;