Образование и происхождение: из истории гражданской службы в России в XIX веке

Размещено на http://www.allbest.ru/

„Q„p„x„}„u„‹„u„~„Ђ „~„p http://www.allbest.ru/

Образование и происхождение: из истории гражданской службы в России в XIX веке

Андрей Белых, Антон Дмитриев

Аннотация

гражданская служба реформирование

Действующая в современной гражданской службе России система должностей и чинов близка к введенной Петром I Табели о рангах. Попытки реформировать петровскую систему предпринимались в течение всего XIX века. В статье на основе анализа печатных и архивных источников показано, что в течение XIX века прослеживались следующие тенденции: росла численность чиновников, постепенно снижалась доля дворян в общем количестве государственных служащих, а также рос уровень образованности служащих. Несколько раз на высшем государственном уровне ставился вопрос о серьезном реформировании и отмене системы чинов. Наличие высшего образования у лиц недворянского происхождения давало возможность не только формально получить соответствующий классный чин, но и существенно продвинуться по карьерной лестнице. Преобразования в государственной службе были тесно связаны с идеями образовательного ценза для различных категорий служащих.

Показано, как эволюционировала система образования чиновников и с какими проблемами она сталкивалась. Попытки введения обязательных экзаменов на чин в первой половине XIX века приводили к коллизиям и не давали желаемых результатов. Во второй половине столетия начался процесс специализации университетов в подготовке кадров.

Однако законодательная система показала свою негибкость. Весьма трудно шло реформирование нормативных актов, регламентирующих систему госслужбы. Последняя попытка добиться значимых изменений была предпринята Комиссией по пересмотру устава гражданской службы, созданной в 1895 году.

Одним из первых декретов большевиков, пришедших к власти в октябре 1917 года, стал Декрет об уничтожении сословий и гражданских чинов. Но затем система чинов возродилась. Изучение ее истории полезно для понимания подходов к совершенствованию современной гражданской службы.

Ключевые слова: гражданская служба, XIX век, образование, чины.

Abstract

Andrei A. BELYKH, Dr. Sci. (Econ.). Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Anton L. DMITRIEV, Cand. Sci. (Econ.). Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Education and Lineage: From the History of Russian Civil Service in the 19^th Century

The system of positions and ranks at work in the Russian Federation's civil service is similar to the Table of Ranks introduced by Peter the Great. During the 19^thcentury, attempts were periodically made to reform Peter the Great's system. This article demonstrates that, in the 19^thcentury, the number of civil servants continued to grow, the percentage of nobility in governmental civil service was gradually shrinking, and the level of education among civil servants was increasing. The question of abolishing the system of ranks was repeatedly raised. Higher education being obtainable by commoners allowed them to get a rank and served as a kind of “social lift.”

Transformations in governmental service were inseparable from the ideas of educational qualification for different categories of civil servants. The article also shows how the system of civil servants' education was changing. In the first half of the 19^thcentury, attempts to introduce compulsory exams to obtain a certain rank often led to collisions and did not give the results desired. In the second half of the 19^thcentury, universities began to specialize in civil servants' education.

Reforms of normative acts regulating the system of civil service were winning their way with great difficulties.

The last attempt to bring about significant changes in this field was made by the Commission for the Revision of the Charter of Civil Service, established in 1895. One of the first Bolsheviks' decrees was the Decree on the Abolition of Estates and Civil Ranks. However, later the system of ranks was restored. The investigation of its history would assist the improvement of the modern civil service.

Keywords: civil service, 19^th century, education, ranks.

Введение

Действующие в России системы должностей и чинов созданы относительно недавно, в начале XXI века. Существуют четыре категории должностей: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты, -- и пять групп: высшая, главная, ведущая, старшая и младшая¹. Группам должностей соответствуют классные чины, в каждой группе -- по три чина (первого, второго и третьего классов), итого пятнадцать классных чинов. Закон о гражданской службе предъявляет определенные требования к квалификации служащих, в частности для занятия некоторых должностей необходимо наличие высшего образования Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 9. Там же. Ст. 12, п. 3 и 4..

Общепризнано, что существующая система чинов во многом похожа на Табель о рангах, созданную Петром I (правда, в Табели было не пятнадцать, а четырнадцать классов). Пока сложно делать выводы об эффективности современной системы и о том, как соответствуют чины должностям, как строится карьера современных чиновников.

Проблемы соотношения чинов и должностей, образования чиновников, сословного состава гражданских служащих существовали в России давно, еще со времен Петра I. Особенно активно эти проблемы обсуждались в течение всего XIX века, начиная с реформ Александра I и кончая работой созданной в 1895 году Комиссии по пересмотру устава гражданской службы. Неоднократно предпринимались попытки отменить систему чинов.

В отечественной историографии можно выделить три основных этапа исследований эволюции чиновного мира в России. В дореволюционное время этой тематике были посвящены работы [Градовский, 1907; Евреинов, 1887; Карнович, 1897; Рубакин, 1910] и ряд других. Второй этап -- советский период, интерес к этой проблематике появился в конце 1960-х годов [Ерошкин, 1968; Зайончковский, 1978]. В постсоветский период исследования истории гражданской службы были продолжены [Зубов, 2005; Писарькова, 2019; Шепелев, 1999; Шилов, 1998].

В течение всего XIX века действовали три тенденции: увеличивалось число чиновников, постепенно сокращался удельный вес дворян в системе государственной гражданской службы и возрастал уровень образованности служащих. Неоднократно поднимался вопрос об отмене системы чинов. Наличие высшего образования позволяло лицам недворянского происхождения получить классный чин и было своего рода «социальным лифтом» в карьере. В то же время в специализированные элитные учебные заведения, готовящие чиновников (Царскосельский лицей, Училище правоведения), принимали только потомственных дворян.

Взаимодействие этих процессов, значение факторов происхождения и образования в карьере гражданских чиновников, во всей системе государственной службы, по нашему мнению, изучено недостаточно. Рассмотрению этих вопросов посвящена наша статья.

1. XVIII век - создание системы

Прообразом современной системы классных чинов, как уже отмечалось, является петровская Табель о рангах, утвержденная 24 января 1722 года Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1 (далее -- ПСЗ-I, ПСЗ-II, ПСЗ-III соответственно). № 3890.. Служба делилась на военную, гражданскую и придворную. В гражданской службе устанавливалось четырнадцать классов (рангов). Обычно в литературе при описании петровской Табели о рангах приводится следующий список: I класс -- канцлер, II -- действительный тайный советник, III -- тайный советник, IV -- действительный статский советник, V -- статский советник, VI -- коллежский советник, VII -- надворный советник, VIII -- коллежский асессор, IX -- титулярный советник, X -- коллежский секретарь, XI -- корабельный секретарь, XII -- губернский секретарь, XIII -- провинциальный секретарь, XIV -- коллежский регистратор В XIX веке чины провинциального секретаря (XIII класс) и корабельного секретаря (XI класс) не присваивались, в Табели о рангах фактически было двенадцать классов.. На самом деле петровская Табель о рангах была более подробной: в каждом классе приводился и список должностей, тем самым устанавливалось соответствие должности и чина. Главными задачами было создание упорядоченной системы управления государством и регулирование карьеры гражданских служащих.

Государственная служба позволяла чиновнику войти в высшее сословие -- в гражданской службе право на потомственное дворянство давал VIII классный чин В XIX веке это правило менялось: по закону от 11 июня 1845 года право на потомственное дворянство давал V класс, а по закону от 9 декабря 1856-го -- только IV класс., чиновники менее высоких классов получали только личное дворянство, то есть не могли передавать его по наследству. Предполагалось, что система чинов позволит создать эффективную государственную службу и что ранги чиновников будут соответствовать должностям в государственном аппарате. Бюрократии следовало оставаться дворянской: 31 января 1724 года был издан указ «О непроизводстве в секретари приказных, которые дворянства не имеют» ПСЗ-I. № 4449.. В этом коротком указе ясно устанавливалось, что чиновник недворянского происхождения не мог дослужиться до чина асессора, дававшего право на потомственное дворянство. Однако Сенат всё же мог производить в секретари тех, кто «знатное дело покажет и заслужит». Указ 1724 года -- «уступка недворянским слоям бюрократии с целью поощрения наиболее опытных и достойных ее представителей» [Писарькова, 2019. С. 91]. В то же время этот указ отражал политику Петра I -- для него приоритетом было не происхождение человека, а его заслуги, конкретные дела.

При создании системы имелось в виду, что присвоение чинов лицам недворянского происхождения будет скорее исключением. Однако для дворян более престижной была военная служба, а растущему аппарату управления требовались сотрудники. Поэтому к 1755 году даже в центральных государственных учреждениях чиновники недворянского происхождения составляли большинство -- 54% [Троицкий, 1974. С. 213].

Государственным служащим необходимы определенные знания, но как они могли их приобрести? Где и чему можно было учиться чиновнику? Петр I отправлял дворян на учебу за границу, заботился об открытии школ, создал Академию наук. Обучение будущих чиновников проводилось в коллегиях. Образованием дворян занимались и преемники Петра I: при Анне Иоанновне был создан Сухопутный шляхетский кадетский корпус, готовивший кадетов как к военной, так и к гражданской службе. Обучение будущих служащих проводилось в школе при Сенате.

В 1755 году был создан Императорский московский университет. В период царствования Екатерины II вышло несколько распоряжений, регулирующих гражданскую службу. Итоговым стал указ «О правилах производства в статские чины» ПСЗ-I. № 16930., которым «впервые вводились преимущества по службе для лиц, получивших образование. При поступлении на гражданскую службу профессоров и медиков они получали чин надворного советника, штаб-медики -- коллежского асессора, магистры -- титулярного советника, а выпускники университетов (студенты) -- коллежского регистратора» [Писарькова, 2019. С. 112].

При Павле I была восстановлена отмененная Екатериной II школа при Сенате. 14 января 1797 года Павел I утвердил доклад генерал-прокурора «Об учреждении школы при Канцелярии Санкт-Петербургских департаментов Сената для обучения юнкеров» Там же. № 17733.. В докладе была сформулирована цель создаваемой школы -- «образование благородных чиновников для граждан- ской службы». Программа обучения была рассчитана на четыре года, условием для поступления было доказательство дворянского происхождения. В докладе приводилась программа обучения юнкеров, а также штатное расписание преподавателей и общая смета -- 7 тыс. руб. в год. Одновременно в школе могли обучаться только пятьдесят человек.

Таким образом, в XVIII веке началась подготовка гражданских служащих -- власть осознавала необходимость в образованных чиновниках. Тем не менее можно согласиться с выводом современных исследователей о том, что в этот период все попытки наладить обучение дворян оказались неэффективными и ситуация стала меняться только в XIX веке [Барциц, Краковский, 2019. С. 117-118].

2. XIX век - эволюция системы

Реформы Александра I

У вступившего на трон в 1801 году Александра I имелись обширные планы государственных преобразований. В 1802-м началось осуществление министерской реформы, в частности было создано Министерство народного просвещения. 24 января 1803 года император подписал указ «Об устройстве училищ» ПСЗ-I. № 20597.. В первом параграфе указа провозглашалось: «Народное просвещение в Российской империи составляет особую государственную часть». Простое название указа не должно вводить в заблуждение -- устанавливалось четыре вида учебных заведений, в которых происходило поэтапное обучение: приходские и уездные училища, губернские гимназии и университеты. Ставилась задача организации учебных округов, в каждом из которых должен был создаваться университет. Для училищ фиксировался список изучаемых предметов В уездных училищах, в частности, должны были преподаваться «наставления в должностях человека и гражданина»., а об университетах было сказано, что в них «преподаются науки во всем пространстве, нужные для всех званий и разных родов государственной службы» (п. 36). В указе вводился образовательный ценз: «Ни в какой губернии, спустя пять лет по устроении в округе <...> училищной части, никто не будет определен к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, не окончив учения в общественном или частном училище» (п. 24).

Насколько реалистичным было это достаточно жесткое требование? Прежде всего отметим, что обычно исследователи, пишущие об этом указе, упоминают о пяти годах, но не уточняют, что этот срок должен был отсчитываться с момента устройства «училищной части» -- со времени создания в соответствующих губерниях гимназий и университетов¹¹. В момент принятия указа в России существовали только три университета -- в Москве, Вильно См., например, [Зайончковский, 1978. С. 30; Писарькова, 2019. С. 116]. В настоящее время -- Вильнюс (Литва).и Дерпте В настоящее время -- Тарту (Эстония).. В остальных губерниях их только предполагалось создать, а это требовало нескольких лет. И всё же декларируемая четкая система образования оказалась трудно реализуемой.

Важным фактором было несоответствие численности чиновников и возможностей образовательных учреждений. В [Пи- сарькова, 2019. С. 170] приведены следующие данные: в 1800 году гражданских служащих было 38 тыс. (вместе с канцелярскими служителями) при численности населения в 37,2 млн. По подсчетам, на 1804 год число классных чиновников составляло около 13 260, в том числе 5580 -- в высшем и центральном и 7680 -- в местном управлении [Ерошкин, 1981. С. 63]. У нас нет точных данных о численности ежегодных университетских выпусков в начале XIX века, но известно, что в 1808 году в Московском университете было всего 135 студентов -- по всем специальностям. Естественно, что в начале XIX века уровень образования чиновников в России был невысоким [Зайончковский, 1978. С. 29]. Наиболее распространенным оставалось домашнее образование, которое предполагало освоение грамматики и элементарных правил арифметики.

Для преодоления нехватки образовательных учреждений была реализована обширная программа создания сети учебных заведений. В годы царствования Александра I открылись несколько университетов -- Дерптский (1802), Казанский (1804), Харьковский (1805), Санкт-Петербургский (1819). Необходимость обучения чиновников хорошо осознавали современники. Так, министр внутренних дел Осип Петрович Козодавлев в 1813 году писал: «В Европе, без сомнения, показалось бы несообразным и смешным, ежели бы управление какой-либо частью поручено было человеку, не имеющему учебного воспитания и знаний, чрез таковое воспитание приобретаемых. C^ столько же было бы несообразно, как ежели б поручить лечение и врачевание болезней человеку, не учившемуся никогда хирургии и медицине» [Сборник.., 1906. С. 211].

Однако дворяне не стремились получать образование, и главным было не отсутствие мест для учебы, а действовавшая система присвоения чинов -- продвижение по служебной лестнице в большой степени зависело не от реальных заслуг, а от выслуги лет или просто от протекции. Высшее сословие не считало гражданскую службу престижной. Поэтому даже открывающиеся училища, гимназии и университеты не пользовались спросом. Попытку изменить эту ситуацию предпринял выдающийся реформатор Михаил Михайлович Сперанский. Сын священника, сделавший благодаря талантам и упорству блестящую карьеру, Сперанский хорошо понимал значение образования для гражданской службы, а также причины нежелания чиновников учиться. В адресованной Александру I записке «Об усовершении общего народного воспитания» он писал: «Средство самое коренное к успехам народного образования было бы уничтожение на будущее время всех чинов титулярных, или, лучше сказать, обращение их к тому первоначальному правилу, чтоб чины не что иное были, как означение мест, действительно занимаемых» [Сперанский, 1907. С. 734]. Он убедил императора издать указы, вводящие требование уровня образования для получения чинов коллежского асессора (этот чин в то время давал право на потомственное дворянство) и статского советника.

Указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» был подписан 6 августа 1809 года¹⁴. Текст этого документа начинается с напоминания, что по указу 1803 года на гражданскую службу не должны поступать люди без образования. Далее говорится: «Разум сего постановления состоял в том, чтоб разным частям гражданской службы доставить способных и учением образованных чиновников, чтоб трудам и успехам в науках открыть путь к деятельности». Предполагалось, что все «свободные состояния» и в особенности представители дворянского сословия «с поревнованием» воспользуются открываемыми университетами, гимназиями и училищами. Однако, как подчеркивалось в преамбуле к указу, «предположения сии доселе не восприняли своего действия». Отмечалось, что с момента издания указа никто не будет произведен в чин коллежского асессора, если, кроме необходимой выслуги лет и положительных отзывов начальства, «не предъявит свидетельство от одного из состоящих в Империи университетов, что он обучался в оном с успехом наукам, гражданской службе свойственным», или не пройдет соответствующих испытаний (экзаменов).

Предлагался специальный перечень испытаний для этих целей, состоящий из четырех разделов: науки словесные, правоведение, науки исторические и науки математические и физические. Почти все разделы, кроме правоведения, предполагали знания на уровне уездных училищ, но при этом подразумевалось умение переводить с одного из иностранных языков. По разделу правоведения предполагалось знание естественного, римского и частного гражданского права с «приложением сего последнего к российскому законодательству». От будущего чиновника требовалось знание основных разделов общего права («экономии государственной» и уголовных законов), отечественной и всеобщей истории, а также географии и хронологии. Отдельные требования предъявлялись к познаниям в области статистики вообще и Российского государства в частности. В отношении «наук математических и физических» имелись в виду лишь «начальные знания» арифметики, геометрии и общие сведения о главных частях физики. Такая подробная роспись предметов изучения, по всей вероятности, позволяла определенным образом унифицировать требования к кандидатам на занятия должностей и сделать их едиными для большинства учебных заведений, где проводились бы «испытания».

Экзамены должны были происходить в университетах, в которых формировались комитеты, состоящие из ректора и трех профессоров. Причем в словесных науках испытуемый должен был «тут же на данную материю написать небольшое сочинение и сделать перевод», а в математических -- «сделать на доске выкладку или разрешить несколько проблем с доказательствами»; в прочих науках он сам мог выбирать между письменным и устным ответами. Само испытание можно было проводить в несколько приемов, но не более четырех раз. При успешном прохождении испытания выдавался аттестат, при неудаче фамилия заносилась в специальный журнал «для справок впредь». Для окончивших гимназии делалось послабление -- нужно было сдавать только те предметы, которые там не преподавались.

Сопоставление текста указа и записки Сперанского показывает их существенное сходство, вплоть до конкретных формулировок. По-видимому, он и готовил указ, а при описании требований к испытуемым в какой-то степени ориентировался на собственный уровень: в Александро-Невской семинарии он вел занятия по математике, физике, красноречию и философии. Как отмечается в [Зайончковский, 1978. С. 31], указ 6 августа 1809 года вызвал страшный ужас у чиновников и «лютую ненависть к Сперанскому». Недовольство охватило широкие круги дворянства. Такое отношение к новым правилам в целом не было удивительным, поскольку касалось значительного числа чиновных лиц.

Как обычно, существовали четыре способа преодолеть ограничения, накладываемые новым законом: (1) предпринять необходимые действия до введения документа в силу, (2) представить

фиктивный документ о необходимом уровне знаний, (3) добиться исключений, (4) отменить сам указ.

Первым способом, конечно, могли воспользоваться немногие: указ готовился в тайне. О нем, кроме императора и Сперанского, знал лишь Алексей Андреевич Аракчеев, который успел заранее добиться для некоторых своих приближенных чинов коллежского асессора и статского советника.

Второй вариант приобрел массовый характер. Мало кто из чиновников мог сдать экзамены, но многие могли заплатить за получение необходимого свидетельства. Филипп Филиппович Вигель в воспоминаниях писал, что «люди дотоле известные чистотою правил, бессребреники-профессора осквернились взятками» [Вигель, 1861. С. 76]. Другие современники оставили немало свидетельств о существовании системы взяточничества в учебных заведениях, где проходили экзамены. Четкая формулировка принадлежит Пушкину, выступавшему за отмену экзаменов: «...так как в России всё продажно, то и экзамен сделался новой отраслию промышленности для профессоров» [Пушкин, 1949. С. 45].

Третий вариант -- принятие решений об исключениях из правила. Поначалу требования указа соблюдались строго. Но уже в январе 1811-го по представлению министра народного просвещения Алексея Кирилловича Разумовского был поставлен вопрос о производстве в чины служащих по учебной части этого министерства. В результате появился именной указ, объяснявший, что при переходе на общую гражданскую службу служащие по учебной части попадают под действие указа 1809 года, но в порядке исключения от экзаменов освобождаются лица, имевшие заслуги за труды и получившие признание в ученом мире¹⁵. По существу, с этого решения началась череда исключений из указа 1809 года [Писарькова, 2019. С. 121-127].

Четвертый вариант -- отмена указа не состоялась, но зато в отставку был отправлен сам автор его текста -- Сперанский. В этом случае большое влияние на Александра I оказали не возмущенные новыми правилами необразованные чиновники, а консервативный историк Николай Михайлович Карамзин, подавший в 1811 году императору записку «О древней и новой России в ее политическом и гражданском отношении», где резко критиковал указ: «У нас председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита. Секретарь сенатский -- свойство оксигена и всех газов. Вице-губернаторы -- пифагорову фигуру, надзиратель в доме умалишенных -- римское право, или умрут коллежскими и титулярными советниками» [Карамзин, 1991. С. 68]. Критика Карамзина, конечно, не была решающей для императора при принятии решения об отставке Сперанского, но, несомненно, стала важным дополнительным фактором.

Отставка и ссылка Сперанского, произошедшие в 1812 году, не решали проблем, накопившихся в сфере государственной службы: несоответствия чинов должностям, низкого уровня квалификации, а иногда и грамотности, чиновников, получения чинов не по заслугам, а в результате родственных и прочих связей. 10 апреля 1812 года был создан Особый комитет для выработки постановления о введении экзаменов при производстве в чины. Мнения членов комитета в итоге разделились. Государственный контролер барон Балтазар Балтазарович Кампенгаузен активно выступал за отмену чинов, точнее за то, чтобы гражданские чиновники состояли в тех классах, какие присвоены занимаемым ими должностям. Но министр юстиции Дмитрий Прокофьевич Трощинский доказывал, что система чинов полезна как необходимое средство поощрения служащих. Во всяком случае все члены комитета считали необходимым изменить программу экзаменов, в частности не требовать знания философии.

Между тем указ 1809 года продолжал действовать, и его значение уменьшилось лишь в середине 1820-х. Окончательно он был отменен только в 1834-м, когда вступило в силу «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе»¹⁶. В этом документе все чиновники разделялись по образовательному цензу на три разряда: I -- лица с высшим образованием, II -- со средним, III -- окончившие низшие учебные заведения или получившие домашнее образование. Последним предоставлялась возможность приобрести права I и II разрядов после сдачи соответствующих экзаменов.

Если Александр I не решился на отмену чинов, тем более этого не стоило ожидать от Николая I. Впрочем, даже Пушкин в заметке «О народном воспитании» не высказался за отмену чинов: «Конечно, уничтожение чинов (по крайней мере гражданских) представляет великие выгоды; но сия мера влечет за собою и беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою» [Пушкин, 1949. С. 44]. Споры о необходимости и роли чинов, о значении образования для чиновников продолжались весь XIX век.

3. Государственная служба от Николая I до Александра III

Вступивший на престол после смерти Александра I Николай I продолжил решать задачи совершенствования управления страной. 6 декабря 1826 года был создан секретный комитет для изучения вопросов организации гражданской службы. На заседании комитета 31 августа 1827 года было решено представить на Высочайшее усмотрение следующие заключения:

1) Что производство в чины и сами названия чинов по гражданской службе долженствуют быть совершенно отменены и, вместо оных, учреждена приличная каждой части, сообразная с общим в Европе порядком, иерархия или постепенность в определении к местам;

2) что ни места в гражданской службе, ни чины в военной, не должны давать прав на дворянство, <...> впредь дворянское достоинство <...> может быть даруемо только особенным действием монаршей милости [Журналы комитета.., 1891. С. 154].

На следующем заседании комитета 7 сентября было сообщено, что император «удостоил благосклонного внимания» предложения комитета и «Его Величеству угодно, чтобы <...> Комитет продолжал свои труды» [Журналы комитета.., 1891. С. 154], а также что император считал необходимым упорядочить производство канцелярских служителей. К рассмотрению вопроса об отмене чинов комитет возвращался на нескольких заседаниях. Выработанный комитетом проект Устава о службе дворянской предусматривал отмену чинов, но этот проект не был утвержден Николаем I. Комитету удалось лишь несколько улучшить организацию работы канцелярских служителей.

Выше мы рассмотрели проблемы «высших этажей» гражданской службы. Но помимо классных чиновников имелось большое количество канцелярских служащих, обеспечивающих документооборот, без которых функционирование системы было бы невозможным. Эти служащие разделялись на три группы: канцелярист, подканцелярист и копиист. Все поступавшие на государственную службу должны были начинать с должности канцеляриста (это не касалось тех, кто имел высшее образование). На основании разработок комитета император Николай I издал 14 октября 1827 года указ, которым вводилось «Положение о канцелярских служителях гражданского ведомства»¹⁷. Этот указ «четко обозначил новое направление политики формирования чиновничества: определяющим фактором при поступлении и продвижении по службе стало сословное происхождение человека» [Писарькова, 2019. С. 294].

Согласно указу, канцеляристы разделялись на четыре разряда. К 1-му разряду принадлежали потомственные дворяне, ко 2-му -- дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов православного исповедания и евангелических и реформатских пасторов, к 3-му разряду были причислены дети приказных служителей, ученых и художников, не имеющих чинов, к 4-му -- купцы и купеческие дети 2-й и 3-й гильдий, мещане и лица, вышедших из податных сословий, которые были приняты на службу до принятия указа. Лица, получившие высшее образование, определялись на службу и одновременно получали классный чин. Те, кто окончил гимназию, зачислялись канцелярскими служителями более высокого разряда и, соответственно, получали более высокое жалованье.

Поступив на службу, канцелярские служащие в зависимости от происхождения получали разные стартовые условия. Так, канцелярские служащие первого разряда производились в чин коллежского регистратора через два года службы, второго -- через четыре года, третьего -- через пять лет, четвертого -- через двенадцать. Для осуществления производства в чины из XIV класса в XII, из XII в X, из X в IX устанавливалась выслуга в три года, для перехода из IX в VIII класс -- в двенадцать лет. Это было связано с тем, что чин коллежского асессора (VIII класс) до 1845 года давал возможность получения статуса потомственного дворянина. Срок для перехода в чин надворного советника устанавливался в пять лет, в коллежские советники -- такой же. Для перехода в статские советники требовалось прослужить четыре года, а кроме того, необходимо было представить документы, подтверждающие, что чиновник за последние десять лет служил с «ревностью и усердием» и что в числе других должностей не менее двух лет замещал место советника, прокурора или начальника положенной по штату экспедиции.

Для производства в самые высшие чины никакого срока выслуги не предусматривалось, а требовалось лишь высочайшее соизволение императора «во уважение отличных заслуг».

Такой порядок просуществовал до 1834 года, когда система производства в очередной чин была сильно изменена. «Положение о производстве в чины по гражданской службе»¹⁸ установило два вида производства: «(1) вообще за усердное и похвальное отправление службы, начальством засвидетельствованное, (2) за отличия, состоявшие в каких-либо особенных подвигах или делах, на пользу службы совершенных, или доказывающие особенные труды и достоинства чиновника». Кроме того, этим положением устанавливались три разряда в зависимости от образования (по каждому разряду были определены особые сроки выслуги лет по чину и за отличие).

Положение 1834 года предоставляло значительные преимущества дворянам при производстве в очередной класс и устанавливало определенные льготы по образованию служащих. Так, сроки получения чина 1-го разряда по образованию были более чем на 50% меньше, чем для лиц 3-го разряда. За выслугу лет по общим срокам из XIV в VIII класс дворяне из 1-го разряда производились за двадцать четыре года, а недворяне -- за двадцать шесть лет, из 2-го разряда срок для дворян составлял тридцать лет, для недворян -- тридцать шесть лет, для 3-го разряда для дворян -- тридцать семь лет, для недворян -- сорок два года. Такой порядок действовал до 1856 года.

Рост числа чиновников приводил к попыткам изменить законодательство, оградить от проникновения в среду дворян различных «нежелательных элементов» и предотвратить размывание сословия. В этом контексте любопытна записка князя Иллариона Васильевича Васильчикова императору Николаю I. По расчету Васильчикова, с 1836 по 1844 год за выслугу лет потомственными дворянами стали 4685 чиновников, а если добавить ставших дворянами по военным чинам и орденским знакам, то «в одно настоящее царствование вошло в дворянское собрание до 20 т. недостойных сочленов, событие плачевное, требующее неотложных мер для отвращения столь очевидного зла на будущее время» (цит. по [Зайончковский, 1978. С. 40]).

Васильчиков жестко отстаивал точку зрения, в соответствии с которой потомственное дворянство могло быть приобретено лишь в результате достижения высших чинов. В результате 11 июня 1845 года император Николай I подписал манифест «О порядке приобретения дворянства службой» ПСЗ-II. № 19086.. В соответствии с этим документом первый гражданский чин коллежского регистратора давал звание личного почетного гражданина, чины с IX по VI класс давали личное дворянство, и только чин V класса (статский советник) давал потомственное дворянство.

В 1846 году под председательством статс-секретаря Александра Сергеевича Танеева был образован Особый комитет для пересмотра устава о гражданской службе, который «признал желательным» классы соединить с должностями и «все преимущества, сопряженные с чинами, подлежащими отмене, присвоить должностям» РГИА. Ф. 1200. Оп. 1. Д. 1б. Л. 117.. Против такой новации резко выступил министр просвещения граф Сергей Семенович Уваров, предостерегавший, что в результате таких перемен русский подданный охладеет к службе престолу и в результате «государственная служба вся перейдет в руки так называемых чиновников, составляющих уже у нас многочисленное сословие людей без прошедшего и будущего, имеющих свое особое направление и совершенно похожих на класс пролетариев...»» РГИА. Ф. 1200. Оп. 1. Д. 1б. Л. 283 об. В связи с возражениями Уварова все предложения Особого комитета были проигнорированы.

С воцарением в 1855 году Александра II положение дел несколько изменилось. 9 декабря 1856 года император подписал указ «О сроках производства в чины по службе гражданской» ПСЗ-II. № 31237.. Изданию этого указа предшествовало обсуждение в Государственном совете вопроса об определении общего срока производства в чины от XIV до V класса. При его обсуждении большинство членов Совета высказались за скорейшую ликвидацию преимуществ при производстве в чин для тех, кто имеет образование. Как отмечалось в ходе заседания, «Положение 1834 года, может быть полезное в свое время, оказывается ныне анахронизмом. <...> Оно сделало из науки спекуляцию и окончательно увлекло в службу гражданскую всех просвещенных людей, <...> человек образованный не остается теперь ни купцом, ни фабрикантом, ни помещиком, все они идут в службу» (цит. по [Зайончковский, 1978. С. 38]). Подчеркивалось, что сохранение прежней системы приведет к тому, что Россия не пойдет по пути развития промышленности и торговли и улучшения земледелия.

В результате было решено отменить преимущества в производстве в следующий чин и по образованию, и по сословной принадлежности. В указе от 9 декабря 1856 года вводились новые сроки для производства в чин. Для лиц, окончивших учебные заведения, было определено: «При поступлении их в действительную гражданскую службу утверждаются в том классном чине, на который им дают право их ученая степень, звание или аттестат заведения, в коем они обучались» Там же.. Устанавливались единые сроки для производства в следующий чин, причем независимо от сословной принадлежности и образовательного ценза: из XIV в XII, из XII в X, из X в IX, из IX в VIII -- три года, из VIII в VII, из VII в VI, из VI в V -- четыре года. Если происходило повышение по причине особого отличия, то эти сроки сокращались на один год. Установленный порядок действовал практически до конца XIX столетия. Указ продолжил линию на ужесточение требований для получения потомственного дворянства -- теперь оно предоставлялось только чиновникам IV класса.

Наглядное представление о составе гражданских служащих в России по классным чинам в середине XIX века дает табл. 1.

За семь лет численность государственного аппарата возросла на 20 тыс. чел., или на 20,31%. При этом самым многочисленным оставался 3-й разряд (чиновники IX-XIV классов), но темп роста этой категории служащих был самым низким.

Таблица 1. Состав гражданских служащих России, 1850 и 1857 годы

Источник: [Писарькова, 2019. С. 176].

В 1858 году комитет под председательством Дмитрия Николаевича Блудова пришел к тем же выводам, что и ранее создаваемые комитеты, и рекомендовал отменить производство в чины отдельно от должностей, а также создать новый порядок гражданской службы. Однако Александр II не согласился осуществить эту реформу [Зайончковский, 1978. С. 46]. Возможно, это было связано с тем, что более важные реформы Александра II, прежде всего отмена крепостного права, и так встречали значительное сопротивление дворянства.

В октябре 1883-го было создано Особое совещание по вопросу об изменении действующих законоположений о порядке чинопроизводства в гражданском ведомстве под председательством управляющего Собственной е. и. в. канцелярией Сергея Александровича Танеева. На одном из первых заседаний вновь рассматривался вопрос об отмене гражданских чинов, так как их соотношение со служебным положением стало достаточно случайным и чин не представлял «полезного» значения. Особое совещание собрало статистические данные, позволившие сделать вывод, что «из числа лиц, помещенных в официальных списках чинов 1883-1884 гг. IV класса, не более 60% занимают должности, соответствующие своему классу. <...> Остальные действительные статские советники либо не несут никаких определенных служебных обязанностей», или занимают такие должности, которые по закону не могут занимать чиновники IV класса. «Число тайных советников с 1858 по 1884 г. увеличилось почти втрое, а число действительных статских советников почти в три с половиной раза» (цит. по [Зайончковский, 1978. С. 46-47]). Совещание выработало предложение о замене существующей системы гражданских чинов новой иерархией должностей, предоставлении присвоенным чинам прав и преимуществ должностей соответствующих степеней и одновременном прекращении производства в чины отдельно от повышения в должностях. Это решение было даже одобрено Александром III, но Государственный совет почти в полном составе высказался против таких нововведений, считая, что они приведут к ослаблению государственных начал.

В следующий раз вопрос об отмене чинов встал в ходе работы Комиссии по пересмотру устава о гражданской службе, созданной в 1895 году. Комиссия обсуждала большой круг проблем, но важнейшим был вопрос о том, какова роль дворян в гражданской службе и какое значение для чиновника имеет образование. Рассмотрим, как было организовано обучение будущих чиновников.

4.Подготовка чиновников в XIX веке

Когда Сперанский проводил реформы, он понимал, что одними запретами проблему образованности чиновников не решить. Одной из важных его инициатив стало создание учебного заведения нового типа. В начале 1810 года было решено приступить к образованию Лицея. По указанию императора Александра I Сперанский подготовил устав Лицея [Кобеко, 2008. С. 16]. Первый параграф высочайше утвержденного 12 августа 1810 года положения о Лицее гласил: «Учреждение Лицея имеет целью образование юношества, особенно предназначенного к важным частям службы Государственной» ПСЗ-I. № 24325.. Поступать в Лицей могли только дворяне, обучение продолжалось шесть лет и приравнивалось к обучению в гимназии и университете.

Курсы права в Лицее читал выдающийся юрист Александр Петрович Куницын. По удачному стечению обстоятельств конспекты его лекций, которые делал Александр Михайлович Горчаков (впоследствии министр иностранных дел), сохранились, и нам известно, чему учили будущих чиновников. Куницын во многом следовал идеям Жан-Жака Руссо. Его лекции включали понятия естественного равенства членов общества, идеи свободы: «...доколе гражданин направляем бывает только к цели государства, до тех пор он не употребляется против своей воли и остается свободным» [Лицейские лекции, 1937. С. 101]. Несомненно, влияние Куницына на взгляды лицеистов было значительным.

После завершения обучения первые выпускники с учетом успехов в учебе и по поведению были разделены на два разряда. Попавшие в первый разряд получили чин титулярного советника (IX класс), а выпускники из второго разряда, в том числе и Пушкин, -- чин коллежского секретаря (X класс).

В 1822 году Лицей передается из Министерства народного просвещения в военное ведомство. Теоретически это должно было существенно изменить атмосферу и стиль преподавания. Но, как ни парадоксально, этого не произошло. По свидетельству историка Дмитрия Фомича Кобеко, военно-учебное начальство не вмешивалось в учебный процесс в Лицее. Между тем в заведениях, находившихся в ведении Министерства народного просвещения, в 1830-1840-х годах постепенно возобладали шаблонное единообразие и сухой формализм [Кобеко, 2008. С. 350-351]. В 1844-м Лицей был переведен в Петербург и переименован в Александровский.

Отметим, что Владимир Павлович Безобразов, сам выпускник Александровского лицея 1871 года, предложил преобразовать Лицей в Высшую школу государственных наук В настоящее время в РАНХиГС существует Высшая школа государственного управления., мотивируя это тем, что на юридических факультетах университетов не преподаются или преподаются в незначительных объемах такие науки, как государственное и международное право, статистика, политическая экономия и государственные финансы [Безобразов, 1871. С. 11-12]. Хотя это предложение не было реализовано, роль Лицея в подготовке чиновников трудно переоценить: «Наиболее заметный качественный вклад в формирование будущих министров внес <...> Александровский лицей. Мы видим целые “лицейские эпохи” в министерствах народного просвещения (1862-1882), финансов (1903-1914), иностранных дел (1856-1897, 1906-1916)» [Шилов, 1998. С. 126].

Учебным заведением, готовившим чиновников преимущественно для Министерства юстиции, было Училище правоведения (открыто 29 мая 1835 года). В него принимались только потомственные дворяне, а в числе преподавателей были лучшие специалисты. История училища показывает попытки усилить сословность высшего образования. Уже через три года после основания был утвержден новый устав, согласно которому прием воспитанников дозволялся только из сословия древнего потомственного российского дворянства, внесенного в VI часть родословной книги.

С 1868 года право поступать в училище получили дети председателей и членов судебных палат, председателей, товарищей председателей и членов окружных судов, а также мировых судей, даже не имеющих ни прав потомственного дворянства, ни требуемого уставом училища чина. Училище правоведения и Александровский лицей дали более половины руководителей экономических ведомств в период царствования Николая II [Шилов, 1998. С. 126].

Следует назвать и другие учебные заведения, готовившие чиновников более низкого разряда. В 1834 году открылся Демидовский лицей в Ярославле, где в программу обучения был включен трехлетний курс юридических и камеральных наук. Позже он был преобразован в Демидовский юридический лицей. В этом лицее обучалось много детей из семей мещан и купцов 2-й гильдии.

В 1840 году Нежинский лицей князя А. А. Безбородко был перепрофилирован для подготовки юристов. В течение трех лет в нем изучались курсы правоведения, но не преподавались ни политическая экономия, ни римское право. Выпускники имели возможность получить чины XIV и XII классов, а лучшие принимались в университеты без дополнительных экзаменов. В 1875 году профиль Нежинского лицея изменился, за период с 1860 по 1875 год его окончили около 530 человек.

Специальная подготовка чиновников с юридическим образованием входила в задачу всех российских университетов, поэтому юридические факультеты были весьма многочисленны. Так, по расчетам, представленным в [Лейкина-Свирская, 1971. С. 77-78], в 1860 году в восьми университетах (Санкт-Петербургском, Московском, Киевском, Юрьевском (Дерптском), Одесском, Варшавском, Харьковском и Казанском) студенты-юристы составляли 50,7% общего количества обучающихся. Число выпускников, получивших специальность юриста, было весьма впечатляющим -- около 25 тыс. за период с 1858 года по 1900-й.

Насколько такое количество юристов могло обеспечить потребности российской государственной машины? У нас нет данных о численности выпускников-юристов, поступавших на государственную службу. В пореформенной России активно развивались промышленность, торговля. Коммерческому сектору экономики тоже требовались юристы.

Каковы были реальные результаты усилий власти по повышению уровня образования чиновников? Подробной статистики нет, но определенные оценки имеются. Так, в [Зайончковский, 1978. С. 33] представлены данные о лицах, привлекавшихся к уголовной ответственности за должностные преступления. Эти данные содержались во «Всеподданнейших отчетах Министерства юстиции за 1841-1859 гг.». Среди чиновников низших классов (X-XIV) высшее образование имели 3,2%, среднее -- 11,3%, низшее -- 85,5%. У чиновников V-VIII классов общий уровень образования был выше: 6,4% -- высшее, 26,0% -- среднее, 67,8% -- низшее. Автор указанной работы справедливо считал, что хотя к этим данным можно относиться критически, они тем не менее отражали истинное положение дел.

Конечно, в верхних эшелонах власти уровень образования был существенно выше, и в течение XIX века он рос. Доля министров, получивших высшее образование, в разные царствования такова: при Александре I -- 28%, Николае I -- 24%, Александре II -- 44%, Александре III -- 65%, Николае II -- 84% [Шилов, 1998. С. 126]. В Сенате доля его членов, имевших высшее образование, составляла в 1853 году 24,5%, в 1879-м -- 84,5%, в 1903-м -- 91%. В Государственном совете в 1903 году высшее образование имели 71% членов [Зайончковский, 1978. С. 205, 200].

Уровень образования чиновников постепенно повышался, но вопрос об условиях занятия той или иной должности не был решен. Система чинов постоянно вызывала нарекания, однако продолжала существовать. Образовательные требования для занятия той или иной должности отсутствовали. Эти вопросы оказались в центре внимания созданной в 1895 году комиссии.

5.Комиссия по пересмотру Устава о службе гражданской и других относящихся к сей службе постановлений

В июне 1895 года при Государственном совете была образована Комиссия по пересмотру Устава о службе гражданской и других относящихся к сей службе постановлений, председателем которой стал Егор Абрамович Перетц. После смерти Перетца в 1899 году председателем комиссии был назначен Иван Иванович Шамшин.

Основная цель комиссии -- определение принципов комплектования аппарата управления. 22 ноября в комиссию были переданы находившиеся на рассмотрении Особого совещания при Собственной e. и. в. канцелярии дела об изменении действующих законоположений о порядке чинопроизводства в гражданском ведомстве и о пересмотре существующих постановлений, определяющих права на чины и другие служебные преимущества воспитанников различных учебных заведений. Работа комиссии продолжалась почти шесть лет, с июля 1895 года по май 1901-го РГИА. Ф. 1200. Оп. 1. Д. 1а. Л. 1, 101-102. Последние материалы фонда датированы 15.10.1905; Там же. Д. 1б. Л. 1192.. На момент завершения работы комиссии в ней состоял 31 человек.

Основная дискуссия в комиссии развернулась в связи с определением критериев для занятия должностей -- только образование или образование и дворянское происхождение. В целом комиссия высказалась за то, что достаточно критерия образования.

2 февраля 1897 года на имя Перетца была подана специальная записка, содержащая данные об образовании чиновников, определенных на действительную государственную службу с 1 ноября 1894 года до 1 июля 1895-го, то есть за девять месяцев. Сводные данные по министерствам, где указаны разные категории лиц, имевших и не имевших права на государственную службу по происхождению, представлены в табл. 2 и 3.

Таблица 2 Уровень образования лиц, имеющих право на госслужбу

Источник: РГИА. Ф. 1200. Оп. 1. Д. 2. Л. 121б.

Таблица 3Уровень образования лиц, не имеющих права на госслужбу

^a Привилегированными назывались местности, достаточно тяжелые для прохождении службы, но дававшие определенные льготы. К ним относились, например, Туркестан, Кавказ, Приамурье.

Источник: РГИА. Ф. 1200. Оп. 1. Д. 2. Л. 121б.

Эти данные дают яркую картину уровня образования чиновников разного ранга. Так, за исследуемый период общее число лиц, определенных на службу, составило 4132 чел. Из них 2676 чел. (менее ³/5) пользовались правами госслужбы по праву происхождения, а 1656 чел. (чуть более ²/5) принадлежали к сословиям, не имеющим таких прав. Из 1656 чел. 452 (около }4) поступили на службу благодаря получению высшего образования, 833 (около Уг) определены на должности независимо от происхождения, а 371 чел. (чуть меньше }4) принят на службу в привилегированные местности. В результате с высшим образованием оказалось 1280 человек (около 1/3) от всего числа поступивших, а к дворянскому сословию из них относится 347 лиц (менее ¹/₁₀) РГИА. Ф. 1200. Оп. 1. Д. 2. Л. 118 об..