К 20-летию создания союзного государства России и Беларуси: итоги, проблемы и перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

К 20-летию создания союзного государства России и Беларуси: итоги, проблемы и перспективы

С. И. Куракина

Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права

Пермский государственный национальный исследовательский университет

О. А. Баршова

Кандидат исторических наук, доцент кафедры государственноправовых дисциплин

Средне-Волжский институт (филиал)

ВГУЮ (РПА Минюста России)

Введение: статья написана к юбилею создания Союзного государства России и Белоруссии. Спустя 20 лет с момента подписания Договора о создании Союзного государства назрела необходимость в его корректировке. Это связано с изменившимися политическими и экономическими реалиями. Создание ЕАЭС, сложная геополитическая ситуация, не полностью используемый потенциал отношений Беларуси и России, замедление выполнения ряда пунктов союзного Договора, влияние внешних политических сил - все эти факторы не способствуют главной цели интеграционного процесса - созданию единого полноценного государства. Цель: актуализация дальнейших интеграционных процессов России и Беларуси в научной среде в контексте усиления гуманитарноидеологической составляющей объединения; комплексный анализ итогов, проблем и перспектив Союзного государства. Методы: диалектический метод как универсальный научный инструмент; общенаучные (анализ, синтез, обобщение, сравнение, системноструктурный анализ, исторический, социологический) и частнонаучные (формальноюридический, формально-логический, структурно-функциональный) методы познания. Результаты: подведены некоторые итоги союзного строительства; обозначены проблемы; сделаны предложения, направленные на углубление интеграционных процессов в рамках Союзного государства, совершенствование его правовой и институциональной составляющих. Выводы: исторические судьбы народов России и Белоруссии традиционно взаимно переплетались, культуры взаимно обогащались, экономики взаимно дополнялись. Поэтому курс на объединение, который взяли наши государства после распада Советского Союза, был ожидаемым. Однако двадцатилетний итог интеграционных процессов не обозначился принятием Конституционного акта единого государства, но поставил еще больше вопросов о дальнейшей судьбе Союза. Представляется необходимым на современном этапе определиться с идеологической концепцией Союзного государства. Используя уже имеющиеся институциональные возможности Союзного государства, а именно продолжая практику принятия нормативных актов через национальные парламенты, предлагается устранить препятствия, возникающие в сфере обеспечения равных прав граждан Беларуси и России в сферах социально-трудовых отношений, образования, здравоохранения и миграции. Необходимо скорректировать те пункты Договора, которые невыполнимы в современных реалиях. В то же время следует сделать акцент на выполнение тех пунктов, которые уже должны были быть реализованы.

Ключевые слова: СССР; Республика Беларусь; Российская Федерация; интеграция; союз; государство; Союзное государство; конфедерация; федерация; Конституционный акт; идеология

ON THE OCCASION OF THE 20th ANNIVERSARY OF THE UNION STATE OF RUSSIA AND BELARUS: RESULTS, PROBLEMS AND PROSPECTS

S. I. Kurakina

Perm State University

O. A. Barshova

Middle-Volga Institute (Branch) of the All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of Russia)

Introduction: the article is dedicated to the anniversary of the creation of the Union State of Russia and Belarus. Due to the changed political and economic realities, 20 years after signing the Treaty on the Creation of a Union State, there is an obvious need to amend it. There exist a number offactors that do not contribute to the main goal of the integration process - creation of a united fully-fledged state. Among those factors are the creation of the EEU, the complicated geopolitical situation, the underused potential of the countries ' relations, the slowdown in the fulfilment of the Union Treaty provisions, the influence of external political forces. Purpose: to bring academic relevance to the idea offurther integration of Russia and Belarus in the context of reinforcing the humanitarian and ideological aspect of the union; to perform a comprehensive analysis of the results, problems and prospects of the Union State. Methods: dialectical method as a universal scientific tool; general scientific methods (analysis, synthesis, generalization, comparison, systemic and structural analysis, historical, sociological); special scientific methods (formal legal, formal logical, structural-functional). Results: some results of the Union construction have been summarized; problems have been identified; proposals on deepening the integration processes and improving the legal and institutional aspects of the Union State have been made. Conclusions: the lines of Russian and Belarusian nations have traditionally intertwined, the cultures have mutually enriched each other, and economies have been mutually complementary. Therefore, the course for integration that our states held after the collapse of the Soviet Union was rather expectable. However, 20 years of integration did not result in the enactment of the Union State Constitutional Act, but even raised more questions about the future of the Union. At the present stage, it seems essential to define the ideological concept of the Union State. Using the present institutional capabilities of the Union State, i.e. by means of adopting regulations through national parliaments, it is proposed to eliminate obstacles that arise in the field of ensuring equal rights for citizens of Belarus and Russia in social and labour relations, education, health and migration. It is necessary to amend currently unfeasible clauses of the Treaty. At the same time, the focus should be on implementing the provisions that were supposed to have been fulfilled by now.

Keywords: USSR; Republic of Belarus; Russian Federation; integration; union; state;

Union State; confederation; federation; Constitutional Act; ideology

... Замаячившее воссоединение Белоруссии с Россией - стало бы счастливым продолжением исторической восточнославянской традиции.

Но ощутимые международные силы будут резко мешать этому - и государственным, и пропагандным давлением, и денежными потоками.

Сживлять - это не разрубливать.

А. И. Солженицын

Введение

8 декабря 2019 г. исполнилось 20 лет Союзному государству Беларуси и России. Ни с одной страной мира у России не было и нет настолько глубоких и долгих отношений, как с Беларусью.

В середине 90-х годов Беларусь и Россия первыми из бывших республик СССР осознали необходимость тесной двусторонней интеграции, восстановления утраченного единства. Именно тогда, в 1999 году, в Москве был подписан Договор о создании Союзного государства, а также принята Программа действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений этого Договора. Спустя полтора месяца документ был ратифицирован парламентами обеих стран и официально вступил в силу.

Отметим, что во второй тур первых президентских выборов в Белоруссии в 1994 году прошли В.Ф. Кебич и А.Г. Лукашенко - два кандидата, лозунги которых были ориентированы на союз с Россией. Хотя В.Ф. Кебич имел реальный опыт государственного управления, предвыборная риторика А.Г. Лукашенко оказалась успешнее. Большинство избирателей отвергли белорусский национализм, предлагавшийся отдельными кандидатами в президенты. После победы в президентской гонке А.Г. Лукашенко необходимо было приступить к исполнению предвыборных обещаний, особенно тех, которые оказались наиболее психологически значимы для населения. Поэтому уже в 1995 году на референдум среди прочих были вынесены вопросы, касающиеся отношения белорусов к России и интеграции. За присвоение русскому языку статуса государственного наряду с белорусским и за экономическую интеграцию с Россией, которую продвигал А.Г. Лукашенко, проголосовали 83,3 % граждан, принявших участие в референдуме. Против выступили 12,7 % и 12,5 % граждан соответственно [11]. Массовая поддержка интеграционных инициатив гражданами Белоруссии стимулировала государственное руководство к активной работе в данном направлении.

Распад Советского Союза относят к числу самых трагичных событий конца XX в. Согласно результатам референдума 1991 г. о будущем СССР, а также опросам общественного мнения в России и Беларуси большинство россиян и белорусов хотели сохранить единое государство. Большая часть граждан Беларуси и России и сегодня выступают за восстановление духовных, политических, экономических и государственно-правовых уз, связывавших наши народы на протяжении многих веков Соцопрос показал, как белорусы относятся к России. URL: http://новости-беларуси.ru-an.info/новости/соцопрос- показал-как-белорусы-относятся-к-россии/ (дата обраще-ния: 22.07.2019); URL: https://www.9111.ru/questions/ 777777777400659/ (дата обращения: 22.07.2019).. В современных условиях, когда стратегическое превосходство Запада становится все более выраженным, когда в мире активно переписываются итоги Второй мировой войны, обесценивается роль советского народа в победе над фашизмом, а рядом с границами России звучат националистические угрозы в адрес русского человека, наблюдается реальное расширение НАТО на восток [45; 46, pp. 10-54; 55; 61, pp. 756-776; 64, pp. 104-113], - такое обоюдное желание тесной двусторонней интеграции братских народов Беларуси и России выглядит вполне закономерным и логичным.

О необходимости углубления дальнейшей двусторонней интеграции, поиска модели государственного устройства, обеспечения равенства прав граждан, принятия конкретных правовых шагов в рамках Союзного государства говорили на высшем уровне на прошедшем 18 июля 2019 г. в Санкт-Петербурге пленарном заседании VI Форума регионов России и Беларуси. В. В. Путин, назвав Белоруссию самым близким стратегическим партнером и союзником России, отметил: «В этом году у нас юбилей в декабре. Поэтому мы с Александром Григорьевичем решили проанализировать все, что сделано в рамках Союзного договора, что не сделано, по каким причинам. И выработать приемлемые для наших стран пути дальнейшего развития интеграции»¹. В свою очередь, Александр Лукашенко акцентировал внимание на взаимодействии Беларуси и России в различных областях, особенно по линии гуманитарного сотрудничества и региональных связей, отметил общность истории народов двух стран, подчеркнул важность эффективной молодежной политики, а также заявил, что правительственные группы конструктивно работают в направлении углубления интеграции и определения приоритетов совместного развития VI Форум регионов России и Беларуси. Пленарное засе-дание. Запись трансляции 18 июля 2019 года. URL: http://vmeste-rf.tv/broadcast/vi-forum-of-regions-of-russia- and-belarus-the-plenary-meeting-retrieved-july-18- 2019/?themeId=128945 (дата обращения: 22.07.2019). Лукашенко на форуме в Санкт-Петербурге говорил о со-трудничестве, общей истории, молодежи и интеграции. URL: https://www.belta.by/president/view/lukashenko-na-fo- rume-v-sankt-peterburge-govoril-o-sotrudnichestve-obschej- istorii-molodezhi-i-355393-2019/ (дата обращения: 22.07.2019)..

Несмотря на сохранение повышенного внимания со стороны ученых и практиков к вопросам федеративного строительства и межгосударственных образований, совершенствования их правового регулирования [47, pp. 150; 50; 52, pp. 467-485; 64, p. 119], очевидна необходимость проведения отдельного научного исследования, посвященного анализу сущности и юридической природы Союзного государства Беларуси и России. Современная эпоха характеризуется значительной трансформацией классических видов объединений государств, причем этот процесс еще не окончен.

Анализ этого процесса позволяет судить о том, каким будет конечный результат такой эволюции и каковы перспективы новых союзных государств. Союзное государство Беларуси и России - действительно уникальное по своей правовой природе интеграционное образование.

Нужно отметить, что для достижения оптимального уровня сотрудничества и взаимодействия России и Беларуси имеются все необходимые предпосылки: исторические судьбы наших народов традиционно взаимно переплетались, культуры взаимно обогащались, экономики взаимно дополнялись. Неудивительно, что эта многоплановая закономерная взаимозависимость приняла новую форму - создание Союзного государства. Естественно, велико в этом процессе значение права - важного практического инструмента интеграции и взаимодействия. В рамках Союзного государства начинает формироваться качественно новое наднациональное право, которое преодолевает традиционные установки.

Формирование Союза Беларуси и России имеет важное мировое и политическое значение для обеспечения национальной безопасности, прогрессивного экономического и политического развития государств.

Острота исследуемой проблемы определяется особенностями настоящего периода развития российско-белорусских отношений в рамках единого Союзного государства.

История развития российско-белорусских государственно-правовых отношений

В многовековой истории двух государств до трагического 1991 года условно можно выделить три этапа, когда сформировались особенности взаимодействия, обусловившие р е- шение современной интеграционной задачи.

Первый, дореволюционный, этап включает важнейший исторический аспект присоединения Белоруссии к России. Когда в XII в. Древняя Русь распалась на отдельные феодальные княжества, белорусский народ попал под феодальное, национальное и религиозное угнет е- ние со стороны Речи Посполитой. Несмотря на историческую освободительную войну, которую вели украинцы и белорусы в 1648-1651 гг., только после трех разделов Речи Посполитой Белоруссия стала единым государством с населением более 3 млн человек. И хотя некоторые ученые рассматривают присоединение Белоруссии как аннексионное [34], никто не ставит под сомнение, что оно имело положительные последствия для белорусского народа Так, в Могилеве в 1776 году проживало около 7300 жи-телей, а через 10 лет - 9350, в Витебске - около 5500 жи-телей, в 1786 году - 10300. Только за пять лет, с 1796 по 1800 г., население Минска увеличилось с 5790 до 7140 чел. (Белоруссия в эпоху феодализма. Минск, 1960. 91 с.): создало благоприятные условия для развития промышленности, формирования национального самосознания [15, с. 42-47; 25, с. 15].

Второй этап установления государственноправовых связей Беларуси и России начинается с распадом Российской империи, после которого Декларацией прав народов России от 2 ноября 1917 г. провозглашается образование самостоятельных национальных республик, включая Российскую Федеративную и Белорусскую республики [17, с. 60]. В конце декабря 1918 г. - начале января 1919 г. большая часть территории Белоруссии, оккупированная во время I Мировой войны, была очищена от немецких захватчиков. Историки свидетельствуют о документально зафиксированной благодарности белорусских крестьян и рабочих, выраженной русскому народу за освобождение [1, с. 249]. После снятия оккупации образование Белорусской Республики вступает в заключительный этап. В 1919 г. на I Всебелорусском съезде Советов принимается Декларация, провозглашающая создание Социалистической Советской Республики Белоруссии. Тогда же говорится о необходимости установления тесных политических и экономических связей с Россией и принимается Конституция БССР, по содержанию и структуре аналогичная Конституции РСФСР 1918 года. В этот период отношения России и Белоруссии начинают приобретать федеративный характер: например, государственные органы РСФСР в необходимых случаях начинают давать указания белорусским наркоматам, Белоруссией заимствуются отдельные законодательные акты РСФСР.

После того, как Советская Россия оказывает помощь Белоруссии в снятии польской оккупации, продолжавшейся с августа 1919 г. по июль 1920 г., государственно-правовые отношения республик продолжают свое развитие и совместно восстанавливают народное хозяйство, разрушенное после гражданских войн и иностранной интервенции.

16 января 1921 г. Российская Федерация и Белорусская Республика заключили Союзный договор¹. Статьей 1 Договора обозначались военная и хозяйственная цели Союза, и именно в рамках данного союзного акта в дальнейшем развивались федеративные государственноправовые отношения России и Белоруссии. Помимо этого, интересно, что отдельные положения вышеупомянутого документа аналогичны положениям действующего Союзного договора Беларуси и России от 8 декабря 1999 г. Известия ВЦИК. 1921. 6 апр. ^{Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года // Российская газета. 2000. 29 янв.}Например, в преамбуле Договора 1921 года было указано, что стороны, заключая его, исходят из права на самоопределение, признают независимость и суверенитет друг друга и сознают необходимость сплотить свои силы в целях обороны, а также в интересах хозяйственного строительства Известия ВЦИК. 1921. 6 апр.. В целом, Союзный договор 1921 года продолжал развитие государственноправовых отношений двух республик, закреплял значительное влияние России и подготовил площадку для дополнения военного, экономического и дипломатического союза республик политическим к 1922 году.

Третий этап взаимоотношений России и Белоруссии можно отсчитывать с исторического момента вхождения Белорусской Республики в состав СССР в декабре 1922 года - данный этап связан с историко-правовым аспектом присутствия Белоруссии в составе Советского Союза. Этот опыт объединения важен и с точки зрения современной политической обстановки. Советский Союз был образован республиками после пяти лет самостоятельного существования, и отсутствие опыта интеграции или сосуществования в Союзном государстве не помешало им успешно объединиться. Практически все исследователи отмечают положительные последствия вхождения Белоруссии в состав СССР. К примеру, известный белорусский историк В. А. Круталевич подчеркивает, что Белоруссия в результате вхождения в состав Советского Союза превратилась из небольшой республики в крупное государство со значительной территорией и большим населением, восстановилась территориальная целостность национального белорусского государства, был обеспечен мощный экономический подъем Объем промышленного производства по сравнению с уровнем 1913 года увеличился в 12 раз, производство электроэнергии - в 10 раз. В отличие от дореволюционно-го периода, когда Белоруссия не могла обеспечить себя хлебом, были заложены предпосылки продовольственной безопасности республики.. По ряду параметров положение Белоруссии в составе Советского Союза даже имело преимущества по сравнению с РСФСР [18, с. 134].

Во время Великой Отечественной войны Белоруссия стала полем беспримерного Сопротивления. В этот великий героический период русский и белорусский народы вместе делили все тяготы военного времени, воевали плечом к плечу. Битва за полное освобождение Белоруссии началась 23 июня 1944 г., и уже к июлю 1944 г. вся территория Белорусской Республики была очищена от фашистских оккупантов.

На восстановление народного хозяйства БССР после окончания войны из союзного бюджета выделялись значительные денежные средства, что способствовало высоким темпам экономического роста и, как следствие, прогрессу в науке, культуре, образовании. По некоторым отраслям (например, в сельском хозяйстве) показатели после восстановления превзошли довоенный уровень [5, с. 182].

Таким образом, анализ процесса становления российско-белорусских отношений со всей определенностью показывает, что оба государства на протяжении всей нашей общей истории из партнерства извлекали огромную пользу и взаимную выгоду. Если говорить о государственности, Белоруссия на протяжении всей ее истории не имела своего национального государства, в силу объективных причин (территория, политическая обстановка и др.) всегда служила составляющей более крупных образований [62]. Осознав необходимость объединения, одной из первых республик она пошла на сближение с Россией, впоследствии вступив в СССР, и именно БССР стала первым в новейшей истории Белоруссии образованием, ставшим отправной точкой на пути формирования государственности [19].

Основные этапы интеграции двух государств после 1991 года

После трагического распада Советского Союза в 1991 г. Россия и Белоруссия признали необходимость и неизбежность пути восстановления экономических, культурных, политических и государственно-правовых связей, существовавших между нашими народами на протяжении многих веков [67].

В 1992-1993 гг. в первую очередь активизируется экономическое сотрудничество между Россией и Белоруссией [48, pp. 117-136], заключаются более 40 двусторонних соглашений по вопросам взаимовыгодного сотрудничества (транспорт, хозяйственная деятельность, торгово-экономическая сфера)Основополагающие документы Союза Беларуси и Рос-сии. М.: АСТ, 1999. С. 9-15.. Если же говорить о реальном процессе интеграции, опирающемся на конкретные правовые документы, он берет начало 6 января 1995 г. в Минске с подписания между Российской Федерацией и Республикой Беларусь Соглашения о Таможенном союзе Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 45, ст. 5057.. И здесь следует отметить, что именно А. Г. Лукашенко, победивший на президентских выборах 1994 г. под лозунгом союза с Россией, стал инициатором поиска форм российско-белорусской интеграции: «Я не только сторонник единения двух государств, России и Белоруссии, - я сторонник единения двух славянских народов. Это то ядро, вокруг которого могут объединиться и все народы бывшего СССР.. ,» Советская Белоруссия. 1994. 1 сент..

В дальнейшем процессе российско- белорусской интеграции можно выделить три основные вехи: 1996 год - создано Сообщество России и Белоруссии; 1997 год - провозглашен Союз двух государств; конец 1999 года - подписание Договора о создании Союзного государства. На протяжении всего этого времени выстраивания интеграционной линии между нашими государствами отмечается последовательная поддержка процесса подавляющим большинством граждан и Белоруссии, и России. Например, на референдуме 14 мая 1995 г. на вопрос: «Поддерживаете ли Вы действия Президента Республики Беларусь, направленные на экономическую интеграцию с Российской Федерации?» (по сути, речь шла о всестороннем сближении наших народов) утвердительно ответили 82,4 % граждан Республики Беларусь [12]. В то же время Государственная Дума Российской Федерации постановлением от 15 марта 1996 г. подтвердила юридическую силу итогов всенародного референдума 17 марта 1991 г. о сохранении СССР О юридической силе для Российской Федерации - Рос-сии результатов референдума СССР 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР: постановление ГД ФС РФ от 15 марта 1996 г. № 157-II ГД // Российская газета. 1996. 20 марта..

Первым актом, который носил учредительный характер и был ратифицирован обеими сторонами, становится подписанный в Москве 2 апреля 1996 г. Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 47, ст. 5300.. Правда, исходя из сути данного Договора Сообщество получалось аморфным по причине того, что в данном акте была прорисована скорее бюрократическая структура Сообщества, нежели привязка его органов к конкретным государственным функциям. Договор содержал в большей степени нормы, принципы и декларативные цели- лозунги. И все же создание Сообщества имело важное значение как государственно-правовое начало процесса воссоединения.

Именно создание Сообщества в дальнейшем позволило преобразовать его в более высокое по качеству интеграционное объединение - Союз Беларуси и России, учрежденный 2 апреля 1997 г. подписанным главами двух государств Договором о создании Союза России и Беларуси¹ и утвержденным на его основании Уставом Союза Беларуси и России Российская газета. 1997. 8 июля. ^{Там же. 24 мая.}.

Несмотря на то, что позднее, 8 декабря 1999 г., Договор и Устав о Союзе утратят свою силу с момента образования Союзного государства Беларуси и России, нельзя не отметить важное политическое и правовое значение данных документов. К примеру, в Уставе были зафиксированы важнейшие положения относительно развития Союза, введен институт союзного гражданства, признавалась необходимость формирования Парламентского Собрания Союза непосредственно гражданами Союза. Именно Устав предоставил равное право россиянам и белорусам избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на территории другого государства-участника Союза в случае постоянного проживания.

Относительно правовой природы Союза Беларуси и России мы поддерживаем позицию большинства исследователей, которые рассматривают его как большее, чем просто международное объединение [28; 39, с. 2]. С одной стороны, Союз соответствовал определенным критериям, предъявляемым к международным организациям (например, каждое государство - участник Союза сохраняло суверенитет, независимость, оставалось независимым субъектом международного права). С другой стороны, учредительный характер Договора и Устава о Союзе, а также практика сложившихся правовых отношений на тот момент, высокий уровень морально-психологической общности народов, сохраненные экономические и промышленные связи, важные геополитические факторы и др. позволяют оценить Союз Беларуси и России как уникальное межгосударственное объединение, аналогов которому в мире нет.

В этом плане можно согласиться с определением проф. В.Г. Вишнякова, который называет Союз организацией переходного промежуточного типа с надгосударственными функциями и элементами [9, с. 14]. Действительно, если в тексте Договора о создании Сообщества 1996 г. в основном речь идет об институтах международного права, то Договор о Союзе повышает удельный вес конституционных норм. Ставятся задачи сближения национальных правовых систем и формирования единой правовой системы Союза. Что касается Устава, то данный акт по всем признакам имел характер учредительного документа.

Подводя итог анализу взаимоотношений России и Беларуси в так называемый переходный период 1991-1999 гг., можно сделать вывод о том, что созданное Россией и Белоруссией Сообщество, трансформировавшееся в Союз, имело важное значение. В первую очередь оно закрепляло и подтверждало волю двух братских народов двигаться в направлении интеграции.

К вопросу о правовой природе Союзного государства Беларуси и России

Россия и Белоруссия последовательно проделали интеграционный путь от Союза к Сообществу и к декабрю 1999 г. подошли к осознанию необходимости придания нового качества процессу единения. К моменту подписания Договора о создании Союзного государства была проделана большая контактная работа, подписаны двусторонние соглашения, выработаны концепции в политической, экономич е- ской и социально-гуманитарной сферах. 8 октября 1999 г. был опубликован проект Договора о создании Союзного государства, который вызвал много нареканий у сторонников более тесной интеграции. При этом проект Договора закреплял довольно перспективные цели создания Союзного государства, а именно: обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств-участников; укрепление дружбы; повышение благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств и использование рыночных механизмов; осуществление единой социальной политики и др. Отдельные положения Проекта делали акцент на сохранение суверенитета, независимости и международной правосубъектности государств-участников. Всенародное обсуждение проекта Договора о создании Союзного государства, проходившее с 8 октября по 1 ноября 1999 г., лишь отчасти скорректировало ряд положений в пользу сторонников полноценного объединения двух государств. Так, в текст проекта были добавлены положения о «государственном служащем Союзного государства», уточнялась формулировка о значении актов Союзного государства в пользу их учредительного статуса.

Тем не менее 8 декабря 1999 г. становится еще одной исторической датой интеграционного пути России и Беларуси. Именно в этот день Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным и Президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко были подписаны Договор о создании Союзного государства и Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства.

Прежде чем дать оценку правовой природе Союзного государства, напомним, что в теории государства и права традиционно выделяют три формы государственного устройства: унитарное государство, федерация и конфедерация [7; 21; 37]. Между тем позволим себе не согласиться с общепринятой точкой зрения и поддержим позицию профессора С.А. Авакьяна, который относит конфедерацию к межгосударственному объединению [2, с. 3-15]. В защиту такой позиции отметим, что характер связи между государствами-членами союза государств не может не отличаться от характера связи между субъектами Федерации, так как в первом случае это взаимоотношения между отдельными государствами, а в другом - внутри государства. Если мы ведем речь о форме государственного устройства, т.е. политической организации, обладающей одним суверенитетом, то это - унитарное или федеративное государство [69, pp. 269-296; 71, pp. 281-296]. Если мы говорим об объединении нескольких суверенных политических организаций, то перед нами межгосударственный союз. Мировая практика также свидетельствует, что все известные конфедерации (к примеру, США, Швейцария) становились этапом на пути к полноценной форме государственного устройства - федерации - либо распадались. Поэтому для определения правовой природы Союзного государства будем опираться на позиции тех ученых- государствоведов, которые предлагают разделять понятия «форма государственного устройства» и «форма межгосударственного объединения» [13; 20; 32], главный признак которых - государства-участники полностью сохраняют свой суверенитет [60, pp. 50-68].

Между тем мировая практика 90-х годов свидетельствует о появлении еще одного вида объединения государств - союзного государства. Сегодняшняя тенденция мировых интеграционных процессов заключается в двойственной правовой природе объединения государств, которая позволяет назвать их межгосударственными объединениями особого рода, обладающими международной правосубъектностью в пределах, установленных учредительными документами [22; 24; 31; 57; 72]. Мы бы определили их как промежуточный этап между федерацией и конфедерацией. При этом заметим, что современное значение словосочетания «союзное государство» имеет мало общего с тем значением, которое оно имело во времена Советского Союза. Тогда под союзным государством понимался СССР как федерация. Стоит отличать понятие «союзное государство» от концепции союзного государства как соединения государств, которую рассматривает авторитетный государствовед Г. Еллинек (18511911) [58]. Типичным примером такого «квазигосударства» Такое название вводится профессором С. А. Авакьяном [2] . является Европейский Союз в Европе [60, p. 229; 73, p. 27]. ЕС нельзя назвать единым государством, так как государства- участники полностью сохраняют свой суверенитет [53; 68]. В то же время, поскольку некоторые органы в таком союзе формируются непосредственно населением государств - членов ЕС и эти государства-члены договорились, что решения органов Союза обязательны (что характерно для федеративного государства) [56], отнести союз к конфедерации также не представляется возможным.

Созданная 8 декабря 1999 г. Договором модель Союзного государства Беларуси и России имеет такие характерные черты, которые не позволяют отнести союз ни к одной известной форме государственного или межгосударственного объединения.

По Договору, государства-участники Союзного государства сохраняют свой суверенитет и имеют возможность свободного выхода из Союза. Помимо этого, накладываются ограничения на международную правосубъектность Союзного государства - оно имеет право на международную деятельность и международные договоры, но исключительно по вопросам ведения Союзного государства Договор о создании Союзного государства, ст. 17 // Рос-сийская газета. 2000. 29 янв.. Все это признаки межгосударственного объединения, конфедерации [6; 8]. К примеру, профессор О. И. Тиунов считает, что «Союзное государство представляет собой форму государственного устройства, при которой объединившиеся государства, сохраняя полностью суверенитет и независимость, передают часть своих властных полномочий совместным органам власти для выполнения определенных функций - т. е. речь идет об объединении государств с элементами конфедерации. В соответствии с этим в пункте 2 статьи 3 Договора о создании Союзного государства закреплено положение о разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами- участниками» [38]. Подобный взгляд на оценку правовой природы Союзного государства можно найти и у А. А. Гваришвили. Согласно его работе, Союзное государство, как уникальное межгосударственное образование, представляет собой парагосударство (или государствоподобное образование), которое на абстрактном уровне имеет главные черты «государства- процесса», отражающие динамику и специфику этапа перехода к более плотному государственному единству суверенных субъектов СГ [10]. По определению заместителя Председателя Парламентского собрания Союзного государства А. М. Бабакова, Союзное государство по своей природе является государственноподобным межгосударственным объединением. Что важно, Сообщество, а затем Союз Беларуси и России отвечали классическим принципам международной организации. Союзное государство же более интегрировано, и это «позволяет говорить о переходе от статуса международной организации к статусу государственно-подобного межгосударственного объединения».

С другой стороны, Союзное государство имеет черты, характерные для федеративной формы государственного устройства. В пользу данной позиции можно указать следующее. Анализ правовой природы Договора от 8 декабря 1999 г. позволяет сделать вывод об учредительном характере данного акта, о приоритете конституционных принципов над международными в тексте. Так, центральная часть Договора - раздел II - устанавливает базовый принцип государства: предметы ведения Союзного государства. Другие его разделы - бюджет Союзного государства, органы Союзного государства, акты Союзного государства - также содержат нормы конституционного права и не могут быть правильно оценены только с позиций международного права. Это же касается института единого гражданства Союзного государства, наличия центрального государственного аппарата, общей государственной границы, единого экономического пространства, включая монетарный союз, и др. Следует также отметить, что черты федеративного государства Союз приобретал в результате эволюционного развития.

Схожей позиции придерживается Н. Б. Пастухова, в своих трудах, посвященных российско-белорусским интеграционным процессам, последовательно придерживаясь точки зрения, что наличие конфедеративных, федеративных и международных связей определяет уникальность и своеобразие Союзного государства России и Белоруссии. При этом весьма определенно прослеживаются динамизм и перспективы отмеченных выше связей. И это вполне естественно, так как конфедерация при всей ее привлекательности, как правило, является переходной и неустойчивой формой государственности, имеющей место чаще при выборе путей и приоритетов дальнейшего развития. Практика мировых интеграционных процессов дает большое количество примеров относительно разнообразных и уникальных структур конфедеративного и федеративного типа, использования их подходов (правда, в ином качестве) к государственному и наднациональному устройству. Н. Б. Пастухова констатирует, что модель Союзного государства не подпадает под классическую схему конфедерации или федерации, что это уникальный, своего рода специфический вид объединения государств, переходный этап к более тесному государственному единству [29]. Между тем неоднозначность конституционно-правового статуса Союзного государства - главная причина отсутствия стабильного прогресса в вопросах объединения и интеграции и крайней низкой результативности политических действий.

Органы власти Союзного государства Беларуси и России и правовая система Союзного государства Беларуси и России на современном этапе

Организационно-правовое своеобразие Союзного государства вполне объяснимо двумя факторами: во-первых, масштабом интеграционных задач, которые стоят перед нашими государствами; во-вторых, самобытностью и уникальностью Союза, сочетанием черт конфедерации и федерации, что обусловило заимствование не из международно-правового, а из внутригосударственного правового наследия (формирование единого экономического пространства, введение единой валюты, союзное гражданство, единая правовая система и сист е- ма органов и т.д.).

Система органов власти Союзного государства Беларуси и России за 20 лет не претерпела изменений. Согласно Союзному Договору, основными органами Союзного государства являются Высший Государственный совет, в состав которого входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников. Представительным и законодательным органом Союзного государства является парламент, который состоит из двух палат - палаты Союза и палаты представителей. Исполнительный орган Союзного государства - Совет министров. Совет министров формирует Постоянный комитет, руководимый Государственным секретарем Союзного государства.

Кроме того, Договором о создании Союзного государства декларируется создание Суда Союзного государства и Счетной палаты Союзного государства, определен порядок их формирования и механизм функционирования.

Однако в реальности дееспособными и функционирующими органами Союзного государства являются Высший госсовет и его рабочий аппарат - Постоянный комитет Союзного государства, а также Совет министров. Что касается парламента, то его функции, согласно пункту 4 статьи 70 Союзного Договора, до выборов в палату представителей парламента Союзного государства выполняет Парламентское Собрание Беларуси и России. Между тем без парламента не представляется возможным принять Конституционный акт, который, по замыслу инициаторов интеграции, призван окончательно объединить Россию и Беларусь в единое суверенное государство. В декабре 2017 г. в институциональной системе Союзного государства появился новый союзный орган - Молодежная палата при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России¹. Молодежная палата состоит из 40 делегированных представителей от парламентов государств-участников, из которых 20 являются гражданами Беларуси и 20 - гражданами России. В состав Молодежной палаты могут входить депутаты законодательных (представительных) органов всех уровней, а также представители молодежных парламентов, молодежных отделений политических партий и организаций, молодежных движений, организаций и общественных объединений.

Особая ситуация сложилась в отношении Суда и Счетной палаты Союзного государства. Вместо союзной Счетной палаты действуют аналогичные органы Белоруссии и России, а Суд Союзного государства отсутствует в принципе.

Органы Союзного государства

¹ Положение о Молодежной палате: утв. решением Совета Парламентского Собрания от 16 марта 2018 года. Первое заседание Молодежной палаты прошло 17-18 июня 2018 года в г. Бресте.

Образование единого правового пространства является одной из целей создания Союзного государства, согласно Договору. Что касается правовой системы, которая является важным фактором интеграции в любых сложных государственных образованиях, Договор о создании Союзного государства предполагает формирование единой правовой системы в основном в сфере экономики: единые правовые нормы должны действовать на территории Союзного государства в сфере хозяйственной, банковской и внешнеэкономической деятельности, в области таможенного регулирования, регулирования рынка ценных бумаг, труда, социальной защиты населения и пенсионного обеспечения. Необходимо заметить, что именно в данном направлении предусмотрены смелые интеграционные решения к юбилею интеграционного процесса.

Общее правовое пространство формируется и по линии обороны, военной службы и социальной защиты военнослужащих, защиты территорий от чрезвычайных ситуаций и охраны окружающей среды. При этом Договором изначально предлагалось два пути формирования единого правового пространства - унификация внутреннего законодательства России и Беларуси и создание единого законодательства Союзного государства.

Еще до подписания Договора о создании Союзного государства в Парламентском Собрании Сообщества Беларуси и России началась сложная работа по унификации законодательств двух стран. По мере становления и развития белорусско-российского интеграционного объединения правовые полномочия Парламентского Собрания прошли три этапа. Первый этап: с 1996 г., период Сообщества Беларуси и России, этап «модельных законов». Второй этап: с 1997 г., период Союза Беларуси и России, этап нормативных правовых актов, имеющих статус законодательной рекомендации Союза, подлежащих первоочередному рассмотрению и принятию парламентами государств- участников в целях унификации их законодательства. Третий этап: с декабря 1999 г., в рамках Договора о создании Союзного государства, принятие законов и Основ законодательства.

С 2017 г. Парламентское Собрание начало регулярно проводить парламентские слушания, в рамках которых в приоритетном порядке обсуждаются вопросы унификации законодательства. В этом плане определяющей стала сост о- явшаяся в июне 2019 г. 56-я сессия Парламентского Собрания Союза Беларуси и России¹. В рамках этой сессии был проведен анализ деятельности по выполнению положений Договора о создании Союзного государства и разработан проект Концепции сближения законодательства государств-участников. Уместно будет упомянуть о сделанном нами еще в 2007 г. в рамках диссертационного исследования выводе о необходимости разработки и принятии именно такой Концепции [19]. Отрадно отметить, что наши научные изыскания получили реальное конструктивное воплощение на практике.

Полная правовая база Союзного государства, разгруппированная по сферам союзного строительства, аккумулирована на официальном сайте Постоянного комитета Союзного го- сударства Пятьдесят шестая сессия Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. URL: http://www.belrus.ru/ activ- ities/sessii_parlamentskogo_sobrania/session56.html (дата обращения: 22.07.2019). ^{Постоянный комитет Союзного государства: [офиц. сайт]. URL:} https://www.postkomsg.com/documentation/ (да-та обращения: 22.07.2019).. Ее анализ позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день синхронизированы практически все вопросы в сферах социальнотрудовых отношений, образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения. Так, в Союзном государстве гражданам Беларуси, пребывающим в Российской Федерации, и гражданам России, пребывающим в Республике Беларусь, гарантированы: свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в границах Союзного государства; равная ставка налога на доходы физических лиц; исключение двойного налогообложения; получение медицинской помощи, включая бесплатное лечение в медицинских госучреждениях, наравне с гражданами страны пребывания (при постоянном проживании); получение скорой медицинской помощи наравне с гражданами страны пребывания (при временном пребывании); получение образования в государственных учреждениях образования Беларуси и России на равных условиях; признание документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных в Беларуси или России; выплата трудовой пенсии при переселении на постоянное место жительства (из Беларуси в Россию и наоборот) и др. Однако еще много важных вопросов остаются нерешенными, например те, которые касаются миграционных процессов и создания единого визового пространства.

С точки зрения оценки правовой системы Союзного государства после принятия Конституционного акта, мнения ученых на страницах юридических изданий сводятся к трем вариантам. Первый: система должна будет базироваться на принципах систем права межгосударственных объединений, т. е. на договорном регулировании. Второй: данная система будет формироваться на принципах национальных правовых систем. Третий: некоторые исследователи предлагают сформировать некую надгосударственную систему, где будут взаимодействовать нормы как международного, так и национального права.

Мы полагаем, что если речь идет о государстве, государстве едином и суверенном, то не допустимы любые внешние рычаги давления, за исключением добровольно ратифицированных международных договоров, поэтому идея надгосударственной правовой системы, на наш взгляд, является малопродуктивной [54, pp. 298-325]. Суверенное государство должно иметь свою собственную систему права. Поэтому наиболее приемлемым вариантом существования правовой системы Союзного государства нам видится тот, который предлагают проф. Э. Ф. Мичулис и И. Н. Куксин и в соответствии с которым она будет формироваться как система, обеспечивающая регулирование общественных отношении нормативными правовыми актами прямого действия, и должна состоять из двух подсистем: подсистемы, направленной на регулирование вопр о- сов, относящихся к ведению Союзного государства, и подсистемы, регулирующей вопр осы, отнесенные к ведению государств-участников [41, с. 115].

Влияние экономических факторов на интеграционные процессы

В начале 2000-х годов все проводимые социологические опросы граждан России и Беларуси по поводу дальнейшей судьбы братских народов показывали, что большинство (более 75 %) выступают за воссоединение в рамках единого государства.

На сегодняшний день приходится констатировать уже не столь радужные настроения среди россиян и белорусов по поводу итогов интеграции. Так, по результатам сравнительно недавно проведенного опроса от ВЦИОМ- Спутника, в котором приняли участие 1600 человек, среди российских граждан желающих всестороннего и полного объединения с Республикой Беларусь не более 52 %; 48 % считают, что объединяться не нужно, а достаточно «добрососедских» отношений. Данные опросы напомнили известную пословицу: «Дружба дружбой, а табачок врозь». Такой «спад» интеграционного интереса и настороженность вполне объяснимы: выросло новое поколение, у которого «общее советское прошлое» не вызывает трепетных эмоций и чувств. Однако не менее значимой, а в какой-то степени даже более понятной, является причина, которую озвучивали сами респонденты, - «страх перед негативными экономическими последствиями от всесторонней интеграции». К примеру, руководитель практики политического анализа и консультирования М. Мамонов комментирует результаты так: «Причина - латентный страх, что такое решение может привести к неоднозначным последствиям для экономики России. Такое восприятие ситуации формирует и фокус оценки Союзного государства, и перспектив российско-белорусских отношений...»¹ Можно заключить, что на сегодня отношение к Союзу зависит от социально-экономических интересов и ожиданий по поводу объединения двух стран. Насколько он будет способствовать развитию и процветанию России и Белоруссии? россия белорусский интеграционный экономический

Между тем анализ основных экономич е- ских показателей Белоруссии показывает, что по основным показателям производства на душу населения Белоруссия не отстает от России, а по некоторым даже опережает ее: по производству минеральных удобрений, цемента, трикотажа, обуви, а также продуктов питания - мяса, молока, яиц, консервов, хлеба, картофеля, овощей и фруктов. Известны также успехи Белоруссии в производстве тракторов, большегрузных автомобилей, других промышленных товаров, пользующихся спросом за пределами республики. В Беларуси самый низкий уровень зарегистрированной безработицы среди стран бывшего СССР Сообщается, что телефонный опрос «ВЦИОМ-Спутник» проводился 15 января 2019 года. Участие в нем приняли 1,6 тыс. чел. ^{В августе 2019 года в Республике Беларусь состояли на учете в качестве безработных 0,4 % от экономически ак-тивного населения. К примеру, в России уровень зареги-стрированной безработицы в последнем месяце лета со-ставил 0,9 %, в Украине - 1,1 %.}. В целом, российская и белорусская экономики имеют похожие проблемы, различаются местной спецификой. История общей государственности также свидетельствует о том, что и Россия, и Белоруссия всегда экономически выигрывали, будучи единым государством. И то, что с сентября 2019 г. интеграционный процесс официально перешел в экономическую сферу, на наш взгляд, вполне закономерно.

На сегодняшний день в Союзном государстве функционируют ряд совместных предприятий и организаций, идет активная торговля, реализуются совместные экономические и научно-технические программы. По мнению Ю. Ш. Салаховой и В. В. Богатыревой, факторы, формирующие социально-экономический блок интеграционных процессов в рамках Союзного государства, можно ранжировать следующим образом: 1) общие историко-культурные ценности и традиции; 2) схожая структура экономик Российской Федерации и Республики Беларусь; 3) схожая демографическая ситуация; 4) экспортно-импортные отношения; 5) зависимость качественной составляющей национального богатства от качества формирующего его человеческого капитала; 6) наличие большого количества совместных инвестиционных проектов; 7) трудовая миграция внутри Союзного государства; 8) развитие единого образовательного пространства [3, с. 19-30]. Вместе с тем самыми главными социально-экономическими факторами развития экономической интеграции в рамках Союзного государства являются общие историко-культурные ценности и традиции России и Белоруссии.