Взаимодействие региональных органов власти и институтов гражданского общества по борьбе с коррупцией в Камчатском крае

Размещено на http://www.allbest.ru/

«Дальневосточный филиал

Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования

«Всероссийская академия внешней торговли

Министерства экономического развития Российской Федерации»

Кафедра «Экономика и управление»

Аттестационная работа на тему: «Взаимодействие региональных органов власти и институтов гражданского общества по борьбе с коррупцией в Камчатском крае»

Зав. Кафедрой «Экономика и управление»: Попова Л.А.

Научный руководитель: доцент кафедры финансов и бухгалтерского учета Кулакова Л.И.

Слушатель Двоенко Екатерина Юрьевна

Петропавловск-Камчатский 2017



Оглавление

Введение

1. Теоретические аспекты изучения коррупции

1.1 Коррупция: понятие и формы проявления

1.2 Политические системы и причины коррупции

1.3 Система управления антикоррупционной деятельностью

1.4 Эффективность взаимодействия власти и институтов гражданского общества в противодействии коррупции

2. Формы и механизм взаимодействия власти и общества по борьбе с коррупцией

2.1 Правовое регулирования участия гражданского общества в борьбе с коррупцией

2.2 Роль институтов гражданского общества в формировании и реализации антикоррупционной политики

2.3 Гражданский контроль как форма участия гражданского общества в противодействии коррупции

3. Взаимодействие региональных органов власти и институтов гражданского общества по борьбе с коррупцией в Камчатском крае

3.1 Роль институтов гражданского общества Камчатского края в формировании и реализации антикоррупционной политики

Заключение

Библиографический список



Введение

Прошло уже более пятнадцати лет с тех пор, как в России начались глубокие экономические, политические и социальные преобразования конца ХХ века, когда официально считалось, что коррупция является некой «смазкой переходного периода» Кабанов К.В. Коррупция: общая ситуация и текущие реалии. Общественные науки и современность. № 5, 2011, C. 34-36., позволяющей сглаживать те острые углы, которые появились особенно в экономической сфере в результате реформ. Тогда реформаторы сразу не позаботились о дальнейшем ограничении коррупции, а сегодня она стала уже не просто элементом, а целой системой, способной к самовоспроизведению, заменив систему государственного управления и идеологию государственной службы.

Коррупция в нашей стране давно уже стала чрезвычайно прибыльным, а, следовательно, выгодным бизнесом, участники которого вряд ли заинтересованы в осуществлении реальных мер противодействия ей. Это относится и к представителям государственной власти.

В условиях, когда коррумпированная власть проявляет неэффективность и имитационный характер проводимой ею антикоррупционной политики, все более очевидной становится необходимость активного вовлечения ресурсов «со стороны» - а именно, гражданского общества.

Осознание на высшем уровне ущерба от коррупционных транзакций, достигшего уже общегосударственных масштабов и угрожающего национальной безопасности страны, выразилось в конкретных мерах. Так, в 2006 году наша страна стала участником Конвенции ООН против коррупции, которая провозглашает принцип участия всего общества в деятельности по противодействию коррупции. Год спустя была ратифицирована Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а в 2011-м году Россия присоединилась к группе стран против коррупции GRECO, в которую также входят 45 стран Европы и США.

После принятия в 2008 году ФЗ «О противодействии коррупции» стало развиваться и отечественное законодательство в указанной сфере, принимаются национальные планы и стратегии противодействия коррупции. Как показывает практика, меры, которые предпринимает государство в рамках антикоррупционной политики, носят точечный характер и направлены по большей части на ликвидацию последствий конкретных коррупционных случаев. Вместо этого необходимо ориентироваться на комплексные действия и параллельное осуществление как профилактических и превентивных, так и карательно-принудительных мер, безусловно, основанных на прозрачности, законности и механизмах гражданского контроля.

Актуальность данной работы связана не только с тем, что ущерб, который влечет за собой коррупцию, измеряется уже в масштабах всего государства, а также борьба с коррупцией на высшем уровне признана не только стратегической задачей, но и самой политико-правовой реальностью.

В последнее время отечественное законодательство, регулирующее деятельность третьего сектора, претерпевает серьезные изменения. Институты гражданского общества, участвующие в процессе противодействия коррупции, сегодня находятся в очень неопределенном положении: с одной стороны, официально признано, что формирование негативного отношения к коррупции является социально-ориентированной деятельностью, а с другой, это дает основания для причисления организации к иностранным агентам, что вынуждает российские НКО отказываться от зарубежных грантов, а в перспективе может привести к ликвидации независимых некоммерческих организаций.

В связи с этим, в рамках данной работы будут проанализированы нормативно-правовые акты по противодействию коррупции: ФЗ от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ от 21.07.2014 №212-ФЗ «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации», которые вызвали огромный резонанс среди общественности (в т. ч. и международной), представителей СМИ и некоммерческих организаций, правозащитников, а также внутри государственных структур, ФЗ от 17.07.2009 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», ФЗ от 25.07.2006 «125-ФЗ «О ратификации конвенции об уголовной ответственности за коррупцию», ФЗ от 08.09.2006 «40-ФЗ «О ратификации конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции», Указ Президента РФ от 13.03.2012 «297 «О национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы», указ Президента от 12.05.2009 «537 «О стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года» . Эти нормативно-правовые акты во многом определят судьбу российского третьего сектора, в целом, и гражданского контроля, в частности.

В ходе исследования необходимо ответить на главный исследовательский вопрос: какие факторы оказывают влияние на эффективность взаимодействия государства и институтов гражданского общества в противодействии коррупции в Камчатском крае?

Целью данного исследования является выявление факторов, влияющих на эффективность взаимодействия институтов гражданского общества и государства в сфере противодействия коррупции. Объектом исследования стала российская антикоррупционная политика в части взаимодействия институтов гражданского общества и государства в сфере противодействия коррупции, а также на уровне нашего региона, предметом - факторы, влияющие на эффективность механизмов такого взаимодействия.

Для достижения поставленных целей необходимо выполнить следующие задачи:

1. определить теоретическую модель, объяснительные возможности которой позволят описать взаимодействие государства и институтов гражданского общества в противодействии коррупции;

2. рассмотреть основные подходы к изучению проблем коррупции и эффективности антикоррупционного взаимодействия;

3. проанализировать систему антикоррупционного законодательства с точки зрения возможностей для общественного участия, выявить противоречия;

4. определить роль институтов гражданского общества в формировании и реализации антикоррупционной политики;

5. проанализировать проект закона «Об общественном контроле в РФ» в рамках историко-политического толкования права;

6. классифицировать существующие механизмы участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции на основе конкретных практик, а также предложить способы оценки их эффективности.

Методологическую базу исследования составляют качественные методы сбора и анализа данных. Анализ системы антикоррупционного законодательства и проекта Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации» осуществлялся в рамках историко-политологического подхода к пониманию права с использованием экспертных мнений членов Совета при президенте по развитию гражданского общества и правам человека в Российской Федерации. При описании форм и механизмов, а также существующих практик участия гражданского общества в противодействии коррупции использовался метод анализа конкретных кейсов.

Методологической основой аттестационной работы стали труды Д. Наю, С. Хангтингтона, К. Кабанов, Х. Дженс, С. Максимов, Д. Теобальд, Дж. Карл, П. Мауро, Л. Саламан, С. Миллер, М. Джонстон, П. Лармо, Б. Хиндесс, Ш. Хансен, А. брунетти, В. Астанин, А. Газимзянов, И. Бикеев, М. Тирских, Т. Хабриев, Н. Колосова, О. Иванюк, А. Крючков, А. Кривец.

Предполагается, что выполнение поставленных целей и задач, а также следование выбранной методологии в итоге позволит ответить на поставленный исследовательский вопрос.



1. Теоретические аспекты изучения коррупции и моделей взаимодействия институтов гражданского общества и государства

1.1 Коррупция: понятие и формы проявления

Коррупция является сложным явлением, которое возникает по разным причинам и принимает различные формы в различных аспектах. Долгое время считалось, что системная коррупция является проблемой культурного, нравственного и исторического характера, но с начала 90-х годов ее стали рассматривать как политическую, институциональную проблему.Системы общегосударственной этики поведения. Пособие Трансперенси Интернешнл. Под ред. Джереми Поупа. Берлин, 1999. В связи с этим, понимание коррупции колеблется от широкой трактовки «злоупотребление государственной властью» и «моральное разложение» до юридического понимания «акт подкупа государственного служащего». Jens Chr. Andvig, Odd-Helge Fjeldstad. Research on Corruption: A policy oriented survey. NORAD. Final report, December 2000.

«Рабочим» и наиболее часто употребляющимся является определение коррупции как: «злоупотребление служебным положением для получения личной выгоды или прибыли».Статья об антикоррупционной деятельности в зарубежных странах: The World Bank Group. Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank. [Электронный ресурс]URL: http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htm (Дата обращения: 23.04.2017) Такая трактовка, к примеру, используется всеми банками. гражданский коррупция камчатский

Согласно американскому политологу Джозефу Наю, коррупция является «поведением, которое отклоняется от формальных обязанностей публичной роли (выборной или назначаемой) ради достижения богатства или завоевания статуса». Nye, J.S. Corruption and political development. American Political Science Review. 1967. Vol. 61, No. 2. pp. 417-427. Сэмюэль Хантингтон связывал коррупцию с ограниченными политическими возможностями: люди используют богатство, чтобы купить власть. И наоборот, если недостаточно экономических возможностей, то политическая власть служит для добычи благосостояния. Huntington, S.P. Modernization and corruption. New Haven, Connecticut: Yale University Press. 1968. Pp. 59-71.

Некоторые авторы в трактовке понятия придерживаются нормативного подхода. Так, Джереми Поуп определяет коррупцию как «использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (например, депутатами) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе, международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ». Системы общегосударственной этики поведения. Пособие Трансперенси Интернешнл. Под редакцией Джереми Поупа. Берлин. 1999.

Российское законодательство трактует коррупцию как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета. - 2008 - 30 дек.

Все описанные подходы к пониманию коррупции являются демонстрацией того, что, ввиду своей многогранной природы, это системное явление может быть рассмотрено в рамках различных дисциплин, будь то экономика, психология, политология, социология или юриспруденция.

В целом, в современной трактовке, принятой в международном праве, под коррупцией понимают:

· социальное явление, включающее этические и правовые нарушения, связанные с использованием служащими своего статуса в целях незаконного получения благ и преимуществ, а также их предоставлением;Максимов С.В. Основы противодействия коррупции - М: Спарк, 2000.

· не предусмотренное законом принятие материальных и нематериальных благ публичными служащими, а также подкуп данных лиц путем предоставления им указанных благ и преимуществ физическими и юридическими лицами; Противодействие коррупции на муниципальном уровне: сборник. - М.: Волтерс Клувер, 2008. - 272 с.

· подкупаемость и продажность публичных служащих, «достигшие такого уровня распространенности, при котором незаконный порядок реализации вышеуказанными лицами своих служебных полномочий становится господствующим». Системы общегосударственной этики поведения. Пособие Трансперенси Интернешнл. Под ред. Джереми Поупа. Берлин, 1999.

Таким образом, как видно из приведенных выше определений, коррупция применима не только к государственным, но также к коммерческим структурам и общественным организациям. Это противозаконная деятельность, связанная с корыстным использованием публичных ресурсов в целях личного обогащения.

1.2 Политические системы и причины коррупции

В традиционной политологии причины коррупции кроются в недостатках политической системы, а именно - в «дефиците демократии». Doig, Alan and Robin Theobald. Corruption and Democratisation. London: Frank Cass. 2000. Иначе говоря, коррупция появляется в политических системах, которые испытывают дефицит в механизмах демократичного распределения власти, плохом функционировании системы сдержек и противовесов, подотчетных и прозрачных институтов. Там же. Притом, взаимосвязь между демократией и коррупцией понимается как сугубо отрицательная: чем меньше демократии, тем больше коррупции.

«Закон демократизации», в котором говорится о том, что степень коррупции изменяется обратно пропорционально степени консенсуальности власти, также подтверждает мысль о том, что коррупция может быть приостановлена путем демократизации государства. Friedrich, Carl J. Corruption concepts in historical perspective. Political corruption. A Handbook. New Brunswick: Transaction Publishers, 1989.

Большая часть политологической литературы, таким образом, сосредоточена на вопросах демократизации. В рамках такого «демократизационного» подхода исследователи предложили несколько основных механизмов, которые могли бы уменьшить уровень коррупции. К ним относится: укрепление демократических институтов (парламента, судебных органов и специализированных органов политического участия, контроля и управления), укрепление гражданского общества (в том числе СМИ) и реформирование публичного сектора. Там же.

Внутри недемократических систем уже доказан уровень и взаимосвязь коррупции: между авторитарными режимами правления и высоким уровнем коррупции. Amundsen, Inge. Political corruption: An introduction to the issues. Working Paper 99:7, Bergen: Chr. Michelsen Institute, 1999. Однако исследователи указывают на одно очень важное разграничение между контролируемыми системами и неконтролируемыми. Основным моментом здесь является то, что авторитарный контроль над политикой и экономикой также предполагает строгий контроль за уровнем коррупции и механизмами распределения, так что контролируемая коррупция экономически менее разрушительна. В менее контролируемых недемократических системах коррупция является децентрализованной, непредсказуемой и губительной для инвестиций и предпринимательства.

Достаточно большое число теоретиков считают, что уровень коррупции уменьшается с уровнем демократии, но другие утверждают, что это отношение не линейно, а имеет форму отрицательной параболы. Там же. Наиболее авторитарные (тоталитарные) системы способны контролировать степень коррупции и, таким образом, держать ее на экономически обоснованном уровне (например, «контролируемая коррупция» в Юго-Восточной Азии), в то время как страны, находящиеся в состоянии политической и экономической трансформации, являются более коррумпированными. Когда авторитарный контроль разрушается посредством экономической либерализации и политической демократизации, но еще не заменен окончательно системой сдержек и противовесов, а также легитимными и подотчетными институтами, уровень коррупции будет увеличиваться и достигнет пика, прежде чем она уменьшится с увеличением уровня демократического управления. Там же.

Помимо всего выше сказанного, можно предположить, что на проявление коррупции влияет сложившаяся в Российской Федерации совокупность американской и японской школ управления человеческими ресурсами. Иными словами, на первоначальном этапе поступления на государственную гражданскую службу и замещения должностей такой службы. Так как японская служба предопределяет порядок замещения должностей государственной гражданской службы с низших должностей наверх, то американская школа гласит. Что должности можно замещать как с низших, так и с высших должностей государственной гражданской службы, при одном условии: соответствие уровня знаний, профессионализма и стажа замещаемой государственной гражданской службы. Наша кадровая политика взяла построена на совокупности этих двух школ, но в отношении этого критерия взяла принцип у американской школы. В соответствии со всем этим, коррупции может проявляться в такой форме, как дача взятки должностному лицу лицом за замещение в будущем им должности выше, чем положено должно было быть.

Коррупция вызывает серьезные проблемы развития. Она подрывает ценности демократии и справедливости, искажая формальные процессы, и ставит под угрозу устойчивое развитие и верховенство закона. Статья об коррупции и экономических преступлениях: UNODC's Action against Corruption and Economic Crime. [Электронный ресурс]: официальный сайт. URL: http://www.unodc.org/unodc/crime_convention_corruption.html (дата обращения 29.04.2016) Коррупция в избирательном процессе и законодательных органах снижает подотчетность и представительство в разработке политики; коррупция в судебной системе нарушает принцип верховенства права; коррупция в государственном управлении приводит к неэффективности и невосприимчивости в обеспечении общественных благ и услуг. Коррупция подрывает легитимность правительства и демократических ценностей, таких как доверие и толерантность. Коррупция также порождает значительные искажения и неэффективность и тормозит экономический рост.

Однако некоторые исследователи утверждают, что коррупция может иметь и определенные преимущества в развивающихся странах. То есть, коррупция в развивающихся странах способствует национальному строительству и росту ВВП. Mauro, Paulo. Corruption and Growth, Quarterly Journal of Economics. 1995. pp. 681-712. В частности, российский исследователь Максим Миронов показал, что «коррупция, которая не коррелирует с характеристиками управления, находится в прямой зависимости от роста ВВП в странах с плохими институтами». Статья о «плохой коррупции», «хорошей» коррупции: Mirоnov, M. Bad Corruption, Good Corruption and Growth, Graduate School of Business, University of Chicago, 2005. [электронный ресурс] URL: http://home.uchicago.edu/~mmirono1 (дата обращения 20.04.2017)

Фрагментация политической власти и подотчетность были предложены в качестве потенциальной стратегии борьбы с коррупцией. Однако мы понимаем, что простые институциональные механизмы вовсе не гарантируют полное решение проблемы. Антикоррупционная стратегия должна строиться на идее «гражданского общества» - широком спектре организаций, которые находятся вне институциональных структур власти; не являются первоочередно коммерческими; самоуправляемы, открыты и основаны на добровольной поддержке. Salaman, Lester M. Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector, Bloomfield, Connecticut: Kumarian Press, 2007. pp. 9-10.

Стратегии гражданского общества по борьбе с коррупцией должны быть разнообразны в вопросах реагирования на различные причины и формы коррупционных проявлений.

В связи с многосложной природой коррупции и большим числом факторов, участвующих в противодействии ей, на настоящей момент не выработано какое-либо единое решение или механизм по борьбе с коррупцией. Совершенно ясно, что один и тот же механизм, который с успехом был применен в одной стране, может привести к полному провалу в другой.

Тем не менее, С. Миллер и его коллеги Miller, S., Roberts, P. and Spence, E. Corruption and Anti-Corruption - An Applied Philosophical Approach, Pearson Education, New Jersey, 2005. выделили два основных типа антикоррупционных программ: реактивные и превентивные. Реактивная система действует, когда коррупционное действие уже произошло. Миллер и соавторы утверждают, что «логическое обоснование реактивного ответа заключается в трех аспектах: правонарушители привлечены к ответственности за свои действия; правонарушители получают по заслугам, и отпугивают потенциальных правонарушителей от правонарушений в будущем». Miller, S., Roberts, P. and Spence, E. Corruption and Anti-Corruption - An Applied Philosophical Approach, Pearson Education, New Jersey, 2005. Превентивная система по существу направлена на предотвращение коррупции. Ее использование можно также обосновать тремя аспектами: содействие созданию среды, в которой интеграция высоко ценится; выработка механизмов, ограничивающих возможности для коррупционного поведения и действующих для разоблачения коррупционных действий.

М. Джонстон утверждает, что антикоррупционные программы требуют более долгосрочной социальной основы, наряду с повышением прозрачности и подотчетности в государственных учреждениях. Он считает, что это может быть достигнуто посредством использования социальных прав граждан, которые включают в себя укрепление гражданского общества, дабы обеспечить себе возможность экономического и политического участия в принятии решений. Johnston, Michael. What can be done about entrenched corruption? Paper presented at the Ninth Annual Bank Conference on Development Economics, Washington DC: World Bank. 1997.

1.3 Система управления антикоррупционной деятельностью

Под системой управления антикоррупционной деятельностью понимается совокупность взаимосвязанных между собой элементов, целостность которой обеспечивается совокупностью связей и отношений между группами элементов. Составляющими такой системе служат органы государственной власти (федеральные, на уровне субъектов РФ, муниципальные), нормативно-правовые акты (международные, федеральные, региональные), общественные объединения и организации (международные организации, частный сектор, средства массовой информации). Чтобы понять, каким образом они участвуют в управлении по антикоррупционной деятельности, нужно зреть в корень данных элементов системы.

1. Международные организации.

Такие международные организации как Всемирный Банк, Международный Валютный Фонд, Организация Объединенных Наций и Организация экономического сотрудничества и развития первыми обратили внимание на коррупцию и поставили этот вопрос на международную повестку.

Некоторые ученые считают, что Всемирный Банк и ООН наиболее всего заинтересованы в противодействии коррупции, так как она оказывает влияние на процессы развития. Larmour, P. A short introduction to corruption and anticorruption. 2007. Режим доступа: http://ancorage-net.org/content/documents/cies-wp37.pdf Другие указывают на то, что антикоррупционные программы международных организаций склонны фокусировать внимание, в основном, на государственном секторе, что нашло отражение в трактовке коррупции, предложенной Всемирным Банком. Hindess, B. Investigating international anti-corruption. Third World Quarterly 26(8). 2005. 1389-1398. Кроме того, в зарубежной литературе часто встречается замечание об особом месте так называемого «хорошего управления» в международной повестке дня по вопросам борьбы с коррупцией. Исследователи описывают противодействие коррупции как «естественного союзника демократии», говоря о международных программах «хорошего управления». Некоторые из них считают, что «кампании по борьбе с коррупцией есть кампании по формированию определенного представления о «хорошем управлении» - это основной тренд в противодействии коррупции. L. de Sousa, P. L. and Hindess, B. Governments, NGOs and Anti-Corruption - The New Integrity Warriors., Routledge, Oxon. 2009

2. Государство

Вопросам коррупции и ее противодействия на правительственном уровне посвящен обильный пласт литературы, которая, в основном, подчеркивает слабую политическую конкуренцию, неразвитость гражданского общества, отсутствие этики и честности на государственной службе и слабые демократические структуры - недостатки, связанные с коррупцией. Bracking, S. Political development and corruption: Why 'right here, right now!' Palgrave Macmillan, Houndmills. Ch. 1. 2009.

Огромное значение в антикоррупционной повестке дня на международном уровне придается прозрачности государственных институтов. Miller, S., Roberts, P. and Spence, E. Corruption and Anti-Corruption - An Applied Philosophical Approach., Pearson Education, New Jersey. 2005. Содействие прозрачности можно рассматривать в качестве превентивной меры по борьбе с коррупцией. Согласно такому подходу, «полностью функционирующая парламентская система играет центральную роль в сдерживании коррупции в государственном секторе, так как государственные чиновники обязаны проходить через доскональный и строгий процесс в отношении расходования государственных денежных средств и осуществления ими полномочий, возложенных на них в соответствии с государственными должностями, которые они занимают». Там же. Прозрачность, по существу, обеспечивается через управляющие институты, и тем самым, особое значение опять-таки уделяется «хорошему управлению».

3. Неправительственные организации

Многочисленные некоммерческие организации также активно вовлекаются в процесс противодействия коррупции. Примером такой организации на уровне Камчатского края может служить «Народ против коррупции», деятельность которой полностью сфокусирована на борьбе с коррупцией. Некоторые исследователи утверждают, что инициируя локальные исследования, направленные на противодействие коррупции, которые стимулируют работу на низовом уровне, TI становится более эффективным фактором, нежели международные организации вроде Всемирного Банка или МВФ.

4. Частный сектор

В последнее время роль частного сектора все чаще подчеркивается в научной литературе. Hansen, H. K. Managing corruption risks. Review of International Political Economy. 2010. Это особо заметно в связи с неолиберальным уклоном антикоррупционной повестки, которая на первый план выводит большую роль рыночных механизмов. С. Роуз-Акерман утверждает, что есть две стороны, которые вовлечены в коррупцию (например, взяткодатели и взяточники), и что крупные транснациональные корпорации имеют свои этические обязательства, будучи ключевыми участниками глобального рынка и в обществах, где они инвестируют. Rose-Ackerman, S. Grand corruption and the ethics of global business. Journal of Banking & Finance 26(9). 2002. 1889-1918. Хансен Г. считает, что наблюдается растущее участие частного фактора, вовлеченного в противодействие коррупции, путем имплементации корпоративной антикоррупционной политики, коллективных антикоррупционных инициатив и новых возможностей для бизнеса по отношению к созданию и распространению антикоррупционных экспертиз и инструментов. Hansen, H. K. Managing corruption risks. Review of International Political Economy. 2010. Кроме того, он предполагает, что компании стали рассматривать коррупцию как дополнительный риск, которым нужно управлять. Хансен Г. говорит, что такое понимание ситуации поднимает на поверхность этическую сторону поведения бизнеса, а противодействие коррупции стало неотъемлемой частью корпоративной социальной ответственности (КСО). Там же.

5. Средства массовой информации

СМИ не только способствуют повышению информированности общественности, но и проводят расследование и сообщают о случаях коррупции. Все исследователи сходятся на том, что эффективные медиа являются одним из важнейших элементов борьбы с коррупцией, потому что независимые журналисты имеют «сильный стимул, чтобы расследовать и раскрывать случаи правонарушений». Brunetti, A. and Weder, B. A free press is bad news for corruption. Journal of Public Economics 87. 2003. 1801-1824. Сразу стоит оговориться, что речь идет только о независимых СМИ, которые не обслуживают потребности государства.

1.4 Эффективность взаимодействия власти и институтов гражданского общества в противодействии коррупции

Оценки эффективности взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции, выработка критериев эффективности тех или иных механизмов - проблема весьма сложная, по крайней мере, на настоящий момент. Такую проблему можно объяснить несколькими причинами: довольно трудно применять стандартные критерии эффективности, используемые в менеджменте и основанные на соотношении результата к затратам, большое значение при анализе эффективности играют именно социальные результаты; при оценке эффективности механизмов взаимодействия общества и государства в борьбе с коррупцией встает вопрос о том, что считать результатом той или иной деятельности и как его измерить(к примеру, участвуя в антикоррупционном гражданском образовании, общественная организация проводит ряд публичных мероприятий, результатом будет являться количество проведенных мероприятий или участников, их посетивших, или же формирование негативного образа в восприятии коррупции, или вообще снижение уровня коррупции, в целом?)

Анализ научной литературы говорит о том, что вопросы эффективности в коммерческом секторе и в случае некоммерческих организаций изучены довольно подробно, то же относится и к исследованиям эффективности деятельности органов государственной власти. Совершенно иная картина складывается в вопросах, связанных с деятельностью государственных контрольных структур. Что же касается эффективности взаимодействия институтов гражданского общества и государства в противодействии коррупции, то удалось найти всего лишь несколько работ отечественных специалистов, в которых были предложены возможные варианты критериев для оценки эффективности антикоррупционного взаимодействия, а также критерии привлечения институтов гражданского общества в этот процесс. Астанин В.В. Об эффективных механизмах взаимодействия государства с институтами гражданского общества в противодействии коррупции // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 4; Бикеев И.И., Бикмухаметов А.Э., Газимзянов Р.Р., Галеева Г.Р., Кабанов П.А., Хайрутдинова Л.Р. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Рук-ль авт. коллектива д-р юрид. наук, проф. П.А. Кабанов; под науч. ред. д-ра юрид. наук, проф. П.А. Кабанова и д-ра юрид. наук, проф. И.И. Бикеева. - Казань: Познание, 2011. - 27 с.

В. В. Астанин, к примеру, один из немногих крупных отечественных исследователей, занимающийся вопросами эффективности антикоррупционного взаимодействия, раскрывает проблемы эффективности через выделение некоторых критериев привлечения институтов гражданского общества в процесс противодействия коррупции, к ним он относит заинтересованность во взаимодействии, связанную с использованием государством ресурсных возможностей институтов гражданского общества, и необходимость во взаимодействии. Астанин В.В. Об эффективных механизмах взаимодействия государства с институтами гражданского общества в противодействии коррупции // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 4.

Сегодня множество НКО занимаются выявлением коррупционных фактов, в то время как государство, в особенности правоохранительные органы, зачастую игнорируют предоставляемую информацию. Здесь эффективность антикоррупционного взаимодействия может оцениваться с помощью модели «дороги с двусторонним движением». Там же. В. В. Астанин пишет: «Конкретное воплощение такого движения выражается в необходимости того, чтобы добываемые институтами гражданского общества криминологически значимые сведения о проявлениях коррупции в обязательном порядке реализовывались в уголовных делах и делах об административных правонарушениях, дисциплинарном производстве, в правовых актах реагирования контрольно-надзорных органов». Там же.

Эффективность антикоррупционного взаимодействия гражданского общества и государства можно также рассматривать в контексте механизмов взаимодействия, как таковых. Огромное значение здесь имеет открытость деятельности государственных органов: имеется в виду качественное обеспечение сайтов органов власти по следующим критериям: Там же.

- простота использования механизмов обратной связи;

- информативность и обновление сведений относительно сфер деятельности;

- участие представителей ведомства в диалоге с заявителями и оперативное реагирование на выявляемые причины и условия, которые могут способствовать коррупционным правонарушениям;

- наличие специальной опции «общественный контроль».

Анализ эффективности взаимодействия СМИ с государством может основываться не только на огласке фактов коррупции, но и на публичном освещении результатов реагирования на них со стороны правоохранительных органов.

Нельзя забывать о значимости социологических исследований в виде опроса и анкетирования граждан, представителей общественных организаций, политических партий, СМИ. Они должны быть направлены, в целом, на определение:

- действенности предусмотренных законом механизмов антикоррупционного взаимодействия;

- качества информационного обмена и обратной связи по различным направлениям профилактики коррупции;

- проблем практики совместных мер предупреждения коррупционных правонарушений;

- востребованных форм участия общественности в противодействии коррупции.

Другая группа исследователей предлагает оценивать эффективность антикоррупционного взаимодействия «на всех стадиях антикоррупционной деятельности: от выдвижения антикоррупционных инициатив до контроля за результативностью государственной политики в сфере противодействия коррупции». Бикеев И.И., Бикмухаметов А.Э., Газимзянов Р.Р., Галеева Г.Р., Кабанов П.А., Хайрутдинова Л.Р. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Рук-ль авт. коллектива д-р юрид. наук, проф. П.А. Кабанов; под науч. ред. д-ра юрид. наук, проф. П.А. Кабанова и д-ра юрид. наук, проф. И.И. Бикеева. - Казань: Познание, 2011. - 27 с.

К примеру, на стадии выдвижения антикоррупционных инициатив взаимодействие может осуществляться путем совместных обсуждений на конференциях и «круглых столах». Как отмечают И. И. Бикеев, Л. Р. Хайрутдинова и Р. Р. Газимзянов, «эффективность такого взаимодействия должна оцениваться не количеством совместных заседаний по проблемам противодействия коррупции, а количеством и качеством антикоррупционных инициатив, реализуемых с учетом мнения представителей институтов гражданского общества». Там же.

Взаимодействие институтов гражданского общества с органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами в вопросах противодействия коррупции возникает из совместной деятельности этих субъектов антикоррупционной политики на взаимовыгодных условиях посредством:

- участия представителей институтов гражданского общества в работе специализированных совещательных или экспертных антикоррупционных органах;

- антикоррупционной экспертизы, мониторинга нормативно-правовых актов и их проектов, антикоррупционного образования, пропаганды и т.д.;

- совместного участия в контроле за ходом и результатами реализации антикоррупционной политики разных уровней (здесь показателем антикоррупционного взаимодействия может служить степень вовлеченности представителей институтов гражданского общества в механизм контроля);

- обмена информацией о состоянии коррупции и о результативности мер противодействия ей;

- грантовой поддержки наиболее значимых антикоррупционных проектов, проводимых институтами гражданского общества. Здесь критерием эффективности является не столько объем финансирования, сколько результативность проведенных антикоррупционных мероприятий. Бикеев И.И., Бикмухаметов А.Э., Газимзянов Р.Р., Галеева Г.Р., Кабанов П.А., Хайрутдинова Л.Р. Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: аналитический доклад / Рук-ль авт. коллектива д-р юрид. наук, проф. П.А. Кабанов; под науч. ред. д-ра юрид. наук, проф. П.А. Кабанова и д-ра юрид. наук, проф. И.И. Бикеева. - Казань: Познание, 2011. - 27 с.

П. А. Кабанов продвинулся чуть дальше, предложив возможные качественные критерии для оценки эффективности взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти, а именно, «коэффициент вовлечения представителей институтов гражданского общества в различные формы противодействия коррупции (Кв) и коэффициент эффективности вовлечения институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность (Кэв)». Там же.

Первый коэффициент рассчитывается по формуле: Кв = ОКв/ ОКу, где ОКв - общее количество вовлеченных представителей институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность, а Оку - общее количество участников такой деятельности. Там же.

Второй показатель, он же коэффициент эффективности вовлечения институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность, равен отношению общего объема выполненной работы к общему количеству оцененной результативной работы ( Кэв = Ор/ Окр). Там же.

Несмотря на то, что предложенные критерии вполне могут дать представление о состоянии антикоррупционного взаимодействия и открывают возможности для сравнительного анализа на разных уровнях, они, безусловно, требуют существенной доработки.

Таким образом, на основе всего вышенаписанного можно сделать вывод о том, что оценка эффективности антикоррупционного взаимодействия институтов гражданского общества и государства, а также на уровне Камчатского края является комплексной, междисциплинарной проблемой. Оценка эффективности с точки зрения экономичности - сфера экономического анализа, а эффективность как целесообразность имеет непосредственное отношение к социологии и политологии.

Кроме того, в виду разнообразных форм, механизмов и сфер деятельности институтов гражданского общества невозможно выработать единственный универсальный критерий эффективности, в то время как в решении данной проблемы заинтересованы многие стороны, пока, к сожалению, не осознающие данный факт: качественно разработанная система оценивания дает ясное представление не только о состоянии внутренней среды конкретной организации, но и об уровне институционализации гражданского общества, в целом. Это важно для доноров, государства, научного сообщества, руководства НКО, потребителей их услуг и пр. Оценка эффективности деятельности гражданского общества, в том числе и в противодействии коррупции, может повысить конкуренцию внутри третьего сектора, выявить барьеры, которые стоят на пути эффективности взаимодействия с государством, а также сыграть большую роль в области государственной антикоррупционной политики и политики в отношении некоммерческих организаций.



2. Формы и механизмы взаимодействия власти и общества в сфере противодействия коррупции в России и в Камчатском крае

2.1 Правовое регулирование участия гражданского общества в противодействии коррупции

На сегодняшний день в Российской Федерации сложилась достаточно развитая система законодательства о противодействии коррупции, регулирующего отношения власти и общества в их диалоге по вопросу противодействия коррупции как на всей территории РФ, так и на уровне нашего региона, в основе которой заложены нормы международного права.

С 2006 года Россия является участником Конвенции ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.), которая провозглашает принцип участия всего общества в деятельности по противодействию коррупции наряду с публичной властью. В статье 13 данной Конвенции сказано, что государства-члены должны «принимать надлежащие меры для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз». Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года.

Кроме того, Конвенция рекомендует участникам укреплять общественное участие посредством таких мер, как: усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; обеспечение для населения эффективного доступа к информации, проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции; уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года.

В 2007 году Россией была ратифицирована Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173, определяющая виды правонарушений, которые являются коррупционными по мнению международного сообщества, а также устанавливающая определенные санкции за преступления, связанные с коррупцией. Criminal law Convention on corruption. Strasbourg, 27.01.1999. European Treaty Series -STE -№173.

В 2011 году Российская Федерация подписала Конвенцию ОСЭР против коррупции. Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions. Adopted by the Negotiating Conference on 21 November 1997. Согласно резюме последнего отчета ГРЕКО, которая призвана контролировать выполнение Конвенции, о действиях России в сфере противодействия коррупции, из 26 предложенных рекомендаций 15 были выполнены Россией должным образом, 11 - частично. Кроме того, российским властям настоятельно рекомендуется «развивать такие жизненно важные антикоррупционные механизмы, как эффективный судебный контроль за органами государственной власти, беспрепятственный доступ к публичной информации о правонарушениях, связанных с коррупцией, отчетность о фактах коррупции и лучшая защита заявителей. Имплементация и мониторинг результативности таких мер должны отражаться в национальных планах по противодействию коррупции и непременно учитывать вклад гражданского общества». Addendum to the Compliance Report on the Russian Federation. Adopted by GRECO at its 58^th Plenary Meeting

(Strasbourg, 3-7 December 2012).

Основные направления российской государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу, а также этапы ее реализации, находят свое отражение в Национальной стратегии противодействия коррупции. В ней содержится комплекс антикоррупционных мер организационного, правового, экономического и информационного характера, а ее целью является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в обществе. В ее преамбуле сказано, что Стратегия «принята в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции». Указом Президента утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции в новой редакции. [Электронный ресурс]: Президент России. Официальный сайт. URL: http://www.kremlin.ru/news/7450 (дата обращения: 23.04.2017)

С 2008-го года Президентом РФ последовательно (раз в два года) утверждается Национальный план противодействия коррупции, являющийся, по сути, инструментом реализации Национальной стратегии. Он «закрепляет систематизированный перечень мероприятий антикоррупционного характера, определяет их исполнителей, формы, средства и сроки их реализации, параметры ожидаемых результатов». Там же

Среди документов, реализующих механизм влияния государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции на антикоррупционное законодательство, можно выделить и Стратегию национальной безопасности от 31.12.2015 года, согласно которой коррупция - явление, угрожающее национальной безопасности страны, а борьба с ней должна рассматриваться в качестве главного направления государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собрание законодательства РФ. 2015. № 2.

В развитие норм международного права в Российской Федерации формируется отечественное антикоррупционное законодательство, устанавливая основы правового регулирования процесса противодействия коррупции и определяя приоритетные направления политики государства в этой сфере.

Принятый в 2008 году систематизирующий Федеральный закон от 25.12.2008 №273-Ф3 «О противодействии коррупции» Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская Газета. - 30 декабря 2008 г. - № 4823., установил основные приоритеты и направления борьбы с коррупцией в России, причем, одним из основных принципов было провозглашено «сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами». Там же.

Это способствовало изменению правопорядка в данной сфере и придало социальный характер антикоррупционной политике государства. Закон был принят не только в целях приведения российского антикоррупционного законодательства в соответствие с международными нормами, но и для устранения пробелов и противоречий в правовом регулировании антикоррупционной деятельности и ее унификации путем введения определенного терминологического инструментария. Надо сказать, упомянутые проблемы закон «О противодействии коррупции» решает лишь отчасти. Так, например, имеющая концептуально ключевое значение в рамках данной работы статья 7 закона определяет основные направления деятельности органов государственной власти по совершенствованию мер борьбы с коррупцией. Среди них: создание механизма взаимодействия государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями, гражданами и институтами гражданского общества по вопросам противодействия коррупции. Тем не менее, остается неясным, какие правовые механизмы способны превратить это положение в устойчивую институциональную форму, которая послужила бы основой правовой политики, проводимой в сфере противодействия коррупции.

Такой важный механизм участия гражданского общества в противодействии коррупции, как антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов, регулируется специальным Федеральным законом № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Помимо того, что в качестве основного принципа организации антикоррупционной экспертизы он закрепляет «сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества» Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская Газета. - 22 июля 2009г. - № 4957. , закон говорит об одном очень важном и показательном моменте: отдельные граждане и институты гражданского общества могут осуществлять независимую антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов за счет собственных средств, а ее результаты носят лишь рекомендательный характер. По результатам рассмотрения эксперту направляется мотивированный ответ от органа государственной власти.

Как показывают результаты экспертных интервью, проведенные с представителями общественных организаций, на практике дело обстоит несколько иначе. Осуществив антикоррупционную экспертизу нормативно-правового акта, выявив в нем коррупциогенные факторы и предложив способы их устранения, эксперты отправляют результаты в органы государственной власти, однако в ответ, в лучшем случае, получают краткие отписки, из которых не ясно, какие результаты учтены, а какие отклонены и по каким причинам.

Ратификация норм международного права и принятие основополагающего закона «О противодействии коррупции» инициировало изменения и в отраслевом законодательстве. Так, были приняты федеральные законы «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ), «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ), «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (от 04 мая 2011 года № 97-ФЗ), «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (от 21 ноября 2011 года № 329-ФЗ).

...