Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Институт Управленческих кадров

Кафедра Конституционного и административного права

Специальность Государственное управление и право

Курсовая работа

по дисциплине "Административное право и процесс"

на тему "Понятие, назначение, виды республиканских органов государственного управления"

Е.М. Караневская

Минск 2021

Оглавление

государственный министр управление

Введение

1. Органы государственного управления

1.1 Понятие и принципы формирования органов государственного управления

1.2 Понятие республиканского органа государственного управления

2. Назначение республиканских органов государственного управления

3. Виды республиканских органов государственного управления

3.1 Совет Министров - центральный орган государственного управления

3.2 Республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров

Заключение

Список использованных источников



Введение

Государство осуществляет свою деятельность через систему специальных органов, наделенных властными полномочиями. Каждый в своей области, данные органы выражают организаторскую роль государства в обществе, и никакой из них не может иметь задач и полномочий, идущих вразрез с функциями государства. Для того, чтобы добиться единства органов власти, государство создает строгий порядок их организации и функционирования, наделяет определенными полномочиями. Каждый орган государственной власти, таким образом, отличается от любого другого, но все вместе по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть [1].

Сущность и содержание государства раскрывается через механизм государства, который выступает структурным проявлением государства. Функциональным же проявлением сущности и содержания государства являются его функции органов государственного управления.

Таким образом, настоящая работа посвящена исследованию органов государственного управления.

Цель работы - раскрыть понятие, назначение и виды республиканских органов государственного управления.

Объект исследования - республиканские органы государственного управления.

Исходя из цели и объекта исследования, нами были поставлены следующие задачи:

- раскрыть понятие и назначение республиканских органов государственного управления;

- рассмотреть виды республиканских органов государственного управления;

- проанализировать полномочия республиканских органов государственного управления.

При выполнении работы использовались общенаучные методы - логический, грамматический, исторический, и частно-научные методы - дедукции, индукции, анализа и синтеза.

При написании работы также были использованы нормативные правовые акты Республики Беларусь, литературные источники белорусских и зарубежных авторов, в том числе таких авторов, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.В. Григорьев, Е.Б. Дорина, В.Н. Дубовицкий, А. Крамник, Н.Б. Антонова, В.Д. Самойлов, Т.В. Телятицкая и др.



1. Органы государственного управления

1.1 Понятие и принципы формирования органов государственного управления

Существование любого государства обусловливает наличие определенного механизма, посредством которого решаются его задачи и реализуются функции. Механизм государства «является его структурным и предметным олицетворением, представляет собой материальное «вещество», из которого оно состоит» [22]. В этой связи некоторыми учеными механизм государства закономерно называется материальной силой, с помощью которой государственная власть подчиняет поведение людей воле всего общества посредством как убеждения, так и государственного принуждения - «реальной и организационной материальной силой, располагая которой государство проводит ту или иную политику» [21]. Речь идет, во-первых, о своего рода «остове» государства, его опорной конструкции, без чего нельзя добиться устойчивости государства и его целеустремленного воздействия на политические, экономические и социальные процессы; во-вторых, об организационной структуре государственной власти, институциональной форме существования государства и осуществления этой власти.

Ни в научной литературе, ни в нормативных правовых актах Республики Беларусь не дается четкого определения понятия «орган государственной власти». Так, например, В.Н. Дубовицкий полагает, что в широком смысле понятие «государственное управление» - это «самостоятельный вид организующей, исполнительно-распорядительной, подзаконной государственной деятельности, осуществляемой специальными органами государства, которые, как правило, представляют собой особую группу государственных органов, называемые органами государственного управления по практической реализации функций и задач государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством» [6]. При этом, по мнению автора, в узком смысле «государственное управление» - это только органы исполнительной власти [6].

Ю.М. Козлов считает, что исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности, то есть с государственным управлением, которое является лишь формой ее практической реализации [2].

При этом А.Н. Крамник отождествляет органы государственного управления и органы исполнительной власти, употребляя данные понятия в скобках (как поясняющие друг друга). Однако автор отмечает, что «государственное управление никак не может реализоваться законодательными или судебными органами, тем более ветвями власти» [9]. Государственное управление осуществляется аппаратом Национального собрания Республики Беларусь, а также председателями судов.

Понятие «исполнительная власть» взаимосвязано и взаимозависимо с понятием «государственное управление». Так, существование исполнительной власти невозможно без государственного управления, а государственного управления - без исполнительной власти, иначе оно потеряет свою сущность и основное предназначение.

Проанализировав содержание ст. ст. 106, 107 Конституции Республики Беларусь [8], а также ст. 46 Закона Республики Беларусь от 4 января 2010 г.

№108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [11], можно сделать вывод, что все органы государственного управления осуществляют исполнительную власть. Таким образом, каждый орган, осуществляющий государственное управление, одновременно осуществляет в большей или меньшей мере и функции исполнительной власти. Следовательно, все органы государственного управления реализуют исполнительную власть и являются не только органами государственного управления, но и органами исполнительной власти.

Определение государственного органа дается в ч. 1 ст. 3 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. №204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» [10]: «государственный орган - образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности».

Понятие органа государственной власти складывается из совокупности его основных признаков:

- создание органа государственной власти определяется Конституцией, законом или другим правовым актом;

- орган государственной власти наделен властными полномочиями, т.е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Полномочия органа государственной власти образуют его компетенцию;

- орган государственной выступает от лица государства, т.е., действуя от имени государства, следит за соблюдением обязательных правил поведения, установленных в нормах закона, а в случаях их невыполнения имеет право применения мер принуждения;

- орган государственной власти имеет свою структуру, т.е. определенное внутреннее устройство (так, Парламент состоит из двух палат, милиция подразделяется на криминальную, общественной безопасности и т.д.);

- деятельность органа государственной власти ограничивается формами и методами, установленными правовыми актами.

Таким образом, не каждое государственное учреждение или организация является органом государственной власти. Не является таковым, например, государственное предприятие, государственное учебное заведение, однако эти учреждения являются звеном каких-либо министерств, выступающих органами государственной (исполнительной) власти.

Формирование и порядок деятельности государственных органов основывается на принципах, которые в научной литературе условно подразделяют на общие и специальные.

Общие принципы определяют формирование и функционирование всех органов государства, а специальные - каждый орган в отдельности. К общим принципам относятся: разделение властей; народовластие; законность; гласность; взаимная ответственность государства, его органов и граждан друг перед другом и прочие.

Принцип разделения властей закреплен в ст. 6 Конституции Республики Беларусь. Согласно данному принципу, все органы государства формируют законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. При этом они самостоятельны в пределах своих полномочий, взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Принцип народовластия нашел свое отражение в статьях 3, 4 и 5 Конституции. Согласно данному принципу презюмируется участие народа в формировании важнейших государственных органов, таких как Президент, Парламент, местные Советы депутатов и др.

Принципом законности (его еще называют принципом верховенства права), который закреплен в ст. 7 Конституции, определяется, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства.

Принцип гласности, который отражается в ст. ст. 7, 40 Конституции, означает, что нормативные акты государственных органов подлежат обязательному опубликованию или доведению до всеобщего сведения любым предусмотренным законом способом. При этом каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы. Государственные органы обязаны рассматривать полученные обращения и давать ответы по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения обращения должен быть письменно мотивирован.

Принцип взаимной ответственности государства, его органов и граждан друг перед другом определен ст. ст. 2, 59 Конституции. Согласно данному принципу, что государство в лице его органов ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. Гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией.

К специальным принципам относятся принципы организации и деятельности каждого из органов государственного управления в отдельности. Специальные принципы определяются нормативным актом, регламентирующим его создание.

Таким образом, можем сделать вывод, что орган государственного управления, являясь частью механизма государства, выступает по его поручению и от его имени, при этом обладает собственной компетенцией, осуществляет в порядке исполнительно-распорядительной деятельности определенные полномочия, повседневное непосредственное руководство объектами хозяйственного, административно-политического и социально-культурного строительства присущими ему приемами и методами деятельности. Основными признаками органов государственного управления являются: создание на основании Конституции или иного нормативного правового акта; наделение его властными полномочиями; осуществление деятельности от лица государства; наличие собственной структуры (внутреннего устройства); осуществление деятельности формами и методами, установленными правовыми актами.

1.2 Понятие республиканского органа государственного управления

Белорусское законодательство не содержит однозначной трактовки понятия и правового статуса республиканского органа государственного управления и не всегда последовательно разграничивает компетенцию между органом исполнительной власти на каждом уровне системы и иными органами государства.

Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров рассматриваются в качестве республиканских органов государственного управления по Указу Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь». До издания этого Указа они назывались центральными. Основанием для изменения их названия послужила ч. 1 ст. 106 Конституции, в соответствии с которой центральным органом стал Совет Министров Республики Беларусь. Нынешнее название закрепил Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» [24].

Согласно пп. 1.1 Указа Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. №289 «О структуре Правительства Республики Беларусь» [13] к республиканским органам исполнительной власти относятся Правительство Республики Беларусь (Совет Министров), министерства и государственные комитеты, которые одновременно являются и республиканскими органами государственного управления, хотя все же круг последних является более широким.

Кроме того, к республиканским органам государственного управления относятся объединения юридических лиц, иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь (государственные организации).

В действующем законодательстве отсутствует трактование понятия «республиканский орган государственного управления» и его соотношение с понятием «республиканский орган исполнительной власти». Однако, можно сделать вывод, что круг органов государственного управления значительно шире, нежели республиканские органы исполнительной власти, т.к. не следует забывать о республиканских органах государственного управления, непосредственно подчиненных и подконтрольных Президенту Республики Беларусь (например, Администрация Президента, Управление делами Президента, Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте, Служба безопасности Президента и др.). Во многом остается неясной правовая природа департаментов с правами юридического лица в центральных аппаратах государственных органов.

Таким образом, количество республиканских органов государственного управления является более емким и значительным в количественном измерении по сравнению с республиканскими органами исполнительной власти.

Термином «республиканские» подчеркивается то, что сфера деятельности данных органов действуют в пределах республики. Тем самым республиканские органы государственного управления ставятся на высшую ступень в своей системе (отрасли, сфере). При этом председатели комитетов по правовому положению приравниваются к министрам.

Республиканские органы государственного управления организуют единую систему. При этом каждый из них, как правило, имеет подчиненные органы, предприятия и учреждения. Существует несколько видов структур системы государственного управления: одно-, двух - трех- и четырехзвенная [25].

Однозвенность в государственном управлении состоит в том, что существует лишь один орган (звено) государственного управления. Им является республиканский орган. Нижестоящие органы отсутствуют, а, следовательно, нет иерархии, нет, по существу, системы. Таких органов немного - это Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь (ВАК), Комитет по науке и технологиям при Совете Министров, целый ряд департаментов с правами юридического лица, например, Департамент контроля качества образования Министерства образования, Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь. Все названные органы существуют в одном лице и не имеют своих нижестоящих органов. Однозвенность следует считать исключением из общего правила.

Двухзвенная структура системы предполагает существование только двух органов в управленческой системе: вышестоящего, находящегося в центре органа, и нижестоящего органа (организации) - республиканского органа государственного управления и управляемого объекта.

Подобная структура существует в управлении промышленностью, иностранными делами, охраной границы, таможенным делом. Например, Министерство промышленности и управляемые объекты - промышленные предприятия, организации, Министерство иностранных дел и посольства, иные органы за рубежом, Государственный комитет пограничных войск и погранзаставы, иные объекты управления, Государственный таможенный комитет и таможни, иные объекты управления. Двухзвенную структуру можно назвать основной.

Кроме того, существует и иная, как бы неосновная (дополнительная) двухзвенная структура. Сущность такой структуры системы государственного управления выражается в том, что республиканский орган управляет объектами, не являющимися для него основными. Названные объекты могут быть республиканского значения. Например, Министерство внутренних дел, Министерство обороны непосредственно управляют в своей сфере учебными заведениями.

Трехзвенная система управления строится с учетом административно-территориального деления, устройства государства. Она состоит из республиканских органов, областных органов (как правило), районных органов (учреждение, предприятие, организация).

Трехзвенная структура системы характерна, например, для управления внутренними делами, где существует Министерство внутренних дел, управления внутренних дел облисполкомов, отделы внутренних дел райисполкомов. Основой для ее существования является, прежде всего, наличие областей как административно-территориальных единиц. Областные звенья управленческого аппарата являются промежуточными между республиканским и районным органом. При этом областные звенья имеют и собственную компетенцию, круг подведомственных им вопросов.

Четырехзвенная структура состоит из республиканского органа, областного органа (Минского городского), органа в районе, объекта управления (учреждений, предприятий, организаций).

Данная структура имеет место в системе министерств образования, здравоохранения и культуры.

В области здравоохранения схема управления следующая:

1) Министерство здравоохранения;

2) Управление здравоохранения облисполкомов;

3) Отдел здравоохранения горисполкомов (главный врач в районах);

4) Учреждения здравоохранения.

Рассматриваемая структура управления отличается от трехзвенной лишь наличием низших звеньев в виде школ, учреждений здравоохранения и культуры.

Наиболее практичной и экономичной является двухзвенная организационная структура. При трехзвенной и четырехзвенной системах значительно усложняется и затрудняется управление объектами, требуется четкое разграничение полномочий между всеми звеньями организационной системы управления. На практике подобное не всегда возможно.

Существующая организационная структура систем управления предполагает наличие соответствующего органа государственного управления в центре. Она начинается в центре и замыкается на центре. По существу, нет органов государственного управления, которые не были бы связаны с центром и не зависели бы от него. Определенная зависимость от центра обязательно должна быть - методическая, организационная или иного подобного характера. Ведь государственность и государственное управление зарождаются в центре.

Министрами, председателями комитетов и руководителями иных республиканских органов государственного управления (т.е. в руководящих центрах) решения принимаются в пределах своей компетенции самостоятельно. За принятые решения они несут персональную ответственность.

Таким образом, можем сделать вывод, что белорусское законодательство не содержит однозначной трактовки понятия и правового статуса республиканского органа государственного управления.

Количество республиканских органов государственного управления является более емким и значительным в количественном измерении по сравнению с республиканскими органами исполнительной власти. Термином «республиканские» подчеркивается то, что сфера деятельности данных органов действуют в пределах республики. Тем самым республиканские органы государственного управления ставятся на высшую ступень в своей системе (отрасли, сфере).



2. Назначение республиканских органов государственного управления

Определение министерства и государственного комитета дается в ч. 3 ст. 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь». Они определяются следующим образом: «Министерство, государственный комитет - республиканские органы государственного управления (функциональные или отраслевые), проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в определённой отрасли (сфере деятельности) и координирующие деятельность в этой отрасли (сфере деятельности) других республиканских органов государственного управления Республики Беларусь» [12].

Основные признаки министерства и государственного комитета:

- они являются республиканскими органами государственного управления, функциональными или отраслевыми;

- они призваны проводить государственную политику, осуществлять регулирование, управление, координацию.

Комитет при Совете Министров Республики Беларусь - республиканский орган государственного управления, проводящий государственную политику и реализующий функцию государственного регулирования в конкретной сфере деятельности (ч. 4 ст. 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»).

Из определения следует, что комитет - республиканский орган государственного управления, т.е. такой же, как и министерство, государственный комитет. Следовательно, по масштабу деятельности комитеты равнозначны министерствам и государственным комитетам. Между тем, комитеты находятся при Совете Министров и не являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они ниже министерств и государственных комитетов.

Министерства отличаются от иных видов республиканских органов государственного управления тем, что их руководители по должности входят в состав Правительства. Об этом прямо говорится в ч. 4 ст. 106 Конституции.

Министерства нельзя отождествлять с государственными комитетами. Министерства отличаются от государственных комитетов и комитетов при Совете Министров, кроме названия, и тем, что управляют особо важными государственными сферами.

Министерства и государственные комитеты отличаются от комитетов также тем, что:

1) у комитетов более низкий правовой статус;

2) меньший объем задач;

3) комитеты находятся при Совете Министров;

4) преобладающая часть комитетов призвана осуществлять специальные функции.

Более низкий правовой статус комитетов по сравнению с министерствами и государственными комитетами можно объяснить и тем, что их руководители не входят в состав Правительства, за исключением Председателя Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ; они подчиняются только Совету Министров, а министерства и государственные комитеты по особым вопросам деятельности могут подчиняться исключительно Президенту. Кроме того, комитеты находятся при Совете Министров, а министерства и государственные комитеты являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они значительно выше.

Нахождение комитетов при Совете Министров, можно объяснить следующим: комитеты осуществляют деятельность, вытекающую из задач Совета Министров, но по объему их деятельность не так широка, как у министерств и государственных комитетов. Поэтому они и не подобны последним. Из этого вытекает еще одна особенность: комитеты не могут выступать в качестве отдельных обособленных от других органов более высокого ранга, каким является Совет Министров, так как они находятся при Совете Министров.

Функции республиканских органов реализуются с помощью их полномочий. Полномочия данных органов должны соответствовать их функциям. Без наличия полномочий функции не могут быть реализованы. По этой причине важным является не только возложение на республиканский орган функций, но и обеспечение их соответствующим объемом полномочий.

В главе 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» регулируются вопросы компетенции Совета Министров Республики Беларусь в различных государственных сферах: экономики, социально-культурной, охраны окружающей среды, обеспечения законности и правопорядка, обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства, внешнеполитической деятельности. В то же время образованы республиканские органы государственного управления для непосредственного управления всеми названными сферами.

Полномочия по реализации функций весьма разнообразны. Они носят как организационный, технический (подготовительный), так и властный характер. В их реализации участвует весь аппарат республиканского органа. Полномочия властного характера - это такие права и обязанности, реализация которых влечет за собой юридические последствия. Подобными полномочиями пользуется, как правило, только руководящий состав, а также работники, относящиеся к представителям власти, и отдельные структурные подразделения, обладающие управленческими функциями и являющиеся юридическими лицами. Полномочия организационного и технического характера реализует преобладающая часть структурных звеньев органа. При этом не исключается, что такие полномочия может осуществлять и руководящий состав. К ним относятся организация исполнения правового акта, изучение состояния дел, согласование вопросов, подготовка необходимых данных, бухгалтерская работа, работа юридической службы и т.д. [3].

В ст. 13 вышеупомянутого Закона закреплены некоторые полномочия общего характера. Республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь, в соответствии с законодательством Республики Беларусь:

- регулируют работу организаций, индивидуальных предпринимателей по вопросам своей компетенции;

- осуществляют управление деятельностью подчиненных организаций, в том числе создают, ликвидируют и реорганизуют организации в порядке, определенном законодательством;

- заключают контракты с руководителями подчиненных организаций;

- владеют, пользуются и распоряжаются государственным имуществом, находящимся на их балансе;

- создают целевые фонды;

- разрабатывают экономические нормативы эффективности хозяйствования подчиненных организаций, проводят единую экономическую политику в соответствующей области для отработки этих нормативов, обеспечивают контроль за их применением;

- проводят государственную кадровую политику, направленную на комплектование собственного центрального аппарата, подчиненных организаций высококвалифицированными специалистами, обеспечивают подбор и расстановку этих специалистов, формируют в пределах своей компетенции руководящий кадровый состав соответствующей отрасли и его резерв, создают отраслевую систему беспрерывного обучения кадров, организуют подготовку специалистов с высшим и средним специальным образованием;

- взаимодействуют с местными исполнительными и распорядительными органами в решении экономических, социальных и других вопросов, принимают совместные с областными и Минским городским исполнительными комитетами меры по совершенствованию деятельности и развитию соответствующей отрасли экономики или сферы управления;

- согласовывают для областных и Минского городского исполнительных комитетов кандидатуры на должности руководителей соответствующих местных органов управления, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь;

- вносят на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь предложения по вопросам, касающимся их деятельности и входящим в компетенцию Совета Министров Республики Беларусь;

- в пределах своей компетенции проводят переговоры о заключении международных договоров межведомственного характера, осуществляют сотрудничество с соответствующими органами других государств.

Полномочия конкретного характера определяются на основании этих общих в правовом акте, устанавливающем статус того или иного республиканского органа.

Наиболее правильно рассматривать полномочия применительно к видам функций. Поэтому следует выделить, прежде всего, полномочия внутреннего и внешнего характера, т.е. полномочия по реализации функций внутреннего и внешнего характера.

Полномочия внутреннего характера - это те, которые предназначены для организации отраслевого (ведомственного) управления. К ним относятся полномочия по решению вопросов республиканского значения, относящихся к этой отрасли; по управлению деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений и учреждений; по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, находящимся на их балансе; по созданию целевых фондов; по разработке экономических нормативов эффективности хозяйствования подведомственных предприятий, объединений и организаций; по кадровым вопросам.

Отраслевые органы наделяются необходимым комплексом функций и полномочий по их реализации, отражающих специфический характер данной отрасли. В отрасли существуют вышестоящие и нижестоящие органы во главе с республиканским органом государственного управления. Решения последнего как отраслевого органа имеют обязательную силу лишь для подведомственных организаций, предприятий, учреждений и их должностных лиц. При этом у отраслевого органа могут быть полномочия и надведомственного характера. В таком случае он будет воздействовать на организации вне своей отрасли, т.е. находящиеся в иной системе, хотя по профилю эти организации могут быть одинаковыми. Например, Министерство образования управляет отраслью, в системе которой находятся подчиненные ему учреждения, организации. В то же время оно наделено определенными полномочиями (в основном контролирующего и координирующего характера) и в отношении, например, высших учебных заведений, входящих в другие отрасли (системы). В этой части Министерство образования осуществляет полномочия не в своей, а в иной отрасли (системе). Отличия существуют и в характере полномочий: в первом случае они отраслевые, во втором - надведомственные. Объекты воздействия одинаковые, однопрофильные. Таким образом, Министерство образования управляет отраслью и несет ответственность за всю сферу образования, национальную систему образования Республики Беларусь [26].

Все чаще наравне с термином «отрасль» в обиход входит термин «сфера» (сфера деятельности, сфера управления), также не получивший в законодательстве пояснения. Под сферой управления (деятельности) следует понимать область, определенные пределы распространения надведомственных функций, надведомственного, межотраслевого управления. Это в первую очередь сфера финансовых, налоговых отношений, статистики и анализа, труда и социальной защиты и т.д.

Таким образом, нельзя отождествлять отрасль со сферой управления. Один и тот же республиканский орган государственного управления может осуществлять и отраслевое управление, и управление в соответствующей сфере. Управление в сфере ограничивается осуществлением только одной или нескольких управленческих функций по сравнению с управлением отраслью, где требуется реализовывать совокупность подобных функций.

Каждый республиканский орган обладает полномочиями по решению вопросов республиканского значения, относящихся к данной отрасли. Их не может решать орган общей компетенции - Совет Министров, поскольку они имеют ведомственный (отраслевой) характер. Не компетентны в этом и местные органы управления.

Одной из причин создания республиканских органов является необходимость решения вопросов (отраслевых или функциональных) республиканского значения. На первом месте находятся полномочия по развитию отрасли, повышению ее эффективности. Республиканские органы вправе и обязаны анализировать состояние и прогнозировать развитие отрасли, разрабатывать и осуществлять планы экономического и социального развития отрасли, формировать централизованные инновационные фонды, выдавать разрешения (лицензии), осуществлять взаимодействие с местными исполкомами в решении экономических, социально-бытовых и других вопросов, согласовывать с ними предложения о размещении и развитии подведомственных предприятий, организаций и учреждений, регулировать работу предприятий, организаций, объединений и учреждений всех форм собственности, предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, по вопросам своей компетенции, владеть, пользоваться и распоряжаться государственным имуществом, находящимся на их балансе и т.д.

Республиканские органы обладают также полномочиями по управлению (руководству) деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений и учреждений. Такие объекты находятся в непосредственном ведении республиканских органов.

Кроме них есть и объекты, входящие в систему (отрасль), но воздействие на которые республиканский орган осуществляет через промежуточные органы, например, управления (отделы) облисполкомов, Минского горисполкома и рай(гор) исполкомов.

Республиканские органы вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать объекты республиканского подчинения, осуществлять регулирование их деятельности, заключать контракты с руководителями названных объектов, утверждать их уставы, разрабатывать экономические нормативы эффективности хозяйствования и нормативы по административно-управленческому персоналу, управлять их имуществом и т.д.

Кроме того, республиканские органы проводят государственную кадровую политику, направленную на комплектование собственного центрального аппарата, подведомственных организаций и учреждений высококвалифицированными специалистами, обеспечивают подбор и расстановку этих специалистов, формируют в пределах своего ведения руководящий кадровый состав в соответствующей отрасли и его резерв, создают отраслевую систему беспрерывного обучения кадров, организуют подготовку специалистов с высшим и средним специальным образованием, согласовывают для областных и Минского городского исполнительных комитетов кандидатуры на должности руководителей соответствующих управлений и отделов.

Названные полномочия являются общими, т.е. присущими в той или иной мере всем республиканским органам. Между тем, следует подчеркнуть, что компетенция их дифференцируется как по отраслям, так и по областям (сферам). При этом, несомненно, существуют особенности в объеме и содержании компетенции республиканских органов, осуществляющих управление экономикой, социально-культурной или административно-политической областью.

В области экономики основные полномочия связаны с организацией производства по созданию материальных благ, конкурентоспособной продукции и ее реализации. В социально-культурной области полномочия нацелены на управление по созданию духовных ценностей, подготовке высококвалифицированных специалистов, развитию культуры, искусства, охране здоровья и т.п. В административно-политической сфере полномочия связаны с организацией и обеспечением обороны страны, защитой политических и экономических интересов в международных отношениях, обеспечения государственной и общественной безопасности.

Полномочиями внешнего характера наделены, по существу, все республиканские органы государственного управления. В то же время у одних органов они выступают как бы в качестве дополнительных, второстепенных, у других - в качестве основных, главных. К первому виду относятся органы отраслевого характера, ко второму - функциональные, т.е. действующие с проявлением полного функционализма.

Особенностью рассматриваемых полномочий является то, что они предназначены для осуществления воздействия на неподчиненные объекты в отличие от внутренних, с помощью которых органы воздействуют только на подчиненные объекты управления. По этой причине рассматриваемые полномочия не так широки и предназначены для осуществления ограниченного количества управленческих функций, чаще всего одной - трех (контроль, регулирование, координация). Несмотря на такую ограниченность функций, деятельность по их осуществлению рассматривается как государственное, т.е. надведомственное, межотраслевое управление. Последнее вызвано необходимостью преодоления несогласованности действий различных республиканских органов и организаций, а также в целях преодоления узковедомственных тенденций.

Некоторые органы обладают полномочиями по согласованию, методическому руководству, регулированию, регистрации, проведению экспертизы. Например, Государственный комитет по авиации согласовывает строительство, реконструкцию гражданских аэродромов, аэропортов и других авиационных объектов (п. 4.25 Положения о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь), а Национальный банк дает согласие на осуществление банками и небанковскими кредитно-финансовыми органами операций с ценными бумагами (ч. 27 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь). Полномочия внешнего характера являются специализированными. Это означает, что они применяются по отдельным, особым вопросам.

Достаточно широки полномочия внешнего характера по применению мер административного принуждения. Подобное исключается в отраслевых системах. Такими полномочиями наделены, как правило, отдельные структурные подразделения как отраслевых-надведомственных, так и надведомственно-отраслевых органов. Они вправе применять все виды мер административного принуждения: административно-предупредительные, пресекательные, восстановительные, административные взыскания. [27]

Рассматриваемые полномочия установлены в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях. [14].



3. Виды республиканских органов государственного управления

3.1 Совет Министров - центральный орган государственного управления

В соответствии со ст. 106 Конституции Республики Беларусь Правительство - Совет Министров Республики Беларусь является центральным органом государственного управления.

В силу ст. 1 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. №424-З «О Совете Министров Республики Беларусь» (далее - Закон 424-З) [12] Совет Министров (Правительство) является коллегиальным центральным органом государственного управления Республики Беларусь, осуществляющим в соответствии с Конституцией исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов.

На основании со ст. 84 Конституции Президентом Республики Беларусь определяется структура Совета Министров, с согласия Палаты представителей назначается на должность Премьер-министр, назначаются и освобождаются от должности заместители Премьер-министра, министры и иные члены Правительства.

В своей деятельности Правительство напрямую подчинено Президенту и ответственно перед Парламентом. Подотчетность выражается в том, что Правительство по мере необходимости, однако не реже одного раза в квартал представляет Президенту отчет о своей деятельности.

Правительство Республики Беларусь является коллегиальным органом. В составе Совета Министров - по должности:

- Премьер-министр Республики Беларусь (в настоящее время -

Головченко Р.А.);

- заместители Премьер-министра (первый заместитель Премьер-министра - Снопков Н.Г.; заместители Премьер-министра - Назаров Ю.В., Петришенко И.В., Сивак А.А., Субботин А.М.),

- Глава Администрации Президента (Сергеенко И.П.),

- Председатель Комитета государственного контроля (Герасимов В.Н.),

- Председатель Комитета государственной безопасности (Тертель И.С.),

- Председатель Государственного военно-промышленного комитета (Пантус Д.А.),

- Председатель Государственного комитета по имуществу (Матусевич Д.Ф.),

- Председатель Государственного комитета по науке и технологиям (Шумилин А.Г.);

- Председатель Государственного комитета по стандартизации (Татарицкий В.Б.)

- Председатель Государственного пограничного комитета (Лаппо А.П.),

- Председатель Государственного таможенного комитета

(Орловский В.Н.),

- Председатель Комитета государственного контроля (Герасимов В.Н.),

- Глава Администрации президента Республики Беларусь (Сергеенко И.П.),

- Председатель правления Национального банка Республики Беларусь (Каллаур П.В.),

- Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси (Гусаков В.Г.)

- Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ (Иванов В.Н.),

- министры.

Для того, чтобы оперативно решать вопросы, входящие в компетенцию Совета Министров, в качестве его постоянного органа действует Президиум Совета Министров. При этом Президент является совещательным органом (дает согласие) при назначении Советом Министров заместителей иных министров и заместителя Председателя Государственного комитета по авиации.

В соответствии со ст. 2 Закона №424-З Совет Министров Республики Беларусь по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал обязан представлять Президенту Республики Беларусь отчет о своей деятельности.

В целом компетенция Правительства Республики Беларусь в сжатой форме сформулирована в ст. 107 Конституции и составляет различные правомочия по руководству системой подчиненных органов государственного управления и других органов исполнительной власти. При этом перечень правомочий Совета Министров, определенный в Конституции, не является исчерпывающим, т.к. указано, что Совет Министров осуществляет «иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента» [8]. Более детально компетенция Правительства, порядок его организации и деятельности определяется Законом №424-З. В главе 3 Закона №424-З определена компетенция Совета Министров в экономической сфере (ст. 11), финансовой сфере (ст. 12), в области науки и образования (ст. 13), в области культуры и в сфере архивного дела (ст. 14), в области здравоохранения (ст. 15), в области социального обеспечения, охраны и оплаты труда (ст. 16), в области охраны окружающей среды (ст. 17), в области гидрометеорологической деятельности (ст. 18), в области обеспечения законности и правопорядка (ст. 19), в области обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства (ст. 20), в области внутренней и внешней политики Республики Беларусь (ст. 21), в области кадровой политики (ст. 22). Совет Министров Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему республиканских органов государственного управления, координирует, направляет и контролирует их работу.

Исключительную компетенцию Совета Министров составляют вопросы:

- подготовки и исполнения республиканского бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных фондов;

- разработки проектов программ экономического и социального развития Республики Беларусь;

- выработка и согласование основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь.

Согласно ст. 108 Конституции Республики Беларусь Правительство Республики Беларусь издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 35 Закона №424-З Советом Министров Республики Беларусь принимаются постановления и контролируется их исполнение. Советом Министров обеспечивается контроль исполнения принятых им постановлений как непосредственно, так и через подчиненные ему органы государственного управления и другие органы исполнительной власти.

При этом постановления Совета Министров Республики Беларусь могут быть отменены Указом Президента Республики Беларусь.

Премьер-министр Республики Беларусь издают распоряжения по вопросам, входящим в его компетенцию, а также в случае поручения Правительства по входящим в компетенцию, но не относящимся к конституционным полномочиям Совета Министров вопросам, если регулирование их не требует принятия решений, носящих нормативный характер.

Отдельные вопросы, принимаемые на совещаниях у Премьер-министра, могут быть оформлены в виде протоколов. Указания и поручения Премьер-министра являются обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, органами исполнительной власти Республики Беларусь. Однако они не могут носить нормативный характер.

Срок осуществления деятельности Совета Министров ограничивается сроком полномочий Президента, т.к. Совет Министров обязан сложить свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Исключение составляют случаи принятия Президентом в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, решения об отставке Правительства. В данном случае Совет Министров исполняет свои обязанности до формирования нового состава.

По своей инициативе, если сочтут невозможным исполнять возложенные на них обязанности, отставку могут заявить Президенту Совет Министров в полном составе, Премьер-министр, а также каждый член Правительства отдельно.

Правительство Республики Беларусь заявляет Президенту Республики Беларусь о своей отставке и в случае выражения Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь вотума недоверия Правительству.

Премьер-министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в десятидневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. При отклонении отставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия.

Президент Республики Беларусь вправе по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства Республики Беларусь и освободить от должности любого члена Правительства Республики Беларусь.

Отставка Премьер-министра Республики Беларусь не влечет за собой сложения полномочий Советом Министров Республики Беларусь в полном составе.

В случае отставки Совет Министров Республики Беларусь по поручению Президента Республики Беларусь продолжает осуществлять свои полномочия до сформирования нового Правительства Республики Беларусь.

Таким образом, можем сделать вывод, что в соответствии со ст. 106 Конституции Республики Беларусь Правительство - Совет Министров Республики Беларусь является центральным органом государственного управления. Деятельность Совета Министров Республики Беларусь регламентируется Конституцией (в наиболее общей форме) и Законом Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. №424-З «О Совете Министров Республики Беларусь» (регламентирована детально).

3.2 Республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров

Республиканские органы государственного управления различаются:

1) по уровню, занимаемому в системе республиканских органов государственного управления;

2) по организационно-правовым формам;

3) по характеру компетенции;

4) по подчиненности;

5) по сфере (области) деятельности [15].

По уровню республиканские органы государственного управления можно различать:

- собственно республиканские;

- иные республиканские.

К первому виду относятся министерства, государственные комитеты, Национальная академия наук Беларуси, Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь; ко второму - комитеты при Совете Министров.

По организационно-правовым формам республиканские органы государственного управления делятся:

- на министерства;

- на государственные комитеты;

- на комитеты при Совете Министров.

Министерства всегда отличались от иных республиканских органов государственного управления по своей величине, масштабу деятельности. Они постоянно являются основной организационно-правовой формой государственного управления.

В настоящее время функционируют следующие министерства: Министерство архитектуры и строительства; Министерство внутренних дел; Министерство жилищно-коммунального хозяйства; Министерство охраны здоровья; Министерство иностранных дел; Министерство информации; Министерство культуры; Министерство обороны; Министерство образования; Министерство по налогам и сборам; Министерство по чрезвычайным ситуациям; Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды; Министерство промышленности; Министерство связи; Министерство сельского хозяйства и продовольствия; Министерство спорта и туризма; Министерство статистики и анализа; Министерство торговли; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство труда и социальной защиты; Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство энергетики; Министерство юстиции [28].

Государственные комитеты отличаются от министерств не только своей межотраслевой значимостью, но и статусом. Руководители министерств обязательно входили и входят в состав Совета Министров, руководители государственных комитетов по действующей Конституции - только могут входить. По величине и масштабу деятельности министерства обычно имеют больший вес, чем государственные комитеты.

В Республике Беларусь действуют следующие государственные комитеты: Комитет государственной безопасности (КГБ); Государственный военно-промышленный комитет (Госкомвоенпром); Государственный комитет по имуществу (Госкомимущество); Государственный комитет по науке и технологиям (ГКНТ); Государственный комитет по стандартизации (Госстандарт); Государственный пограничный комитет Республики Беларусь (Госпогранкомитет); Государственный таможенный комитет (ГТК); Комитет государственного контроля (КГК) [28].

При Совете Министров Республики Беларусь функционируют: Белорусский государственный концерн пищевой промышленности «Белгоспищепром» (концерн «Белгоспищепром»), председатель - Бубен А.А.; Белорусский государственный концерн по нефти и химии (концерн «Белнефтехим»), председатель - Рыбаков А.А.; Белорусский государственный концерн по производству и реализации товаров легкой промышленности (концерн «Беллегпром»), председатель - Лугина Т.А.; Белорусский производственно-торговый концерн лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности (концерн «Беллесбумпром»), председатель - Касько М.М.; Белорусский республиканский союз потребительских обществ («Белкоопсоюз»), председатель правления -

Иванов В.Н.; Республиканский центр по оздоровлению и санаторно-курортному лечению населения, директор - Болбатовский Г.Н.; Уполномоченный по делам религий и национальностей - Румак А.А.

...