Иммунитет государств и международных организаций в практике Суда Европейского Союза и ее значение при реализации мегасайенс-проектов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра интеграционного и европейского права

Московского государственного юридического университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Иммунитет государств и международных организаций в практике Суда Европейского Союза и ее значение при реализации мегасайенс-проектов

Аннотация

В последние годы Россия инвестировала значительные активы в проекты уникальных научных установок класса «мегасайенс», строящихся или уже функционирующих на территории зарубежных стран, преимущественно государств -- членов Европейского Союза: Международный термоядерный исследовательский реактор -- ИТЭР (Франция), Европейский рентгеновский лазер на свободных электронах -- European XFEL, Большой адронный коллайдер (Швейцария и Франция) и др.

Насколько надежны, безопасны подобные инвестиции в условиях санкционной политики Запада, включая ЕС, против нашей страны, в какой мере они защищены принципом иммунитета государств и международных организаций, общепризнанного, но неодинаково интерпретируемого и применяемого в разных правовых системах?

В статье данные вопросы рассматриваются в контексте развития судебной практики наднационального института судебной власти ЕС -- Суда Европейского Союза и сформулированной в ней концепции относительного иммунитета (immunitй relative).

После сравнительно-правового обзора современного состояния источников права и доктрины по вопросам иммунитета государств и международных организаций анализируются и оцениваются решения Суда ЕС и правовые позиции его генеральных адвокатов:

-- по делу «Махамдиа против Алжира» 2012 г., в котором Суд ЕС впервые сформулировал применительно к государствам концепцию относительного иммунитета;

-- по делам «Рина» и «Сьюприм» 2020 г., где Суд ЕС уточнил толкование понятия acta iure imperii (акты публичной власти), в отношении которых за государствами сохраняется иммунитет в ЕС, и распространил свою концепцию относительного иммунитета на международные межправительственные организации. В заключительном разделе рассмотрены правовые вопросы, не получившие пока четкого ответа в практике Суда ЕС. В этой связи указаны возможные направления ее эволюции, а также исследованы другие новейшие решения Суда ЕС, которые могут затрагивать национальные интересы России в контексте сотрудничества с государствами -- членами ЕС в научно-технической сфере, включая мегасайенс, и в других областях. Ключевые слова: иммунитет; государство; международная организация; мегасайенс; юрисдикция; Европейский Союз; Суд Европейского Союза; судебная практика; санкции.

Immunity of States and International Organizations in the Court of Justice of the European Union. Practice and its Significance in the Implementation of Megascience Projects

Artem O. Chetverikov, Dr. Sci. (Law), Professor, Professor, Department of Integration and European

Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

Abstract

иммунитет мегасайенс проект

In recent years, Russia has invested significant assets in unique scientific facility of the "Megascience" class that are being built or are already operating on the territory of foreign countries, mainly member states of the European Union: the International Thermonuclear Research Reactor-ITER (France), the European X-ray Free Electron Laser-European XFEL, the Large Hadron Collider (Switzerland and France), etc.

How reliable and safe are such investments in the context of the sanctions policy of the West, including the EU, against our country? To what extent are they protected by the principle of immunity of states and international organizations, which is generally recognized, but is not interpreted and applied in different legal systems?

The paper considers these issues in the context of the development of the judicial practice of the supranational institution of the judicial power of the EU, namely the Court of Justice of the European Union and the concept of relative immunity (immunitй relative) formulated herein.

Having conducted a comparative legal review of the current state of the sources of law and doctrine on the issues of immunity of states and international organizations, the author analyses and evaluates the decisions of the EU Court of Justice and the legal positions of its attorneys General:

-- Mahamdia v. Algeria, 2012: for the first time ECJ formulates the concept of relative immunity in relation to states;

-- "Rina" and "Suprim" cases, 2020: EU Court clarifies the interpretation of the concept of acta iure imperii (acts of public authority), in respect of which states retain immunity in the EU, and extends its concept of relative immunity to international intergovernmental organizations.

The final section deals with legal issues that yet to get a clear answer in the practice of the EU Court of Justice. In this regard, the author highlights possible directions of its evolution, and studies other recent decisions of the EU Court of Justice that may affect Russia's national interests in the context of cooperation with EU member states in the scientific and technical sphere, including megascience, and in other areas.

Keywords: immunity; state; international organization; megascience; jurisdiction; European Union; Court of Justice of the European Union; court practice; sanctions.

В последние десятилетия в контексте развития международного научно-технического сотрудничества Россия инвестировала значительные материальные (в том числе денежные) и нематериальные (информационные, интеллектуальные и т.п.) ресурсы в строительство и эксплуатацию уникальных научных установок класса «мегасайенс» -- крупных исследовательских инфраструктур, расположенных на территории зарубежных государств, преимущественно государств -- членов Европейского Союза (ЕС).

Наиболее известные среди них: строящийся на территории Франции Международный термоядерный экспериментальный реактор --ИТЭР ITER -- International Thermonuclear Experimental Reactor (анг.). и ранее введенный в действие там же Европейский источник синхротронного излучения -- ESRF European Synchrotron Radiation Facility (анг.).; расположенные в Германии Центр по исследованию ионов и антипротонов в Европе -- FAIR Facility for Antiproton and Ion Research (анг.). и Европейский рентгеновский лазер на свободных электронах -- European XFEL European X-Ray Free Electron Laser (анг.)., причем для последней установки Россия является вторым по значимости после государства местонахождения финансовым донором, оплачивая порядка 1/3 расходов на ее сооружение и поддержание в рабочем состоянии.

С некоторыми оговорками к этому списку можно добавить Большой адронный коллайдер, другие научные установки Европейской организации ядерных исследований (ЦЕРН), функционирующие на территории двух государств -- состоящего (Франция) и не состоящего (Швейцария) в ЕС. Не являясь членом ЦЕРН, Россия внесла и продолжает вносить существенный вклад в его научные установки на основании двусторонних международных договоров (новейший: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейской организацией ядерных исследований (ЦЕРН) «О научно-техническом сотрудничестве в области физики высоких энергий и иных сферах взаимного интереса» от 16.04.2019).

В условиях непростой международной обстановки, складывающейся вокруг нашей страны, проводимой против России коллективной санкционной политики Запада, включая ЕС См.: Россия и Европейский Союз: современные правовые аспекты взаимоотношений : монография / под ред. П. А. Калиниченко. М. : Норма -- Инфра-М, 2021. С. 13-20 ; KalinichenkoP. Post-Crimean Twister: Russia, the EU and the Law of Sanctions // Russian Law Journal. 2017. № 5 (3). P. 9-28., возникает вопрос, насколько юридически защищены сегодня российские инвестиции в подобные мегасайенс-проекты -- как в случаях, когда они реализуются под эгидой международной (межправительственной) организации, в которой Россия выступает государством-наблюдателем (ЦЕРН) или полноправным государством-членом (Международная организация ИТЭР), так и в любых иных случаях, в том числе когда Россия вкладывает активы в организацию, учрежденную международным договором с ее участием, но являющуюся национальным юридическим лицом государства местонахождения (ESRF -- гражданско-правовое общество по Гражданскому кодексу Франции с неограниченной ответственностью участников; FAIR, European XFEL -- общества с ограниченной ответственностью по немецкому праву)?

Во всех случаях поставленный вопрос связан с иммунитетом в юридическом смысле этого слова. Речь идет либо об иммунитете самого государства, его лиц и имущества от юрисдикции и принудительных мер со стороны властей других стран, либо об иммунитете (или иммунитетах) международной организации, которые вместе с ее привилегиями (освобождение от налогов и т.п.) предназначены обеспечить ей благоприятные условия функционирования, прежде всего на территории страны местонахождения (штаб-квартиры).

В том, что подобные иммунитеты существуют и должны соблюдаться, ни у кого сомнений нет. Например, применительно к иммунитету государства от иностранной юрисдикции Конвенция ООН «О юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности» от 02.12.2004 открывается следующей констатацией: «Государства -- участники настоящей Конвенции, считая, что юрисдикционные иммунитеты государств и их собственности получили общее признание в качестве одного из принципов обычного международного права...» (здесь и далее курсив наш. -- А. Ч.).

Вопрос, в котором «согласья нет», состоит в другом: каковы должны быть объем, пределы иммунитета зарубежного государства / международной организации в конкретной стране; может ли последняя (точнее, имеет ли право) не признавать или ограничивать подобный иммунитет и если да, то при каких обстоятельствах?

Для международных организаций поставленный вопрос обычно решается в индивидуальном порядке: исходя из целей, предмета, характера деятельности и иных особенностей конкретной организации соответствующие правоположения закрепляются в учредительном договоре, прилагаемом к нему протоколе и (или) отдельном соглашении о привилегиях и иммунитетах См.: Капустин А. Я. Международные организации в глобализирующемся мире. М. : РУДН, 2010. С. 249-252..

Например, в случае ЦЕРН источниками его привилегий и иммунитетов выступают соглашения «о правовом статусе этой Организации», заключенные последовательно с каждым из двух государств местонахождения (Швейцарией в 1955 г. и Францией в 1972 г.) и впоследствии дополненные рядом других двух- или трехсторонних соглашений См.: Четвериков А. О. Правовое положение международных научных структур и миграционный режим их сотрудников: швейцарский подход. М. : Русайнс, 2020. С. 38-42, 65-66..

В случае Международной организации ИТЭР правовая основа ее иммунитетов имеет трехуровневый характер:

1) учредительный договор -- Соглашение «О создании Международной организации ИТЭР по термоядерной энергии для совместной реализации проекта ИТЭР» от 21.11.2006, в котором закрепляются наиболее общие и фундаментальные положения (ст. 12 «Привилегии и иммунитеты», а также ст. 15 «Гражданская ответственность»);

2) подписанное одновременно с ним Соглашение «О привилегиях и иммунитетах Международной организации ИТЭР по термоядерной энергии для совместной реализации проекта ИТЭР» (стороны обоих соглашений -- все члены Международной организации ИТЭР, включая Россию);

3) соглашение, заключенное Международной организацией ИТЭР с Францией как государством местонахождения, -- Соглашение между Правительством Французском Республики и Международной организацией ИТЭР по термоядерной энергии «О штаб- квартире Организации ИТЭР и о привилегиях и иммунитетах Организации ИТЭР на французской территории» от 07.11.2007 См.: Dйcret № 2008-334 du 11 avril 2008 portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la Rйpublique franзaise et l'Organisation internationale ITER pour l'йnergie de fusion relatif au siиge le l'Organisation ITER et aux privilиges et immunitйs de l'Organisation ITER sur le territoire franзaise (ensemble une annexe), signй а Saint-Paul-lez-Durance (Cadarache) le 7 novembre 2007 // Journal officiel de la Rйpublique franзaise. № 0088 du 13 avril 2008. P. 6191. См.: Dйcret № 2015-1533 du 25 novembre 2015 portant publication du protocole additionnel sous la forme d'йchange de lettres, а l'accord de siиge du 7 novembre 2007 entre le Gouvernement de la Rйpublique franзaise et l'Organisation internationale ITER pour l'йnergie de fusion en vue de la mise en њuvre conjonte du projet ITER relatif au rфle des autoritйs franзaises en matiиre d'intervention liйe а la sйcuritй sur le site de l'Organisation (ensemble une annexe), signйes а Paris le 26 janvier 2015 et а Saint-Paul-lez-Durance le 10 mars 2015 // Journal officiel de la Rйpublique franзaise. № 0275 du 27 novembre 2015. P. 22010., дополняемое по мере необходимости специальными протоколами (в частности, Дополнительный протокол в форме Обмена письмами от 26 января и 10 марта 2015 г. «О роли французских властей в вопросах вмешательства, связанного с безопасностью, в районе Организации»)¹¹.

Не больше единообразия наблюдается в вопросе регулирования государственного иммунитета. Здесь каждая страна применяет к зарубежным аналогам свои внутренние, национальные правовые подходы, вплоть до принятия особых законов об иммунитете иностранных государств на своей территории: Австралия -- Закон «Об иммунитетах иностранных государств» 1985 г., Аргентина -- Закон «Об иммунитете иностранных государств в аргентинских судах» 1995 г., Великобритания -- Закон «О государственном иммунитете» 1978 г., Израиль -- Закон «Об иммунитете иностранных государств» 2008 г., Пакистан -- Постановление «Об иммунитете государств» 1981 г., США -- Закон «Об иностранных суверенных иммунитетах» 1976 г. и т.д.

Несколько лет назад подобным нормативным актом обзавелась и наша страна -- это Федеральный закон от 03.11.2015 № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации».

Между национальными подходами разных стран, разумеется, существуют точки соприкосновения (главная -- тенденция к отходу от абсолютного в сторону ограниченного иммунитета иностранных держав), но в конечном счете каждый из них сохраняет свой особый, уникальный характернаук. М. : МГИМО, 2018 ; Fox H., Webb P The Law of State Immunity. Oxford : Oxford University Press, 2013 ; State Practice Regarding State Immunities / La pratique des Йtats concernant les immunitйs des Йtats / Eds. Council of Europe/Conseil de l'Europe, G. Harner, M. Kohen, S. Breau. Leiden : Nijhof, 2006 ; Bureau D., Muir Watt H. Droit international privй. T. I. Partie gйnйrale. Paris : PUF, 2007. P. 104-119..

Попытки выработать общую юридическую конструкцию для государственного иммуни-тета международно-правовыми средствами пока не увенчались значительным успехом ни на глобальном, ни на европейском уровне, хотя первые шаги в этом направлении начали предприниматься еще в конце XIX в. (резолюция Института международного права о проекте международного регламента о юрисдикции судов в процедурах против суверенных государств или глав иностранных государств 1891 г.) См.: Пояснительный доклад Европейской конвенции «Об иммунитете государств» от 16.05.1972 (Rapport explicatif de la Convention europйenne sur la immunitй des Йtats. Bвle, 16. V.1972 // Sйrie des traitйs europйens. № 74. P. 1.)., а дискуссии в юридическом мире начались еще ранее См., например, проведенный одним из основоположников отечественной науки международного права Ф. Ф. Мартенсом обзор доктрины и судебной практики по вопросу права экстерриториально-сти (фр. droit d'exterritorialitй) «государей», прежде всего монархов -- прообраза нынешнего принципа государственного иммунитета (Мартенс Ф. Современное международное право цивилизованных на-родов. Т. 1. Изд. 4, доп. и испр. СПб. : Типография А. Бенке, 1898. С. 321-328). Как, в частности, отмечал Ф. Ф. Мартенс, «старые писатели защищали тот принцип, что государь, в силу своего права экстеррито-риальности, не может быть ни ответчиком, ни истцом в иностранных судах: но в это начало положили брешь некоторые судебные решения, в особенности, постановленные в новейшее время (имеется в виду XIX в. -- А. Ч.). На основании этих решений в лице государя различается двоякий характер: суве-рена и частного лица. Как суверен иностранный государь свободен от гражданской подсудности, как частное лицо -- не свободен... Как ни затруднительно в каждом отдельном случае констатировать, дей-ствовал ли государь в качестве частного лица или как представитель верховной власти, но установить это различие, как доказывает практика, все-таки возможно... Таким образом, с точки зрения юридиче-ской право гражданской неподсудности монархов должно быть истолковываемо в ограничительном смысле. Но существуют практические основания, которые оправдывают ее широкое применение: 1) по-становленные против государей решения судов трудно исполнимы и 2) могут даже вызвать неприятные последствия для территориальной власти. Эти практические соображения не устраняют, конечно, необ-ходимости правильной юридической постановки вопроса» (Мартенс Ф. Указ. соч. С. 323, 325-327)..

В частности, подготовленная под эгидой Совета Европы и открытая для присоединения других заинтересованных стран Европейская конвенция «Об иммунитете государств» от 16.05.1972 за почти 50 лет собрала только девять подписей и восемь ратификаций (Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Кипр, Люксембург, Нидерланды, Швейцария, между которыми документ и действует в настоящее время).

Надолго затянулся и процесс вступления в силу вышеупомянутой Конвенции ООН «О юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности» от 02.12.2004. К началу 2021 г. Конвенцию подписали 28 стран (в том числе Россия в 2006 г.), ратифицировали -- 22 (для вступления в силу требуется 30 ратификаций).

В XXI в. вопрос о пределах иммунитета государств от юрисдикции и от принудительных мер в отношении их имущества на территории других стран также стал предметом серьезного политико-правового конфликта между двумя государствами -- членами ЕС, вынесенного на разбирательство Международного суда ООН.

В решении от 03.02.2012 по делу «Германия против Италии» Международный суд признал неправомерными с точки зрения принципа государственного иммунитета действия итальянских судов по рассмотрению и удовлетворению исков итальянских граждан к Германии в целях компенсации вреда, причиненного нацистской оккупацией страны в период Второй мировой войны, а равно по обращению взыскания на расположенное в Италии имущество Германии на основании решений по аналогичным искам, вынесенных греческими судами. Кроме того, Международный суд ООН обязал Италию принять законодательство или равнозначные меры с целью не допустить повторения подобных действий в будущем Immunitйs juridictionnelles de l'Йtat (Allemagne c. Italie; Grиce (intervenant)), arrкt, C. I. J. Recueil 2012. P. 99..

Однако Конституционный суд Италии постановлением от 22.10.2014 признал решение Международного суда противоречащим основополагающим принципам итальянской конституции как верховного закона страны и, как следствие, не подлежащим исполнению на ее территории. Одновременно с этим он признал неконституционными закон, принятый итальянским парламентом в 2013 г. с целью исполнения решения Международного суда ООН, и более ранний закон 1957 г. об исполнении Италией обязательств из Устава ООН в части, в которой последний предписывает итальянским властям подчиняться подобного рода решениям судебного органа ООН См.: RonzittiN. La Cour constitutionnelle italienne et l'immunitй juridictionnelle des Йtats // Annuaire franзais de droit international. 2014. Vol. 60. P. 3-15..

В последние годы собственную попытку формирования общего подхода к границам государственного иммунитета и иммунитета международных организаций начал предпринимать Европейский Союз, причем не путем издания специально посвященного этому вопросу наднационального законодательства, как в других сферах европейской интеграции, а на основе судебной практики своего наднационального органа судебной власти -- Суда ЕС, которая имеет здесь не только правоприменительный, но и правотворческий характер и в этом качестве служит руководством для национальных органов правосудия всех государств -- членов ЕС (в настоящее время их 27).

Первым шагом в формировании правового подхода Суда ЕС к иммунитету стало решение по делу «Махамдиа против Алжира», вынесенное в рамках Большой палаты (своеобразный президиум суда под руководством его председателя) в 2012 г. Положения решения по делу «Махамдиа против Алжира» получили развитие в новейших решениях Суда ЕС, вынесенных в 2020 г.

Все эти решения, однако, оставляют открытыми некоторые вопросы, давая простор для дальнейшей эволюции практики Суда ЕС по вопросам иммунитета, что затрагивает интересы России, в том числе в сфере научного сотрудничества с ЕС и его государствами-членамиl'exйcution des dйcisions en matiиre civile et commerciale // Journal officiel de l'Union europйenne. L 339 du 21.12.2007. P. 281..

1. Решение Суда Европейского Союза по делу «Махамдиа против Алжира» 2012 г. и концепция относительного иммунитета государств

«Глава II. Юрисдикция Отдел 5. Юрисдикция по делам, вытекающим из индивидуальных трудовых договоров

Когда работник заключает индивидуальный трудовой договор с работодателем, который не имеет домицилия в государстве-члене, но обладает филиалом, представительством или любым другим учреждением в государстве- члене, работодатель в спорах, относящихся к их эксплуатации, считается имеющим свой домицилий в этом государстве-члене.

Работодатель, имеющий свой домицилий на территории государства-члена, может быть привлечен в качестве ответчика:

1) перед судами государства-члена, где он имеет свой домицилий <...>.

От положений настоящего отдела разрешается отступать только посредством соглашений о подсудности:

1) заключенных после возникновения спора; или

2) которые позволяют работнику обращаться в иные суды помимо судов, указанных в настоящем отделе».

Изначально вышеуказанные положения содержались в международном договоре, заключенном в рамках бывшего Европейского экономического сообщества (исторического предшественника современного ЕС) -- Брюссельской конвенции «О юрисдикции и исполнении решений по гражданским и торговым делам» от 27.09.1968 Convention de Bruxelles concernant la compйtence judiciaire et l'exйcution des dйcisions en matiиre civile et commerciale du 27 septembre 1968. Texte consolidй // Journal officiel des Communautйs europйenes. C 27 du 26.01.1998. P. 1.. В начале XXI в. Брюссельская конвенция была заменена наднациональным законодательным актом ЕС прямого действия, положения которого имели силу в период трудовых отношений истца и разбирательства его дела, -- Регламентом (ЕС) № 44/2001 Совета от 22.12.2000 «О юрисдикции, признании и исполнении решений по гражданским и торговым делам» (широко распространенное краткое обозначение: Регламент «Брюссель I») Rиglement (CE) № 44/2001 du Conseil du 22 dйcembre 2000 concernant la compйtence judiciaire, la reconnaissance et l'exйcution des dйcisions en matiиre civile et commerciale // Journal officiel de l'Union europйenne. L 12 du 16.01.2001. P. 1.. Сегодня идентичные положения закрепляет Регламент «Брюссель 1 bis», принятый в 2012 г. и вступивший в силу в 2015 г., официально называющийся Регламент (ЕС) № 1215/2012 Европейского парламента Совета от 12.12.2012 «О юрисдикции, признании и исполнении решений по гражданским и торговым делам» Rиglement (UE) № 1215/2012 du Parlement europйen et du Conseil du 12 dйcembre 2012 concernant la compйtence judiciaire, la reconnaissance et l'exйcution des dйcisions en matiиre civile et commerciale // Journal officiel de l'Union europйenne. L 351 du 20.12.2012. P. 1..

При рассмотрении поданного А. Махам- диа иска немецкий судебный орган в целях получения официального толкования права ЕС приостановил производство и обратился с преюдициальным запросом в Суд ЕС, ответ на который и образует содержание рассматриваемого решения по делу «Махамдиа против Алжира», вынесенного 19 июля 2012 г. (краткое наименование: дело «Махамдиа»; полное наименование: дело С-154/11 «Ахмед Махамдиа против Алжирской Народной Демократической Республики») См.: Arrкt de la Cour, 19 juillet 2012. Affaire С-154/11 «Ahmed Mahamdia contre Rйpublique algйrienne dйmocratique et populaire» // URL: http://curia.europa.eu (дата обращения: 01.12.2020)..

Суду ЕС предстояло ответить на два правовых вопроса, поставленных перед ним немецким судом. Эти вопросы, по сути, сводились к следующему:

1) может ли посольство Алжира, а равно другого третьего государства, считаться «учреждением» для целей рассмотрения трудовых споров, возбуждаемых в судебных органах государств -- членов ЕС его работником или бывшим работником;

2) допустимо ли посредством соглашения о подсудности, заключенного одновременно с трудовым договором, т.е. до возникновения трудового спора, лишать работника права обращаться с иском к работодателю в судебные органы государства-члена по месту осуществления трудовой деятельности (иными словами, является ли соглашение такого рода соглашением об исключительной подсудности или же об альтернативной подсудности по выбору истца)?

На первый вопрос Суд ЕС дал положительный ответ, на второй отрицательный, т.е. в обоих случаях в пользу работника. Перед ответом на эти вопросы, однако, Суду ЕС предстояло разрешить более сложную проблему, связанную с предполагаемым наличием у ответчика как иностранного государства, тем более не входящего в ЕС, иммунитета от юрисдикции, о чем не преминул заявить Алжир (иск подавался именно к государству Алжир в целом, а не к его посольству в Германии, которое не имеет статуса юридического лица и в подобном качестве признано Судом ЕС алжирским «учреждением» на немецкой территории).

В заключениях, предшествующих судебному решению по делу, генеральный адвокат Суда ЕС В соответствии с учредительными документами ЕС и прилагаемым к ним Статутом Суда ЕС генеральные адвокаты -- особый корпус членов Суда ЕС, отличный от судей. «Роль генерального адвоката состоит в том, чтобы публично, с полной беспристрастностью и полной независимостью, представлять мотиви-рованные заключения по делам, которые в соответствии со Статутом Суда Европейского Союза требуют его участия» (ст. 252 Договора о функционировании ЕС 1957 г. в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). Первоначально генеральные адвокаты готовили заключения по всем делам, поступающим в Суд ЕС; сегодня, в связи с большим количеством дел, они делают это только по наиболее сложным из них, особенно с правовой точки зрения (в таком случае на одно дело назначается один ответствен-ный генеральный адвокат). Заключения генеральных адвокатов обычно содержат детальный анализ предшествующей судебной практики и правовой доктрины по предмету дела и учитываются, в том числе цитируются, Судом ЕС при вынесении решения, хотя юридически и не являются обязательными для него (известны случаи, когда Суд ЕС выносил решение, противоположное мнению генерального адвоката, но чаще Суд ЕС следует его позиции -- полностью или частично). См.: Conclusions de l'avocat gйnйral M. Paolo Mengozzi prйsentйes le 24 mai 2012. Affaire C-154/11 «Ahmed Mahamdia contre Rйpublique algйrienne dйmocratique et populaire». URL: http://curia.europa.eu (дата обращения: 01.12.2020). О гене-ральных адвокатах Суда ЕС и роли их заключений см.: Право Европейского Союза. М. : Юрайт, 2013. Т. 1 : Общая часть. Европейский Союз: устройство и правопорядок. С. 502-508. Учредительные докумен-ты ЕС цитируются по изданию: Европейский Союз : Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / под ред. С. Ю. Кашкина. М. : Инфра-М, 2019. отметил, что юрисдикционный иммунитет, т.е. «правило, согласно которому государство не может привлекаться к ответственности перед судами другого суверенного образования, является хорошо известным правилом международного публичного права», и напомнил Суду ЕС его предшествующую судебную практику о том, что «компетенция [Европейского] Здесь и далее в квадратных скобках -- примечания автора статьи. Союза должна осуществляться при соблюдении международного права» и что при принятии любых актов ЕС «обязан соблюдать международное право в целом, включая международное обычное право», откуда проистекает правило, или принцип, юрисдикционного иммунитета государств.

«С другой стороны, -- указал далее генеральный адвокат, -- в международном публичном праве существует некоторая неопределенность в отношении статуса иммунитета государств от юрисдикции». Усиливая это утверждение, генеральный адвокат охарактеризовал иммунитет от юрисдикции в качестве «нечеткой, трудно предсказуемой и очень зависящей от национальных чувств концепцией» Un concept peu lisible, difficilement anticipable et trиs dйpendant des sensibilitйs nationales (фр.)..

Сходство в понимании разными странами данной концепции всё же существует и, по оценке генерального адвоката, состоит в следующем:

«Следует тем не менее отметить почти всеобщую эволюцию в пользу признания относительного иммунитета от юрисдикции, который базируется на фундаментальном различии между актами, совершаемыми iure imperii [лат. по праву власти], и актами, совершаемыми iure gestionis [лат. по праву управления, ведения текущих дел], когда последние приравниваются к актам, совершаемым частными лицами. Иными словами, один лишь тот факт, что государство привлекается ответчиком по делу, не является достаточным для незамедлительного предоставления ему иммунитета от юрисдикции (доктрина абсолютного суверенитета). Современное государство стало многообразным субъектом правовой жизни и может действовать, вступать в правоотношения без осуществления по этому случаю своего суверенитета или своей публичной власти: я думаю, например, о государстве-предпринимателе, но также, естественно, и о госу- дарстве-работодателе. Эти разные стороны юридической деятельности государства, поскольку они не сопровождаются система-тическим осуществлением прерогатив публичной власти, больше не оправдывают автоматического признания [за государством] иммунитета от юрисдикции».

Итак, главный тезис, который генеральный адвокат предложил принять Суду ЕС, состоит в отказе от «абсолютного» в пользу «относительного», т.е. ограниченного, иммунитета государств перед иностранным правосудием Immunitй relative (фр.).. «Эта новая относительность [иммунитета], -- добавил генеральный адвокат, -- объясняется чрезмерной силой иммунитета от юрисдикции, который [в случае признания за ним абсолютного характера] сводит на нет любые обращения в суд и выступает институционализированным воплощением отказа в правосудии».

Признанию относительной природы иммунитета не мешает тот факт, что национальные подходы разных стран к разграничению суверенных актов публичной власти, в отношении которых иностранному государству гарантируется иммунитет, и актов управления, где в иммунитете отказывается, в настоящее время пока не могут быть сведены к общему знаменателю, в том числе в трудовых отношениях с государ- ством-работодателем:

«В подобных обстоятельствах также приходится констатировать, что в реальности не вырисовывается никакой [общей] теории относительного иммунитета государств от юрисдикции. <...> Эти национальные различия являются настолько явственными, что, с одной стороны, трудно провести любую кодификацию на международном уровне [имеются в виду отмеченные во введении проблемы с ратификацией конвенций об иммунитете, подготовленных под эгидой Совета Европы и ООН] и, с другой стороны, можно усомниться в существовании, выходящем за рамки бесспорной тенденции [в пользу отхода от концепции абсолютного суверенитета], подлинной нормы международного обычного права по данному вопросу».

Попытку же рассматривать в качестве подтверждения существования международного обычая не вступившую в силу Конвенцию ООН «О юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности» от 02.12.2004, которую предпринял ранее в одном из дел другой наднациональный европейский суд -- Европейский Суд по правам человека (дело касалось увольнения литовской гражданки с должности секретаря посольства Польши в Литве) См.: Постановление Европейского Суда по правам человека от 23.03.2010 по делу «Цудак (Cudak) про-тив Литвы»., генеральный адвокат Суда ЕС посчитал вызывающей «некоторые вопросы», т.е. сомнительной.

И все же главный тезис в пользу относительного, не абсолютного иммунитета государств остается неизменным. В этой связи генеральный адвокат предложил Суду ЕС поддержать позицию немецкого судебного органа, обратившегося с преюдициальным запросом о том, что «Алжирская Народная Демократическая Республика в рассматриваемом деле не может опираться на свой иммунитет от юрисдикции, тем более что данный постулат призван сохранить эффективную судебную защиту истца». Таким образом, Алжир или любое другое третье государство может привлекаться в качестве ответчика по трудовым спорам в судебных органах государств -- членов ЕС, когда работник или бывший работник его посольства осуществлял функции «не связанные с осуществлением публичной власти аккредитующего государства», что имеет место в случае простого шофера.

Позиция генерального адвоката нашла полное подтверждение в решении Суда ЕС, который, не цитируя никаких источников, попросту сослался на современную «международную практику» в пользу отказа от абсолютного юрисдикционного иммунитета государств. Правовая позиция Суда ЕС по вопросам иммунитета выглядит следующим образом:

«В этом отношении [в отношении юрисдикционного иммунитета] следует отметить, что общепризнанные принципы международного права в области юрисдикционного иммунитета исключают возможность привлечения одного государства к суду в судебных органах другого государства в деле, таком как рассматриваемое ["Махамдиа против Алжира"]. Подобный иммунитет государств от юрисдикции закреплен в международном праве и основывается на принципе par in parem non habet imperium [лат. равный над равным не имеет власти], т.е. государство не может подлежать суду другого государства.

Однако, как отмечает генеральный адвокат в п. 17-23 своих заключений [процитированные выше положения], в современном состоянии международной практики данный иммунитет не имеет абсолютной ценности, но обычно признается, когда спор касается актов суверенитета, совершаемых iure imperii. Напротив, он может исключаться, если судебный иск касается актов, совершаемых iure gestionis, которые не относятся к публичной власти.

Таким образом, принимая во внимание вышеуказанный принцип международного обычного права о юрисдикционном иммунитете государств, следует признать, что он не препятствует применению Регламента № 44/2001 [ныне Регламента № 1215/2012 «О юрисдикции, признании и исполнении решений по гражданским и торговым делам»] в деле, таком как рассматриваемое, в котором работник требует выплаты компенсации и оспаривает расторжение трудового договора, заключенного им с государством, когда рассматривающий дело судебный орган констатирует, что осуществляемые этим работником функции не относятся к осуществлению публичной власти или когда судебное разбирательство не рискует затронуть интересы безопасности этого государства».

2. Развитие концепции относительного иммунитета государств и международных организаций в новейшей практике Суда Европейского Союза

В решении от 07.05.2020 по делу С-641/18 «Рина» См.: Arrкt de la Cour, 7 mai 2020. Affaire С-641/18 «LG e.a. contre Rina SpA, Ente Registro Italiano Navale». URL: http://curia.europa.eu (дата обращения: 01.12.2020)., рассмотренному в преюдициальном порядке по запросу итальянского судебного органа, поставленный перед Судом ЕС вопрос состоял в том, компетентен ли национальный суд государства-члена рассматривать иск о возмещении вреда со стороны выживших пассажиров и членов семьи погибших пассажиров потерпевшего в 2006 г. кораблекрушение судна, плававшего под флагом Панамы, который был подан к группе итальянских компаний под общим наименованием «Рина», осуществлявших по договору с панамским правительством проверку и освидетельствование данного судна.

С точки зрения критериев разграничения подсудности, предусмотренных законодательством ЕС о юрисдикции, признании и исполнении решений по гражданским и торговым делам (Регламент «Брюссель I», заменивший Брюссельскую конвенцию 1968 г., в свою очередь замененный Регламентом «Брюссель I bis»), проблем не возникало. Согласно этому законодательству лица по общему правилу привлекаются к ответственности в судах того государства-члена, где они имеют свой домицилий, каковым в случае юридических лиц признается место, где расположены их юридический адрес, центральная администрация или головное предприятие (для группы компаний «Рина» -- Италия).

Проблема заключалась в другом: ответчик заявил о том, что выполнял свои функции на основании «делегирования полномочий со стороны Республики Панама», а последняя является неподсудной в соответствии с «международно-правовым принципом юрисдикционного иммунитета иностранного государства». Отсюда неподсудным является и ответчик, поскольку его действия по проверке и освидетельствованию выступали «проявлением суверенных прерогатив делегирующего полномочия государства».

Как отметил в своих заключениях по делу «Рина» генеральный адвокат Суда ЕС См.: Conclusions de l'avocat gйnйral M. Maciej Szpunar prйsentйes le 14 janvier 2020. Affaire С-641/18 «LG e.a. contre Rina SpA, Ente Registro Italiano Navale» // URL: http://curia.europa.eu (дата обращения:

01.12.2020) ., рассматриваемое дело иллюстрирует весьма распространенную в настоящее время ситуацию, когда имеет место, «с одной стороны, некоторая приватизация способов деятельности современного государства, с другой стороны, возложение особых задач публичной власти на хозяйствующих субъектов рынка, и данное обстоятельство может вызывать сомнения по поводу чисто коммерческого характера их статуса по отношению к частным лицам».

Если же «Рина» действовала не как коммерсант, а в качестве представителя публичной власти государства (тем более государства, не входящего в ЕС), то рассматриваемое дело не имеет гражданского или торгового характера и законодательство ЕС, наделяющее итальянские судебные органы компетенцией рассматривать подобные дела, к группе «Рина» не должно применяться?

Нет, ответил генеральный адвокат и, по его предложению, Суд ЕС. В основу своего решения Суд ЕС положил традиционно исповедуемый им ограничительный подход к толкованию любых исключений из юридически обязательной силы источников и норм права ЕС -- в данном случае исключений для актов iure imperii, т.е. совершенных при осуществлении публичной власти.

Согласно Суду ЕС подобное исключение должно применяться не во всех спорах с государствами или организациями, которым оно делегирует отдельные свои функции, а лишь тогда, когда эти субъекты осуществляют «избыточные полномочия по сравнению с правилами, действующими в отношениях между частными лицами»²⁹. Осуществлением таких полномочий Суд ЕС, в частности, отказывается считать инспекционные, сертификационные и аналогичные контролирующие мероприятия, когда они относятся к «проверке и подтверждению соблюдения условий, предусмотренных законом» и когда их содержание «полностью определяется национальными регуляторными рамками».

Итак, если национальные судебные органы государства -- члена ЕС приходят к выводу, что «Рина» или сходные организации не являются носителями публичной власти в вышеуказанном ограничительном смысле, то эти организации могут привлекаться перед ними к ответственности, несмотря на «принцип обычного международного права в отношении юрисдикционного иммунитета» иностранных государств, ибо, как еще раз констатировал Суд ЕС, «в современном состоянии международной практики такой иммунитет не имеет абсолютной ценности». Кроме того, при всем уважении к международному праву, последнее не должно ставить под сомнение положения Хартии ЕС об основных правах 2000 г., в данном случае закрепленное в ней «право на эффективные средства правовой защиты и на доступ к беспристрастному суду», которого не должны быть лишены пострадавшие лица или родственники погибших.

В решении по другому делу, тоже рассмотренному в 2020 г., Суду ЕС предстояло определить правовой подход к иммунитету международных организаций на примере международных военных штабов НАТО («Главнокомандование объединенных вооруженных сил НАТО в Европе» Pouvoirs exorbitants par rapport aux rиgles applicables dans les relations entre les particuliers (фр.). Supreme Headquarters Allied Powers Europe (анг.). Allied Joint Force Command Brunssum (анг.). и подчиненное ему «Брюнсюмское командование объединенных совместных сил»³¹): дело С-186/19 «"Сьюприм" против Главнокомандования объединенных вооруженных сил в Европе» (решение от 03.09.2020) См.: Arrкt de la Cour, 3 septembre 2020. Affaire С-186/19 «Supreme Site Services GmbH, Supreme Fuels GmbH & Co KG, Supreme Fuel Trading Fze contre Supreme Headquarters Allied Powers Europe» // URL: http:// curia.europa.eu (дата обращения: 01.12.2020)..

Группа компаний «Сьюприм» (истцы) на основании коммерческих договоров, заключенных с Брюнсюмским командованием объединенных совместных сил (местонахождение -- г. Брюнсюм, Нидерланды), осуществляла поставки топлива Главнокомандованию объединенных вооруженных сил НАТО в Европе (ответчик) для нужд военной операции, проводимой НАТО в Афганистане. Поставки не были в полном объеме оплачены. Для взыскания недополученных сумм истцы обратились в нидерландский суд, сопроводив иск ходатайством о наложении ареста на банковский счет ответчика в порядке меры обеспечения иска. Ответчик возражал, ссылаясь на свой иммунитет в качестве международной организации. После серии противоречивых решений разных судебных инстанций Нидерландов, одни из которых удовлетворяли ходатайство, другие отказывались это сделать, дело дошло до Верховного суда страны, приостановившего производство и обратившегося за преюдициальным решением в Суд ЕС.

Суду ЕС предстояло решить, может ли быть распространена на международные организации установленная им в отношении государств концепция относительного иммунитета, которая основывается на противопоставлении acta iure imperii -- актов публичной власти (иммунитет существует) и актов управления, или ведения текущих дел -- acta jure gestionis (иммунитет отсутствует).

Действительно, международные организации (за исключением тех случаев, когда государства-члены предоставляют им наднациональные полномочия), сами по себе обычно не являются носителями публичной власти, выступая лишь постоянным форумом координации и согласования действий суверенных государств. Иммунитет нужен международным организациям исключительно для того, чтобы нормально осуществлять свои функции. Отсюда, как отмечалось по этому поводу представителями европейской правовой доктрины, в случае международных организаций иммунитет должен считаться «абсолютным, он применяется ко всем актам организации, осуществляемым в рамках ее функций, а разграничение между актами jus imperii [= jure, iure] и актами jus gestionis, имеющее значение для государств, на них не переносимо Pas transposable (фр.).»; иммунитет международной организации «может сниматься только в случае прямого отказа, проистекающего либо из ее учредительного договора или соглашения о штаб-квартире, либо из согласия, данного по случаю разбирательства некоторого дела» См.: Laure M. Les immunitйs issues du droit international dans la jurisprudence europйenne // Revue trimestrielle des droits de l'homme. 2008. P. 4, 10. URL: https://hal.archive-ouvertes.fr/hal-02298680 (дата обращения: 01.12.2020)..

С аналогичной трактовкой иммунитета международных организаций выступили правительство государства, из которого в Суд ЕС поступил преюдициальный запрос (Нидерланды), и правительства Австрии и Бельгии, представившие Суду ЕС свои соображения по делу «Сьюприм».

«В своих письменных замечаниях, -- отмечалось в заключениях генерального адвоката по делу “Сьюприм", -- нидерландское, бельгийское и австрийское правительства полагают, что понятие “acta jure imperii", которое в международном праве позволяет отграничивать акты, совершенные при осуществлении публичной власти, от актов управления (acta jure gestionis), является уместным исключительно в том случае, когда ссылаются на иммунитет государств. В частности, эти правительства считают, что иммунитет международных организаций имеет силу в отношении всей совокупности актов, совершаемых последними, с оговоркой о том, что эти акты тесно связаны с преследуемыми ими целями или необходимы им для осуществления своих функций» См.: Conclusions de l'avocat gйnйral M. Henrik Saugmandsgaard 0e prйsentйes le 2 avril 2020. Affaire С-186/19 «Supreme Site Services GmbH, Supreme Fuels GmbH & Co KG, Supreme Fuel Trading Fze contre Supreme Headquarters Allied Powers Europe» // URL: http://curia.europa.eu (дата обращения: 01.12.2020)..

«В самом деле, -- продолжал генеральный адвокат Суда ЕС, -- как справедливо отмечают нидерландское, бельгийское и австрийское правительства, иммунитеты международных организаций соответствуют иной логике, нежели иммунитеты государств. В отличие от государств, чей иммунитет проистекает из принципа par in parem non habet imperium [лат. равный над равным не имеет власти], иммунитеты международных организаций по общему правилу предоставляются учредительными договорами подобных организаций, многосторонними конвенциями или двусторонними соглашениями, заключаемыми между государствами-членами соответствующей организации. Эти иммунитеты имеют функциональный характер в той мере, в какой они призваны обеспечить, чтобы подобные организации с полной независимостью могли реализовывать задачи, ради которых они были образованы».

Однако в итоге генеральный адвокат и, еще более категорично, Суд ЕС отвергли позицию о непереносимости на международные организации концепции относительного иммунитета, ранее сформулированной последним для государств.

Как постановил Суд ЕС, его «судебная практика в отношении юрисдикционного иммунитета государств и частноправовых организаций [которым делегированы государственные полномочия, такие как группа компаний "Рина"] является переносимой Est transposable (фр.). в случае, когда на привилегию, вытекающую из иммунитета, ссылается международная организация, независимо от вопроса о том, идет ли речь о юрисдикционном иммунитете или об иммунитете от исполнительных действий. То обстоятельство, что, в отличие от юрисдикционного иммунитета государств, основанного на принципе par in parem non habet imperium <...>, иммунитеты международных организаций, в принципе, предоставляются учредитель-ными договорами подобных организаций, не способно поставить под сомнение данное толкование».

В данном конкретном деле, как предположил Суд ЕС, ответчик в рамках коммерческого договора поставки топлива не осуществлял по отношению к истцу никаких «избыточных полномочий», характеризующих акты публичной власти. Если направивший преюдициальный запрос национальный судебный орган окончательно убедится в этом, то он должен принять дело к производству в качестве гражданского или торгового вопреки ссылкам международной организации на свой иммунитет. Международной организации в таком случае предоставляется возможность отстаивать свой иммунитет «на последующем этапе, после установления этим судебным органом международной юрисдикции», т.е. уже после принятия национальным судебным органом дела по иску в производство.

3. Перспективы дальнейшей эволюции и практическое значение для России практики Суда Европейского Союза по вопросу иммунитета государств и международных организаций

В частности, не вполне ясно, что имел в виду Суд ЕС в решении по делу «Махамдиа против Алжира», когда указал, что помимо случаев осуществления публичной власти иностранное государство сохраняет свой суверенитет от юрисдикции государства -- члена ЕС, когда судебное разбирательство «рискует затронуть интересы безопасности этого государства». Хотя в решении Суда ЕС отсутствуют какие-либо ссылки, процитированная формулировка фактически заимствована из ст. 11 «Трудовые договоры» Конвенции ООН «О юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности» от 02.12.2004, не действовавшей на момент разбирательства дела.