Реализация основных принципов избирательного права в избирательных системах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра конституционного и финансового права

Пермский государственный национальный исследовательский университет

Реализация основных принципов избирательного права в избирательных системах

Д.М. Худолей

Кандидат юридических наук, доцент

К.М. Худолей

Кандидат юридических наук, доцент

Аннотация

Введение: в статье анализируется фактор степени реализации основных принципов избирательного права в различных избирательных системах. Цель: определить объективные критерии, которым должна соответствовать демократическая избирательная система. Методы: помимо общенаучных методов широко использовались частнонаучные, в том числе сравнительно правовой и системный. Результаты: среди принципов избирательного права можно выделить триаду основных принципов (равных, свободных и справедливых выборов). Эти три принципа взаимно предполагают, гарантируют и дополняют друг друга. Более того, положения одних принципов могут быть скорректированы положениями иного основного принципа. Следовательно, принципы свободных, равных и справедливых выборов образуют целостную и устойчивую систему, элементы которой находятся в диалектическом единстве. Данные принципы распространяют свое действие на всех субъектов избирательного права и процесса, должны соблюдаться на каждой стадии проведения выборов; они являются комплексными и включают в себя положения ряда второстепенных принципов (всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и др.). Выводы: в наибольшей степени указанные принципы избирательного права реализуются в случае проведения преференциального голосования. Ряд систем преференциального голосования обеспечивают пропорциональное представительство партий. При таких выборах обеспечивается свободное и равное участие независимых и партийных кандидатов. Многие иные мажоритарные, пропорциональные и смешанные системы указанным критериям не соответствуют.

Ключевые слова: избирательное право; принципы избирательного права; избирательная система; мажоритарные избирательные системы; пропорциональные избирательные системы; смешанные пропорциональные системы; полупропорциональные избирательные системы

Fundamental principles of electoral law as implemented in electoral systems

D.M. Khudoley, K.M. Khudoley

Introduction: the article analyzes the fundamental principles of electoral law and how they are implemented in various electoral systems. Purpose: to identify the objective criteria a democratic electoral system must meet. Methods: along with general scientific methods, there have been used specific scientific methods, including comparative legal and systemic ones. Results: there have been identified three principles of electoral law that can be recognized as fundamental: the principles of equal, free, and fair election. They mutually presuppose, guarantee, and supplement each other. Moreover, provisions of one principle can be corre cted by provisions of the others. Thus, the principles of equal, free and fair election form an integral sustainable system whose elements are in a dialectical unity. These principles cover all the subjects of electoral law and electoral process and they must be followed at each stage of elections. Furthermore, they are complex and include provisions of a number of secondary principles (the principles of universal, equal, direct suffrage in a secret ballot, etc.). Conclusions: the above principles are implemented to the greatest extent in ranked voting. Some ranked voting systems ensure proportional representation of parties. Elections held based on such voting assure free and equal participation of both independent and party candidates. Many other majorita- rian, proportional or mixed-member electoral systems do not meet the abovementioned criteria.

Keywords: electoral law; suffrage; electoral law principles; electoral system; majoritarian electoral systems; proportional electoral systems; mixed proportional systems; semi-proportional electoral systems

Введение

В отечественной и зарубежной науке под избирательными системами обычно понимают известные алгоритмы, математические правила определения победителя (победителей) на выборах, т. е. избранного (избранных) кандидата (кандидатов) [1, с. 88]. С тех пор как в мире появились элементы представительной демократии, многие ученые пытались определить наиболее совершенные избирательные системы. К сожалению, даже критерии, которым должна соответствовать идеальная избирательная система, не были разработаны. Как правило, ученые ставят во главу угла критерий справедливости [14, с. 70]. Преимущественно проблемой определения идеальной избирательной системы занимались математики [9, с. 255]. Понятно, что их интересовал критерий справедливости, т. е. способность избирательной системы установить подлинную, неискаженную волю избирателей. Отдельные юристы рассматривали иные цели (соблюдение принципов свободы) [2, с. 200]. Достаточно часто в качестве критерия в научных работах выдвигалось требование создания работоспособного (дееспособного) парламента [8, с. 77]. Данный критерий может соблюдаться в случае формирования в парламенте 2-3 крупных фракций, которые способны создать устойчивую коалицию. Очевидно, что указанный критерий может входить в противоречие с требованием справедливости.

Безусловно, критерии, которым должны соответствовать демократические избирательные системы, обязаны иметь обоснованный характер. На наш взгляд, такими критериями должны быть основные принципы избирательного права.

Основные принципы избирательного права

Под принципами права обычно понимают руководящие положения, пронизывающие законодательство той или иной отрасли (подотрасли), определяющие содержание их институтов. Как правило, избирательные системы являются частью (а точнее, институтом) избирательного права. Следовательно, их положения также должны соответствовать принципам избирательного права. Это логическое умозаключение приводит к выводу о том, что демократические избирательные системы всегда должны соответствовать демократическим принципам избирательного права.

В прошлом ученые нередко отделяли принципы избирательного права от принципов избирательного процесса. Такое деление в современной России кажется анахронизмом: избирательное законодательство содержит значительное количество процессуальных норм, неразрывно связанных с материальными. Сама структура Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» заставляет полагать, что избирательное право состоит из общей части (здесь содержатся нормы-принципы, нормы-дефиниции, статусные и коллизионные нормы) и особенной части (указываются стадии избирательного процесса). На первый взгляд избирательная система состоит из исключительно материальных норм права, но этот вывод легко опровергается. Как выяснилось, реальное содержание понятия «избирательная система» гораздо шире традиционной трактовки. Некоторые отечественные и зарубежные ученые нередко заявляли, что в понятие избирательной системы необходимо включить не только порядок распределения мандатов, но и порядок голосования (сколько бюллетеней вправе заполнить избиратель, как именно он голосует: определяет лишь одного желаемого кандидата или может указать нескольких и др.), порядок формирования избирательных округов (какие округа создаются на выборах: одномандатные, многомандатные, единые и др.), порядок выдвижения кандидатов (кто вправе принимать участие в выборах: кандидаты в индивидуальном качестве или политические партии, выдвигающие свои списки, и др.) [19, p. 965]. Этот перечень можно расширить и объявить, что именно законодательный выбор той или иной избирательной системы, в конечном счете, определяет весь избирательный процесс. Неудивительно, что именно в России в прошлом веке появилось «широкое» понимание категории «избирательная система», когда данная категория отождествляется со всем избирательным процессом, с системой избирательных правоотношений между субъектами избирательного права и процесса [12, с. 433]. Такой «широкий» подход к пониманию категории «избирательная система» однозначно требует от нас признания, что критерием демократичности избирательных систем являются демократические принципы избирательного права как руководящие положения, пронизывающие избирательное право и процесс, определяющие содержание его норм. При этом иные критерии не могут быть признаны обоснованными и допустимыми.

Не будем вдаваться в этот спор о терминах. Сразу заметим, что в данной работе категория «избирательная система», в целом, понимается в том виде, в каком она закреплена в действующем законодательстве (узкий подход) См.: ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принци-пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ // Собр. зако-нодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.. Однако эта точка зрения нуждается в уточнении.

Так, мы не можем согласиться с авторами, которые рассматривают избирательную систему в качестве института избирательного права и процесса [1, с. 88]. На наш взгляд, избирательная система изначально имеет математическую и, следовательно, философскую, а не правовую природу. В итоге это есть некие правила определения победителя. Следовательно, также можно говорить о правилах определения победителя спортивных состязаний (футбол, хоккей, шахматы и др.), спора и т. д. С позиции математики выборы - это разновидность игры. Существуют некие правила такой игры, однако в настоящий момент эти правила «растворены» в избирательном законодательстве и находят место в различных институтах избирательного права и процесса. Разумеется, будучи закрепленными в законодательстве в качестве правового массива, они наполняются и правовым смыслом.

В действительности нормы, аналогичные избирательной системе, существуют и в иных частях конституционного права и других отраслях российского права. По современной экономической теории, существует конституционная экономика. Одна ее часть - это теория общественного выбора, включающая в себя правила принятий решений (формирование руководящих органов юридических лиц, порядок принятия решений на референдумах и выборах и т д.). Можно говорить о существовании межотраслевого института, регулирующего механизм принятия решений в рамках общественного выбора. Этот институт включает в себя нормы и частного и публичного права. Одним из подынститутов и является избирательная система, определяющая порядок признания кандидатов избранными и распределения депутатских мандатов.

Поскольку избирательная система является частью межотраслевого института механизма принятия решений в рамках общественного выбора, то логично предположить, что структура части должна копировать структуру целого (правило фрактальности). В механизме общественного выбора можно выделить ряд элементов: условия признания лиц в качестве участников общественного выбора, способ голосования, порядок подсчета голосов. Следовательно, в избирательной системе мы также должны выделить данные элементы. В силу этого избирательные системы различаются в зависимости от того, как определены ее элементы.

В наиболее абстрактном виде избирательная система представляет собой определенный механизм конвертации голосов избирателей в мандаты. Таким образом, она является категорией, которая объединяет количественный показатель «итоги голосования» (сумма голосов, полученных кандидатом или партийным списком) с качественным «результаты выборов» (объявление конкретных кандидатов избранными). Иначе говоря, она является некой мерой, пределом, по превышении которого голос избирателя меняет свою природу и превращается в депутатский мандат, выборный пост и т. д. На первый взгляд существуют лишь два предела - большинство и избирательная квота. В силу этого можно подразделить все избирательные системы на мажоритарные и пропорциональные. Однако при глубинном изучении вывод совершенно другой: критерий большинства также является квотой (квота Г. Друпа соответствует абсолютному большинству, о чем будет сказано позднее). В конечном счете это находит свое воплощение в том, что ряд мажоритарных систем имеет пропорциональные черты, а пропорциональные - мажоритарные.

Следовательно, избирательная система представляет собой набор математико-правовых правил определения избирательной квоты (количества голосов, равных одному замещаемому мандату) и ее применения для распределения мандатов между кандидатами, их списками и внутри списков.

На наш взгляд, главное отличие систем заключается не в том, как определяется квота (в этом случае систем столько, сколько и методов, т. е. очень много), а в том, между кем распределяются мандаты. Если речь идет о кандидатах в персональном качестве, то следует говорить о мажоритарных системах (системы выборов в одномандатных округах). Если мандаты распределяются между партийными списками, то мы имеем дело с пропорциональными системами (системы выборов по партийным спискам). Смешанные системы (комбинированные методики) применяют несколько методов избрания. Наоборот, полупропорциональные системы (методики выборов в многомандатных округах) распределяют мандаты между кандидатами, хотя партийные списки также участвуют в выборах, и избиратели могут за них голосовать.

Разумеется, избирательные системы различаются в зависимости от того, кем принимаются решения: выборщиками, избираемыми избирателями (для непрямых выборов), избирателями, сгруппированными в отдельные группы (куриальные выборы, в настоящий момент запрещенные международным правом), непосредственно избирателями (в прямых выборах). При этом следует сюда отнести и положения о признании выборов состоявшимися (порог явки, например).

Все избирательные системы различаются и по иным показателям: количеству голосов (один или несколько) и типу голосования (категорический, одобрительный и преференциальный), способу голосования (только за кандидата, только за партийный список или за список с возможностью выбора конкретного кандидата и пр.), количеству туров (раундов) голосования, типу и количеству избирательных округов (единые, одномандатные и многомандатные и др.), в том числе включающих определенные территории, которым могут соответствовать части списков кандидатов и т. д.

Таким образом, мы придерживаемся узкого подхода, но не должны игнорировать большое значение выбора той или иной методики распределения мандатов для правового регулирования многих стадий избирательного процесса (образование избирательных округов, выдвижение и регистрация кандидатов, голосование и подсчет голосов и др.). В силу этого различия указанных подходов в рамках настоящего исследования не так существенны. Таким образом, наряду с изучением того, насколько реализованы основные принципы избирательного права при голосовании и определении результатов выборов, в предмет исследования необходимо включить иные нормы избирательного законодательства (в первую очередь связанные с образованием избирательных округов, порядком выдвижения кандидатов и др.).

Поскольку избирательная система является частью межотраслевого института, ее невозможно отнести к институту избирательного права. Это целый комплекс правовых норм, регулирующих общественные отношения и избирательные действия на различных стадиях избирательного процесса, а не только голосования.

В ряде субъектов РФ (например, в Приморском крае, Владимирской и Свердловской областях и др.) региональный законодатель закрепил положения избирательной системы в общей части избирательного законодательства. С этой точкой зрения также невозможно согласиться. В общей части избирательного права содержатся нормы-принципы, нормы-дефиниции, статусные нормы, как это имеет место и во многих других материальных и процессуальных отраслях права. Однако мажоритарные и пропорциональные принципы избирательной системы при их глубинном изучении оказываются лишь математическими принципами и правилами, но не руководящими правовыми положениями. В конце концов, в процессуальном законодательстве России также содержатся положения о порядке принятия решений коллегией присяжных заседателей или коллегией профессиональных судей. Однако правила большинства не закреплены в общих частях процессуальных кодексов, так как эти положения не носят общего правового характера. Это лишь математические правила, используемые для определения того, принято ли решение.

В силу этого мы делаем вывод, что между «узким» и «широким» подходами существует не столь значительная разница, как это может показаться на первый взгляд. Следовательно, нормы избирательной системы в законодательстве не могут быть обособлены. Разумеется, большинство положений применяются при проведении голосовании и подсчета голосов, но этого недостаточно для объявления избирательной системы институтом избирательного права и процесса в его традиционном понимании. Именно поэтому невозможно считать нормы избирательной системы структурными элементами исключительно общей или особенной части избирательного права и процесса.

Очевидно, что в данном случае избирательная система также должна соответствовать демократическим принципам избирательного права, которые имеют и материально-правовые, и процессуально-правовые гарантии.

Безусловно, не все принципы избирательного права должны сохранять детерминирующий характер по отношению к избирательным системам. Некоторые принципы избирательного права распространяют свое действие лишь на отдельных субъектов избирательного права. Другие и вовсе соблюдаются на каких-то определенных, но не на всех стадиях избирательного процесса. Так, весьма характерным примером является принцип периодичности выборов.

По нашему мнению, большинство принципов избирательного права такими свойствами не обладают и их можно исключить. В результате мы можем выделить лишь три основополагающих принципа: принципы равных, свободных и справедливых выборов. Основополагающий характер заключается в том, что они являются комплексными, так как они включает в себя положения иных принципов избирательного права и процесса.

Принцип равных выборов

Принцип равных выборов не следует отождествлять с принципом равного избирательного права, несмотря на отдельные предложения в научной литературе [8, с. 13; 15, с. 65]. На наш взгляд, это не допустимо, так как указанный принцип, как следует из его названия, устанавливает равенство избирательных прав, а не обязанностей и прочих элементов правового статуса. Такой же точки зрения придерживается и Конституционный Суд РФ См., например: По делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законода-тельного Собрания Оренбургской области» в связи с жа-лобой граждан Г. С. Борисова, А. П. Бучнева, В. И. Лош- манова и Л. Г. Маховой: постановление Конституц. Суда РФ от 23 марта 2000 г. №4-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 13, ст. 1429..

Сегодня Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 48, ст. 4971. в статье 10 установлен принцип справедливых выборов, который обеспечивается соблюдением принципов всеобщего и равного избирательного права, равенства кандидатов и партий перед законом. Полагаем, в статье 10 закреплен именно принцип равных выборов, так как в части 1 данной статьи установлен равный правовой статус участников выборов (т. е. избирательного процесса).

Отметим, что позиция равенства участников выборов является абстрактно-конкретной, т. е. не всегда строгой. В избирательном процессе участвуют субъекты, выполняющие различные функции. Очевидно, что в этих отношениях участвуют не только индивидуальные субъекты, но и коллективные. Так, именно избирательные объединения (как правило, политические партии) выдвигают свои списки, за которые голосуют избиратели. В результате граждане голосуют не за конкретных кандидатов, а за весь список в целом, т. е. за ту или иную партию. Во многих странах, как и в России, избранные по пропорциональной системе депутаты не вправе менять фракцию, в противном случае они лишаются своих мандатов. Эти положения закона однозначно требуют: в ходе выборов мандат передается партии в целом, изменение баланса сил в уже избранном парламенте недопустимо, это будет нарушать волю избирателей.

Такими же коллективным основным субъектом выборов является и избирательный корпус (народ). Именно весь избирательный корпус избирает весь состав парламента или наделяет полномочиями должностных лиц. От воли рядовых избирателей судьба выборов, как правило, практически не зависит. Избиратель может проголосовать за проигравшего кандидата (партию), вообще проигнорировать выборы, однако он будет обязан исполнять решения избранных должностных лиц, соглашаясь с волей избирательного корпуса, частью которого он является.

Очевидно, что даже среди основных субъектов выборов не может быть строгого равенства. Избирательный корпус (народ) принимает участие лишь в голосовании, остальные субъекты (избиратели, кандидаты, избирательные объединения) принимают участие практически во всех избирательных действиях различных стадий избирательного процесса. При этом мы не можем приравнять субъектов активного и пассивного избирательного права. Очевидно, что цензы пассивного избирательного права могут быть гораздо строже, чем требования к рядовым избирателям. В этом нет никакой дискриминации, так как избиратели и кандидаты выполняют различные функции в избирательном процессе.

Среди второстепенных субъектов избирательного права и процесса тем более не может быть строгого равенства. Мы не можем приравнять наблюдателя к органам государственной власти и местного самоуправления. Последние вообще лишены избирательных прав и участвуют в избирательном процессе, исполняя возложенные на них законом те или иные обязанности. Однако принцип равных выборов должен требовать от нас установления равенства среди однопорядковых субъектов.

Принцип равных выборов может не соблюдаться в случае установления так называемой позитивной дискриминации, т. е. установления особых льгот для субъектов, которые в силу объективных причин не могу реализовать принадлежащие им избирательные права. В этом случае положения принципа формального равенства коррелируется принципом справедливости, требующего не только формального, но и фактического равенства. Например, законом допускается возможность голосования по открепительным удостоверениям, в порядке прикрепления к избирательному участку по месту временного пребывания (ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67:). Очевидно, что досрочное голосование также гарантирует реализацию избирательных прав граждан, которые в силу объективных причин (командировка, туризм, болезнь, непрерывный график работы и даже нахождение в СИЗО) не могут их осуществить в обычном порядке.

Во многих странах мира введены гендерные квоты, квоты для представителей национальных меньшинств. Например, в Исландии представители обоего пола не могут иметь менее одной трети мест в парламенте [12, с. 311].

Принцип равных выборов (равенства субъектов избирательного права и процесса) является комплексным. Он соответствует принципу всеобщего избирательного права, равного избирательного права, равенства кандидатов и равенства партий.

Принцип всеобщего избирательного права устанавливает равную избирательную правосубъектность. С другой стороны, имеется масса исключений, допускается введение ряда цензов, которые не признаются дискриминационными.

Так, допустимо введение ценза гражданства и ценза оседлости для кандидатов в целях недопущения фальсификация результатов выборов со стороны зарубежных государств, возрастного ценза, ценза дееспособности, морального ценза и ценза неизбираемости. Эти цензы должны обеспечивать проведение свободных (независимых, осознанных) и справедливых (подлинных, нефальсифицированных) выборов в данном государстве. Очевидно, что предоставление избирательных прав недееспособным и осужденным к лишению свободы может привести к фальсификации со стороны руководителей учреждений, где эти лица находятся. То же самое мы можем сказать и про возрастной ¹ Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24, ст. 2253. ценз, отсекающий от участия в выборах детей, которые нередко подчиняются воле своих родителей, вместе с которыми они проживают.

Не может признаваться дискриминационным ценз неизбираемости. Так, не может участвовать в выборах Президента РФ - лицо, которое два раза подряд исполняло такие полномочия. Такой же ценз введен и на губернаторских выборах. Европейский суд по правам человека в решении по делу «Гитонас и другие против Греции» Европейский суд по правам человека: Избранные реше-ния. М.: Норма, 2000. Т. 2. С. 455-460.признал такие цензы соответствующие принципу свободных и справедливых выборов [2, с. 564].

От ценза неизбираемости (института избирательного права и процесса) следует отличать положения несовместимости должностей (института парламентского права). В России кандидат, не сложивший полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, не может быть признан избранным. Однако положения несовместимости должностей позволят такому кандидату участвовать в выборах, в этом заключается отличие данных положений от ценза неизбираемости.

Мы считаем, что иные цензы (грамотности, имущественные, национальности) не могут признаваться допустимыми, так как они не обусловлены положениями свободных и справедливых выборов. При этом стоит отметить, что ряд избирательных цензов, установленных в российском избирательном законодательстве, являются необоснованными.

Так, полагаем, что вполне допустимо предоставить право голоса лицам, отбывающим наказание в колониях-поселениях (такие граждане могли бы голосовать на общих избирательных участках, расположенных за пределами территорий учреждений исполнения наказаний). Подобное предложение вполне соответствует практике Европейского суда по правам человека (дела «Херст против Соединенного Королевства» Международные избирательные стандарты: сб. док. / отв. ред. А. А. Вешняков. М.: Мир, 2004. С. 738-740., «Анчугов и Гладков против Российской Федерации» Бюллетень Европейского суда по правам человека. [Рос. изд.]. 2014. № 2. С. 124-142. и др.), который неоднократно указывал, что недопустимо лишение избирательных прав абсолютно всех граждан, отбывающих уголовные наказания в виде лишения свободы без учета их личности, тяжести совершенного преступления. Это предложение может содействовать исправлению осужденных, как правило, совершивших, неумышленные преступления и, следовательно, не подлежащих социальной стигматизации.

Считаем, что абсолютно недопустимо лишать пассивного избирательного права граждан, ранее осужденных к лишению свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений в течение 10 или 15 лет соответственно после снятия или погашения судимости. В данном случае мы видим вопиющий факт несоблюдения положений части 6 статьи 86 Уголовного кодекса РФ¹, где указано, что после снятия или погашения судимости лицо считается никогда не привлекавшимся к уголовной ответственности. Закон же требует лишения избирательных прав граждан после отбытия ими наказания, и при этом эти лица уже не признаются преступниками (!). Такое лишение избирательных прав осуществляется во внесудебном порядке (решением соответствующей избирательной комиссией) и, следовательно, противоречит не только Уголовному кодексу, но и Конституции РФ. Также вызывают сомнения положения пунктов «в-г» части 3.2 статьи 4 Закона об основных гарантиях, предусматривающих лишение избирательных прав граждан без привлечения их к уголовной ответственности.

Принцип равного избирательного права (равенства избирательных прав граждан) требует равного участия граждан в выборах. Согласно действующей практике должно обеспечиваться равенство прав граждан на каждой стадии избирательного процесса. В России указанные положения не всегда соблюдаются. В частности, при проведении выборов в Государственную Думу на территории каждого субъекта РФ должен быть образован хотя бы один одномандатный избирательный округ. В итоге разница между самым крупным (747 тыс.) и самым малочисленным избирательными округами (33 тыс.) превышает 20 раз (хотя сам закон установил в качестве общей нормы предел отклонений в 10 процентов от средней нормы представительства). Конституционный Суд РФ установил, что положения принципа равного избирательного права ограничил принцип федерализма, а не какой-нибудь иной принцип избирательного права По делу о проверке конституционности отдельных положе-ний Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 17 нояб. 1998 г. № 6-П // Собр. законода-тельства Рос. Федерации. 1998. № 38, ст. 5969., что, полагаем, абсолютно не допустимо. Подобные исключения привели к массовым фальсификациям, так как в таких малочисленных округах, как правило, избираются не представители титульных наций субъектов РФ. Можно вспомнить Б. А. Березовского, который был избран в Государственную Думу в 1999 г. от Карачаево-Черкесии.

На наш взгляд, допустимый предел отклонений от средней нормы представительства в любом случае не должен превышать 25 %. В этом случае размеры максимального и минимального по численности округов не будут отличаться более чем на 50 %. Однако вполне допустимо введение квотирования в партийных списках для представителей от отдельных субъектов РФ (т. е. позитивная дискриминация).

Куриальные выборы в прошлом проводились во многих странах мира (включая, Россию). В современном мире подобные выборы имеют место в Китае, так как во Всекитайском собрании народных представителей часть мест зарезервированы за военнослужащими, которых избирают также военнослужащие-избиратели [12, с. 489].

Стоит заметить, что в современной России равенство участников выборов не обеспечивается в полной мере.

Например, при проведении президентских выборов независимые кандидаты обязаны собрать не менее 300 тыс. подписей, а представители внепарламентских партий - всего лишь 100 тыс. Парламентские партии вообще освобождаются от сбора подписей при проведении любых выборов в течение электорального цикла. Они экономят значительные средства. При этом маленькие партии, равно как и независимые кандидаты, тратят значительные средства при своем выдвижении. На этих же выборах бесплатные эфирное время и печатная площадь предоставляется лишь тем кандидатам, чьи партии на прошлых выборах получили не менее 2 % голосов избирателей. Следовательно, большинство кандидатов, выдвинутых непарламентскими партиями, изначально лишены права на бесплатное эфирное время и печатную площадь.

При проведении губернаторских выборов независимые кандидаты, кроме прохождения так называемого муниципального фильтра, должны еще собрать подписи рядовых избирателей. В то же время кандидаты, выдвинутые партиями, освобождены от сбора подписей граждан.

Наконец, установленный на выборах депутатов «заградительный барьер» фактически приводит к игнорированию воли избирателей, проголосовавших за маленькие партии. В этом можно увидеть нарушение принципа равного избирательного права.

Подобные меры нельзя признать позитивной дискриминацией, поскольку в итоге ущемляются избирательные права граждан. Целевое назначение этих мер - создание устойчивой партийной системы с небольшим числом (две- три) крупных партий, что не установлено в качестве основ конституционного строя, а значит, неконституционно.

Принцип свободных выборов

В России принцип свободных выборов понимается ущербно. Фактически он сведен к тайному голосованию (недопустимо принуждение граждан к участию или неучастию в выборах, следовательно, недопустим какой-либо контроль за волеизъявлением граждан). На наш взгляд, реальное содержание принципа свободных выборов гораздо шире. На свободных выборах должна быть выявлена свободная (независимая, осознанная) воля народа. Именно такое содержание принципа установлено в статье 3 Дополнительного протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Как известно, свобода предполагает ответственность. Именно поэтому еще в Древнем Риме юристы установили, что только свободные граждане подлежат юридической ответственности. Если субъект лишен свободы и не может выбирать между злом и добром, правомерным и противоправным, то в силу этого он освобождается от ответственности. Таким образом, принцип свободных выборов может быть охарактеризован как принцип ответственных выборов. Подобные формулировки появились в современных международных документах, устанавливающих избирательные стандарты (ст. 1. 12 Рекомендации Парламентской Ассамблеи государств-участников СНГ для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами). Все субъекты избирательного процесса участвуют в выборах свободно, осознанно и ответственно (как в позитивном, так и негативном смысле). Принцип ответственности за вину сам по себе является следствием общеправового принципа свободы. В избирательном законодательстве данное положение также соблюдается, хотя и с некоторыми оговорками. Таким образом, свободные выборы - это всегда вменяемые выборы.

В России это положение не всегда соблюдается. В случае проведения выборов по партийным спискам граждане в большинстве случаев лишаются свободы выдвижения своих кандидатур, так как самовыдвижение не предусматривается. Более того, как правило, избранных по партийным спискам депутатов невозможно отозвать (фактически мандат вручался их партии, а не им напрямую). Это принято во многих странах мира, в том числе и в России. Такие выборы невозможно назвать ответственными в полном смысле этого слова.

Принцип свободных выборов не должен трактоваться как абсолютный. Существует масса исключений, которые установлены принципами равных и справедливых выборов. Так, согласно практике Европейского суда по правам человека, допустимо введение обязательного вотума на выборах. То же отражено в положении российского закона, который ограничивает право кандидата снять свою кандидатуру с выборов без вынуждающих обстоятельств особыми временными рамками (по общему правилу не позднее, чем за пять дней до дня голосования). В определенных случаях закон разрешает нарушить тайну голосования и, следовательно, принцип свободы выборов. Так, лица, которые не могут самостоятельно расписаться в получении избирательного бюллетеня, а также заполнить его, вправе воспользоваться помощью другого избирателя. В этом случае они могут вдвоем удалиться в кабинку для голосования для заполнения бюллетеня, что, безусловно, приведет к нарушению тайны голосования.

Более того, отдельные субъекты избирательного процесса вообще не обладают избирательными правами и исполняют возложенные на них законом обязанности (различные органы публичной власти). Следовательно, принцип свободных выборов на них не распространяет свое действие. Все вышеуказанные исключения объяснены целями соблюдения принципов равных и справедливых выборов.

Принцип свободных выборов предусматривает положения альтернативных выборов и тайного голосования. К сожалению, в России принцип альтернативных выборов может не соблюдаться при проведении местных выборов с санкции регионального законодателя, а также при повторном голосовании на президентских и губернаторских выборах в том случае, если только один кандидат изъявил желание в нем участвовать. Тогда выборы превращаются в референдум (в бюллетене будут содержаться квадраты с надписью «за» и «против»). При этом предвыборная агитация на телевидении и радио на таких безальтернативных выборах также будет носить безальтернативный характер. Напомним, что референдумное законодательство запрещает проводить референдумы с целью формирования выборных органов власти или наделения полномочиями должностных лиц и, более того, разрешает агитировать на телевидении и радио против принятия решения. Стоит отметить, что за рубежом в таких случаях голосование вообще может не проводиться, и победителем автоматически признается единственный зарегистрированный кандидат (например, в США).

Более того, в России при проведении выборов по многомандатным округам достаточно выдвижения большего числа кандидатов, чем количества замещаемых мандатов. На наш взгляд, следует соблюдать правило альтернативности в отношении каждого замещаемого мандата (т. е. необходимо, как минимум, 10 зарегистрированных кандидатов в 5-мандатном округе). Именно такое правило соблюдается при проведении выборов по партийным спискам: участие, как минимум, двух партий, выдвигающих списки кандидатов, что и означает альтернативность в отношении каждого мандата. Конечно, в этом случае повышается риск отложенных выборов из-за выдвижения недостаточного числа кандидатов, однако, на наш взгляд, вполне допустимо провести выборы по тем мандатам, в части которых соблюдается правило альтернативности. Так, если зарегистрированы лишь 6 кандидатов в 5-мандатном округе, то замещаться будут лишь 3 места. В отношении оставшихся 2 мандатов необходимо провести повторные выборы.

Введение жестких цензов пассивного избирательного права и чрезвычайно сложной процедуры выдвижения кандидатов может привести небольшому числу кандидатов и партий, действующих в выборах. Так, в России долгие годы существовало лишь 7 партий, которые могли выдвигать своих кандидатов на выборах. Из них 4 партии пользовалась льготами при выдвижении кандидатов. Участие независимых кандидатов в самостоятельном качестве либо запрещалось (как на парламентских выборах до 2016 г.), либо было чрезвычайно затруднено ввиду установления чрезмерно высоких требований к количеству собираемых подписей избирателей. Все это приводило к ограничению свободы выборов. Так, на выборах Президента РФ в 2008 г. участвовали лишь 6 кандидатов, в 2012 г. - 4, в 2016 г. - 5. Отметим, что в США, где существуют две крупнейшие партии на президентских выборах, как правило, принимают участие более двадцати кандидатов.

После акций протестов оппозиции в 20112012 гг. избирательное законодательство России было либерализовано: снижена минимальная численность политических партий (с 40 тыс. до 500 чел.), уменьшено количество подписей избирателей, которые необходимо собрать в поддержку выдвижения кандидатуры на пост Президента РФ (с 2 млн до 100 тыс. - для партийных кандидатов и 300 тыс. - для независимых кандидатов. Однако этих мер недостаточно. До сих пор жесткие правила выдвижения кандидатов действуют на губернаторских выборах. Лишь в некоторых субъектах РФ допускается самовыдвижение кандидатов в губернаторы (например, в Москве), установлен достаточно высокий предел по количеству подписей местных депутатов и выборных глав муниципальных образований, которые необходимо собрать в поддержку своего выдвижения (510 %). Все эти положения обусловливают участие в губернаторских выборах, как правило, лишь 3-4 кандидатов, что ставит под сомнение их демократический характер. По нашему мнению, муниципальный фильтр следует отменить, так как он вводит гораздо более жесткую процедуру выдвижения даже по сравнению с президентскими выборами, чем нарушает правило элементарной логики (часть не может быть главнее целого). Иначе говоря, региональные выборы не могут быть более важными, чем федеральные, такая правовая позиция была изложена в решении Конституционного суда ФРГ от 4 мая 1952 г. Более того, фактически он вводит в партийную систему диктатора: две-три крупные партии определяют кадровый состав участников губернаторских выборов, не допуская до голосования не только независимых кандидатов, но и представителей отдельных парламентских партий. Подобное ущемление свободы выборов недопустимо.

Отметим, что Свод рекомендуемых норм при проведении выборов ПАСЕ установил, что количество подписей не должно быть более 1 % общей численности избирателей в округе Международные избирательные стандарты... С. 624-652.. Эта норма соблюдается в России лишь при проведении местных выборов. Так, кандидаты в депутаты федеральных и региональных парламентов обязаны собрать 3 % подписей. Отметим, что в законодательстве установлен институт недействительной подписи (неправильно оформленные данные об избирателе в случае ее достоверности). Таким образом, допускается отказ в регистрации кандидата в случае его серьезной поддержки со стороны избирателей. Иначе говоря, чрезмерная бюрократизированность процедуры проверки подписей полностью извратила ее первоначальный смысл - до голосования определить кандидатов и партии, которые пользуются реальной поддержкой избирателей, и отсечь от голосования несерьезных участников с неразличимыми предвыборными обещаниями (так называемые кандидаты- клоны и спойлеры), чтобы обеспечить выявление подлинной и ответственной воли народа. В силу этого предлагается восстановить институт избирательного залога и установить норму о его потере для неизбранного кандидата.

Принцип свободных выборов может не соблюдаться и в случае полного отсутствия каких-либо барьеров, препятствующих участию в выборах несерьезных кандидатов, которые могут использовать избирательную кампанию, например, для коммерческой рекламы (В. Брынцалов на президентских выборах в 1996 г., О. Джабраилов на таких же выборах в 2000 г.). В случае участия в выборах значительного числа кандидатов избирателю может потребоваться значительное время для заполнения и подачи бюллетеня, вполне возможны ошибки при таком голосовании. Считаем, что свободные выборы - это не только независимые, но и ответственные (осознанные) выборы. В данном случае избиратель вряд ли сможет сформировать свое осознанное мнение ввиду большого числа кандидатов с похожими до степени смешения лозунгами, предвыборными обещаниями и даже названиями политических партий. На выборах в Государственную Думу в 1995 г. участвовали 43 партии и избирательных блока. Многие партии имели похожие названия (участвовали несколько демократических, державно-патриотических и коммунистических партий одновременно). Отдельные избиратели не могли определиться с выбором и полагались на слепой случай. Так, один избиратель принес на избирательный участок мешочек с бочонками русского лото и указал в бюллетене номер партии, который ему указал жребий. Здесь вряд ли можно говорить об ответственном, т. е. свободном, поведении избирателя.

На наш взгляд, в подлинных свободных демократических выборах участвуют кандидаты, представляющие различные фланги всего политического спектра государства (левые, умеренно левые, левоцентристские, правоцентристские, умеренно правые, правые партии). Конечно, возникают резонные сомнения о допуске к выборам кандидатов от ультралевых и ультраправых партий, однако в любом случае количество кандидатов должно быть не менее 7. Считаем, наиболее оптимальное число кандидатов в одномандатном округе - 10 (по числу пальцев на руке), что, на наш взгляд, позволит каждому избирателю сделать осознанный и обдуманный выбор. В этом случае избирательный бюллетень можно напечатать на листе формата A4, избирателю не потребуется много времени для его заполнения. Кандидаты и партии будут представлять различные фланги политического спектра и различные варианты решения социально-экономических проблем общества и государства.

Для обеспечения свободы выборов и равенства фактических возможностей закон может устанавливать отдельные ограничения правового статуса кандидата. Так, в настоящий момент установлена обязанность государственных и муниципальных служащих приостанавливать исполнение своих полномочий на время участия в избирательной кампании в качестве кандидата. Однако этого недостаточно, так как на практике значительным «административным ресурсом» обладают лица, замещающие государственные и муниципальные должности, но не являющиеся государственными или муниципальными служащими (например, губернатор, член правительства, глава муниципального образования). Поэтому для обеспечения фактического равенства кандидатов и свободы выборов предлагается восстановить ранее действующую норму о временном приостановлении полномочий на период участия в избирательной кампании не только государственных и муниципальных служащих, но и лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

Принцип свободных выборов ограничивает положения принципа равных выборов, предусматривая введение ряда избирательных цензов. Более того, в случае осуществления подкупа избирателей победившим кандидатом, что не позволяет выявить действительную волю избирателей, суд может отменить решение избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов. При этом абсолютно все голоса избирателей, которые голосовали за такого кандидата, будут проигнорированы. Закон будет безразличен и к голосам тех граждан, в отношении которых подкуп не осуществлялся. В конечном счете принцип равного избирательного права (и, следовательно, равных выборов) будет ограничен положениями свободных и справедливых выборов.

Однако принцип свободных выборов имеет и некоторые общие гарантии с принципами равных и справедливых выборов. Так, ограничение прав кандидатов, имеющих особый публично-правовой статус, предоставление бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади также обеспечивают указанные цели принципов свободных, равных и справедливых выборов.

Принцип справедливых выборов

Справедливые выборы - подлинные, честные, нефальсифицированные выборы. Именно такие формулировки встречаются в международных актах (см., например: ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 9-10 Конвенции СНГ о стандартах демократических выборах, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств). При этом недопустима фальсификация не только при голосовании, но и на других стадиях процесса Уголовное уложение (Уголовный кодекс) Федеративной Республики Германия: текст и науч.-практ. коммент. / под ред. А. И. Рарога. М.: Проспект, 2010. С. 201.. К сожалению, в России принцип справедливых выборов легально не закреплен, хотя судебная практика подтверждает его существование в имплицитном виде. Говоря более простым языком, официальные результаты выборов должны соответствовать подлинной воле избирателей, недопустимо какое- либо искажение политической воли граждан.

Принцип справедливых выборов также не должен пониматься как абсолютный. Так, если на выборах были зафиксированы нарушения избирательного законодательства со стороны проигравших кандидатов, то результаты выборов пересмотру не подлежат. Более того, незначительные нарушения закона со стороны кандидата-победителя не признаются в качестве основания для отмены решения комиссии об установлении результатов выборов. Таким образом, принцип справедливых (нефальсифицированных) выборов ограничивается положениями равных и свободных выборов.

Считаем, что принцип справедливых выборов будет обеспечиваться в случае установления минимального порога явки избирателей. Вполне очевидно, что такой порог должен быть более 50 %. Конечно, в этом случае возникает серьезный риск признания выборов несостояв- шимися (так, в России на выборах в Государственную Думу в 2016 г. явка была менее 50 %). Однако существует масса вполне демократичных способов повышения явки избирателей. Российским законодателем была выбрана модель совмещения выборов (так, в Пермском крае федеральные, региональные и местные выборы отныне будут проводиться раз в пять лет в третье воскресенье сентября). Однако в 2016 г. это не помогло и явка избирателей не превысила 50 %. Впрочем, существуют и иные методы борьбы с абсентеизмом. Например, в Андорре всех избирателей, принимающих участие в выборах, премируют (наливают бокал вина или вручают символическое вознаграждение в размере одной песеты). Ряд стран установили обязательный вотум, который не расценивается как посягательство на свободу выборов, поскольку участие в голосовании считается одной из обязанностей граждан наряду с обязанностью платить налоги и др. Однако в странах, где выборы не носят демократический характер, обязательный вотум, наоборот, приведет к еще большему нарушению избирательных прав и свобод граждан. Так, в Пакистане диктатором М. Зия-уль-Хаком была введена уголовная ответственность за уклонение от участия в голосовании на президентских выборах, на которых баллотировался только он сам.

Ряд зарубежных стран решили проблему низкой явки иначе. Так, в число избирателей в некоторых странах Европы и Америки включаются лишь те граждане, которые подали соответствующее заявление (так называемый заявительный порядок регистрации избирателей). В этом случае явка избирателей будет значительной: ведь определенная часть граждан не будет признаваться в качестве лиц, обладающих активным избирательным правом. В этом можно увидеть некую подмену понятий, так как абсентеизм в данном случае не исчезает, а маскируется законодателем. Вводя дополнительные административные барьеры для реализации активного избирательного права, законодатель еще больше оттолкнет избирателей от участия в голосовании.

Принцип справедливых выборов обеспечивается рядом второстепенных принципов избирательного права. На наш взгляд, такими составными элементами являются принципы прямого избирательного права, гласных выборов и независимости избирательных комиссий.

Прямое избирательное право требует предоставления права гражданам непосредственно избирать своих представителей. В непрямых выборах допускается искажение подлинной воли избирателей. Так, в США при проведении косвенных президентских выборов 5 раз президентами от меньшинства избирались Дж. К. Адамс, Р. Хэйс, Б. Гаррисон, Дж. Буш- мл., Д. Трамп. По количеству голосов Д. Трамп проиграл больше всех, чем кто-либо из этой пятерки нелигитимных президентов, - он уступил Х. Клинтон около 3 млн голосов избирателей. Неудивительно, что после избрания Трампа в стране начались массовые волнения граждан, требующих ввести прямое избирательное право на президентских выборах.

В России, несмотря на установленный принцип прямого избирательного права, косвенные и многоступенчатые выборы все-таки проводятся - при формировании Совета Федерации. Каждый кандидат в губернаторы при своем выдвижении указывает трех кандидатов на пост члена Совета Федерации. Их имена должны быть доведены до сведения избирателей, они указываются на информационных стендах, размещаемых в помещении для голосования. После своего избрания губернатор должен определить, кто из трех ранее названных им лиц займет вакантное место в Совете Федерации.