Предмет і метод адміністративного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

1. Предмет і метод адміністративного права. Співвідношення адміністративного права з іншим галузями права

2. Адміністративне право як галузь права, як галузь правової науки та як навчальна дисципліна

3. Поняття, особливості та види адміністративно-правових норм

4. Джерела адміністративного права

5. Поняття й основні риси адміністративно-правових відносин

6. Суб'єкти адміністративного права: поняття та загальна характеристика

7. Адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією

Вступ

адміністративний право виконавчий управлінський

Адміністративне право займає особливе місце в системі правового регулювання, оскільки виступає необхідним і важливим інструментом Управління Соціальними Процесами в суспільстві. Йому притаманні відповідні границі правового регулювання - діяльність державної Виконавчої влади всіх рангів, суспільних відносин управлінського характеру, які складаються в цій сфері, внутрішня організаційна діяльність інших державних органів, пов'язаних з функцією управління, а також зовнішньо організаційні відношення недержавних організацій, підприємств та установ.

Адміністративне право охоплює широкий круг суспільних відносин, які виникають в зв'язку з реалізацією їй функцій управління в процесі діяльності органів виконавчої влади. Найбільш тісний зв'язок адміністративне право має з державним правом, яке становить основу всіх галузей права включаючи адміністративне, і займає провідне місце. Адміністративне право також тісно пов'язане з громадянським правом. Перш за все тому, що зв'язки регулюють відношення майнового характеру, при цьому необхідно вказати, що норми громадянського права стосуються майнових відношень в тих випадках, коли сторони рівноправні (наприклад, договір доставки продукції). А норми адміністративного права стосуються майнових відношень, які базуються на адміністративній підпорядкованості однієї сторони іншій (наприклад, якщо не оплачений проїзд в трамваї) певні зв'язки є у адміністративного права з трудовим правом в сфері регулювання службових відношень. Так трудове право визначає статус державного службовця що служить учасником трудового процесу, а норми державного права регулюють державно-службові відносини. Адміністративне право межує з фінансовим, земельним, аграрним та другими гілками права.

Тами чином, аналіз взаємодії адміністративного права з другими гілками права дозволяє встановити, що його предметом є сфера державного управління. Іншими словами адміністративне право регулює суспільні відношення в сфері державного правління.

1. Предмет і метод адміністративного права. Співвідношення адміністративного права з іншим галузями права

Традиційно до предмета адміністративного права належать суспільні відносини, які виникають у сфері публічної діяльності держави, зокрема, у сфері державного управління. Таке трактування предмета зазначеної галузі права є дуже стислим і вимагає певних уточнень.

Для окреслення кола відносин, що потребують адміністративно-правового врегулювання, слід виходити з наступного.

1. Державне управління здійснюють з метою «впорядкування» різноманітних процесів, які відбуваються в суспільстві, відповідно до правил, закріплених у нормативно-правових актах. У свою чергу, призначенням виконавчої влади є виконання законів та інших правових документів. Отже, державне управління є формою зовнішнього прояву виконавчої влади. Однак за змістом таке управління не співпадає з виконавчою владою, оскільки його здійснюють і за межами системи органів виконавчої влади. Так, функції управління виконують керівники будь-яких державних органів, підприємств, установ, організацій щодо службовців цих органів, персоналу підприємств, установ, організацій.

Таким чином, нормами адміністративного права регулюють відносини, що виникають як у процесі реалізації виконавчої влади, так і здійснення державного управління за межами цієї гілки влади.

2. В Україні управлінські функції виконавчої влади здійснюють не лише державні органи. Так, ст. 143 Конституції встановлено, що органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися повноваження органів виконавчої влади. Зазначене конституційне положення конкретизовано й деталізовано в тексті Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., окремі статті якого містять переліки відповідних делегованих повноважень. Крім того, зазначені функції можуть надаватися і деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, Законом «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 р. члени громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону вповноважені застосовувати примусові заходи, спрямовані на припинення протиправних діянь, складати протоколи про адміністративні правопорушення тощо

Отже, предмет адміністративного права включає суспільні відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням недержавними суб'єктами делегованих їм повноважень виконавчої влади.

3. У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» міститься чіткий перелік як власних (самоврядних), так і делегованих повноважень органів виконавчої влади, які покладають на виконавчі органи місцевого самоврядування. Зіставляючи ці повноваження, можна відзначити майже повну відсутність принципової різниці між ними. Так, реалізуючи як власні, так і делеговані повноваження, в яких зафіксований загальносуспільний інтерес, такі органи впливають на різноманітні процеси, що відбуваються на певній території, в тому числі шляхом прийняття рішень, забезпечених примусовою силою держави. Метою такого впливу є створення сприятливих умов для втілення в життя законів, реалізації громадянами своїх прав і свобод, нормального функціонування суб'єктів господарювання. Таким чином, зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування, однорідний із відносинами управління з боку держави, а тому перші потребують адміністративно-правового врегулювання.

4. Одним із видів юридичної відповідальності є адміністративна відповідальність. В Україні питання про притягнення винних до відповідальності такого виду можуть розв'язувати представники органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також судді. Останні, розглядаючи справи про адміністративні правопорушення, керуються нормами адміністративного права, іншими словами, здійснюють правосуддя у формі адміністративного судочинства.

Таким чином, суспільні відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства, також є складником предмета адміністративного права.

У законодавстві та літературі словосполучення «адміністративне судочинство» згадують не лише в зв'язку з розглядом судами справ про адміністративні правопорушення. Законом «Про судоустрій в Україні» від 7 лютого 2002 р. передбачено, що в нашій державі підлягають утворенню спеціалізовані адміністративні суди, які у формі адміністративного судочинства вирішуватимуть спори, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління й місцевого самоврядування. Запровадження та діяльність таких судів зумовить те, що правосуддя у формі адміністративного судочинства охоплюватиме не лише судовий розгляд справ про адміністративні правопорушення, а й вирішення спорів, пов'язаних із згаданими право відносинами.

Під час визначення предмета адміністративного права важливо відзначити, що діяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, інших уповноважених суб'єктів і відносини, що виникають при цьому, мають велике значення для реалізації конституційних прав і обов'язків громадян. У зв'язку з цим, у сучасних умовах, коли йдеться про запровадження справді демократичних відносин між владними структурами й громадянами, адміністративне право, з одного боку, покликано забезпечувати ефективну діяльність зазначених органів, а з іншого, - створювати умови для реалізації і захисту громадян від сваволі суб'єктів управління шляхом чіткого окреслення повноважень останніх і закріплення доступних механізмів протидії їх незаконній діяльності.

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що предмет адміністративного права становлять суспільні відносини, які виникають з метою реалізації і захисту прав громадян, створення нормальних умов для функціонування громадянського суспільства й держави. Такі відносини пов'язані з: 1) діяльністю органів виконавчої влади; 2) внутрішньо-організаційною діяльністю інших державних органів, підприємств, установ, організацій; 3) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування; 4) здійсненням іншими недержавними суб'єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади; 5) здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства. Предмет адміністративного права охоплює широке коло відносин, зміст яких об'єктивно потребує правового врегулювання за допомогою специфічних методів, механізмів. Остання обставина дозволяє визначити адміністративне право як профілюючу галузь, яка разом із кримінальним і цивільним правом утворює юридичну основу, обов'язкову частину очолюваної конституційним правом системи. До профілюючих галузей матеріального права примикають процесуальні -- кримінально-процесуальне, цивільне процесуальне, а також адміністративно-процесуальне право, яке перебуває в стані формування. Наявність процесуальних галузей обумовлено необхідністю організації виконання норм відповідних профілюючих галузей.

На базі профілюючих виникають спеціальні галузі, призначенням яких є забезпечення спеціалізованого правового режиму для окремого виду суспільних відносин (наприклад, трудове право, сімейне право, земельне право, фінансове право). І, нарешті, теоретики вирізняють комплексні галузі, які, будучи другорядними в системі права, регламентують певне коло відносин, що не потребують особливих методу й механізму регулювання, однак передбачають необхідність формулювання правових приписів, які дещо відокремлені від норм профілюючих галузей (наприклад, банківське право, податкове право, авторське право).

Співвідношення адміністративного права з іншими галузями права обумовлено місцем кожної з них у правовій системі.

Так, найтісніший зв'язок спостерігається між адміністративним і конституційним правом, оскільки останнє становить основу всіх галузей права, містить вихідні положення, на підставі та з урахуванням яких виникають адміністративно правові норми. Адміністративне право та профілюючі галузі є рівно значними, автономними центрами системи права. Певні спеціальні й комплексні галузі виникають на базі адміністративного права, приймаючи при цьому окремі елементи, притаманні саме йому (земельне, фінансове, податкове право тощо).

Будь-яку галузь характеризує і своєрідний метод правового регулювання як сукупність способів, засобів, прийомів, що використовуються законодавцем для забезпечення регулюючої дії норм адміністративного права.

В адміністративному праві використовуються способи регулювання, що властиві обом загальним методам правового регулювання - імперативному та диспозитивному. Для адміністративного права характерні такі методи правового регулювання:

- метод влади - підпорядкування (субординації) або метод прямого розпорядництва, коли одна сторона відносин є юридично владною, а інша - юридично підвладною (наприклад, відносини між податковою адміністрацією та платниками податків, між інспектором ДАІ та учасниками дорожнього руху). - метод рекомендацій - рекомендації суб'єкта відносин здобувають правову силу за умови прийняття її іншим учасником;

- метод узгодження (координації) - він регулює відносини між учасниками, які не перебувають між собою у підпорядкуванні;

- метод рівності - означає, що суб'єкти, які знаходяться на одному рівні державного механізму, здійснюють спільні дії у формі адміністративного договору.

Сутність методів адміністративного права полягає у:

- встановленні певного порядку дій - приписи до дій за відповідних умов і належним чином, передбачених відповідною адміністративно-правовою нормою;

- заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридичних засобів впливу (заборона направлення скарг громадян на розгляд тим посадовим особам, чиїх дії є предметом скарги, за порушення даної заборони винні посадові особи несуть дисциплінарну відповідність); - надання можливостей вибору одного із передбачених адміністративно-правовою нормою варіантів належної поведінки (наприклад, надання посадовим особам можливості прояву самостійності при вирішенні питання про застосування до особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, того чи іншого адміністративного стягнення або звільнення його від відповідальності);

- надання можливості чинити або не чинити дії, передбачені адміністративно-правовою нормою у визначених нею умовах (громадянин сам вирішує питання, чи варто оскаржувати дії посадових осіб, які він оцінює як протиправні).

Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, виражену в його предметі і методі, тісно взаємодіє практично з усіма існуючими галузями права. Воно охоплює своїм регулюючим впливом найрізноманітніші сфери суспільних відносин.

Спробуємо показати співвідношення адміністративного права з деякими галузями права.

1) Адміністративне та конституційне право. Конституційні норми є основоположними, базовими для адміністративного права, в сфері якого вони знаходять свою конкретизацію, практичне втілення. Спостерігаються відмінності у методі правового регулювання. Конституційне право регулює відносини, які перебувають у статичному стані. Адміністративне право - регулює відносини ті ж самі, але в їхньому розвитку, у стані реалізації.

2) Адміністративне та трудове право. Зближує правові галузі, нерівноправність статусу суб'єктів їх правовідносин: одна сторона наділена владно-організаційними повноваженнями щодо іншої. Отже, методи правового регулювання адміністративно-правових та трудових відносин є тотожними. Розбіжності спостерігаються у предметах правового регулювання. Трудове право регулює трудові відносини учасників, т.п. відносини трудового процесу. Адміністративне право - управлінські аспекти трудової діяльності, тобто управління та організація трудового процесу. Норми трудового права визначають статус службовців як учасників трудового процесу, а норми адміністративного права - державно-службові відносини.

3) Адміністративне та фінансове право. Спостерігається схожість у методах правового регулювання й розбіжність у предметах правового регулювання. Фінансове право регулює відносини, які складаються у процесі мобілізації, розподілу, перерозподілу та використання коштів, що становлять національний дохід держави. Адміністративне ж право регулює державні процедурні правила розв'язання фінансових справ, організаційні структури, форми фінансових відносин тощо.

Таким чином, фінансове право регулює відносини щодо розподілу фінансів, а адміністративне право - організаційні питання роботи фінансових органів, тобто фінансове право регулює фінансові відносини як особливий різновид економічних відносин, а адміністративне право - управлінські відносини в галузі фінансів.

4) Адміністративне право та цивільне право. Галузі різняться характером інтересу, що лежить в основі тих або інших правовідносин. Якщо переважає публічний інтерес, правовідносини відносяться до публічного права, якщо приватний - до приватного права. Адміністративне право складова публічного права, цивільне право - приватного права. Спостерігається деяка схожість у предметі правового регулювання, оскільки обидві галузі регулюють відносини майнового характеру. Проте, норми адміністративного права регулюють відносини майнового характеру по управлінню державним майном, адміністративно-правову діяльність з організаційно-владного розпорядження майном. Більш суттєві розбіжності спостерігаються у методах правового регулювання. Сторони цивільно-правових відносин рівноправні, сторони адміністративно-правових відносин підпорядковані одна одній.

5) Адміністративне право та земельне, аграрне, природоресурсне, митне, податкове право тощо. Співвідношення полягає в тому, що значна частина відносин, які регулюються нормами зазначених галузей, регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому методами.

2. Адміністративне право як галузь права, як галузь правової науки та як навчальна дисципліна

Адміністративне право як галузь права є однією з провідних галузей права України і належить до фундаментальних галузей права. Це сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини, що формуються під час забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також в процесу державного і самоврядного управління в сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадянського порядку.

Адміністративне право як навчальна дисципліна є обов'язковою у навчальних планах при підготовці майбутніх юристів. Слід зазначити, що як навчальна дисципліна, адміністративне право - більш широка категорія, ніж галузь права, тому що вона не лише вивчає питання правових норм, а й формує цілісну теоретичну абстраговану модель адміністративно-правового регулювання відповідних суспільних відносин. До цієї моделі входять такі складові, як правові відносини, суб'єкти адміністративного права, способи забезпечення законності й дисципліни, механізм адміністративно-правового регулювання тощо.

Адміністративне право не завжди було обов'язковим для вивчення майбутніми юристами. Так, у радянський період існування нашої держави було два періоди, коли адміністративне не викладалося взагалі в юридичних навчальних закладах, а саме: 1917-1921 рр. та 1928-1938 рр. Це, передусім, зумовлювалося ідеологічними причинами, специфікою тих часів. Прийнято було вважати, що адміністративне право вивчало правові стосунки між державою (владою) та громадянином, воно не могло існувати, оскільки в радянському суспільстві не було суперечностей між владою та населенням. Т.з. «реабілітація» адміністративного права як навчальної дисципліни відбулася після відомої 1-ї Всесоюзної наради з питань науки радянської держави і права у 1938 р.

На сьогоднішній день адміністративне право як навчальна дисципліна з позицій педагогічної доцільності розподіляється на Загальну та Особливу частини. Останнім часом намітилася тенденція до виокремлення навчальної дисципліни «Адміністративний процес», а також ряду спецкурсів (наприклад, «Адміністративна відповідальність», «Адміністративно-юрисдикційна діяльність» тощо). Метою викладення адміністративного права є формування у студентів навичок застосування чинного адміністративного законодавства, тлумачення норм адміністративного права, оволодіння способами правової кваліфікації конкретних юридичних фактів.

Адміністративне право як правнича наука - це складова частина юридичної науки. Це система поглядів, ідей, уявлень про адміністративне законодавство, державне управління, реформування й тенденції розвитку адміністративного права, його принципи, про адміністративне право зарубіжних країн. Як наука адміністративне право є ширшою категорією, ніж галузь права та навчальна дисципліна, тому що вона вивчає такі питання, які не входять у поняття галузі адміністративного права і не вивчаються в курсі зазначеної навчальної дисципліни, зокрема: перспективи реформування сучасного адміністративного права; співвідношення адміністративно-правових інститутів; взаємозв'язок адміністративного права з іншими юридичними та неюридичними (управління, державне управління, політологія, соціологія) науками; використання досягнень закордонної адміністративно-правової тощо.

Підтримуючи т.з. С. Стеценка, можна вважати, що основними завданнями науки адміністративного права є:

- створення нової доктрини українського адміністративного права з урахуванням демократичних перетворень, що відбуваються в державі;

- виявлення проблем адміністративного права та формулювання пропозицій з їх усунення;

- тлумачення адміністративно-правових норм;

- пошук нових способів забезпечення законності та дисципліни у державному управлінні;

- реформування системи органів виконавчої влади з метою оптимізувати її відповідно до потреб суспільного життя;

- розроблення нових понять і принципів, спрямованих на вдосконалення державної управлінської діяльності тощо.

3. Поняття, особливості та види адміністративно-правових норм

Адміністративно правові норми -- встановлені, ратифіковані або санкціоновані державою, забезпечені при необхідності її примусовою силою, загальнообов'язкові, формально визначені правила поведінки, які надають учасникам суспільних відносин, що складають предмет адміністративного права, юридичні права й покладають на них юридичні обов'язки. Цим нормам властиві риси, притаманні нормам інших галузей права. Так, їх встановлює, ратифікує чи санкціонує держава; вони визначають і закріплюють права та обов'язки суб'єктів права; є загальнообов'язковими й формально визначеними правилами поведінки; можуть бути забезпечені примусовою силою держави; закріплюються в актах, які видають компетентні державні органи.

Разом з тим, адміністративно правові норми характеризуються певними особливостями, які дозволяють вирізнити їх серед норм інших галузей права.

По-перше, предмет їх регулювання -- суспільні відносини, пов'язані з функціонуванням органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, інших суб'єктів, уповноважених на здійснення функцій публічного управління. Причому зазначені відносини потребують такої регламентації, яка, з одного боку, забезпечить ефективність діяльності суб'єктів управління, а з іншого -- створить умови для реалізації об'єктами управління своїх прав і надасть можливості останнім протистояти зловживанням з боку владних структур.

По-друге, в адміністративно-правових нормах відбивається метод адміністративного права, тому в більшості випадків такі норми мають імперативний характер. Вони визначають, які дії можуть вчиняти учасники регламентованих ними відносин (містять дозволи), від яких слід утриматися (встановлюють заборони), які вчиняти необхідно (фіксують приписи). Правила поведінки, встановлені адміністративно-правовими нормами, мають виконувати як представники влади, так і підвладні фізичні та юридичні особи. Адже невиконання правових приписів може зумовити застосування до будь якої зі сторін примусових заходів з боку держави.

По третє, адміністративно-правові норми нерідко встановлюють у процесі реалізації виконавчої влади й безпосередньо її суб'єкти. Наявність наведеної риси обумовлено тим, що виконавчу владу здійснюють з метою втілення в життя нормативних положень, зафіксованих, насамперед, у Конституції і законах України. Органи, що представляють зазначену гілку влади, вповноважено приймати акти, в яких деталізуються й конкретизуються законодавчі положення, формулюються загальнообов'язкові правила поведінки, придатні для регламентації відносин, що складають предмет адміністративного права.

По четверте, характер відносин, урегульованих адміністративно правовими нормами, визначає їх структуру.

Класична модель правової норми передбачає обов'язкову на явність трьох взаємопов'язаних частин: гіпотези, диспозиції і санкції. Нагадаємо, що гіпотеза вказує на фактичні умови, за яких діє норма права. У диспозиції формулюється саме правило поведінки. Санкція містить вказівку на примусові заходи, що підлягають застосуванню в разі порушення встановленого правила. Більшість адміністративно-правових норм фіксують права й обов'язки, форми та методи діяльності владних суб'єктів адміністративного права. Специфіка таких норм полягає в тому, що вони часто містять лише правило поведінки -- диспозицію, характерною ознакою якої є імперативність. Адже зафіксоване цією нормою правило не може бути змінено за згодою сторін. Санкцію адміністративно-правової норми не завжди виражено в змісті того акта, що містить правило поведінки. Крім того, досить часто правило, забезпечене примусовою силою держави, формулюється в підзаконному акті, а відповідальність за його порушення завжди визначає закон. Наприклад, Правила дорожнього руху затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 жовтня 2001 р., а відповідальність за їх порушення встановлено Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Адміністративно правові норми поділяють на види за різними критеріями:

За змістом можна виділити групи адміністративно-правових норм, що: 1) фіксують права й обов'язки громадян як суб'єктів адміністративного права; 2) закріплюють порядок утворення та правове становище владних суб'єктів зазначеної галузі права; 3) встановлюють порядок проходження державної служби, права й обов'язки державних службовців; 4) визначають форми та методи управлінської діяльності; 5) встановлюють способи і порядок забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні; 6) окреслюють адміністративно-правові засади організації матеріального виробництва, соціально-культурного й адміністративно-політичного будівництва.

За цільовим призначенням серед адміністративно правових норм вирізняють регулятивні, які фіксують права й обов'язки суб'єктів адміністративного права, та охоронні, які спрямовано на регламентацію примусових заходів, що застосовують до порушників загальнообов'язкових правил.

За методом впливу на суб'єктів адміністративного права розрізняють: зобов'язуючі (встановлюють обов'язок здійснити позитивні дії); забороняючі (фіксують обов'язок утриматися від певних дій); уповноважуючі (надають право на здійснення тих чи інших позитивних дій); рекомендаційні (містять поради щодо раціональних дій) і стимулюючі (містять інформацію про заохочення діяльності, яку вважають корисною).

За галузевою належністю адміністративно правові норми поділяють на матеріальні (визначають права й обов'язки суб'єктів адміністративно-правових відносин) і процесуальні (фіксують порядок, процедури реалізації прав та здійснення обов'язків).

За межами дії розрізняють загальнообов'язкові адміністративно-правові норми, які діють на всій території України чи на певних її територіях, і такі, що діють у системі органів державного управління (загальні, відомчі, міжвідомчі, локальні).

За порядком дії у часі можна вирізнити строкові адміністративно-правові норми (час дії визначений) і такі, час дії яких не визначений.

За колом фізичних осіб адміністративно-правові норми поділяють на такі, що встановлюють правила для всіх громадян, або такі, що адресуються окремим групам осіб.

Адміністративно правові норми можуть бути реалізовані шляхом виконання, дотримання, використання чи застосування. Виконання полягає в активних діях суб'єкта адміністративного права, спрямованих на здійснення приписів норми.

Дотримання характеризується пасивною поведінкою суб'єкта, який не вчиняє заборонені дії.

Під час використання суб'єкт сам вирішує, чи необхідно йому скористатися зафіксованим у нормі правом.

Застосування адміністративно-правових норм є основною формою діяльності органів виконавчої влади, місцевого само врядування, інших суб'єктів, уповноважених на виконання функцій публічного управління, оскільки результатом такої діяльності є прийняття цими органами індивідуальних юридично-владних рішень, тобто здійснення безпосереднього керуючого впливу на розвиток конкретних правових відносин.

4. Джерела адміністративного права

Джерелами адміністративного права є прийняті уповноваженими органами акти правотворчості, які цілком складаються з адміністративно-правових норм чи містять хоча б одну з таких норм.

Особливістю адміністративного права є різноманітність і значна кількість його джерел. Це обумовлено тим, що нормами зазначеної галузі регламентується широке коло суспільних відносин. Разом з тим, джерела адміністративного права складають систему логічно й послідовно розміщених актів, оскільки всі вони співпорядковані. Співпорядкування джерел виражається в наступному: 1) всі вони ґрунтуються на нормах Конституції і законів України, які мають вищу юридичну силу; 2) джерела -- нормативні акти органів виконавчої влади усіх ланок слугують юридичною базою для джерел -- нормативних актів, які приймають нижчі органи виконавчої влади; 3) джерела -- нормативні акти вищих органів виконавчої влади характеризуються більшим масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів; 4) джерела -- нормативні акти галузевого (відомчого) характеру ґрунтуються на джерелах загального характеру.

Система джерел адміністративного права складається з таких актів правотворчості:

1. Конституція України.

2. Міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України (наприклад, Угода між Урядом України та Урядом Російської Федерації про уникнення по двійного оподаткування доходів і майна та попередження ухилень від сплати податків, підписана 8 лютого 1995 р. і ратифікована Законом України від 6 жовтня 1995 р.).

3. Акти України, що мають силу закону. Це: а) закони України (наприклад, Закон «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р.); б) кодекси, а також інші кодифіковані акти (наприклад, Кодекс України про адміністративні правопорушення); в) Декрети Кабінету Міністрів України, прийняті на підстав і Закону «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 р. (наприклад, Декрет Кабінету Міністрів «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» від 19 лютого 1993 р.

4. Постанови Верховної Ради України (наприклад, Поста нова Верховної Ради «Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження» від 26 червня 1992 р.

5. Укази та розпорядження Президента України (наприклад, Указ Президента «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р.

6. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів «Про затвердження Порядку організації та проведення гастрольних заходів» від 15 січня 2004 р.

7. Нормативні накази керівників центральних органів виконавчої влади (наприклад, Наказ Міністра внутрішніх справ України «Про затвердження Інструкції про порядок продовження терміну перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства» від 1 грудня 2003 р.

8. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій.

9. Рішення органів місцевого самоврядування, що містять адміністративно-правові норми (наприклад, такі, що прийнято на підставі ч. 1 ст. 5 Кодексу України про адміністративні правопорушення).

До джерел адміністративного права можуть бути віднесені рішення Конституційного Суду України, оскільки в результаті діяльності цього органу можуть тлумачитися або визнаватися такими, що не відповідають Конституції України (фактично скасовуватися), окремі адміністративно-правові норми (наприклад, питання щодо тлумачення й конституційності норм Кодексу України про адміністративні правопорушення розглядаються в Рішенні Конституційного Суду України по справі за зверненням громадянина Солдатова Геннадія Івановича щодо офіційного тлумачення положень ст. 59 Конституції України, ст. 44 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 268, 271 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 16 листопада 2000 р.

Конституція України як джерело адміністративного права забезпечує діяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування й, разом з тим, визначає способи захисту прав громадян від зловживань з боку владних структур. Так, у Основному Законі окреслено систему органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організацію діяльності, зовнішні форми правових актів тощо. Поряд з цими положеннями в Конституції містяться норми, що встановлюють адміністративно-правовий статус громадян, обов'язки й відповідальність представників влади, а також фіксують форми контролю за діяльністю органів і посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Щодо законів України як джерел адміністративного права, виходячи зі змісту ст. 92 Конституції, виключно такими актами можуть визначатися права й обов'язки громадян, гарантії зазначених прав, засади утворення об'єднань громадян, організація та діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, засади місцевого самоврядування тощо.

Таким чином, у системі джерел адміністративного права Конституція та закони України відіграють провідну роль, оскільки, маючи вищу юридичну силу, вони є базою для появи нових джерел зазначеної галузі права.

5. Поняття й основні риси адміністративно-правових відносин

Апарат виконавчої влади забезпечує виконання завдань у сферах господарського, соціально-культурного, адміністративно політичного будівництва та в інших галузях управлінської діяльності.

У процесі управління виникають організаційні зв'язки між учасниками цих відносин, багато з яких потребують правового регулювання. Таке регулювання здійснюють за допомогою адміністративно-правових норм і таким чином перетворюють їх у адміністративно-правові відносини.

Адміністративно-правові відносини -- це суспільні відносини в сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обов'язків, урегульованих нормами адміністративного права.

Адміністративно-правові відносини є різновидом правових відносин, а тому характеризуються їх загальними ознаками. Складовими частинами адміністративно-правових відносин є: суб'єкти, об'єкти та юридичні факти. Учасники адміністративно-правових відносин мають конкретні права та обов'язки і є суб'єктами правовідносин.

Виходячи з положень чинного законодавства України, до суб'єктів адміністративно-правових відносин можна віднести: державні органи (органи законодавчої, виконавчої та судової влади, прокуратури, адміністрації державних підприємств і установ); структурні підрозділи органів держави, посадових осіб державних органів; власника (представника, менеджера, уповноваженого власника); об'єднання громадян, кооперативи, органи самоврядування, самодіяльні організації; громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства.

Передумовою вступу названих суб'єктів у конкретні адміністративно-правові відносини є наявність у них правоздатності та дієздатності.

Адміністративна правоздатність -- це спроможність суб'єкта адміністративних правовідносин мати права та нести юридичні обов'язки в сфері виконавчої влади. Державні органи, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність, мають конкретні владні повноваження, які за своїм характером і обсягом залежать від компетенції даного органу. Адміністративна право здатність державного органу (посадової особи) залежить від обсягу його компетенції.

Крім цього, адміністративну правоздатність посадової особи визначають також її посадовими повноваженнями, які виражено в законі або інших правових актах. Адміністративну правоздатність мають державні підприємства й установи, а також об'єднання громадян, органи самоврядування, самодіяльні організації та їх органи.

Адміністративна правоздатність державних органів, державних і недержавних організацій виникає, здебільшого, з моменту видання акта про їх заснування, а припиняється з їх ліквідацією або реорганізацією. Адміністративна правоздатність громадян у сфері державного управління виникає з моменту народження й припиняється з їх смертю. Адміністративна правоздатність є основою адміністративної дієздатності.

Адміністративна дієздатність -- це здатність своїми діями набувати та реалізовувати права й обов'язки в сфері управління.

Особливість адміністративної правоздатності та дієздатності полягає в тому, що вони означають можливість бути суб'єктом адміністративно-правових відносин.

Об'єкт - це те, заради чого виникають правовідносини. Об'єктом адміністративно-правових відносин є поведінка учасників управлінських відносин (дії, утримання від дій). Дії учасників управлінських відносин можуть здійснюватися заради різноманітних правових інтересів. Це можуть бути речі, матеріальні цінності, продукти духовної творчості, особисті нематеріальні блага, а саме: здоров'я, гідність людини, моральність тощо. Так, якщо об'єктом правовідносин є поведінка учасників (наприклад, передача державного майна від одного органу управління -- іншому), то предметом адміністративних право відносин будуть об'єкти матеріального характеру, тобто майно, речі. В управлінні культурою та мистецтвом, охороною здоров'я, справами молоді й спорту предметом цих відносин є культурні та духовні цінності, здоров'я, моральність, тобто чинники нематеріальні.

Підставою виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин є юридичні факти. Це дії та події.

Під діями розуміють факти, які виникають за волею людей. Вони можуть бути як правомірними, так і неправомірними.

Правомірні дії відповідають вимогам адміністративно правових норм. До правомірних дій, що породжують адміністративно правові відносини, належать акти управління -- укази й розпорядження Президента, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів тощо. Для державного управління найхарактерніші юридичні акти, які мають індивідуальний характер, оскільки вони породжують конкретні адміністративно правові відносини безпосередньо (наприклад, Указом Президента України громадянина призначено заступником міністра освіти і науки України, що безпосередньо породжує адміністративно правові відносини між особою, призначеною на цю посаду, та іншими працівниками Міністерства освіти і науки України). Адміністративно-правові відносини виникають також у зв'язку з діями окремих громадян і посадових осіб, наприклад, у разі звернення громадянина зі скаргою на дії посадової особи. Крім цього, юридичним фактом, що зумовлює виникнення адміністративно правових відносин, може бути бездіяльність.

Неправомірні дії -- це правопорушення, проступки, що тягнуть за собою застосування заходів примусового впливу. До неправомірних дій належать правопорушення, в тому числі адміністративні та дисциплінарні, за які настає відповідальність, наприклад, адміністративна відповідальність за ухилення від виконання законних вимог прокурора або невиконання розпорядження державного чи іншого органу про працевлаштування. Вчинення правопорушення тягне за собою виникнення певного кола правовідносин, пов'язаних із застосуванням норм матеріального та процесуального адміністративного права.

Адміністративно-правові відносини виникають не тільки в результаті діяльності людей, а й у разі виникнення подій.

Події - це явища, що не залежать від волі людей, але зумовлюють певні правові наслідки. Наприклад, до подій належать стихійні лиха (повені, землетруси, пожежі, епідемії, епізоотії тощо).

Адміністративно-правові відносини характеризуються всіма ознаками правових відносин, але, крім цього, мають деякі особливості, які полягають у тому, що:

1) адміністративно-правові відносини складаються в сфері управління, тобто в повсякденній практичній реалізації завдань і функцій держави щодо здійснення управління господарським, соціально-культурним будівництвом, адміністративно-політичною сферою;

2) в усіх відносинах однією зі сторін обов'язково є орган виконавчої влади (державного управління), орган місцевого самоврядування або громадська організація, наділена державно владними повноваженнями;

3) адміністративно-правові відносини -- це особливий зв'язок між їх учасниками, один із яких за даних обставин має право вимагати від іншого такої поведінки, яку передбачено адміністративно-правовою нормою;

4) орган управління зобов'язаний реалізувати свої матеріальноправові та процесуальні права, тобто право є одночасно і обов'язком суб'єкта адміністративно-правових відносин;

5) адміністративно-правові відносини можуть виникнути за ініціативою будь-якого суб'єкта адміністративного права, згода іншої сторони не є обов'язковою умовою для їх виникнення;

6) порушення однією зі сторін своїх обов'язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів;

7) адміністративно правові відносини, що виникають між органами виконавчої влади та іншими суб'єктами адміністративного права, не завжди є відносинами, які здійснюють за методом влади та підпорядкування. Ці відносини можуть реалізовувати на засадах як влади й підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов'язана виконувати конкретні вимоги правової норми. Тут завжди має місце подвійний зв'язок: правомочність -- обов'язок -- правомочність. Наявність взаємних прав і обов'язків властива досить широкому колу адміністративних правовідносин;

8) санкції, що застосовують до сторін адміністративно правових відносин за порушення ними своїх прав і обов'язків, -- це, як правило, заходи адміністративного примусу, адміністративної та дисциплінарної відповідальності, може настати також матеріальна або кримінальна відповідальність;

9) спори, що виникають між сторонами адміністративно правових відносин, вирішують як у адміністративному, так і в судовому порядку. Більшість адміністративно-правових спорів вирішують в адміністративному порядку, тобто уповноваженими на те органами державної виконавчої влади або посадовими особами. Конституцією України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У цілому адміністративно-правовим відносинам притаманні дві найважливіші ознаки: з одного боку -- це форми соціальних відносин, оскільки в них обов'язково беруть участь люди чи їх об'єднання, а з іншого -- це форми організаційних відносин, у процесі реалізації яких розв'язуються завдання управлінської діяльності.

6. Суб'єкти адміністративного права: поняття та загальна характеристика

Суб'єкт адміністративного права - це юридична чи фізична особа, що є носієм прав і обов'язків у сфері державного управління, передбачених адміністративно-правовими нормами, та має здатність надані права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати.

Обов'язковою умовою визнання особи (юридичної чи фізичної) суб'єктом адміністративного права є наявність у неї елементів адміністративної правосуб'єктності. Переважна більшість джерел вказує на виділення таких елементів правосуб'єктності, як правоздатність та дієздатність. Адміністративна правоздатність при цьому розуміється, як здатність бути носієм прав і обов'язків у сфері державного управління і виникає в громадян з моменту народження й припиняється з їхньою смертю. Адміністративна дієздатність розуміється, як здатність своїми діями здійснювати надані права, виконувати встановлені обов'язки й нести юридичну відповідальність за свою поведінку, наступає вона у фізичних осіб з досягненням певного віку. Адміністративна право- і дієздатність юридичних осіб виникає і втрачається одночасно В той же час, можна навести ряд прикладів, коли подібні визначення застосувати до суб'єктів адміністративного права виявляється неможливим.

Так, наприклад, специфіка адміністративних правовідносин полягає в тому, що однією із сторін завжди є держава і виникають вони в сфері державного управління. Отже вказані особливості правовідносин зумовлюють особливі характеристики потенційних суб'єктів адміністративного права, наявність специфічних (управлінських) прав та обов'язків, з приводу яких, власне, і можуть виникнути ці правовідносини. На наш погляд, недоцільно вважати, наприклад, трирічну дитину здатною мати право (бути правоздатною) висувати свою кандидатуру на посаду Президента України, навіть при умові, що дієздатною вона буде лише при наявності ряду чинників (вікових, громадянських тощо). Рівно, як і особу, яка за віковим цензом має таку можливість, але в неї є непогашена судимість, що автоматично позбавляє особу такого права. Вочевидь, в наведених прикладах, можливість мати право (правоздатність) та здатність його використовувати (дієздатність) виникає у суб'єктів одномоментно як правосуб'єктність, з появою усіх необхідних чинників. А отже, правосуб'єктність громадянина може виникати як з моменту народження (право бути зареєстрованою), так і за певних умов.

Проаналізуємо тепер момент виникнення правосуб'єктності юридичної особи на наступному прикладі: Торгове підприємство (юридична особа) реалізує ряд товарів, серед яких: кондитерські вироби, безалкогольні напої та лікеро-горілчані вироби. Передбачається, що юридична особа володіє і право і дієздатністю, які виникли одномоментно при реєстрації підприємства. Оскільки для реалізації останньої категорії товару необхідно мати спеціальний дозвіл (ліцензію) у відповідності до Закону України…, уявімо, що термін дії такої ліцензії у підприємства закінчився. Виникає питання: чи можемо ми казати, що у даному випадку підприємство втрачає дієздатність (і, автоматично, правосуб'єктність), а тому має припинити свою діяльність? Звичайно, що ні, оскільки по-перше, вказане підприємство може продовжувати реалізовувати інші категорії продукції, для яких не вимагається спеціального дозволу, а по- друге право на реалізацію лікеро-горілчаних виробів у нього залишається (оскільки така діяльність закріплена статутом підприємства), а от здатність реалізувати це право підприємство втрачає, аж до поновлення ліцензії. Отже і у випадку з юридичною особою усталене розуміння правосуб'єктності та її елементів не може бути застосовано.

В теорії права існує прямо протилежний погляд на право- та дієздатність особи: "Розмежування право- та дієздатності характерне, в основному для цивільного права, оскільки правоздатність громадянина виникає в момент його народження, а дієздатність - з досягненням певного вік. В інших галузях права право- та дієздатність не розділяються, мається на увазі, що вони з'являються у громадянина одночасно та його правове становище характеризується єдиною праводієздатністю, або, інакше кажучи, правосуб'єктністю. В той же час і таке визначення не може бути сприйняте абсолютно. Так, у відповідності до Конституції України кожному (у тому числі і неповнолітньому) гарантується право на звернення до державних органів, але самостійно реалізувати таке право особа зможе лише після досягнення повноліття, а до того часу її інтереси має представляти її законний представник

Удається, що до вирішення питання встановлення адміністративної правосуб'єктності, з урахуванням специфіки адміністративних правовідносин, необхідно підходити з принципово інших позицій. Дійсно, не розмежування право- та дієздатності суб'єктів, було б невиправданим спрощенням багатогранних адміністративних відносин, що негативно відбилося б на інтересах суб'єктів (ігнорувався б, наприклад, інститут представництва або створювались перепони у діяльності підприємств). Сфера державного управління вимагає режиму суворого дотримання прав суб'єктів правовідносин, а отже мають бути враховані усі особливості моменту виникнення як самих прав, так і обов'язків.

Для задоволення такої вимоги необхідно вирізняти загальну правосуб'єктність та спеціальну правосуб'єктність володіння якими і визначатиме, по-перше, умови появи самих суб'єктів, і по-друге, особливості тих правовідносини, в які вони вступатимуть.

Загальна правосуб'єктність - наявність у суб'єкта типових прав, обов'язків та можливості їх використання та виконання, незалежно від зовнішніх чинників. Об'єм загальної правосуб'єктності однаковий в межах таких категорій суб'єктів, як фізичні та юридичні особи.

Спеціальна правосуб'єктність - наявність у суб'єкта специфічних прав, обов'язків та можливості їх використання та виконання, в залежності від ряду зовнішніх чинників. Об'єм спеціальної правосуб'єктності не є однаковим або сталим: він залежить від волі суб'єкта, його виду, характеристик тощо.

Загальна та спеціальна правосуб'єктність, в свою чергу мають наступні елементи - правоздатність та дієздатність.

Правоздатність - це здатність мати суб'єктивні права та обов'язки, передбачені нормами адміністративного права.

Суб'єктивні права в сфері державного управління - це надана і гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах міра можливого (дозволеного) поводження в правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим зобов'язанням іншого суб'єкта правовідносин.

Суб'єктивні юридичні обов'язки. Вони нерозривно зв'язані і не можуть існувати один без іншого, оскільки право одного суб'єкта не може бути реалізоване окремо від виконання зобов'язання іншим суб'єктом. Таким чином, у державному управлінні існування зобов'язань поза правами і навпаки прав поза зобов'язаннями позбавлено будь-якого сенсу.

Виникати правоздатність може з моменту народження (право на медичну допомогу, на судовий захист своїх прав тощо), або ж з появою певних чинників - право обирати та бути обраним до органів державного управління; військовий обов'язок, виникнення якого залежить від статі, віку, громадянства, стану здоров'я і, навіть, від віросповідання (право на альтернативну (невійськову) службу). Правоздатність суб'єктів не є однаковою і залежить від виду правосуб'єктності (загальна чи спеціальна) та наявності особливостей суб'єктів в межах одного виду правосуб'єктності.

Основні характеристики адміністративної правоздатності:

1) управлінська сутність діяльності суб'єктів, що виражається у реалізації різних функцій державного (публічного) управління;

2) наявність спеціальних прав та обов'язків суб'єктів адміністративного права, які сприяють формуванню організаційних зв'язків та відносин в системі публічного управління;

3) забезпечення захисту правовідносин, учасниками яких є громадяни; 4) юридичні гарантії розгляду правової суперечки, яка виникла в системі публічного управління в адміністративному або судовому порядку в межах встановлених процесуальних правил.

Для органів державної влади, як суб'єктів адміністративного права: 1) юридична владність дій та розпорядчий характер рішень, які ними приймаються; 2) реалізація державних повноважень примусового характеру, застосування заходів адміністративного примусу

За загальним правилом, правоздатність не може бути обмежена або відчужена. В той же час, за рішенням суду особу можуть позбавити, наприклад, права керування транспортними засобами права полювання, обмеження права вільного вибору місця проживання, пересування, позбавлення ліцензії, виборчого права тощо. Суб'єкт не може відмовитись від своїх прав остаточно (він може утриматись від їх реалізації, але в будь-який момент може їх використати).

Адміністративна дієздатність - це здатність своїми діями (або бездіяльністю) набувати та реалізовувати права, створювати для себе або інших суб'єктів обов'язки і їх виконувати. Момент виникнення дієздатності залежить від виду правосуб'єктності: при загальній правосуб'єктності дієздатність, переважно, виникає в повному обсязі з 18-річного віку у фізичних осіб і з моменту внесення до Державного реєстру у юридичних осіб. В той же час, адміністративна дієздатність, в залежності від особливостей адміністративно-правових відносин, може частково виникати і незалежно від вказаних обставин. Так, особа віком від 6 до 18 років має право членства в дитячих громадських організаціях; засновником дитячих та молодіжних громадських організацій можуть бути особи, які досягли 15-річного віку; дієздатність юридичної особи може виникнути у зв'язку з делегуванням повноважень, виданням певного нормативно-правового акту тощо.

...