Соотношение норм международного права и национального права Российской Федерации в отношении охраны окружающей среды Каспийского моря

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации

Соотношение норм международного права и национального права Российской Федерации в отношении охраны окружающей среды Каспийского моря

А.О. Мурсалиев

Correlation of International and Russian National Law with Regard to Environmental Protection of the Caspian Sea

Araz O. Mursaliev

Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation Moscow, Russian Federation

Abstract

In 2018, the legal status of the Caspian Sea was clearly defined. Hence, the issue of sustainable development takes the centre stage. Regional legal regime of environmental protection may develop through the transfer of executive functions provided for in the intergovernmental convention and entrusted to the national authorities of the Caspian States to a single competent authority in order to improve their efficiency. The article is aimed at studying the issues of correlation between international legal rules on the Caspian Sea environmental protection and Russian national legislation in order to identify the optimal scope of executive functions that can be transferred to a regional intergovernmental organization, as well as to identify promising directions for further development of the applicable national legislation. The author shows that for a more efficient environmental protection of the Caspian region the Caspian states need a single regional intergovernmental body that coordinates their environmental activities, collects data and information on pollution on a centralized and timely basis, and regularly performs assessment of the Caspian region environment. Further, the author also shows the need for further development of applicable national legislation in the context of the concept of integrated coastal management.

Keywords: international law, the Caspian Sea, environmental protection, national legislation, legal system, liability for damage, oil spills, runoff from rivers, basin management principle.

Введение

Национальное законодательство играет значительную роль в вопросе реального применения норм международного (регионального) права к фактическим отношениям, и потому воздействие национального права на вопросы правовой охраны Каспийского моря остается и будет оставаться значительным. Согласно п. 2 ст. 15 Конвенции о правовом статусе Каспийского моря государства-участники вправе самостоятельно осуществлять необходимые действия для «сохранения биоразнообразия, а также защиты, восстановления, устойчивого и рационального использования биоресурсов Каспийского моря» и для «предотвращения, снижения и обеспечения контроля за загрязнением моря из любого источника».

Важно понимать, что на сложность решения экологических проблем влияет, во-первых, уникальность Каспийского моря как водоема, не имеющего соединения с Мировым океаном, во-вторых, единство экосистемы Каспия, которое определяется активным горизонтальным и вертикальным обменом вод, миграцией рыбы и тюленей, происходящими как в акватории, так и в устьях рек.

Как следствие, загрязнение одной части Каспийского моря неизбежно приводит к загрязнению другой, а также обусловливает сильную зависимость от «питающих его рек, атмосферных осадков и испарения». В реки, питающие Каспийское море, также сбрасывают промышленные отходы, которые содержат такие загрязняющие вещества, как бензин, сульфаты, фенолы, синтетические поверхностно-активные вещества и тяжелые металлы; сельскохозяйственные отходы, содержащие значительное количество органических веществ.

Загрязнение представляет особую угрозу как для морской среды и биоресурсов, так и для населения Каспийского региона. Например, в Казахстане случаи заболеваний крови и туберкулезом в четыре раза чаще встречаются у жителей Каспийского региона по сравнению с жителями остальной территории государства. Загрязненная вода Каспийского моря до сих пор иногда используется в качестве питьевой воды, что является причиной целого ряда желудочнокишечных заболеваний. Наряду с этим процент заболеваемости раком у жителей Каспийского региона также является повышенным (Interim Secretariat of the Framework Convention for the Protection..., 2011).

Здесь необходимо оговориться, что в международном праве существует терминологическая проблема неопределенности соотношения терминов «охрана» и «защита». Если защита окружающей среды направлена на предотвращение угроз и противоправных деяний эколого-правового характера, она мера реагирования на возникшее нарушение охранного режима, то охрана окружающей среды включает в себя превентивные, профилактические меры. Иными словами, охрана - это не реакция на действия субъектов, а, наоборот, профилактика пресечения экологических правонарушений. Таким образом, понятие «охрана» не совпадает по содержанию с понятием «защита», однако оба термина являются составляющими единого режима сохранения окружающей среды от негативного воздействия, различие состоит лишь в этапе принятия мер, направленных на обеспечение экологической безопасности. (Экологическая безопасность является состоянием защищенности от негативного воздействия, а также включает в себя возможное последующее преследование субъектов правонарушений.) Считаем, что необходимо разграничивать термины «защита» и «охрана окружающей среды», и в настоящей статье рассматриваем именно вопросы охраны окружающей среды Каспийского моря.

На данный момент исследования по вопросу правового режима охраны окружающей среды Каспийского моря на международном уровне (среди последних можно отметить диссертационные исследования таких авторов, как Д. Г. Икаев и Н. М. Хур- чак (Ikaev, 2006; Khurchak, 2006) освещают статус региона по состоянию до принятия Конвенции о правовом статусе Каспийского моря 2018 года. Дополнительную актуальность и новизну настоящей работы обуславливает ограниченность, вторичность освещения вопроса соотношения национального и международного права в рамках охраны окружающей среды Каспийского бассейна (например, Anianova, 2010; Saparov, 2016).

Соотношение международно-правовых норм об охране окружающей среды Каспийского моря и национального законодательства России, перспективы дополнения внутригосударственными нормами международно-правового режима является актуальным объектом исследования, позволяющим установить пробелы, наиболее удачные подходы и специфику, которую необходимо учитывать при формировании единых подходов к сфере охраны окружающей среды Каспийского моря на уровне всех пяти государств данного региона (Konvencija o pravovom statuse..., 2008).

Соотношение норм международного права и норм национального законодательства Российской Федерации в контексте охраны окружающей среды Каспийского моря

Соотношение международного и внутригосударственного права является одним из ключевых вопросов в теории международного права. Несмотря на существование различных теоретических подходов к данной проблеме (в первую очередь, дуалистической и двух монистических), необходимо отметить, что даже основатели дуалистического направления (Г. Трипель, Д. Анцилотти) признавали в своих работах взаимосвязь международного и национального права, выражающуюся в форме рецепции, отсылки одного права к другому, запрещения определенного вида норм, применения международного права на национальном уровне и т. д. При этом современные теоретики международного права признают высокий уровень взаимовлияния международного и национального права, выражающийся, в частности, в форме регулирования на уровне международного права межгосударственных отношений, складывающихся по поводу регулирования определенных внутригосударственных отношений или международных отношений негосударственного характера (Vylegzhanin, Andreeva, Speranskaya, 2002).

Как закреплено в п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации (Konstitucija Rossijskoj Federacii, 1993), международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией, являются частью ее правовой системы, и потому указанные акты выполняют значимую роль в деле имплементации норм международно-правовых соглашений в национальное законодательство, обеспечивая логически обусловленную юридическую связь статей отдельных внутренних нормативно-правовых актов и норм международного права. В марте 2020 года Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации одобрил, а Президент России В. В. Путин подписал Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Согласно данному Закону ст. 79 Конституции Российской Федерации дополняется следующим положением: «Решения, принимаемые межгосударственными органами на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, которое противоречит Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению на территории Российской Федерации».

Кроме того, ст. 58 Конституции гласит, что «каждый гражданин обязан защищать природу и окружающую среду, а также бережно относиться к природным богатствам». Это обязательство распространяется и на компании. К иным положениям Конституции РФ, обеспечивающим надлежащую трансформацию международноправовых норм в вопросе охраны окружающей среды Каспийского региона, можно, в частности, отнести запрет нанесения вреда окружающей среде при осуществлении своей деятельности, содержащийся в ст. 36 Конституции РФ, а также право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, закрепленное в ст. 42 Конституции РФ. Статья 72 Конституции РФ относит вопросы охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и собственно законотворчества в сфере охраны окружающей среды к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, что будет более подробно исследовано ниже. Конституция практически любого государства составляет собой основу его правовой системы, и Российская Федерация не является исключением (Maximov, 2015: 27). Потому роль конституционных положений в любой сфере правового регулирования имеет определяющий характер и не может быть не упомянута в том числе в вопросе об охране окружающей среды Каспийского региона.

За последние десятилетия было принято около 30 федеральных законов, касающихся различных экологических проблем. Учитывая особый статус исследуемого Каспийского региона, установленный Конвенцией о правовом статусе Каспийского моря 2018 года, к нормативно-правовым актам федерального уровня, в которых закреплены нормы, применимые к охране окружающей среды Каспийского моря, можно отнести: Федеральный закон (ФЗ) «Об охране окружающей среды» 2002 года, ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 года, ФЗ «Об экологической экспертизе» 1995 года, ФЗ «О недрах» 1992 года, ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» 1995 года, Водный кодекс Российской Федерации 2006 года.

Соотношение Федерального закона «Об охране окружающей среды» и региональных соглашений

Ранее были перечислены основные направления регулирования, которые Тегеранская конвенция предлагает отразить в соответствующих Протоколах и актах национального права. Представляется, что положения Федерального закона «Об охране окружающей среды» выполняют эту функцию (Zhochkina, 2015: 7). Так, в соответствии с разделом III Конвенции, посвященным предотвращению, снижению и контролю за загрязнением вод Каспийского моря, в ст. 16 Закона устанавливается необходимость взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе за сброс загрязняющих веществ, осуществляемый в водные объекты (Federal'nyj zakon.., 2002). Содержащийся в Конвенции принцип использования наилучших существующих технологий находит свое отражение в одноименной статье 28.1 Закона. Необходимость применения таких технологий для очистки городских сточных вод, для сокращения притока органических веществ, перемещаемого из коммунальных и промышленных источников, также содержащаяся в ст. 7 Конвенции, реализуется в перечне областей применения наилучших доступных технологий, установленном Правительством Российской Федерации. Норма о необходимости лицензирования сбросов сточных вод из раздела III Тегеранской конвенции тоже находит свое отражение в Законе. Так, бланкетная норма ст. 30 Закона «Об охране окружающей среды», посвященная лицензированию отдельных видов деятельности в сфере охраны окружающей среды, отсылает нас к положениям Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» 2011 года, ст. 12 которого содержит соответствующие нормы.

Положения раздела IV Конвенции, посвященной оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года, реализуются на национальном уровне посредством ст. 32 Закона «Об охране окружающей среды», которая, в свою очередь, отсылает нас к ряду подзаконных актов, основным из которых выступает Приказ Госкомэкологии Российской Федерации «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации». Положениям о необходимости осуществления экологического мониторинга из раздела IV Рамочной конвенции соответствует глава X Закона, посвященная государственному мониторингу в сфере экологии или государственному мониторингу окружающей среды. Так, Законом создается Единая система государственного экологического мониторинга, одними из направлений деятельности которой выступают государственный мониторинг водных объектов и государственный мониторинг водных биоресурсов. Им соответствуют Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов» 2007 года и Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных» 2008 года.

В Законе «Об охране окружающей среды» изложены основополагающие принципы российского экологического права, и ожидается, что государственные органы будут применять их при соблюдении природоохранного законодательства. Закон об охране окружающей среды обеспечивает основу для экологического регулирования в Российской Федерации в целом. Он включает такие принципы, как принцип потенциальной экологической опасности, полной компенсации за ущерб, нанесенный окружающей среде, принцип оценки воздействия на окружающую среду. В отдельной главе Закон об охране окружающей среды устанавливает общие требования к различным видам экономической деятельности, включая выбор места расположения, строительства и эксплуатации различных типов объектов, регулирует вопросы, связанные с ввозом радиоактивных отходов. Он определяет общие черты правового режима в отношении особо охраняемых территорий.

Приведенные примеры не исчерпывают широкую сферу пересечения и совпадения положений Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Рамочной конвенции. Представляется, что ключевым обстоятельством при этом выступает совпадение целей и принципов обоих нормативных актов. Так, сформулированные в Конвенции основные отраслевые принципы - принятие мер предосторожности, «загрязняющий платит», и доступность информации о загрязнении - находят свою имплементацию в ст. 3 Закона, где помимо них отмечаются следующие принципы: принцип соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду, принцип обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, принцип приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, принцип сохранения биологического разнообразия, ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, принцип участия граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды, а также ряд других принципов, включая принцип необходимости участия в деятельности по международному сотрудничеству в целях обеспечения охраны окружающей среды, который распространяется как на межгосударственное сотрудничество, так и на сотрудничество с международными организациями и иными образованиями, имеющими международную правосубъектность. Представляется, что формулировка ст. 5 Конвенции не исключает, а, напротив, поощряет включение всех перечисленных принципов в предмет своего регулирования, что способно лишь повысить степень эффективности защиты окружающей среды Каспийского региона.

Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» в контексте Конвенции о правовом режиме Каспийского моря 2018 года

Определение о правовом статусе Каспийского моря ставит вопрос о возможности применения к вопросам охраны окружающей среды Каспийского региона норм Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (Federal'nyj zakon.., 1998). Ст. 13 Конвенции о правовом статусе Каспийского моря содержит положение о том, что осуществление суверенитета каждого из государств, подписавших договор, реализуется в том числе в форме исключительного права на регулирование, проведение и разрешение в своих территориальных водах морских научных исследований. Не углубляясь в теорию вопроса о терминологическом различии формулировки «территориальные воды», присущей Конвенции, и «территориальное море», присущей Закону, отметим, что положения о проведении морских научных исследований и исследований морских ресурсов, содержащиеся в главе IV Закона, могут быть распространены и на российскую часть акватории (дна) Каспийского моря, поскольку иных положений в отношении соответствующих исследований российское законодательство не содержит. При этом ст. 20 Тегеранской конвенции предусматривает необходимость проведения научных исследований, а также «разработки эффективных методов предотвращения, снижения и контроля загрязнения морской среды Каспийского моря». В Законе же содержится четко регламентированный порядок осуществления соответствующих исследований, предусматривающий участие юридических иностранных лиц и порядок опубликования результатов исследования, которые могут быть предоставлены и иным субъектам, помимо субъектов внутригосударственного права Российской Федерации. Предлагаем уточнение и закрепление данного аспекта в российском законодательстве.

Аналогичные вопросы возникают и в отношении главы V указанного Закона, посвященной защите и сохранению морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря. Конвенция о правовом статусе Каспийского моря, в свою очередь, использует формулировки «внутренние воды» и «территориальные воды». Представляется, что для целей правового регулирования вопросов защиты окружающей среды Каспийского региона различие указанных терминов не является столь существенным, поскольку, во-первых, Конвенция оперирует формулировками применительно к единому водоему и, во-вторых, в вопросах эколого-правового характера стороны вправе применять самостоятельно меры защиты в пределах своей юрисдикции, как отмечается в ранее упомянутой ст. 14 Конвенции. Обращаясь к содержанию рассматриваемой главы, отметим его полное соответствие нормам Рамочной конвенции. Так, глава V включает в себя, помимо отраслевых принципов, положения о поддержании на должном уровне качества морской среды, биоразнообразия в море, предотвращения загрязнений, об осуществлении государственной экологической экспертизы, надзора и мониторинга в сфере экологии. Кроме того, глава V включает в себя положения о предотвращении и ликвидации последствий морских аварий.

Экологическая экспертиза согласно ст. 2 соответствующего Закона (Federal'nyj zakon..., 1995) представляет собой процедуру установления соответствия документации, призванную обосновывать намечаемую хозяйственную и иную деятельность экологическим требованиям в целях предотвращения последующего негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Следует отметить, что нормы о проведении экологической экспертизы включены в значительное количество нормативно-правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет некоторым исследователям говорить о существовании системы законодательства об экологической экспертизе. Так, к их числу относятся такие подзаконные акты, как Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» 1996 года и Приказ Росрыболовства «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по рыболовству по исполнению государственной функции по разработке и представлению на государственную экологическую экспертизу» 2010 года. Исследователями отмечается особая значимость института экологической экспертизы в деле защиты окружающей среды, поскольку процесс ее осуществления предусматривает, помимо действий органов государственной власти, участие населения и общественных организаций (Khaustov, 2012: 47), что делает ее комплексным и эффективным правовым инструментом. Говоря о соответствии положений указанных актов нормам международного права, следует отметить, что необходимость формирования и законодательного закрепления механизмов по обеспечению экологической безопасности на Каспийском море, включая вопросы оценки негативного воздействия на окружающую среду, экологического контроля и экспертизы закреплена в преамбуле Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря, что также соответствует целям и принципам Тегеранской конвенции.

Правовое регулирование охраны окружающей среды Каспийского моря от основных видов загрязнений (разливы нефти, загрязнение стоков рек)

Добыча и транспортировка углеводородного сырья - основные источники загрязнения морской среды и воздуха в Каспийском регионе, как следствие, затопления скважин, разливов и утечек сырья. В процессе разработки месторождений углеводородов ежегодно в воду попадает около 1 млн т нефти. Согласно данным трансграничного мониторинга Каспийского моря 2012-2014 годов, основным источником нефтяных разливов являются сбросы нефтепродуктов с судов.

Дополнительными факторами, способствующим загрязнению углеводородами, выступают природные источники поступления углеводородов, что свойственно средней и особенно южной частям Каспийского моря. Загрязнение происходит при выходе на поверхность подземных флюидов (смесей нефти, воды и газа) и нефтегазовых углеводородов на дне моря в процессе активности грязевых вулканов и внезапных прорывов на поверхность флюидов вследствие нарушения гидродинамического равновесия. Данный фактор загрязнения есть обстоятельство, осложняющее проведение региональной оценки степени загрязнения углеводородами морской среды Каспийского моря.

Статья 29 Тегеранской конвенции устанавливает, что государства-участники должны дополнительно разработать правила и процедуры, закрепляющие материальную ответственность и компенсацию за нанесенный ущерб. Данный вопрос еще не был урегулирован, при этом одним из основных и наиболее опасных видов загрязнений, возможных в Каспийском море, являются разливы нефти (Janusz-Pawletta, 2015). В этой связи необходимо рассмотреть, какие правовые механизмы, существующие на национальном уровне в Российской Федерации, могли бы лечь в основу дальнейших дополнений региональных международноправовых механизмов по установлению ответственности за загрязнение Каспийского моря от разливов нефти.

Протокол о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью («Актауский протокол»), был принят и подписан на третьем совещании Конференции сторон (КС-3) в г. Актау, Казахстан, 12 августа 2011 года. Вышеупомянутый протокол является первым ратифицированным всеми сторонами - Азербайджаном, Ираном, Казахстаном, Российской Федерации и Туркменистаном - протоколом к Тегеранской конвенции и вступил в силу 25 июля 2016 года.

Положения данного протокола акцентируются на нефтяных загрязнениях как на одной из главных угроз водному объекту; стороны соглашаются, что необходимо вынесение положений о создании специальных мер при возникновении подобных инцидентов. Важность уровня подготовки государства к борьбе с загрязнениями на национальном уровне, осуществления взаимопомощи и международного сотрудничества между сторонами-участницами отражена в протоколе. Подчеркнута также важность мер, которые принимаются как индивидуально отдельными странами, так и совместно для минимизации рисков инцидентов, связанных с загрязнением нефтью в Каспийском море (Zhochkina, 2015: 9). Стороны протокола выражают намерение договаривающихся сторон защитить морскую среду Каспийского моря и прибрежные районы от загрязнения нефтью, принимая во внимание имеющиеся соответствующие международные конвенции и, в частности, те, которые затрагивают положения об уровне подготовки и реагировании на случаи загрязнения нефтью, а также ответственность и компенсацию за ущерб от загрязнения (Protokol о regional'noj gotovnosti..., 2011).

В соответствии с положениями, установленными Протоколом, участвующие стороны принимают по отдельности или совместно все меры, необходимые для осуществления Протокола, для подготовки к случаям, связанным с загрязнением нефтью, и реагирования на них. Стороны совместно разрабатывают и устанавливают руководящие принципы для соответствующих практических, эксплуатационных и технических аспектов совместных действий, создают специальный региональный механизм, процедуры которого должны быть рассмотрены и впоследствии приняты Конференцией сторон. Устанавливается, что в целях оперативного осуществления Протокола сторонами будет установлен Каспийский план регионального сотрудничества в борьбе с загрязнением нефтью в чрезвычайных ситуациях.

Статья 5 Протокола посвящена национальным системам и планам действий в чрезвычайных ситуациях для борьбы с инцидентами загрязнения нефтью. Каждая из договаривающихся сторон создает национальную систему оперативного реагирования на загрязнение нефтью. Эта система должна включать следующие параметры: а) назначение Компетентного национального органа, ответственного за готовность и реагирование на инциденты загрязнения нефтью; б) национальный оперативный контактный пункт, отвечающий за получение и передачу информации о случаях загрязнения нефтью, как указано в п. 4 ст. 7 настоящего Протокола; в) компетентный национальный орган имеет право действовать от имени договаривающейся стороны, чтобы запросить помощь или принять решение об оказании запрашиваемой помощи. Каждая договаривающаяся сторона должна составить и реализовать национальный план действий в чрезвычайных ситуациях для обеспечения готовности и реагирования на инциденты, связанные с загрязнением нефтью. Государственный национальный план действий в чрезвычайных ситуациях должен включать в себя следующие пункты:

а) положения, описывающие административную организацию и ответственность, налагаемую на каждый из составляющих органов при подготовке и борьбе с инцидентами, вызванными загрязнением нефтью;

б) определение возможных источников выбросов нефти; в) описание оборудования и человеческих ресурсов, которые могут быть использованы для борьбы с инцидентами загрязнения нефтью; г) спецификация мер временного хранения и окончательной утилизации собранной нефти.

В случае возникновения необходимости каждая сторона-участница устанавливает минимальный уровень предварительно установленного оборудования, чтобы иметь возможность эффективно работать со сбросами нефти, осуществляя эту деятельность в сотрудничестве с предприятиями нефтяной и судоходной промышленности, администрациями порта и любыми другими соответствующими организациями, и поддерживает в рабочем состоянии. Количество оборудования должно соответствовать тому количеству оборудования, которое может понадобиться при определенном риске загрязнения нефтью. Каждая из договаривающихся сторон самостоятельно или в рамках двустороннего или многостороннего сотрудничества устанавливает программы по проведению учений и подготовке персонала для улучшения состояния готовности органов, ответственных за решение вопросов, связанных с загрязнением нефтью.

В Протоколе предусмотрены положения об обмене между сторонами информацией и ее распространении, согласно которым каждая из сторон составляет и передает в секретариат доклад о степени осуществления Протокола, а также обязуется либо напрямую, либо через региональный механизм распространять среди других сторон следующую информацию: а) информацию, предписанную в п. 1 статьи 5 и 2 (а) настоящего Протокола; б) информацию об использовании новых способов предотвращения загрязнения морской среды нефтью и о новых эффективных мерах, применяемых в борьбе с загрязнением, включая результаты исследовательских программ; в) информацию о крупных инцидентах, связанных с загрязнением нефтью.

Протокол также регламентирует порядок уведомления сторонами друг друга о загрязнении, оперативные меры в случаях разливов нефти, планы действий на борту судов, на морских установках, в морских портах и на объектах по переработке нефти в чрезвычайных ситуациях, связанных с загрязнением нефтью. Отдельно вынесены положения о взаимопомощи сторон в случаях с инцидентами загрязнения и возмещении расходов, вызванных оказанием этой помощи.

Во второй главе Протокола рассматриваются организационные положения об организационных структурах, а также функции регионального механизма, который оказывает содействие в оперативном и эффективном реагировании на случаи загрязнения договаривающимся сторонам.

К национальным нормам российского законодательства относятся положения Федерального закона № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 30 декабря 2012 года. Данный Закон устанавливает обязанность эксплуатирующей организации по организации и проведению мероприятий, направленных на предотвращение загрязнения моря нефтью при осуществлении промышленной деятельности на континентальном шельфе. При осуществлении мероприятий, направленных на предупреждение разливов нефти и нефтепродуктов, эксплуатирующая организация должна создать систему наблюдений за состоянием морской среды в районе, где она осуществляет свою деятельность (в том числе систему обнаружения разливов нефти и нефтепродуктов), систему связи и оповещения о возникших разливах нефти и нефтепродуктов, соответствующие требованиям, которые установлены Правительством Российской Федерации, и обеспечить функционирование таких систем; иметь финансирование для осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, включая возмещение в полном объеме ущерба, причиненного окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов.

В соответствии с положениями Постановления Правительства Российской Федерации № 613 (в ред. Постановления Правительства РФ от 15.04.2002 № 240) от 21 августа 2000 года в зависимости от таких показателей, как объем и площадь разлива нефти и нефтепродуктов на территории, во внутренних пресноводных водоемах выделяются чрезвычайные ситуации пяти видов (локального, муниципального, территориального, регионального, федерального значения) - чрезвычайные ситуации подразделяются на виды исходя из их объема и территории разлива. В зависимости от объема разлива нефти и нефтепродуктов на морском пространстве выделяются три вида чрезвычайных ситуаций (локального, регионального и федерального значения) в зависимости от объема разлива нефти или нефтепродуктов.

Согласно положениям Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов» от 10 апреля 2007 года № 219 устанавливается государственный мониторинг, цель которого своевременное выявление и прогнозирование негативного воздействия, оказываемого на водные объекты, а также развития негативных процессов, которые оказывают влияние на состояние водных объектов и качество воды в них; разработка и проведение комплексов мероприятий по предотвращению негативных последствий, вызванных этими процессами.

Эта категория наблюдений состоит из мониторинга поверхностных водных объектов с учетом данных мониторинга, осуществляемого во время проведения работ в сфере гидрометеорологии и смежных с ней сферах; мониторинга состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных зон; мониторинга подземных вод с учетом данных государственного мониторинга состояния недр; наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, за объемом вод при водопо- треблении и сбросе вод, в том числе сточных, в водные объекты.

В числе ключевых подзаконных актов, служащих делу защиты окружающей среды Каспийского региона, помимо вышеназванных, следует указать План комплексного стимулирования освоения месторождений углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации и в российской части (российском секторе) дна Каспийского моря (Rasporjazhenie Pravitel'stva.., 2014), Приказ «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов», изданный Федеральной Службой Безопасности России (Prikaz FSB Rossii.., 2012) и другие акты.

Закон «О соглашениях о разделе продукции» затрагивает Каспийскую акваторию постольку, поскольку в отношениях России и Казахстана достаточно долгое время рассматривается вопрос о совместной разработке Хвалынского месторождения обеими сторонами. Закон предусматривает обязанность принятия необходимых мер по защите окружающей среды при осуществлении соответствующих работ, обязательного страхования ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, которые повлекли за собой вредное влияние на окружающую среду, ликвидации последствий такого воздействия (Federal'nyj zakon.., 1995). Принятие Правительством РФ дополнительных мер, направленных на защиту окружающей среды, согласно положениям ст. 17 Закона является одним из исключений из действия стабилизационной оговорки для инвестора. Представляется, что вопросы защиты окружающей среды региона будут реализованы в разрабатываемом соглашении на основании положений указанного Закона, и потому нельзя исключать сферу его действия из рассматриваемой нами межгосударственной и комплексной системы охраны окружающей среды Каспийского моря.

Помимо указанных актов, реализации положений международно-правовых актов способствуют также акты налогового законодательства РФ. Отдельно следует отметить экологическую функцию налоговых платежей. Так, Каспийскому морю как объекту был присвоен специальный коэффициент экологической значимости, который используется при расчете суммы платы за причиненное негативное воздействие. Представляется, что налоговое законодательство может выступать достаточно эффективным инструментом охраны окружающей среды, в том числе Каспийского региона, поскольку высокие ставки соответствующих платежей обеспечивают несомненную экономическую заинтересованность субъекта хозяйственной и иной экономической деятельности в необходимости обеспечения состояния экологической обстановки региона на должном уровне. Налоговый кодекс РФ выполняет и иную функцию. Например, в ст. 147, как и в ряде иных статей, содержится следующая формулировка: «товар находится на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации либо в российской части (российском секторе) дна Каспийского моря». Таким образом, законодатель недвусмысленно подчеркивает особый статус Каспийской акватории, отличный от правоотношений, складывающихся в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе.

В Конвенции о правовом статусе Каспийского моря, принятой в 2018 году, Каспийское море получило юридический статус озера. В то же время для целей охраны окружающей среды Каспийское море должно рассматриваться как бассейн. Принцип бассейнового управления ресурсами Каспийского моря уже получил свое закрепление в ряде предыдущих соглашений каспийских государств (например, в Соглашении, заключенном между Правительством Российской Федерации и Правительством Исламской Республики Иран о сотрудничестве в области рыбного хозяйства от 18 мая 1996 года), а также отражен в документах Программы развития ООН. Принцип бассейнового управления ресурсами подразумевает, что право охраны окружающей среды должно устанавливать ответственность за ущерб от различных источников загрязнения даже в том случае, когда они физически связаны с иными природными объектами (атмосфера над Каспийским морем, сток впадающих рек, грунтовые воды и проч.). Среди таких источников загрязнения сток с рек, включая промышленный сток, является наиболее опасным, а вопрос установления ответственности за него - наиболее актуальным. Статья 20(е) Тегеранской конвенции отдельно указывает на необходимость дальнейшей разработки безопасных методов регулирования речного стока, а п. (f) той же статьи предусмотрено объединение усилий государств по выработке единых методов оценки ущерба, причиненного загрязнением.

В декабре 2012 года к Рамочной конвенции 2003 года был принят Протокол по защите Каспийского моря от загрязнения из наземных источников и в результате осуществляемых на суше видов деятельности на четвертой сессии Конференции Сторон (КС4) в г. Москве, именуемый «Московский протокол». Фактически принятие сторонами данного Протокола стало закреплением интегрирования принципа бассейнового управления морскими ресурсами на уровне региональных международных соглашений Каспийского региона.

В статьях 4-6 Протокола утверждены меры его выполнению, описаны принципы, которыми руководствуются участники, в том числе известный принцип «загрязнитель платит», а также используемые соответствующими компетентными органами нормы и критерии, в том числе для разработки региональных программ и планов действий (Protokol po zashhite Kaspijskogo morja.., 2012).

Помимо основных положений, в протокол вынесены положения об информации и сборе данных, мониторинге и оценке. В рамках положений и программ мониторинга, предусмотренных в ст. 19 Тегеранской конвенции, и при необходимости в сотрудничестве с компетентными международными организациями договаривающиеся стороны по мере возможности должны осуществлять: а) сбор данных и информации, подготовку и ведение национальной базы данных о состоянии морской среды и прибрежных районов Каспийского моря с точки зрения его физических, биологических и химических характеристик; б) сбор данных и информации, подготовку и ведение национальной базы данных, содержащей сведения о поступающих из наземных источников веществах, перечисленных в Приложении к Протоколу, включая информацию о распределении источников и количествах таких веществ, поступивших в морскую среду и прибрежные районы Каспийского моря; в) регулярно проводить региональную оценку (не реже чем один раз в пять лет) состояния морской среды и районов Каспийского моря; г) систематически оценивать уровни загрязнения вдоль своих береговых линий, в частности, в отношении видов деятельности и веществ, которые перечислены в Приложении к Протоколу, и регулярно предоставлять информацию по этому вопросу секретариату. Договаривающиеся стороны осуществляют сотрудничество по созданию элементов региональной программы мониторинга, а также совместимых национальных программ мониторинга с аналитическим контролем качества для содействия хранению, поиску и обмену данными.

Протокол устанавливает также систему отчетности сторон о предпринятых мерах по его выполнению.

Реки, озера, моря и другие водные объекты зачастую могут пересекать границы государства и находиться на территории двух и более смежных государств. Применение описанного принципа бассейнового управления, вовлечение в его использование других участников дают возможность полноценно исследовать природные характеристики водных объектов и эффективно управлять ими, вместе с тем способствуя улучшению координирования действий между разными государствами и их ключевыми в этой сфере органами.

В национальном законодательстве прикаспийских государств данный принцип находит свое отражение как один из основных. Так, в ст. 16 Водного кодекса Азербайджана от 26 декабря 1996 года принцип бассейнового управления указывается как один из ключевых в сфере использования и охраны водных ресурсов. В Водном кодексе Республики Казахстан от 9 июля 2003 года включено требование о внедрении описанного принципа в стране. Статья 34 Кодекса называет принцип бассейнового управления одним из основных в сфере управления водными ресурсами, более того, ст. 43 Кодекса устанавливает создание так называемых бассейновых советов, выступающих совещательными органами по соответствующему бассейну. Рассмотрим правовые нормы национального законодательства Российской Федерации на предмет внедрения принципа бассейнового управления природными ресурсами, применимого к Каспийскому морю.

Статья 5 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ включает «моря или их отдельные части», а также «водоемы (такие, как озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища)» в состав поверхностных водных объектов, что позволяет судить о применимости соответствующих норм к исследуемой сфере. Охране окружающей среды водных объектов посвящены отдельные положения главы 6 Кодекса. Так, в частности, ст. 56 запрещает: осуществлять сброс в водные объекты и захоронение в водных объектах отходов производства и потребления, в том числе судов, выведенных из эксплуатации, иных плавучих средств (их частей и механизмов); захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ; сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты и др. Во избежание повторения вышеизложенных положений отметим лишь, что Кодекс устанавливает специальные водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы в целях защиты природной среды водных объектов, а также содержит отсылки к вышеназванным актам, в частности, по вопросам предотвращения экологических катастроф. Представляется, что несмотря на то, что вопросы защиты окружающей среды не являются целевым назначением Кодекса, его положения безусловно необходимы для создания предписанной Рамочной конвенцией комплексной системы охраны окружающей среды Каспийского региона.

Вопрос о применимости Федерального закона «О недрах» к рассматриваемым автором правоотношениям аналогичен рассмотренному ранее вопросу Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Считаем, что, основываясь на ранее высказанных предположениях, формулировка об отнесении к числу участков недр федерального значения участков недр «внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации», которая закреплена в ст. 2.1 Закона, обуславливает включение данного акта в комплекс законодательных актов, обеспечивающих защиту окружающей среды Каспийского региона. Так, ст. 23 предусматривает необходимость «предотвращения размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения или резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого водоснабжения».

Согласно положениям Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных» от 24 декабря 2008 г. N994 мониторинг представляет собой осуществляемую с помощью технических средств (космические, информационные технологии) систему наблюдений, позволяющую отслеживать качество, численность, распределение и воспроизводство биологических ресурсов, выступающих в качестве объекта рыболовства или же в качестве среды обитания. Кроме того, мониторинг в соответствии с рассматриваемой нормой включает наблюдение за рыболовством и сохранением биоресурсов водной среды.

Законодательство об уголовно- и административно-правовых нарушениях также составляет важную часть системы правовой охраны окружающей среды, поскольку зачастую привносит в рассмотренные выше нормы необходимый элемент применения к нарушителю мер административно-правового и уголовного характера (Suleymanova, 2016: 108). Так, глава 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Kodeks Rossijskoj Federacii.., 2001) посвящена административным правонарушениям в области охраны окружающей среды и природопользования. Следует выделить: нарушение норм законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4 КоАП РФ), сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5 КоАП РФ), нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9 КоАП РФ), нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13 КоАП РФ), нарушение правил водопользования (ст. 8.14 КоАП РФ), нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.15 КоАп РФ) и др.

Следует отметить, что нормы российского законодательства об административных правонарушениях обеспечивают реализацию большинства направлений, указанных в разделах III и IV Рамочной конвенции, что позволяет считать их важной частью комплексной системы охраны окружающей среды Каспийского региона. Так, в судебной практике российских судов встречаются дела о привлечении к ответственности за несанкционированный сброс сточных (коммунальных) отходов без соответствующей очистки на рельеф местности в водоохранной зоне Каспийского моря по ст. 8.41 КоАП (Postanovleniem Arbitrazhnogo suda.., 2016); за нарушение законодательства о недрах, способное повлечь загрязнение подземных вод и Каспийского моря (Postanovlenie FAS.., 2017) и др. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2009 № 15АП-8114/2009 по делу № А53-12787/2009 об оставлении решения суда без изменений. Постановлением Арбитражного суда Ростовской области от 29.07.2009 по делу № А53-12787/2009 было оставлено в силе постановление Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу по делу об административном правонарушении Федерального государственного унитарного предприятия «Росморпорт». Предприятие, не имея на то разрешения компетентного органа государственной власти, осуществило сброс донных отложений со своих судов через рефулеры в Каспийское море. Являясь водопользователем, именно общество должно нести административную ответственность за нарушение правил проведения дноуглубительных работ на водном объекте, предоставленном ему в пользование.

Экологическим преступлениям посвящена глава 26 Уголовного кодекса РФ (Ugolovnyj kodeks Rossijskoj Federacii.., 1996). К числу интересующих нас составов относятся следующие: загрязнение вод (ст. 250 УК РФ), предположительно загрязнение морской среды (ст. 252 УК РФ), незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов (ст. 256 УК РФ), нарушение правил охраны водных биологических ресурсов (ст. 257 УК РФ), незаконные добыча и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации (ст. 258.1 УК РФ) и др. В числе мер уголовноправовой ответственности за данные правонарушения предусматриваются: штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, обязательные работы, исправительные работы, а также лишение свободы. Каспийское море относится некоторыми исследователями к числу регионов с достаточно криминализированной обстановкой в отношении названных экологических составов преступлений (Maximov, 2015: 26).

Анализ судебной практики, в свою очередь, демонстрирует ситуацию абсолютного приоритета привлечения к ответственности в соответствующей сфере в рамках административно-правового преследования. Тем не менее нормы уголовноправового характера следует отнести к числу значимых гарантий охраны окружающей среды Каспийского моря.

Правовая характеристика внутринациональных органов Российской Федерации и международных органов в контексте охраны окружающей среды Каспийского моря

право окружающая среда каспийский

В соответствии с п. 3 ст. 7, подпунктом g п. 10 ст. 22 Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря договаривающиеся стороны будут осуществлять сотрудничество в принятии всех соответствующих мер для предотвращения, сокращения и контроля загрязнения, включая, где это уместно, создание совместных органов, ответственных за выявление и решение потенциальных проблем загрязнения; функции Конференции сторон заключаются также в создании таких вспомогательных органов, которые могут быть сочтены необходимыми для осуществления настоящей Конвенции и протоколов к ней (Ramochnaja konvencija po zashhite.., 2003).

Согласно положениям ст. 11 Протокола по защите Каспийского моря от загрязнения из наземных источников и в результате осуществляемых на суше видов деятельности («Московский Протокол») от 12 декабря 2012 года к Тегеранской конвенции если сброс веществ из водотока, протекающего через территории двух или более договаривающихся сторон, образует границу между ними, вызывает или может вызвать загрязнение морской среды Каспийского моря, соответствующие договаривающиеся стороны затрагиваемых территорий будут осуществлять сотрудничество для того, чтобы обеспечить полное применение Протокола, в том числе в случае необходимости путем создания совместных органов, отвечающих за обнаружение и последующее решение проблем загрязнения (Protokol po zashhite Kaspijskogo morja.., 2012). Согласно положениям протокола Конференция договаривающихся сторон вправе создавать любые вспомогательные органы, которые могут быть признаны необходимыми для выполнения Протокола, в соответствии с п. 9 (а) и (с) ст. 22 Рамочной конвенции.