Конституционно-правовая природа института референдума

Принимая во внимание, что референдум есть не единственная форма прямого осуществления власти народом, ученые акцентируют внимание на основных отличительных признаках референдума [22; 23; 38, с. 52-73]. Главные из них отражены практически во всех библиографических источниках. При этом обращает на себя внимание то, что все концептуальные позиции текстуально связаны подходом, выдвинуты в энциклопедическом словаре, изданном еще в конце ХІХ века Ф. А. Брокгаузом и И. А. Эфроном.

Напомним, что в указанном издании референдум изначально представлен как: «право политических единиц принимать решение о том, чьими представителями они являются». Референдум «в современном (для издателей. - Авт.) смысле состоит, прежде всего, - как отмечается, - в обращении непосредственно к избирателям для решения законодательного или иного вопроса». Решение названных вопросов осуществляется в форме опроса народа, проводимого путем подачи голосов [65, с. 40].

Из приведенных положений следует, что уже к концу XIX века сложилось комплексное понятие «референдум». Оно охватывает не только предмет референдума (общественно значимые, в том числе законодательные, вопросы) и порядок принятия решений (опрос народа путем подачи голосов), но и с необходимостью включает акт обращения к народу (избирателям) как управомоченному субъекту для решения общих вопросов. Данное понятие впоследствии интерпретируется по-разному, но основные его положения, в том числе те, которые связаны с характеристикой процедурного порядка, включая обращение уполномоченных лиц к народу, сохраняются. Как представляется, такой подход вполне оправдан.

Действительно, без обращения к народу в установленном порядке уполномоченных лиц, а также несоблюдение других установленных законом процедур опроса народа путем голосования решение общественно значимых вопросов непосредственно избирателями будет носить стихийный характер. А это не отвечает требованиям основного (конституционного) правопорядка в его объективном и субъективном значениях.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что в российской научной литературе в определении понятия «референдум» обозначилась несколько иная тенденция. В монографических работах главным образом обращается внимание на вопросах референдума. И это, видимо, неслучайно. «Имплементация» института референдума в новых общественных условиях, связанных со сменой формаций в начале советского периода, а затем -- в постсоветское время, потребовала, прежде всего, осмысления именно данной проблематики, поскольку решение последней предопределяло содержательное наполнение вопроса о роли и месте референдума в системе публичной власти.

Касаясь проблемы вопросов референдума, Г. В. Барбашев и К. Ф. Шеремет фокусировали внимание на общих границах объектно-предметной сферы народных голосований. Авторы видели в референдуме «способ непосредственного решения народом в целом и населения тех или иных регионов различных вопросов государственной или общественной жизни» [47, с. 33].

В.В. Маклаков, в свою очередь, уточняет перечень вопросов, которые могут быть предметом решения на референдуме. По мнению автора, «референдум представляет собой голосование по поводу какого-либо законопроекта, международного договора или административного акта» [41, с. 56; 52, с. 132].

Наряду с этим встречаются и другие конкретизирующие определения, которые охватывают в том числе отдельные составляющие объектно-предметной сферы. В этом отношении интересным является высказывание Р. А. Сафарова. Автор видит смысл референдума в том, что «народ непосредственно выступает законодателем по наиболее важным законопроектам» [55, с. 19-21]. Такой подход не исключает возможности выступления граждан с народной инициативой. В то же время выделение данного признака позволяет конкретизировать приведенные выше положения.

Кроме того, С. В. Троицкий рассматривает референдум в качестве «одной из форм непосредственного участия избирателей в законодательном процессе, в принятии важных государственных решений посредством голосования населения» [60, с. 23]. В данном определение появляется новый элемент. Автор, идентифицируя предмет референдума, подчеркивает включенность избирателей как участников референдума, в законодательный процесс. Наряду с этим определяется характер вопросов, которые решаются путем референдума [24, с. 81].

В середине прошлого века в юридической литературе формируется понимание референдума в системе сходных форм прямой демократии, которые сложились к тому времени. Так, В.Ф. Коток поставил в один ряд такие понятия, как «референдум» и «опрос». В этом же ряду автором рассматривается понятие «плебисцит». Общим для всех названных понятий является то, что они, по мнению В. Ф. Котока, «представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, которое придает решению окончательный и обязательный характер» [31, с. 23].

Действительно понятия «референдум» и «плебисцит» нередко используют как тождественные. В частности, в словаре иностранных слов говорится: «Плебисцит - то же, что и всенародное обсуждение, голосование, референдум» [57, с. 470]. Такое же понимание референдума и плебисцита обнаруживается и в ряде энциклопедических словарей, изданных ранее [8, с. 51; 12, с. 385]. Данный подход воспринят авторами советских и современных монографических разработок [6, с. 401; 17, с. 198; 55]. Вместе с тем, как представляется, речь может идти о совпадающих, но не тождественных понятиях. Плебисцит есть одна из разновидностей референдума. Данное обстоятельство уже неоднократно подчеркивалось в юридической литературе [11, с. 53; 23; 33, с. 156].

Не отождествляются понятия «референдум» и «плебисцит» в энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Эфрона, в котором говорится, что плебисцит лишь близок к референдуму. При этом в другом энциклопедическом издании начала XX века названы отличительные признаки референдума и плебисцита. По мнению авторов Большой энциклопедии 1904 г., «референдум призван утвердить акт, одобренный представительными органами, а плебисцит является обращением исполнительной власти к народному суду не только с одобрения народного представительства, но даже вопреки ему или против него» [9, с. 287].

Данная концепция развивается современными конституционалистами, которые утверждают: «В форме плебисцита путем народного голосования решаются судьбоносные для страны проблемы (о государственной принадлежности территории, а форме правления, о дальнейшем существовании личной власти и др.)». При этом «для решения важнейших вопросов государственной жизни к народу обращается, как правило, глава государства. Именно это должностное лицо выносит на плебисцит судьбоносные для общества вопросы государственной деятельности» [27, с. 79]. Отсюда следует, что референдум и плебисцит отличаются как по предмету решаемых вопросов, так и по кругу субъектов, инициировавших их рассмотрение.

Такой же точки зрения придерживается С.А. Авакьян. По мнению указанного автора, «плебисцит и референдум отождествляются по процедуре проведения, форме принятия решений и их юридической обязательности». В то же время автор подчеркивает: «Указанные формы непосредственной демократии различаются в науке по характеру вопросов, выносимых на утверждение. Референдум - это голосование по внутриполитическим вопросам, а плебисцит - по вопросам внешнеполитического характера: выход территории из какого-либо государства и (или) вхождение в другое государство; вхождение территории или независимого государства в состав другого государства в качестве его составной части; вхождение государства в какую-либо международную организацию; образование конфедерации, союза или иного объединения государств; выход из международной организации, конфедерации, союза, иного объединения государств» [29, с. 423-424].

Заметим, что С. А. Авакьян дает достаточно полный перечень внешнеполитических вопросов, решаемых путем проведения плебисцита. При этом все же в практике, хотя и гораздо реже, имеет место решение путем плебисцита и наиболее важных внутриполитических вопросов (например, о форме правления).

Наряду с этим существует определенные процедурные различия между плебисцитом и референдумом. Как отмечалось, по вопросам плебисцита к народу чаще всего обращается глава государства. В случае проведения референдума обращение к народу может исходить не только от главы государства, но и от других лиц. В этой связи вряд ли можно признать точным утверждение В. В. Комаровой в том, что практика проведения референдума и плебисцита позволяет выделить различия только в предмете По мнению автора, плебисцит - это вид референдума по предмету. См. Комарова В. В. Референдум и сходные формы осуществления непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное н муниципальное право. 2005. № 9. С. 15..

В настоящее время различие между референдумом и плебисцитом объясняется главным образом зарубежным опытом. Так, В. В. Маклаков, анализируя опыт проведения референдума и плебисцита в иностранных государствах, акцентирует внимание на ряде нюансов. Автор подчеркивает: «Чаще всего обнаруживаются различия по целям, которых намерены достичь с помощью голосования» [41, с. 61]. В аргументации этого подхода все исследователи традиционно обращаются к практике Франции.

Например, в Пятой республике было проведено шесть референдумов: 28 октября 1958 г.

- о Конституции Пятой республики; 8 января 1961 г. - о прекращении огня в Алжире; 8 апреля 1962 г. об одобрении Эвианских соглашений; 28 октября 1962 г. - об изменении положений Конституции, касающихся порядка выборов Президента республики; 7 апреля 1969 г.

- об изменении положений Конституции, касавшихся реформы Сената и учреждения регионов; 23 апреля 1972 г. - о расширении Европейского экономического сообщества и принятие в него Великобритании, Дании, Ирландии.

Вышеназванные референдумы, инициированные генералом де Голлем, имели одну и ту же цель - проведение решений без участия парламента, что позволяло Президенту не считаться с мнением законодателя. Причем эти народные голосования де Голля носили плебисцитарный характер не только по своим целям, но и потому, что он всякий раз связывал их со своей личностью. Вопрос о личном доверии был основным на каждом голосовании. Так, В. В. Комарова констатирует: «Угроза ухода генерала де Голля с поста Президента, тяжелых, непоправимых последствий для страны в случае отказа в этом доверии была инструментом воздействия на избирателя. Уход де Голля с поста Президента Республики при негативном для него голосовании в апреле 1969 г.

- лишь одно из доказательства личного характера проводимых референдумов, бывших, по существу, плебисцитами» Комарова В. В. Референдумный процесс Российской Федерации. М.: Полиграфист, 2004. С. 229..

Поэтому неслучайно Л. Дюги рассматривает референдум как прямое народное правление, а плебисцит - это, по его мнению, «акт, посредством которого народ делегирует верховную власть одному человеку и иногда уполномочивает его сверх того составить конституцию»^, с. 397]. Такой же точки зрения придерживается К. В. Цветанов: «Если при референдуме содержание народного волеизъявления включает лишь вынесенный на голосование проект правового акта, то при плебисците сам проект как бы отводится на задний план, а содержание волеизъявления народа касается политической линии президента (правительства) в целом, выражая отношение суверена к проводимой им государственной политике» [63, с. 34].

Итак, следует признать, что референдум и плебисцит - это совпадающие, но не тождественные формы народовластия. Плебисцит есть одна из разновидностей референдума, определяемая особыми целями и кругом решаемых вопросов, инициируемых главой государства (правительства).

В российской литературе много внимания уделяется сравнительному анализу институтов референдума и опроса. Например, В. В. Комарова подчеркивает: «Опрос не может быть поставлен в один ряд с референдумом (плебисцитом). Опрос так же, как и референдум, представляет собой выявление мнения населения по вопросам общественной и государственной жизни. Однако в настоящее время по результатам опроса население никаких общеобязательных решений не принимает» Комарова В. В. Референдум и сходные формы осуществления непосредственного народовластия (соотношение и проблемы) // Конституционное н муниципальное право. 2005. № 9. С. 18.. Далее отмечает автор: «Результаты опроса могут быть положены в основу решений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, опрос отличается от референдума по процедуре проведения, порядку подведения итогов, опубликования результатов и др.». Поэтому, по мнению В. В. Комаровой, «отождествлять названные понятия... не следует».

В то же время, как представляется, и дистанцировать данные формы народовластия не следует. Более того, практика проведения опросов показывает, что они нередко используются как предварительный этап, предшествующий референдуму. В частности, проведению референдумов в Республике Крым и в г. Севастополе в 2014 г. предшествовал опрос населения по поводу целесообразности решения вопроса о суверенитете Республики Крым. И только после опроса, показавшего положительное отношение большинства граждан к воссоединению с Россией, было принято решение о проведении референдума по данному вопросу.

Близкой к опросам и референдумам является такая форма демократии, как обсуждение народом вопросов общественной жизни. В новейшей истории России народные обсуждения сформировались как консультативная форма непосредственной демократии, не связанная с голосованием. В то же время тогда, когда всенародные обсуждения проводятся путем голосования (как в Швейцарии), данная форма демократии рассматривается в качестве опроса или консультативного референдума [64, с. 235]. И, видимо, исходя из этого в Конституции СССР 1936 г. понятия «опрос» и «референдум» употребляются как тождественные (ст.49).

Данная конституционная норма в советской юридической литературе подвергалась критике. Некоторые авторы придерживались классического понятия «референдум», связывая его с таким идентифицирующим признаком как голосование. Так, Р. А. Сафаров указывал на неточность определения понятия «референдум», содержавшегося в Конституции СССР и в конституциях некоторых стран народной демократии. В качестве аргумента ученый выдвигал такое положение: «Опрос представляет собой выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не народное голосование» [55, с. 18].

Вместе с тем указанное выше определение референдума нашло своих апологетов. В частности, следует обратить внимание на оригинальную точку зрения, высказанную в 1974 г. В.Т. Кабышевым. Автор допускает широкое толкование понятия «референдум». По его мнению, «...отдельные формы социалистического референдума необязательно связаны с голосованием. Поэтому в понятие “референдум” включаются как всенародные опросы, так и всенародные обсуждения» [17, с. 49].

Категоричную позицию по этому вопросу уже в постсоветское время заняли - и не без основания - Ю. А. Дмитриев и Д. Л. Златопольский, которые предлагали объединить институт всенародного опроса с всенародным (народным) референдумом [13, с. 110]. Принимая во внимание эту точку зрения, следует все- таки помнить, что существовал более гибкий подход. Его сформулировал И. М. Степанов: «.референдум - это прежде всего голосование, которое может сочетаться с обсуждением, а может проводиться и без него» [58, с. 130]. И, конечно же, данная точка зрения заслуживает поддержки.

Указанные различия в научных подходах к рассматриваемым формам демократии побудили законодателя поставить точку в обозначенной дискуссии. В настоящее время в законодательстве России и других зарубежных стран (за исключением Швейцарии) опрос и обсуждение определяются главным образом как формы демократии, не связанные с голосованием. С этой точки зрения рассматривать такие опросы (обсуждения) в одном ряду с референдумом, и, более того, как разновидность последнего в настоящее время нет никаких оснований. Опрос и референдум, в понимании законодателя, есть различные формы волеизъявления граждан. Данный подход предопределен действующим законодательством и сложившейся практикой, в том числе в Российской Федерации. Однако, как показала новейшая история (например, Республика Крым), данные формы непосредственной демократии могут и должны сочетаться в последовательности: опрос - референдум. При этом решению вынесенных на голосование вопросов должны предшествовать не только опросы, но и их обсуждения. Последние позволяют гражданам сформировать осознанное отношение к вопросам, по которым будет проводиться референдум. Без этого необходимого условия референдум превращается из акта народовластия в антидемократический акт толпы.

Исходя из анализа законодательной и правоприменительной практики С. А. Авакьян рассматривает опрос как «выражение мнения населения (общественного мнения. - Авт.) по какому-либо общественно значимому вопросу посредством анкет, заполняемых гражданами, их ответов на вопросы, задаваемые соответствующими лицами на улицах, по месту работы, по телефону».

И все-таки указанный автор не исключает возможности толкования опроса как консультативного референдума: «.выявление мнения народа, населения части территории государства осуществляется посредством голосования. Требуется также, чтобы позиция, получившая поддержку большинства участников опроса, была оформлена путем принятия нормативного акта компетентного государственного органа или органа местного самоуправления». Не трудно заметить, что при таком подходе понятие «опрос» выходит за рамки законодательных параметров, оно приравнивается к понятию «референдум».

При этом, раскрывая понятие «обсуждение» (народное обсуждение. - Авт.) С. А. Авакьян не склонен отождествлять по процедурным основаниям данную форму непосредственной демократии даже и с консультативным референдумом. Под обсуждением автор имеет в виду «рассмотрение населением проектов решений государственных органов и органов местного самоуправления, а также важных вопросов жизни государства или соответствующей территории» в порядке, предусмотренном для проведения массовых мероприятий (не путем голосования. -- Авт.). По результатам таких обсуждений народ не принимает каких-либо общеобязательных решений.

Исходя из изложенного следует признать, что референдум представляет собой инициированное управомоченными субъектами народное голосование, предметом которого выступают наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни (в том числе законопроекты). Решения, принимаемые на референдуме, носят общеобязательный и окончательных характер. Окончательному решению вопросов путем голосования могут (или должны) предшествовать опрос и обсуждение.

Кроме того, на рубеже второго и третьего тысячелетия в юридической литературе предпринимается попытка уточнить место и роль референдума в системе демократии, выявить его соотношение с представительным правлением. Одни авторы исходят из абсолютного приоритета форм непосредственного правления (в том числе референдума), другие указывают на необходимость конституционного разделения функций институтов прямой и представительной демократии на основе принципа народного суверенитета, а третьи подчеркивают такую черту непосредственной демократии, как ее самоограничение конституцией [33]. Думается, что указанная дискуссия пока не завершена. Каждая из рассматриваемых форм демократии имеет собственную ценность с учетом специфики выполняемых ими функций. Конституция облекает прямое волеизъявление народа в процессуальную форму. Непосредственная и представительная демократия сопряжены как разделенные, но консолидированные институты. И в таком сочленстве презюмируется верховенство общей воли народа, которая является сущностно-содержательной основой актов представительной власти.

Наряду с этим следует остановиться также на институциональном подходе к рассматриваемой проблеме.

Так, в энциклопедическом словаре, изданном Ф. А. Брокгаузом и И. А. Эфроном, референдум трактуется как институт государственного права. С данной позицией согласуются и своевременные общенаучные положения. По мнению ряда авторов, «референдум должен рассматриваться как один из конституционноправовых институтов, так как его организация и проведение осуществляются на основе норм конституционного права» [22, с. 80; 53, с. 123].

Правовое регулирование института референдума осуществляется федеральным и региональным законодательством. Основы регулирования закрепляются в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов РФ. Конституционно-правовые положения конкретизируются в специальных актах. В Российской Федерации действует Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»¹.

Правовое регулирование института референдума в субъектах РФ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данным законом закрепляются общие принципы и другие важные требования к организации и проведению референдума в субъектах РФ. Практически во всех субъектах РФ приняты законы о референдумах соответствующих субъектов РФ и законы субъектов РФ о местных референдумах Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24, ст. 2253. См. например: закон Удмуртской Республики от 29 марта 2007 г. № 10-РЗ «О референдуме Удмуртской Республики»; закон Свердловской области от 17 апреля 2006 г. № 20-ОЗ «О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области» и др. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».. Положения федеральных и региональных законов развиваются в подзаконных правовых актах, принимаемых Центральной избирательной комиссией и избирательными комиссиями субъектов РФ.

На основании изложенного следует признать, что в российском конституционном праве существует системно связанная совокупность правовых норм, которые регулируют отношения по поводу организации и проведения:

а) референдума Российской Федерации;

б) референдума субъекта РФ; в) референдума муниципального образования.

В. В. Комарова выделяет следующие общие характеристики законодательных актов: «во-первых, системное единство нормативноправового содержания - закрепляются основные принципы прямого народовластия, порядок выдвижения инициативы проведения референдума и его назначения, процедуры подготовки, проведения и подведения итогов голосования, формы реализации решений, ответственность и основные гарантии; во-вторых, всех основных классификаций правовых норм по способу регулирования: императивные, обязывающие, запрещающие и др.; в-третьих, качественноопределенная внутривидовая особенность норм, которая предопределяет их закрепление в обособленных (специальных) законодательных актах» [22, с. 95].

Все это дает автору основание утверждать: «...в российском конституционном праве сложился самостоятельный институт референдума как устойчивого комплекса норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением власти непосредственно народом путем голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни» [22, с. 95].

Вместе с тем необходимость более точного отражения в конституционном законодательстве роли и места референдума в системе демократии вполне очевидна. В частности, федеральный законодатель несоразмерно, на наш взгляд, сужает объектно-предметную сферу референдума. Кроме того, законодательство Российской Федерации о референдумах не во всем согласуется с положениями других федеральных законов. Эти вопросы также нуждаются в научном осмыслении. В указанном контексте следует обратить особое внимание на ряд аспектов становления института референдума в современной России.

С принятием Конституции РФ 1993 г. встал вопрос о новом законе о референдуме, так как закон РСФСР от 16 октября 1990 г. «О референдуме РСФСР» не мог применяться в силу того, что органы, уполномоченные назначать референдум, были упразднены.

Особо следует подчеркнуть, что в проекте федерального конституционного закона о референдуме 1995 г., внесенном в Государственную Думу Федерального Собрания, предлагалось шесть субъектов референдумной инициативы - обе палаты Федерального Собрания, Президент РФ, Конституционное Собрание и также не менее 15 субъектов РФ и 2 миллиона граждан Российской Федерации. Кроме того, в указанном проекте было положение, согласно которому на референдум РФ не могут выноситься вопросы, противоречащие Конституции РФ. В принятом Федеральным Собранием 10 октября 1995 г. Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» в число субъектов инициативы проведения референдума не были включены органы государственной власти, а также субъекты РФ. Сохранены только два субъекта инициативы: 2 миллиона граждан РФ и Конституционное собрание. Был исключен и запрет выносить на референдум РФ вопросы, противоречащие Конституции РФ. В ныне действующем Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» положения ранее действовавшего закона «О референдуме Российской Федерации» в этой части остались неизменными.

Наряду с этим в 2002 г. был принят существенно обновленный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумах граждан Российской Федерации». Вследствие этого многие положения Федерального конституционного закона 1995 г. и Федерального закона 2002 г. вступили в противоречие, которые и были устранены ныне действующим Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации».

Возникла еще одна проблема. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает право выносить на референдум проект Конституционного акта Союзного государства. По Федеральному конституционному закону 1995 г., чтобы внести этот вопрос на референдум, федеральные органы государственной власти должны собрать 2 миллиона подписей. Очевидно, что эта процедура весьма нерациональна.

Таким образом, в советской и в современной российской юридической литературе конституционно-правовая природа референдума главным образом определяется «форматом», обозначенным энциклопедистами XIX века (Ф. А. Брокгауз, И. А. Эфрон, С. Н. Южаков). Обращаясь к объективному значению права на референдум, конституционисты чаще всего акцентируют внимание на объективно-предметной сфере вопросов референдума, характеризуют способы голосования, определяют круг субъектов референдумной инициативы. При этом во второй половине XX века начинают разрабатываться сущностно-содержательные основы референдума, осмысливается его роль в системе демократии, уточняется соотношение института референдума с институтами представительной демократии, выявляются различия между референдумом и сложившимися к этому времени институтами прямой демократии (опросы, обсуждения). И, наконец, предпринята попытка проанализировать институциональные аспекты референдума, осветить отраслевые (внутриотраслевые) особенности одноименного блока конституционно-правовых норм. Все это заложило теоретико-правовые основы исследования института референдума Российской Федерации как одной из основ конституционного строя, являемой в качестве высшей формы прямой демократии и основной формы выражения суверенитета народа, а также как права народа на референдум в демократическом правовом государстве. Вместе с тем субъективное значение референдума, выражающееся в праве каждого правосубъектного гражданина на участие в референдуме, не получило всестороннего освещения, хотя при анализе институциональных вопросов определенные попытки все- таки были предприняты.

Методология конституционно-правового регулирования