Механизм раннего предупреждения как инструмент контроля соблюдения принципа субсидиарности в законодательном процессе Европейского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механизм раннего предупреждения как инструмент контроля соблюдения принципа субсидиарности в законодательном процессе Европейского Союза

Ирхин Игорь Валерьевич, доктор юридических наук, начальник отдела по взаимодействию с федеральными органами власти в департаменте внутренней политики администрации Краснодарского края

г. Краснодар, Россия

Аннотация

В статье обосновано определение понятия «механизм раннего предупреждения», предложен узкий и широкий подходы к его интерпретации, проанализированы имманентные юридические, политические и административные параметры. Показана корреляция принципов субсидиарности, пропорциональности и наделения компетенцией в рамках механизма раннего предупреждения, отмечена их неразрывная связь и обусловленная этим практическая проблематика. Исследованы основные формы и способы регламентации процедуры реализации механизма раннего предупреждения в государствах -- членах ЕС. Указано, что основные различия прослеживаются в контексте фиксируемого круга субъектов права проведения проверки, а также степени детализации (конкретизации) сферы регулируемых правоотношений. На основе анализа содержания некоторых мотивированных заключений национальных парламентов сделан вывод о том, что отсутствие единого понимания принципа субсидиарности на европейском и национальном уровнях, а также критериев его соблюдения непосредственно отражается на механизме раннего предупреждения, что проявляется в снижении эффективности его реализации. Уделено внимание правовой природе и специфике режимов «желтой карты» и «оранжевой карты» как разновидности форм реализации механизма раннего предупреждения. Сделан вывод о том, что на текущем этапе режимы «карт» являются недостаточно действенным инструментом воздействия национальных парламентов на законодательный процесс ЕС. Отмечается проблематика организации межпарламентского сотрудничества в рамках механизма раннего предупреждения. Подчеркивается, что фактически национальные парламенты действуют вслепую при проведении проверок соответствия проектов законодательных актов принципу субсидиарности. В статье сделан вывод о том, что механизм раннего предупреждения в актуальной модификации нельзя в полной мере квалифицировать в качестве инструмента обеспечения дополнительной легитимации решений наднациональных органов. Сформулированы предложения по совершенствованию институциональной конфигурации механизма раннего предупреждения.

Ключевые слова: контроль; институты ЕС; государства -- члены ЕС; национальные парламенты; принцип субсидиарности; механизм раннего предупреждения; проекты законодательных актов ЕС.

Abstract

The Early Warning Mechanism as a Tool for Monitoring Compliance with the Principle of Subsidiarity in the European Union Legislative Procedure

Igor V. Irkhin, Dr. Sci. (Law), Head of Department for Interaction with Federal Authorities, Department of Internal Policy of Krasnodar Krai Administration ul. Kalinina, d. 339, Krasnodar, Russia

The paper substantiates the definition of the concept of an "early warning mechanism", proposes narrow and broad approaches to its interpretation, analyzes the inherent legal, political and administrative parameters. The paper demonstrates the correlation between the principles of subsidiarity, proportionality and competence within the framework of the early warning mechanism, their inseparable interrelationship and consequent practical problematics. The author investigates the main forms and methods of regulating the procedure for implementation of the early warning mechanism in EU member states. It is stated that the main differences can be traced in the context of the fixed circle of subjects of the right to conduct verification, as well as the degree of detailed elaboration (specification) of the field of regulated legal relations. Based on an analysis of the content of some reasoned opinions of national parliaments, it is concluded that the lack of a common understanding of the principle of subsidiarity at the European and national levels, as well as the criteria for its compliance, have a direct impact on the early warning mechanism, which is reflected in the reduced effectiveness of its implementation. Attention is paid to the legal nature and specifics of the "yellow card" and "orange card" regimes as a variety of forms of implementation of the early warning mechanism. It is concluded that at the current stage the "card" regimes represent an insufficient and ineffective instrument for the national parliaments to influence the EU legislative process. The author highlights the problems of organizing inter-parliamentary cooperation within the framework of the early warning mechanism. It is emphasized that, in fact, national parliaments act blindly when conducting checks on the conformity of draft legislation with the principle of subsidiarity. The paper concludes that the early warning mechanism in actual modification cannot be fully qualified as a tool for providing additional legitimation of solutions made by supranational authorities. The author makes proposals for improving the institutional configuration of the early warning mechanism.

Keywords: control; EU institutions; EU member states; national parliaments; principle of subsidiarity; early warning mechanism; draft legislation of the EU.

Теоретико-правовые и нормативные основы институционализации механизма раннего предупреждения

В рамках ЕС предусмотрены различные формы взаимодействия институтов ЕС и национальных парламентов. Общий перечень таких форм определен в ст. 12 Договора о Европейском Союзе (Лиссабонская редакция) Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества (Лиссабон, 13 декабря 2007 г.) (2007/С 306/01)*(1) . Согласно указанной статье национальные парламенты активно способствуют надлежащему функционированию Союза:

а) получая информацию со стороны институтов Союза и уведомления о проектах законодательных актов Союза в соответствии с Протоколом о роли национальных парламентов в Европейском Союзе;

следя за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с процедурами, предусмотренными в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности;

в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, участвуя в механизмах оценки осуществления политики Союза в отношении этого пространства в соответствии со ст. 70 Договора о функционировании Европейского Союза и привлекаясь к участию

в политическом контроле за Европолом и к оценке деятельности Евроюста в соответствии со ст. 88 и 85 упомянутого Договора;

принимая участие в процедурах пересмотра Договоров в соответствии со ст. 48 настоящего Договора;

получая информацию относительно заявок о присоединении к Союзу в соответствии со ст. 49 настоящего Договора;

^ участвуя в межпарламентском сотрудничестве между национальными парламентами и с Европейским парламентом в соответствии с Протоколом о роли национальных парламентов в Европейском Союзе. Одной из главных новелл Лиссабонской редакции Договора является модель участия национальных парламентов в оценке соответствия проектов законодательных актов интеграционного объединения принципу субсидиарности.

Статья 5 Договора о ЕС предусматривает, что национальные парламенты следят за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с процедурой, указанной в Протоколе № 2 «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности» Протокол № 2 «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности». Статья 4 данного Протокола определяет, что Европейская комиссия, Совет, Парламент передают национальным парламентам проекты законодательных актов Статья 3 Протокола № 2 устанавливает, что термин «проект законодательного акта» обозначает предложения Европейской комиссии, инициативы группы государств-членов, инициативы Европейского парламента, запросы Суда, рекомендации Европейского центрального банка и запросы Европейского инвестиционного банка, направленные на принятие законодательного акта., а также их изменения.

Согласно ст. 5 Протокола № 2 проекты законодательных актов мотивируются в отношении принципов субсидиарности и пропорциональности. Каждый проект законодательного акта должен включать в себя карточку с обстоятельными данными, позволяющими оценить соблюдение принципов субсидиарности и пропорциональности. В этой карточке должны содержаться данные, обеспечивающие возможность производить оценку финансового воздействия проекта законодательного акта и -- если речь идет о директиве -- оценку ее последствий в отношении регламентации, которую надлежит осуществить государствам- членам, включая, когда уместно, региональное законодательство. Доводы, позволяющие сделать вывод о том, что цель Союза может быть лучше достигнута на уровне последнего, должны опираться на качественные и, по мере возможности, на количественные показатели. Проекты законодательных актов учитывают необходимость обеспечивать такое положение дел, при котором любое финансовое или административное бремя, возлагаемое на Союз, национальные правительства, региональные или местные органы, хозяйствующих субъектов и граждан, является как можно более низким и соразмерным подлежащей достижению цели.

Согласно ст. 6 Протокола № 2 любой национальный парламент или любая палата национального парламента в течение восьми недель со дня передачи проекта законодательного акта на официальных языках Союза может направить в адрес председателей Европейского парламента, Совета и Комиссии мотивированное заключение с изложением причин, по которым этот парламент (палата) считает данный проект не соответствующим принципу субсидиарности. Каждый национальный парламент или каждая палата национального парламента, когда уместно, может проводить консультации с региональными парламентами, обладающими законодательными полномочиями. При этом каждый национальный парламент располагает двумя голосами, которые распределяются исходя из национальной парламентской системы (в двухпалатной национальной парламентской системе каждая из двух палат располагает одним голосом) (ст. 7).

В данном аспекте необходимо обратить внимание на выделяемые в литературе «серые зоны» в отмеченных нормативных дефинициях. Так, П. Кайвер подчеркивает, что «из данной фабулы непонятно, может ли национальный парламент или его палата направлять заключение, выраженное меньшинством депутатов? Неясно, может ли комитет выражать собственную позицию, а также будет ли рассматриваться мнение комитета как позиция парламента или палаты? Данная проблематика актуальна, в частности, для Германии (ст. 23 (1) Конституции ФРГ) и Франции (ст. 88-6 Конституции), где предусматривается возможность парламентского меньшинства обратиться в Суд Европей-ского Союза с требованием об аннулировании мер, принятых в нарушение законодательства ЕС» Kiiver P. The Conduct of Subsidiarity Checks of EU Legislative Proposal by National Parliaments: Analysis, Observations and Practical Recommendations // ERA Forum. 2011. Vol. 12. Pp. 539-540. . К этому тезису можно добавить, что ситуация может существенно осложниться, если заключение национального парламента будет признано Судом не соответствующим нормам европейского права.

В доктрине порядок определения соответствия национальными парламентами проекта законодательного акта ЕС принципу субсидиарности получил наименование «механизм раннего предупреждения» Scripca A. The Principle of subsidiarity in the Netherlands and Romania. A Comparative Assessment of the Opinions Issued under the Early Warning Mechanism. Working Paper Series, 2017. P. 1 , «система раннего предупреждения» Chien-YiLu. Democratic Implications of the Treaty of Lisbon // EurAmerica. 2015. Vol. 45. № 3. P. 389 ; Boronska- Hryniewiecka K. Regions and Subsidiarity after Lisbon: Overcoming the «Regional Blindness». Working Paper, LUISS School of Government Working Paper, 2013. P. 1 Huysmans M. Subsidiarity and the division of power in the European Union: When do national parliaments send reasoned opinions? Working Papers. 2017, «процедура» Стрежнева М. Роль национальных парламентов в управлении Европейским Союзом // Мировая экономика и международные отношения. 2015. № 1. С. 57., «субсидиарный контрольный механизм» Пименова О. И. Субсидиарность как принцип реализации совместных законодательных полномочий: опыт Европейского Союза и перспективы его адаптации в российской системе разграничения полномочий по предметам совместного ведения : монография. Чебоксары : Новое время, 2015. С. 57..

На наш взгляд, из перечисленных наиболее подходящим термином является «механизм раннего предупреждения». Соответственно, под механизмом предлагается понимать установленный порядок (который включает приемы, средства, способы, формы, условия) реализации мер по достижению конкретных целей, решению имманентных этим целям задач. Систему можно определить как интегративное устойчивое динамическое аутентичное единство образующих элементов, обладающее качествами самостоятельности, обособленности, целостности, структурированности, завершенности. Забегая несколько вперед, заметим, что механизм раннего предупреждения не вполне отвечает критериям системы (прежде всего из- за отсутствия качеств единства, структурированности). Процедура представляет собой набор определенных последовательных действий (алгоритм) в рамках установленного порядка реализации мер. В этом плане следует отметить, что процедура выступает неотъемлемой составляющей механизма раннего предупреждения, но только как средство достижения определенных целей и задач. В термине «субсидиарный контрольный механизм» сделан акцент на субсидиарности, однако данный термин имеет различные семантические значения (дополнительный, вспомогательный). Соответственно, при таком подходе можно допустить вариативную интерпретацию контроля принципа субсидиарности, например как дополнительного (субсидиарного) контрольного механизма.

Механизм раннего предупреждения можно рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле механизм раннего предупреждения -- это административно-правовое и политическое средство оказания воздействия национальных парламентов на законодательный процесс ЕС посредством реализации мер по оценке соблюдения принципа субсидиарности с целью легитимации законодательных актов ЕС. В узком смысле механизм раннего предупреждения представляет собой порядок проведения национальными парламентами государств -- членов Союза проверок соответствия проектов законодательных актов ЕС принципу субсидиарности и реагирования на их результаты (мотивированные заключения) институтов ЕС.

Реализация механизма раннего предупреждения осуществляется за пределами исключительной компетенции Союза, а именно в рамках совместной компетенции ЕС и государств-членов, а также компетенции Союза осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение действий государств-членов, что обусловливается спецификой европейской модели применения принципа субсидиарности.

Механизм раннего предупреждения может быть реализован в негативной и позитивной формах. В первом случае речь идет о выражении позиций, нацеленных на сдерживание роли и влияния сферы регулирования национального права. Во втором случае решения ориентированы на расширение области воздействия национального права.

Выделяются юридический и политический подходы к интерпретации механизма раннего предупреждения.

Н. Лупо указывает, что «в юридическом контексте предполагается, что парламентам необходимо верифицировать соответствие представленного проекта законодательного акта принципу субсидиарности. В политическом ракурсе предусматривается, что парламенты могут оценивать законопроект на соответствие принципу субсидиарности, а также иным параметрам и критериям» Lupo N. National and Regional Parliaments in the EU decision-making process, after the Treaty of Lisbon and the Euro-crisis // Perspectives on Federalism. 2013. Vol. 5. P. 15. .

И. Купер также выделяет юридическую и политическую стороны механизма раннего предупреждения. При этом в рамках политического аспекта подчеркивается возможность применения данного механизма в качестве инструментов «политического торга» (political bargaining) и «ведения политических споров» (political arguing).

По мнению И. Купера, «с юридической точки зрения механизм раннего предупреждения предполагает строгое обеспечение соответствия законодательной деятельности ЕС принципу субсидиарности. Данного подхода, прежде всего, придерживается Европейская комиссия, что предопределяется узкой трактовкой значения принципа субсидиарности» Cooper I. Is the Subsidiarity Early Warning Mechanism a Legal or a Political Procedure? Three Questions and a Typology. EUI Working Paper RSCAS2016/18. 2016. Pp. 20-22..

В другой работе И. Купер подчеркивает, что «механизм раннего предупреждения в целом не предполагает юридическую или техническую форму реализации. Скорее это новая арена для демократической политики в ЕС» Cooper I. National Parliaments and the Defeat of EU Regulation on the Right to Strike // Journal of European public policy. 2015. Vol. 22. No. 10. P. 29.. Необходимо отметить, что демократическая политика не должна осуществляться в отрыве от юридических критериев и условий реализации, а также вне соответствующей «технической» процедуры.

Как инструмент «ведения политического торга» (по И. Куперу) субсидиарность представляет собой «эластичную концепцию, не имеющую фиксированного значения», в рамках которой национальные парламенты пытаются опровергнуть законопроекты ЕС на основании политических аргументов, при этом субсидиарность используется в качестве предлога для такой аргументации. В этом ракурсе национальные парламенты воспринимают Комиссию как противника, а механизм раннего предупреждения используется постольку, поскольку он предоставляет парламентам значительно больше возможностей для оказания воздействия на законодательный процесс ЕС.

Механизм раннего предупреждения как инструмент «ведения политических споров» предполагает его применение в качестве средства артикуляции возражений на проекты законодательных ЕС на основании аргументов, смежных по отношению к субсидиарности. В этом случае Европейская комиссия квалифицируется в качестве собеседника (interlocutor) (что отличается от узкого юридического подхода); от модели идентификации механизма раннего предупреждения как инструмента «ведения политического торга» данный вариант отличается отказом от употребления возражений, основанных исключительно на доводах политической целесообразности, даже при условии, что такие возражения включают значительно более широкий политический контекст Cooper I. Is the Subsidiarity Early Warning Mechanism a Legal or a Political Procedure? Three Questions and a Typology. Pp. 20-22..

Ввиду того что принцип субсидиарности имеет симбиотическую (смешанную) конфигурацию с элементами динамизма, на практи-ке достаточно сложно провести четкую грань между указанными демаркирующими качественными признаками в рамках механизма раннего предупреждения (политическими и правовыми). Вместе с тем для развития доктрины изучаемого феномена выделяемые характеристики бесспорно полезны. В дополнение необходимо отметить, что в структуре механизма раннего предупреждения следует также учитывать административную составляющую, отражающую содержание и формы процедуры его реализации (алгоритм действий) с присущими ему особенностями.

Дискуссии вокруг подходов к определению соответствия проекта законодательных актов ЕС принципу субсидиарности

Статья 5 Протокола № 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональности предусматривает, что проекты законодательных актов мотивируются в отношении принципов субсидиарности и пропорциональности. Каждый проект законодательного акта должен включать в себя карточку с обстоятельными данными, позволяющими оценить соблюдение принципов субсидиарности и пропорциональности.

Между тем согласно ст. 6 указанного документа национальные парламенты проводят проверку законопроекта только на соответствие принципу субсидиарности. Такой подход представляется не вполне обоснованным, поскольку указанные принципы находятся в состоянии диалектического единства, обусловленного инте- гративностью имманентных для них признаков и критериев. Так, оценка проекта законодательного акта на соответствие принципу субсидиарности предполагает обязательное соблюдение соразмерности реализуемых мер (пропорциональности), а анализ пропорциональности не может проводиться вне разрешения вопроса определения наиболее подходящего (с учетом всей полноты критериев) уровня реализации полномочий (субсидиарность). Кроме того, необходимо учитывать, что принцип наделения компетенцией фактически имплементирован в природу принципов субсидиарности и пропорциональности, поскольку позволяет оценить достаточность оснований для регуляции (реализации полномочий) на наднациональном и национальном уровнях.

В литературе указывается на «отсутствие единства понимания того, должны ли национальные парламенты осуществлять контроль соответствия уровня принятия законодательного акта (европейский или национальный) либо мер, которые должны быть приняты (в узком (юридическом) смысле), либо они должны проверять корректность подлежащих применению правовых основ и обоснованность законопроекта с точки зрения соответствия принципу субсидиарности (в широком смысле)» Cornell A. The Swedish Riksdag as Scrutiniser of the Principle of Subsidiarity // European Constitutional Law Review. 2016. Vol. 12. Pp. 297-298..

Буквальный анализ ст. 6 Протокола № 2 свидетельствует о том, что национальные парламенты должны проводить оценку соблюдения принципа субсидиарности в узком контексте, не учитывая принципы пропорциональности, наделения компетенцией. Однако на практике придерживаться такого подхода весьма сложно.

М. В. Стрежнева отмечает, что «в большинстве национальных парламентов критерий пропорциональности рассматривают как часть контрольной проверки соблюдения субсидиарности и затрудняются в их четком разделении» Стрежнева М. Указ. соч. С. 57..

В других работах указывается, что «механизм раннего предупреждения не должен ограничиваться анализом нарушения принципа субсидиарности; также следует учитывать принцип наделения компетенцией и принцип пропорциональности, что обусловливается сложностями четкой демаркации данных принципов относительно друг друга при осуществлении проверки в рамках механизма раннего предупреждения. Кроме того, отграничить принципы пропорциональности и субсидиарности достаточно сложно, поскольку они закреплены в Лиссабонском договоре в качестве принципов, которыми необходимо руководствоваться при реализации принадлежащей компетенции. Принцип наделения компетенцией необходимо принимать во внимание, так как его несоблюдение неизбежно влечет нарушение принципа субсидиарности. Соответственно, при оценке соблюдения принципа субсидиарности необходимо использовать три основных вопроса: может ли ЕС действовать (компетенция); должен ли ЕС действовать (субсидиарность в узком смысле); как должен действовать ЕС (пропорциональность)» The Legisprudential Role of National Parliaments in the European Union. P. 5.

Д. Оберг указывает, что «национальные парламенты нередко отступают от требования руководствоваться при проверке проектов законодательных актов исключительно принципом субсидиарности, используя наряду с ним принципы пропорциональности и наделения компетенцией Oberg J. National Parliaments and Political Control of EU Competences -- A Sufficient Safeguard of Federalism? // European Public Law. 2018. Vol. 24 (4). P. 14.. Практика применения принципов пропорциональности и субсидиарности также подтверждает факт их неразрывной взаимосвязи Kodirov B. Reinterpretation of the Scope of the Early Warning System by National Parliaments: Yellow Card against the Revision of the Posted Worked Directive // Rivista di Diritti Comparati. 2018. No. 2. P. 13..

Так, согласно позиции Сената Чехии «большинство национальных парламентов придерживаются мнения о том, что контроль субсидиарности будет недостаточно эффективным, если не осуществляется проверка проекта законодательного акта на основе принципа пропорциональности» Recommendations to the Task Force on Subsidiarity, Proportionality and «Doing Less More Efficiently» Based on Contributions of the COSAC: «How to better apply the principle of subsidiarity and the subsidiarity control mechanism». Paper from the COSAC delegation of the Senate of Parliament of the Czech Republic. 2018. P. 7 // .

Между тем в литературе высказываются иные точки зрения. В частности, Ф. Фабрини отмечает, что «вовлечение национальных парламентов в процедуру раннего предупреждения несет серьезные риски тогда, когда национальные парламенты выходят за рамки своего мандата и начинают использовать процедуру раннего предупреждения для анализа политических ресурсов предлагаемого законопроекта, оценивают его пропорциональность, нежели субсидиарность. Все это может привести к нарушению хрупкого институционального баланса в рамках ЕС. Более того, если указанная тенденция не контролируется и не уравновешивается, то это может вызвать блокирование европейского законодательства из-за внутренних политических причин» Fabrini F. The Principle of Subsdidiarity // iCourts Working Paper Series. 2016. No. 66. P. 23. .

Вполне очевидно, что политизация любого процесса будет иметь негативный эффект, если она используется в качества орудия манипуляции для достижения «субъективно» обусловленных и односторонне выгодных целей. Однако в рассматриваемом контексте представляется недостаточно обоснованной квалификация проверки соответствия законопроекта принципу пропорциональности в качестве серьезного риска.

Вместе с тем нельзя не отметить, что единый унифицированный подход к оценке одновременного применения принципов пропорциональности и субсидиарности в рамках механизма раннего предупреждения отсутствует.

Необходимо также учитывать, что принцип пропорциональности реализуется в более широких масштабах, чем принцип субсидиарности.

О. И. Пименова выделяет два аспекта принципа пропорциональности: общий, закрепленный в § 4 (абз. 1), и специальный, являющийся частью нормативного определения принципа субсидиарности (абз. 1 § 3). Первый аспект является общеправовым, поскольку применяется к праву ЕС в целом, тогда как второй аспект, равно как и сам принцип субсидиарности, таковым не является или, во всяком случае, неприложим к сфере общественных отношений, являющихся исключительной компетенцией ЕС Пименова О. И. Субсидиарность как принцип реализации совместных законодательных полномочий ... С. 36..

Правительство Великобритании указывает, что «сферы применения принципов субсидиарности и пропорциональности различаются. Пропорциональность реализуется в более широком масштабе по сравнению с субсидиарностью, поскольку применяется не только ко всем институтам ЕС, но также и к государствам-чле-нам, когда реализуются меры и принимаются законодательные акты в сферах, регулируемых исключительно европейским правом» Review of the Balance of Competences between the United Kingdom and the European Union Subsidiarity and Proportionality. December 2014. P. 39 .

Некоторые исследователи обращают внимание на недостаточную подготовленность национальных парламентов к оценке соблюдения принципов пропорциональности и наделения компетенцией.

Так, Д. Оберг указывает, что «законодательные институты ЕС в лучшей степени подготовлены [equipped] к оценке соблюдения принципов пропорциональности и наделения компетенцией ввиду того, что данные институты способны выражать более широкий круг интересов. Кроме того, национальные парламенты не могут оценить сложность принятия решений транснационального уровня» Oberg J. Op. cit. Pp. 8-9..

Данный тезис представляется спорным, поскольку не вполне понятно, в силу каких причин автор отказывает национальным парламентам как непосредственным объектам воздействия правового регулирования актов ЕС и участникам (хотя и с ограниченными полномочиями) законодательного процесса Союза в способности оценить его целесообразность и обоснованность.

На наш взгляд, возможность участия национальных парламентов в законодательном процессе является инструментом контроля и сдерживания масштабов расширяющегося дискреционного регулирования интеграционного объединения. Данный «противовес» объективно необходим в целях недопущения нивелирования роли национальных государств в рассматриваемой сфере деятельности, а также снижения рисков наращивания удельного веса централизации в структуре публично-правового регулирования интеграционного союза. В связи с неразрывной связанностью принципов субсидиарности, пропорциональности и наделения компетенцией, а также с целью поддержания оптимального соотношения объемов регуляции нормами наднационального и национального права представляется не вполне рациональным отказывать парламентам государств -- членов ЕС в праве давать оценку названным принципам.

Основные подходы к регламентации процедур реализации механизма раннего предупреждения Европейское право в общих чертах определяет порядок и условия реализации национальными парламентами функций в рамках механизма раннего предупреждения.

Согласно ст. 6 Протокола № 2 любой национальный парламент или любая палата национального парламента в течение восьми недель со дня передачи проекта законодательного акта на официальных языках Союза может направить в адрес председателей Европейского парламента, Совета и Комиссии мотивированное заключение с изложением причин, по которым этот парламент (палата) считает данный проект не соответствующим принципу субсидиарности.

В научных исследованиях неоднократно обращалось внимание на недостаточность восьминедельного периода.

Указывалось на «нехватку времени для проведения развернутой политической и правовой экспертизы законопроекта, анализа сопутствующих факторов влияния, учета отраслевой специфики, особенно в период активной законотворческой работы (например, в ходе работы над бюджетом)» Boronska-Hryniewiecka K. Democratising the European Multi-level Polity? A (re-)Assesment of the Early Warning System. Yearbook of Polish European Studies, 2016. P. 172 ; Raunio T Destined for Irrelevance? Subsidiarity Control by National Parliaments. Working Paper. 2010. P. 12. Обращается внимание на то, что, «даже если допустить, что парламенты получают около 400 законопроектов ежегодно, становятся очевидными риски того, что этот поток документов может быть ненадлежащим образом исследован» Dauksiene I., Matijosaityte S. The Role of National Parliaments in the European Union after Treaty of Lisbon // Jurisprudence. 2012. Vol. 19. P. 41..

С учетом данных факторов специалисты предлагают увеличить срок рассмотрения проектов законодательных актов с 8 до 12 или 16 недель The Reasoned Opinion Procedure. P. 4 .

По остальным вопросам процедуры реализации механизма раннего предупреждения регулирование осуществляется нормами национального права (как правило, на уровне правил порядка, правил процедуры национальных парламентов). Однако на фоне отсутствия единой интерпретации сущностно-содержательных параметров принципа субсидиарности среди государств -- членов ЕС Так, в Румынии сложилось более гибкое понимание принципа субсидиарности, чем в Нидерландах. См.: Scripca A. The Principle of subsidiarity in the Netherlands and Romania. A Comparative Assessment of the Opinions Issued under the Early Warning Mechanism. Working Paper Series, 2017. P. 21 такой подход закономерно репродуцирует множественные вариативные практики регуляции механизма раннего предупреждения, что придает рассматриваемому феномену выраженный диверсифицированный характер.

В литературе обоснованно отмечается, что «ввиду различных юридических традиций, существующих в государствах -- членах ЕС, имеется высокая вероятность того, что критерий анализа законопроекта будет варьироваться между национальными парламентами, что приведет к различным оценкам соблюдения принципа субсидиарности» Dauksiene I., Matijosaityte S. Op. cit. P. 41..

Кроме того, различные оценки соответствия проектов законодательных актов принципу субсидиарности обусловливаются разным уровнем профессиональной подготовки специалистов национальных парламентов Scripca A. Op. cit. P. 10..

Надо также отметить, что между палатами одного национального парламента не всегда достигается единое мнение. Так, Палата депутатов и Сенат Румынии редко совпадают в позициях, тогда как палаты Генеральных штатов Нидерландов, как правило, выражают одно мнение Scripca A. Op. cit. P. 19.. Применительно к Великобритании в литературе отмечается, что «несмотря на то, что две палаты британского парламента сохраняют относительно тесные связи друг с другом, они свободны в определении собственных программ и стратегических приоритетов. Соответственно, нельзя сказать, что Палата лордов и Палата общин работают в тандеме» Huff A., Smith J. Parliamentary scrutiny of Europe: what lessons from our neighbors? // Parliamentary Scrutiny of the EU / R. Fox, I. Geis-King, V. Gibbons, M. Korris (eds). London : Hansard Society, 2013. P. 53..

М. В. Стрежнева указывает на «трудности достижения единогласия значительного числа национальных парламентов/палат по конкретному вопросу» Стрежнева М. Указ. соч. С. 57..

Основные различия в подходах к регламентации порядка реализации мер в рамках механизма раннего предупреждения прослеживаются в контексте фиксируемого круга субъектов права проведения проверки (один, несколько комитетов, все комитеты; постоянные комитеты, комитеты, создаваемые по принципу ad hoc), а также в зависимости от степени детализации (конкретизации) сферы регулируемых правоотношений.

Например, в Хорватии, Эстонии, Венгрии оценку соблюдения принципа субсидиарности осуществляют специализированные комитеты национальных парламентов.

Статья 65 Правил порядка Standing Orders of the Croatian Parliament. 2013 Парламента (Са- бора) Хорватии предусматривает, что комитет по европейским делам проводит процедуру мониторинга соблюдения принципа субсидиарности. Согласно положениям ст. 158 этого документа каждый член Парламента, политических групп, рабочих органов парламента и Правительство имеет право запустить (to launch) процедуру мониторинга соблюдения принципа субсидиарности в отношении законопроектов Европейского Союза. Данное предложение должно быть направлено спикеру Парламента в течение двух недель после даты получения законопроекта от институтов ЕС. Спикер Парламента обязан направить предложение о проведении процедуры мониторинга соблюдения принципа субсидиарности в комитет по европейским делам, на который возложена обязанность проведения данной процедуры в течение семи недель с даты представления законопроекта институтами Европейского Союза. Комитет может самостоятельно принять решение инициировать процедуру мониторинга соблюдения принципа субсидиарности по истечении двухнедельного срока после даты получения законопроекта от институтов Европейского Союза, при этом он должен проинформировать спикера Парламента. Если комитет установит, что законопроект нарушает принцип субсидиарности, принимается мотивированное заключение, которое направляется спикеру Парламента. Спикер Парламента должен направить данное заключение в Правительство Хорватии, а также председателю Европейского парламента, председателю Комиссии, председателю Совета ЕС.

В Эстонии комитет по делам Европейского Союза может представить Парламенту проект решения, в котором содержится мотивированное заключение с указанием причин несоответствия законопроекта принципу субсидиарности. Данный проект подлежит обсуждению на заседании Парламента. При его одобрении председателем данное решение незамедлительно направляется в соответствующий институт ЕС (§ 152.5 Регламента) Riigikogu Rules of Procedure and Internal Rules Act. 2003.

В статье 142 Резолюции о некоторых положениях Правил процедуры Национального собрания Resolution 10/2014. (II.24.) OG on certain provisions of the Rules of Procedure. 2014 Венгрии определено, что комитет по делам Европейского Союза вправе осуществлять проверки соответствия акта ЕС принципу субсидиарности. Если комитет считает, что законопроектом ЕС нарушается принцип субсидиарности, Комитет должен направить отчет о наличии условий для принятия мотивированного заключения.

В рамках национальных парламентов Великобритании, Бельгии, Болгарии, Литвы проверку соблюдения принципа субсидиарности осуществляют несколько комитетов.

В Палате лордов проверку соблюдения принципа субсидиарности осуществляет Комитет Европейского Союза или входящие в него соответствующие подкомитеты. По результатам анализа законопроекта готовится отчет, в котором содержатся заключения и рекомендации для включения в мотивированное заключение Парламента Великобритании The European Scrutiny System in the House of Lords: A Short Guide by the staff of the European Union Committee. 2013. P. 16 .

В Палате общин соответствие законопроектов ЕС принципу субсидиарности проверяет Комитет европейского контроля Standing Orders House of Commons. 2020. Согласно ст. 143 Правил порядка Палаты общин данный Комитет осуществляет анализ документов ЕС, сообщает о своем мнении в отношении политической и юридической значимости документов, где сочтет необходимым, направляет заключение с обоснованием собственной позиции и иным вопросам, которые могут иметь значение; дает рекомендации для последующего рассмотрения актов в рамках ст. 119 Правил порядка Данная статья предусматривает состав и порядок работы европейских комитетов.; рассматривает любой вопрос в отношении любого документа и связанных с ним аспектов. В составе Палаты общин сформированы три европейских комитета, в ведении которых находятся вопросы различной отраслевой принадлежности. В адрес данных комитетов Комитет европейского контроля направляет поступающие законопроекты для проведения экспертизы (ст. 119 Правил порядка).

Статья 37bis Правил порядка Палаты представителей Бельгии предусматривает, что рабочие органы Палаты представителей должны осуществлять проверку законопроектов Европейской комиссии и других институтов Европейского Союза; данные органы обязаны составить по собственной инициативе, на основании требования председателя или одной трети от численности членов Палаты записку (note), касающуюся соблюдения принципов субсидиарности и пропорциональности The Rules of Procedure of the Belgian House of Representatives. 2019.

Статья 121 Правил процедуры Народного собрания Болгарии Rules of Procedure of the National Assembly. 2017 определяет, что Комитет по европейским делам и надзору европейских фондов должен обсудить законопроекты институтов Европейского Союза и их основные положения с учетом отчетов компетентных постоянных комитетов, если им направлялись соответствующие проекты. Комитет по европейским делам и надзору европейских фондов готовит отчет по законопроекту. Постоянные комитеты должны рассмотреть законопроекты на предмет их соответствия принципу субсидиарности и пропорциональности в пределах сроков, указанных в ст. 6 Договора о функционировании Европейского Союза Договор о функционировании Европейского Союза (Рим, 25 марта 1957 г.) . В случае несоблюдения принципа субсидиарности Комитет по европейским делам и надзору европейских фондов составляет мотивированное заключение, представляет его председателю Народного собрания, который направляет его в Совет министров (национальное правительство), председателю Европейского парламента, председателю Совета, председателю Европейской комиссии в пределах установленного срока.

Специализированный комитет Сейма Литвы (создается ad hoc) осуществляет проверку соответствия законопроектов ЕС принципу субсидиарности (ст. 180.6), в пределах своей компетенции несет ответственность за надлежащий и своевременный контроль принципа субсидиарности. При необходимости специализированный комитет должен представить в комитет по европейским делам заключения о соответствии проекта законодательного акта принципу субсидиарности (как правило, не позднее пяти недель со дня получения проекта законодательного акта или в течение 10 рабочих дней со дня получения мнения Правительства). Оценку соответствия дает комитет по европейским делам либо комитет иностранных дел обычно в пределах одной недели. На заседаниях указанных комитетов должны быть представители специализированных комитетов, правового департамента, канцелярии Сейма, которые представили заключение о том, соответствует ли проект законодательного акта принципу субсидиарности. Выводы комитета по европейским делам или комитета иностранных дел обсуждаются на заседании Сейма. Мотивированное заключение Сейма о несоответствии проекта законодательного акта принципу субсидиарности направляется правительству Литвы.

Особое место в практике регулирования участия национальных парламентов в механизме раннего предупреждения занимает Словения. Речь идет о том, что Национальный совет Словении (верхняя палата парламента) не имеет права на рассмотрение вопросов уровня ЕС в силу положений Акта о взаимодействии Национальной ассамблеи и Правительства по вопросам Европейского Союза Romaniello M. Assessing Upper Chamber's Role in the EU Decision-Making Process. LUISS Guido Carli School of Government Working Paper No. SOG-WP26/2015. P. 18 . В данном аспекте примечательно, что Национальный совет оспаривал эти нормы в Конституционном суде Словении с тем, чтобы обеспечить возможность участвовать на равных началах с Национальным собранием (нижней палатой национального парламента) в делах ЕС. Однако Конституционный суд в решении по делу и-1- 17/11 от 18.10.2012 подтвердил конституционность Акта о взаимодействии, признав ведущую роль Национального собрания в вопросах ЕС. Кроме того, Суд указал, что договоры ЕС не определяют порядок, в соответствии с которым государства-члены должны формулировать и применять их позиции в отношении вопросов, относящихся к ЕС, на основе норм национального права, а равно не указывают роль национальных парламентов и их палат в соответствующих процедурах. Данный вопрос составляет прерогативу государства-члена и Национальный совет может участвовать в делах ЕС в рамках положений ст. 97 Конституции Словенииведения расследования по вопросам, представляющим общественную значимость в рамках статьи 93 настоящей Конституции..

На наш взгляд, такой подход не вполне соответствует положениям ст. 6 Протокола № 2, устанавливающего право каждой палаты национального парламента представлять мотивированные заключения на проекты законодательных актов в рамках механизма раннего предупреждения.

Содержание мотивированных заключений характерным образом отражает проблематику, обусловленную спецификой европейской модификации принципа субсидиарности.

Так, Палата общин в мотивированном заключении на законопроект об унификации системы безопасности авиационного оборудования отмечает, что законопроект не соответствует положениям § 3 ст. 5 Договора о ЕС, а также Протоколу о применении принципов субсидиарности и пропорциональности в силу того, что отсутствуют убедительные доводы в отношении баланса между необходимостью реализации мер на уровне Союза и мерами, которые могут быть лучше осуществлены государствами-членами (речь идет о том, что недостаточно ясно, почему государства-члены не способны продолжать поддерживать высокий уровень стандартов безопасности авиационного оборудования). Комиссия ЕС не предоставила надлежащее обоснование оценки влияния необходимости реализации мер на уровне ЕС. В свою очередь, предполагаемая польза от действий ЕС по усовершенствованию внутреннего рынка в сфере обеспечения безопасности авиационного оборудования будет подорвана увеличением удельного веса бюрократических издержек и материальных затрат на приведение в соответствие с общими требованиями к сертификации в государствах-членах, обеспечение сохранения конфиденциальности спецификации данного оборудования. Баланс между действиями на уровне ЕС и на национальном уровне мог быть лучше достигнут, если законопроект имел бы форму директивы, а не регламента. Это позволило бы государствам-членам более гибко и экономически эффективно удовлетворять свои потребности в инфраструктуре, необходимой для общей схемы сертификации Reasoned Opinion of the House of Commons concerning a Proposed Regulation establishing a Union certification system. 2017 .

Применительно к законопроекту о внесении изменений в Акт о выборах членов Европейского парламента на основе прямого всеобщего избирательного права Палата общин отметила, что в указанном проекте не содержится подробных разъяснений относительно соответствия принципам субсидиарности и пропорциональности, как это предусмотрено статьей 5 Протокола № 2. В любом случае отсутствует достаточное обоснование, позволяющее дать оценку соответствия законопроекта принципу субсидиарности, поскольку проект имеет общетеоретический характер, не все предложения, содержащиеся в нем, имеют надлежащее обоснование по количественному и качественному критериям Reasoned Opinion of the House of Commons concerning a Proposed Council Decisions adopting the provisions amending the Act concerning the election of the members of the European Parliament by direct universal suffrage («the proposal»). 2016 .

Таким образом, отсутствие единого понимания принципа субсидиарности на европейском и национальном уровнях, а также критериев его соблюдения непосредственно отражается на механизме раннего предупреждения, что проявляется в снижении эффективности его реализации.

Правовые режимы «желтой карты» и «оранжевой карты»

Правовые режимы «желтой карты» и «оранжевой карты» -- это условное наименование, используемое для характеристики двух версий (моделей) реализации механизма раннего предупреждения.

Режим «желтой карты» предполагает ситуацию, когда мотивированные заключения о несоблюдении проектом законодательного акта принципа субсидиарности представляют не менее одной трети всех голосов, которыми наделены национальные парламенты. В этом случае проект подлежит повторной экспертизе (указанный порог составляет одну четверть голосов, если речь идет о проекте законодательного акта по вопросам пространства свободы, безопасности и правосудия). По результатам повторной экспертизы Еврокомиссия или, когда

уместно, группа государств-членов, Европейский парламент, Суд, Европейский центральный банк или Европейский инвестиционный банк, если проект законодательного акта исходит от них, могут принять мотивированное решение оставить проект в прежнем виде, изменить проект или отозвать его. субсидиарность компетенция предупреждение

За весь период функционирования механизма раннего предупреждения было всего три случая практического применения режима «желтой карты».

Впервые «желтая карта» была применена к законопроекту Monti II (2012 г.), которым планировалось урегулировать вопросы свободы предоставления услуг и права рабочих участвовать в забастовках. В рамках данного дела основной проблемой было определение соответствия компетенции ЕС по урегулированию права на забастовку на основании ст. 352 Договора о функционировании ЕС при условии, что статья 152 данного Акта устанавливает запрет на это. Несогласие с указанным законопроектом выразили 19 национальных парламентов Всего в рамках ЕС функционируют 27 национальных парламентов, включающих 39 палат (до 31 января 2020 г., до Брекзита, было 28 национальных парламентов и 41 палата).. Комиссия ЕС аргументировала свою позицию тем, что были приняты во внимание решения Суда ЕС, которые указывают, что ЕС вправе действовать так, чтобы предпринимаемые меры не препятствовали функционированию единого рынка. Комиссия ЕС настаивала также на том, что регулирование на уровне ЕС необходимо в соответствии с принципом субсидиарности, поскольку государства-члены не могут достичь согласия в урегулировании трансграничного спора. Однако в связи с риском отказа в поддержке Совета ЕС и парламента Комиссия ЕС отозвала законопроект, не признав нарушения принципа субсидиарности European Commission, Commission decision to withdraw the Proposal for a Council Regulation on the exercise of the right to take collective within the context of the freedom of establishment and the freedom to provide services. 2012 .

Второй случай применения «желтой карты» относится к законопроекту, которым предлагалось учредить институт Европейской прокуратуры (2013 г.). В своем сообщении Комиссия Communication from the Commission to the European Parliament, The Council and the National Parliaments on the review of the proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor's Office with regard to the principle of subsidiarity, in accordance with Protocol No 2. 2013 указала, что данное правомочие проистекает из положений ст. 86 Договора о функционировании Европейского Союза Статья 86 указанного акта определяет, что для борьбы с преступными деяниями, посягающими на финансовые интересы Союза, Совет, постановляя посредством регламентов в соответствии со специальной законодательной процедурой, может учредить Европейскую прокуратуру на основе Евроюста. Европейская прокуратура, при необходимости -- во взаимодействии с Европолом, полномочна осуществлять расследование, уголовное преследование и предание суду в отношении исполнителей и соучастников преступных деяний, посягающих на финансовые интересы Союза., обусловлено необходимостью принятия общеевропейских решений для более эффективного противодействия мошенничеству в рамках Союза, обеспечения лучшей защищенности финансовых интересов интеграционного объединения. Предусматривалось создание децентрализованной модели прокуратуры. Во главе прокуратуры находится центральный аппарат и европейские подчиненные (delegated) прокуроры, которые будут интегрированы в структуру Европейской и национальных прокуратур. Мотивированные заключения направили 14 палат национальных парламентов, в которых указывалось на несоблюдение принципа субсидиарности, а 4 национальных парламента направили свои заключения в рамках политического диалога безотносительно рассмотрения вопроса соблюдения принципа субсидиарности.

Основные аргументы в отношении принципа субсидиарности были следующими: неубедительная аргументация оснований соответствия проекта законодательного акта принципу субсидиарности (в том числе критерию эффективности); достаточность существующих механизмов; сомнения в дополнительной ценности предлагаемого проекта законодательного акта, вопросы к структуре и компетенции Европейской прокуратуры.