Механизм раннего предупреждения как инструмент контроля соблюдения принципа субсидиарности в законодательном процессе Европейского Союза

В частности, Нидерланды в своем отрицательном заключении указывали, что уголовное право -- это преимущественно сфера национальной компетенции См.: ст. 3 Договора о функционировании ЕС, параграф j п. 2 ст. 4, гл. 4 разд. 5.. Соответственно, в целях обеспечения эффективности реализации мер по борьбе с мошенничеством Европейская комиссия должна оптимизировать действующий механизм Евроюста и Европейскую службу по борьбе с мошенничеством Scripca A. Op. cit. P. 14..

Палата общин отмечала, что в законопроекте ненадлежащим образом обозначены основания соответствия проекта законодательного акта принципу субсидиарности; Комиссия ЕС недостаточно изучила меры по предотвращению мошенничества; отсутствуют убедительные доводы в пользу того, что предлагаемый проект позволит достичь лучших результатов. Было указано также на то, что Комиссия не рассматривала вопрос об эффективности мер, реализуемых на региональном и локальном уровнях, что особенно важно в тех случаях, где созданы обособленные системы уголовного правосудия Reasoned Opinion of the House of Commons Submitted to the Presidents of the European Parliament, the Council and the Commission, pursuant to Article 6 of Protocol (No 2) on the Application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality concerning a Draft Regulation of the Council on the establishment of the European Public Prosecutor's Office (EPPO) .

В свою очередь, Комиссия ЕС указала на постоянное наличие возможностей для внедрения различных улучшений на национальном и союзном уровне, однако в рассматриваемом случае такие улучшения будут иметь незначительный эффект, поскольку ни один из нынешних механизмов или органов Союза не может в достаточной степени реализовать меры по снижению уровня мошенничества в интеграционном объединении. В заключение Комиссия сделала вывод о том, что предлагаемый проект законодательного акта соответствует принципу субсидиарности, а в его отзыве или корректировках необходимость отсутствует.

В 2016 г. произошел третий случай применения «желтой карты», когда в национальные парламенты был направлен проект директивы о внесении изменений в Директиву 1996 г. о командированных работниках Командированный работник -- это работник, который направляется работодателем для выполнения служебных обязанностей в другое государство -- член Европейского Союза на временной основе (см.: Posted workers // URL: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=471 (дата обращения: 25.06.2020)). от 08.03.2016, которым устанавливались единые подходы к оплате их труда, единые требования в части найма Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 96/71/EC of The European Parliament concerning the posting of workers in the framework of the provision of services. 2016. В данном деле 14 палат национальных парламентов государств -- членов ЕС (преимущественно страны Восточной Европы) направили в Комиссию ЕС мотивированные заключения, в которых указывалось на несоответствие проекта законодательного акта принципу субсидиарности.

В ответе от 20.07.2016 Комиссия ЕС Communication from the Commission to the European Parliament, The Council and the National Parliaments on the proposal for a Directive amending the Posting of Workers Directive, with regard to the principle of subsidiarity, in with Protocol No 2. 2016 указала, что проект директивы основывается на нормативных актах о внутреннем рынке, в частности на положениях § 1 ст. 52 и ст. 62 Договора о функционировании Европейского Союза. Обозначено, что командировочная деятельность имеет трансграничный характер. Правила, регулирующие данную деятельность, создают права и обязанности между лицами в различных государствах-членах, а именно между работодателем и работником, который временно пребывает на территории государств -- членов ЕС. Соответственно, данный вид деятельности имеет существенное значение на внутреннем рынке, в частности в сфере трансграничного предоставления услуг.

Национальные парламенты в своих мотивированных заключениях главным образом ссылались на то, что действующие нормы адекватны и достаточны, а ЕС не является подходящим уровнем реализации мер; в проекте директивы не признаются полномочия государств-членов по определению оплаты труда и условий занятости, лаконично обосновано соблюдение принципа субсидиарности Communication from the Commission to the European Parliament, The Council and the National Parliaments on the proposal for a Directive amending the Posting of Workers Directive, with regard to the principle of subsidiarity, in with Protocol No 2..

В литературе даются различные оценки режимов «желтой карты» и «оранжевой карты». Некоторые исследователи считают их эффективным инструментом воздействия национальных парламентов на институты ЕС. Так, А. Скрипка полагает, что вторая желтая карта окончательно и несомненно подтвердила действенность механизма раннего предупреждения Scripca A. Op. cit. P. 16..

Необходимо отметить, что действенность механизма должна подтверждаться не только и не столько конкретными фактами реагирования, но имманентным потенциалом воздействия. Соответственно, факты, повторившиеся двукратно (трехкратно), не следует признавать показателем эффективности функционирования механизма как системы. Только в том случае, когда механизм приобретет необходимые качественные признаки системы, можно говорить об эффективности (действенности) его применения. На текущем этапе «желтые карты» представляются фрагментарными эпизодами на общем разрозненном фоне условий реализации механизма раннего предупреждения.

Режим «оранжевой карты» предусматривает ситуацию, когда мотивированные заключения о несоблюдении принципа субсидиарности представляют не менее простого большинства голосов национальных парламентов и предложение подлежит повторной экспертизе. По результатам этой повторной экспертизы Комиссия ЕС может принять решение оставить предложение в прежнем виде, изменить или отозвать его. Если Комиссия решит оставить предложение в прежнем виде, она должна будет в мотивированном заключении обосновать причину, по которой она считает предложение соответствующим принципу субсидиарности. Это мотивированное заключение, а также мотивированные заключения национальных парламентов подлежат передаче законодателю Союза для их учета в рамках процедуры:

до окончания первого чтения законодатель (Европейский парламент и Совет) проверяет законодательное предложение на предмет его соответствия принципу субсидиарности, учитывая, в частности, мотивы, которые представили и разделяют большинство национальных парламентов, а также мотивированное заключение Комиссии;

если большинством в 55 % членов Совета или большинством поданных голосов в Европейском парламенте законодатель приходит к заключению о несоответствии предложения принципу субсидиарности, то дальнейшее рассмотрение законодательного предложения не проводится.

До настоящего времени случаев вынесения «оранжевой карты» не было. В этой связи некоторые авторы отмечают, что «система раннего предупреждения в современном состоянии является скорее виртуальным, нежели реальным механизмом развития многоуровневого диалога между европейскими, национальными и региональными интересами» Boronska-Hryniewiecka K. Regions and Subsidiarity after Lisbon: Overcoming the «Regional Blindness»? P. 16..

Как представляется, на текущем этапе развития механизма раннего предупреждения нельзя констатировать эффективность его сдерживающего эффекта. В текущих условиях обе вариации «карт» олицетворяют собой достаточно безобидный инструмент воздействия национальных парламентов на ход законодательного процесса ЕС.

Значение и влияние национальных парламентов на законодательный процесс ЕС

В литературе отсутствует единство мнений в отношении оценки влияния национальных парламентов на процесс разработки законопроектов ЕС.

В некоторых работах указывается, что «в целях противодействия депарламентизации Лиссабонский договор заметно укрепил позиции национальных парламентов в политической системе ЕС...» Стрежнева М. Указ. соч. С. 54.. С указанным мнением едва ли возможно согласиться ввиду ограниченного объема принадлежащих национальным парламентам полномочий и узкого ракурса проведения проверки законопроектов ЕС в рамках механизма раннего предупреждения.

Высказываются суждения о том, что национальные парламенты именуются «сторожевыми псами субсидиарности» Cooper I. The Watchdogs of Subsidiarity: National Parliaments and the Logic of Arguing in the EU // CMS Journal of Common Market Studies 44(2). Pp. 281-304.. На наш взгляд, данная точка зрения не вполне соответствует реальному публично-правовому статусу национальных парламентов.

Функциональный резерв полномочий национальных парламентов в значительной степени нейтрализуется отсутствием надлежащего инструментария обеспечения и текущего взаимодействия при проверке законопроектов ЕС на соответствие принципу субсидиарности в рамках механизма раннего предупреждения. Фактически парламенты осуществляют принадлежащие им права «вслепую», что снижает заинтересованность (демотивирует) в активном участии в законодательном процессе ЕС, а механизм раннего предупреждения приобретает качества малодейственного инструмента легитимации решений акторов ЕС.

Одновременно необходимо отметить, что в рамках ЕС предусмотрены различные формы межпарламентского сотрудничества (наряду с механизмом раннего предупреждения). Например, Конференция парламентских органов, специализирующихся по делам Союза (COSAC). Статья 10 Протокола о роли национальных парламентов в Европейском Союзе устанавливает, что Конференция парламентских органов, специализирующихся по делам Союза, может представлять вниманию Европейского парламента, Совета и Комиссии любые вклады, которые она сочтет уместными. Кроме того, данная Конференция содействует обмену информацией и передовой практикой между национальными парламентами и Европейским парламентом, в том числе между их специализированными комиссиями. Конференция также может организовывать межпарламентские конференции по специальным темам, в частности для обсуждения вопросов общей внешней политики и политики безопасности, включая общую политику безопасности и обороны. Вклады Конференции не имеют обязательной силы для национальных парламентов и не предрешают их позиции.

При этом в литературе отмечается, что «COSAC как таковым актором интеграционного объединения не является. Скорее это форум для обмена информацией по делам Европейского Союза. Заседания Конференции проводятся два раза в год» Pintz A. Parliamentary Collective Action Under the Early Warning Mechanism // Dans Politique europйenne. 2015. No. 49. P. 32. . Подчеркивается также, что «национальные парламенты не всегда рассматривают данный институт как механизм обмена информацией по вопросу анализа соблюдения принципа субсидиарности. Конференция есть символический дискуссионный форум для политиков» Pintz A. Op. cit. P. 32..

Кроме COSAC, межпарламентское сотрудничество реализуется через представителей национальных парламентов в Брюсселе, которые обеспечивают неформальный ежедневный информационный обмен, в том числе в рамках вопросов, относящихся к механизму раннего предупреждения Cooper I. National Parliaments and the Defeat of EU Regulation on the Right to Strike. P. 14..

Следует также акцентировать внимание на том, что межпарламентское взаимодействие осуществляется на цифровой интернет-платформе IPEX (Interparliamentary EU information exchange). Данная платформа предназначена для электронного обмена информацией между национальными парламентами и Европейским парламентом по вопросам, относящимся к ЕС. Программа позволяет национальным парламентам идентифицировать оценки соответствия законопроектов ЕС принципу субсидиарности, которые сформулированы участвующими государствами-членами, и загружать основную информацию. Однако даже при условии, что после вступления в силу Лиссабонского соглашения ценность информации, размещаемой в IPEX, возросла, применительно к механизму раннего предупреждения данная платформа имеет невысокий полезный эффект. Наиболее существенно то, что на платформе не осуществляется своевременная актуализация информации. Иными словами, имеется задержка между деятельностью парламента и размещением информации о ней. В этой связи национальные парламенты считают 1РЕХ «инструментом затуманивания, который является эффективным исключительно на последней стадии анализа» Pintz A. Op. cit. Pp. 32-33..

Национальные парламенты могут направлять в Европейскую комиссию свои заключения по различным вопросам реализуемых направлений деятельности. Однако на данные заключения не распространяются присущие механизму раннего предупреждения институциональные характеристики и условия (ст. 150 Правил процедуры Европейского парламента).

Учитывая изложенное, исследователи отмечают, что «национальные парламенты воспринимают механизм раннего предупреждения как индивидуальную задачу, где каждый национальный парламент самостоятельно проводит анализ соблюдения принципа субсидиарности. В этом плане национальные парламенты не рассматривают себя как коллективный институт, поскольку отсутствует единое понимание одних и тех же феноменов. Национальные парламенты стремятся главным образом к сохранению их независимости в институциональной структуре ЕС и обеспокоены скорее тем, чтобы их голоса были включены в коллективное мнение по всем вопросам» Pintz A. Op. cit. P. 26..

В литературе также подчеркивается, что «механизм раннего предупреждения позволяет национальным парламентам петь не только в хоре, но и сольно» Jaroszynski T National Parliaments's Scrutiny of the Principle of Subsidiarity: Reasoned Opinions 2014-2019 // European Constitutional Law Review. 2020. P. 3.. В данном аспекте следует учитывать, что модель механизма раннего предупреждения не предполагает «дирижирования хоровым коллективом», что при «исполнении соответствующей композиции» может вызвать дисгармонию. Однако все же нельзя не принимать во внимание, что национальные парламенты вне механизма раннего предупреждения обмениваются мнениями относительно представленных им на проверку законопроектов ЕС. Соответственно, допускается вариант коллективной формы разработки единых позиций при подготовке мотивированных заключений.

В этой связи следует с определенной оговоркой принимать предлагаемую некоторыми авторами классификацию ролей национальных парламентов: как индивидуальные акторы в рамках конкретных государств-членов; как индивидуальные акторы в рамках европейского пространства (например, путем обращения в Суд ЕС); как коллективные игроки, функционируя друг с другом (механизм раннего предупреждения) Auel K., Neuhold C. 'Europeanisation' of National Parliaments in European Union Member States: Experiences and Best Practices: Study for the European Parliament's Greens/EFA Group. P. 13 .

Дискуссионной представляется точка зрения о том, что «механизм раннего предупреждения создал систему коллективного мониторинга национальными парламентами, дополнительную форму консультаций, которая способствует повышению легитимности законодательства ЕС» Vandenbruwaene W. What Scope for Subnational Autonomy: the Issue of the Legal Enforcement of the Principle Subsidiarity // Perspectives on federalism. 2014. Vol. 6. P. 58.. С данной позицией сложно согласиться ввиду отсутствия надлежащей модели межпарламентского сотрудничества в рамках механизма раннего предупреждения. В текущий период для национальных парламентов оценка соответствия проекта законодательного акта принципу субсидиарности -- это скорее индивидуальная задача.

Вместе с тем нельзя полностью отрицать возможность консолидации действий национальных парламентов. Так, применительно к законопроекту Monti II «национальные парламенты беспрецедентным образом скоординировали свои действия» Cooper I. The Story of the first «yellow card» shows that national parliaments can act together to influence EU policy . Вместе с тем И. Купер подчеркивает, что «Monti II нельзя считать репрезентативным делом, а скорее исключением из правил, поскольку на его основе нельзя признать, что механизм раннего предупреждения был применен в обычных условиях. Скорее следует сказать о том, что данное дело позволяет сформировать мнение о неординарности условий, которые могут вызвать применение "желтой карты"» Cooper I. A Yellow Card for the Striker: National Parliaments and the Defeat of EU Regulation on the Right to Strike // Journal of European public policy. 2015. Vol. 22. P. 4..

Основные выводы

Подводя итог, следует отметить, что обеспечение возможности участия национальных парламентов в проверке законопроектов ЕС на соответствие принципу субсидиарности обусловливается потребностью в дополнительной легитимации решений наднациональных органов в рамках государств-членов и институтов Европейского Союза. Между тем институционализированный механизм раннего предупреждения на текущем этапе едва ли можно квалифицировать в качестве инструмента, успешно используемого для решения указанных задач.

В литературе высказываются различные оценки механизма раннего предупреждения. В частности, указывается, что «внесенные Лиссабонским договором новеллы являются иным шагом в сторону создания европейского многоуровневого и многосубъектного управления» Arribas G. What Does the Lisbon Treaty Change Regarding Subsidiarity within the EU Institutional Framework? EIPAScope. 2012 . Национальные парламенты именуют «виртуальной третьей палатой, в рамках которой национальные парламенты максимизируют принадлежащие им возможности оказания влияния на законодательный процесс в ЕС по наиболее важным вопросам, что делает их субъектом коллективного права вето или нечто похожего на это» Cooper I. Is the Subsidiarity Early Warning Mechanism a Legal or a Political Procedure? Three Questions and a Typology. Pp. 20-21..

При этом исследователи справедливо подчеркивают «ограниченность полномочий этой третьей виртуальной палаты и сферы их реализации» Cooper I. A «Virtual Third Chamber» for the European Union? National Parliaments Under the Treaty of Lisbon. Working Paper. 2011. № 7. P. 7 , а механизм раннего предупреждения характеризуют как «весьма специфический и ограниченный» Juhasz-Toth A. The Europeanization of the Hungarian National Assembly. Doctoral Dissertation. 2014. P. 61. Подчеркивается, что «система раннего предупреждения обладает недостатками, не позволяющими в полной мере обеспечить отзыв проектов законодательных актов по основанию несоблюдения принципа субсидиарности» MiettinenS., TervoJ. Subsidiarity, Judicial Review and National Parliaments after Lisbon: Theory and Practice // Europarattslig tidskrif. 2017. Vol. 1. P. 39.. Некоторые исследователи указывают, что «несмотря на приобретение определенных прав и возможностей, национальные парламенты не могут влиять на процесс разработки решений на уровне ЕС таким образом, чтобы их можно было бы признать реальными участниками законотворческой деятельности интеграционного объединения» Szaloki K. Possibilities of the National Parliaments to Influence the European Union's Decision-Making: Way Till the Treate of Lisbon and Beyond. Theses of the Dissertation of Ph.D. Budapest, 2014. P. 5 . Отмечается также, что «предоставленные парламентам полномочия по осуществлению мониторинга субсидиарности в значительной мере бесполезны в сдерживании ЕС в рамках установленной компетенции, что подтверждается обременительными процедурами, ограниченными лимитами времени для конструктивного взаимодействия в рамках работы над законопроектами, отсутствием права вето и инициативы, узкой сферой применения» Pasiourtidou C. The Lisbon Treaty has given an important role to National Parliaments regarding the principle of subsidiarity, which will help to ensure that the European Union acts within the limits of its competence. Discussion Paper // . Констатируется, что «механизм раннего предупреждения предусматривает лишь ограничен-

ные процедурные демократические решения. Отсутствуют также инструменты, которые необходимы для решения проблемы демократического дефицита. Нет единства понимания принципа субсидиарности» Pantu M. The Early Warning Mechanism: a case study. 2018. P. 36 .

На наш взгляд, наиболее правильной является компромиссная оценка механизма раннего предупреждения. Иными словами, концепцию (идею) имплементации данного механизма можно оценить положительно, однако его актуальная модификация характеризуется рядом институциональных дефектов, продуцирующих относительно невысокий уровень эффективности применения.

Следует признать обоснованной точку зрения о том, что «через механизм раннего предупреждения создан канал, посредством которого национальные парламенты могут выражать свое несогласие и, несмотря на ограниченные ресурсы, обусловленные спецификой данного механизма, могут проявлять большее внимание к вопросам ЕС, постоянно растущему объему полномочий интеграционного объединения. Нельзя также не учитывать, что механизм раннего предупреждения открывает больше возможностей для проверки законопроектов, чем это было ранее» Pasiourtidou C. Op. cit..

В литературе отмечается, что «Лиссабонский договор может быть назван “Договором национальных парламентов". Данный акт делает шаг вперед навстречу расширению механизма мониторинга соблюдения законопроектов принципу субсидиарности, а также увеличению роли национальных парламентов. Впервые за историю европейской интеграции национальные парламенты не только указаны в тексте европейского договора, но также предусмотрены широкие возможности их участия в деятельности ЕС и оказания влияния на европейский законодательный процесс» Dauksiene I., Matijosaityte S. Op. cit. P. 38.. При этом отмечается, что «хотя и Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, несомненно, способствовал совершенствованию практики применения и соблюдения принципа субсидиарности, однако ценность и степень позитивного влияния данного акта остаются под вопросом» Dauksiene I., Matijosaityte S. Op. cit. P. 38..

Указывается также, что «механизм раннего предупреждения доказал свою инструментальную ценность в процессе политического развития в рамках многоуровневой парламентарной системы ЕС. Повышение роли национальных (и субнациональных) легислатур в мониторинге субсидиарности является позитивным развитием и представляет собой существенный шаг по направлению повышения демократического контроля» Sods E. Monitoring Subsidiarity in the EU Multilevel Parliamentary System // Slovak Journal of Political Sciences. 2018. Vol. 18. P. 209.. При этом подчеркивается «слабость позиций национальных парламентов» Sods E. Op. cit. P. 210..

Приведенные точки зрения подтверждают обоснованность сдержанной оценки механизма раннего предупреждения и практики его реализации. Вместе с тем нельзя не признать наличие обусловленной им возможности оказания национальными парламентами воздействия на законодательный процесс ЕС, которой ранее не было.

Некоторые авторы указывают, что «Лиссабонский договор отводит главную роль в мониторинге субсидиарности национальным парламентам и расширяет сферу применения данного принципа на субнациональный уровень» Kodirov B. Reinterpretation of the Scope of the Early Warning System by National Parliaments: Yellow Card against the Revision of the Posted Worked Directive. P. 10.. С указанным мнением не вполне можно согласиться, поскольку национальные парламенты являются одним из субъектов, осуществляющих мониторинг принципа субсидиарности. Наряду с ними мониторинг проводят институты ЕС, в частности при разработке проектов законодательных актов. В этих условиях определить главенствующего субъекта достаточно сложно. Спорным представляется мнение Э. А. Па- вельевой, которая отмечает, что «впервые в истории европейской интеграции национальные парламенты наделяются правом одобрять или блокировать предложения Европейской комиссии» Павельева Э. А. Роль национальных парламентов в нормотворческом процессе ЕС // Сибирский юридический вестник. 2012. № 2 (57). С. 148., равно как и позиция С. А. Бартенева, считающего, что «Лиссабонский договор предоставляет национальным парламентам государств -- членов ЕС возможность заблокировать принятие акта на уровне ЕС» Бартенев С. А. Разграничение компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 20..

Европейское законодательство не предусматривает права наложения национальными парламентами вето на законодательные проекты ЕС. Однако о необходимости закрепления данного права упоминалось неоднократно. Так, британские тори предлагали «углубить оттенки оранжевого цвета до красного с тем, чтобы предоставить национальным парламентам право блокировать законопроекты,которые нет необходимости согласовывать на европейском уровне» Why David Cameron's 'red card' plan for national parliaments won't work .

Думается, что идея институционализации «красной карты» является излишней, поскольку предопределяет преобразование национальных парламентов в полноценную верхнюю палату европейского парламента, что может отрицательно повлиять на функционирование интеграционного союза в целом.

Европейский парламент отметил, что «внедрение процедуры "красной карты" на данном этапе европейской интеграции не предвидится» Kreilinger V. Subsidiarity and more: The involvement of national parliaments in the EU. 2019. P. 4. В литературе также отмечается, что «введение красной карты получит спорадическую поддержку в рамках ЕС. Это даст национальным парламентам больше возможностей для блокировки решений ЕС, а потому такая мера не будет эффективным инструментом определения конструктивной роли национальных парламентов» Kreilinger V. Op. cit. P. 4..

Ф. Фабрини указывает, что «национальные парламенты не осуществляют законодательную деятельность совместно и вслед за Европейским парламентом и Советом. Непредоставле- ние полномочий по наложению вето ("красная карта") свидетельствует о намерениях учредителей Евросоюза предоставить национальным парламентам ограниченный объем прав» Fabrini F. The Principle of Subsdidiarity // iCourts Working Paper Series No. 66. 2016. P. 21..

Некоторые исследователи сопоставляют механизм раннего предупреждения с вотумом недоверия. Так, О. И. Пименова указывает, что «механизм раннего предупреждения может быть сравнен с традиционным голосованием по выражению недоверия в парламентской системе, важность которого измеряется не тем, как часто политические партии его используют, и даже не его результатами, но самим фактом его осуществления» Пименова О. И. Субсидиарность как принцип реализации совместных законодательных полномочий ... С. 64.. (Надо отметить, что возможность выражения вотума недоверия в парламентских системах (и любых системах) главным образом предопределяется трансформационными последствиями его применения.) В другой работе О. И. Пименова указывает, что «в рамках механизма раннего предупреждения национальные парламенты оказались неэффективными в диалоге с Комиссией ЕС. Национальным парламентам так и не удалось ни разу добиться от Комиссии ЕС признания обоснованными заявленных в мотивированных заключениях возражений по поводу нарушения принципа субсидиарности» Пименова О. И. Принцип субсидиарности в Европейском Союзе: перипетии практического применения // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. № 4. С. 153 ; Она же. Правовая интеграция в ЕС и ее «национальное измерение» // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2017. № 3. С. 148..

С нашей точки зрения, не вполне правильно квалифицировать отсутствие фактов признания Комиссией ЕС обоснованными возражений национальных парламентов как показатель неэффективности их деятельности. Думается, что нынешние итоги применения механизма раннего предупреждения являются отражением «ползучей» тенденции наращивания удельного веса правовых актов ЕС в рамках унификации системы правового регулирования, а также нечеткости интерпретации сущностно-содержательных характеристик европейской модели принципа субсидиарности. В этой связи не вполне обоснованно признавать все факты несогласия институтов ЕС с позициями национальных парламентов в качестве безукоризненно объективных.

В этом плане заслуживает внимания тезис о том, что «положения договоров, предусматривающие увеличение роли национальных парламентов в разработке решений на уровне ЕС, представляют собой сахарную корочку вокруг горькой таблетки» Kiiver P. The Treaty of Lisbon, the National Parliaments and the Principle of Subsidiarity // 15 MJ 1. 2008. P. 77. . Здесь имеется в виду, что «таблеткой является европейский интеграционный процесс, а горький вкус -- это сокращение автономии по разработке внутригосударственных решений в контексте наднациональных процессов» Chien-Yi Lu. Op. cit. P. 389..

Высказываются и иные мнения. Например, указывается, что «посредством механизма раннего предупреждения институционализировано участие национальных парламентов в качестве политической гарантии, которая создана главным образом для защиты национальной автономии и обеспечения противовеса доминированию исполнительных органов Европейского Союза» Vandenbruwaene W. Op. cit. P. 58..

На наш взгляд, актуальная модель механизма раннего предупреждения вряд ли может быть признана полноценной политической гарантией автономии государств -- членов ЕС ввиду несопоставимости «весовых категорий» национальных парламентов и институтов ЕС.

В современных условиях национальные парламенты играют необоснованно ограниченную роль в законодательном процессе ЕС. При этом нельзя не учитывать, что парламенты -- это органы народного представительства, которые являются основой легитимации системы публичной власти в государстве, в них кристаллизуются и циркулируют основные общественные силы и мнения, вырабатываются базисные программы и планы развития. В этих условиях сегодняшняя версия механизма раннего предупреждения не отвечает реальному предназначению национальных парламентов. Данный механизм сформирован таким образом, что национальные парламенты в нем дезорганизованы, их правомочия ограничены направлением заключений консультативного характера на согласованные на уровне ЕС проекты законодательных актов. В этой связи было бы наивно полагать, что в отношении фактически готовых к принятию проектов законодательных актов институты ЕС будут проявлять беспристрастность.

Необходимо также отметить, что не учитывается дифференцированный «вес» государств- членов (численность населения) при проверке законодателем ЕС законопроекта на предмет его соответствия принципу субсидиарности.

Подчеркивается, что «система раннего предупреждения не предполагает учет особенностей каждой национальной конституционной системы -- она учреждает монокамеральную логику, определяет, что каждая палата имеет автономные полномочия для участия в делах ЕС» Romaniello M. Op. cit. P. 1..

Слабые позиции национальных парламентов в механизме раннего предупреждения в какой-то мере нейтрализуются предусмотренным статьей 8 Протокола № 2 правом инициирования обращения в Суд ЕС с требованием отмены законодательного акта наднационального уровня на основании несоблюдения принципа субсидиарности. Данное право выступает важной гарантией возможности пересмотра акта интеграционного объединения. Однако с учетом применяющихся в текущий период подходов Суда ЕС к квалификации принципа субсидиарности эту гарантию нельзя признать эффективным средством защиты интересов, выражаемых национальными парламентами.

Кроме того, необходимо учитывать, что статья 263 Договора о функционировании ЕС предусматривает, что Суд ЕС полномочен выносить решения по искам, которые подаются государ-ством-членом, Европейским парламентом, Советом или Комиссией в связи с отсутствием компетенции, нарушением существенных процедурных требований, нарушением договоров или любой нормы права, относящейся к их применению, либо злоупотреблением полномочиями.

Национальные парламенты не вправе самостоятельно обращаться в Суд ЕС с исками о нарушении принципа субсидиарности, но могут это сделать через национальные правительства. Так, статья 88-6 Конституции Франции определяет, что каждая палата национального парламента может обратиться с жалобой в Суд ЕС в отношении какого-либо европейского законодательного акта в связи с нарушением принципа субсидиарности. Эта жалоба направляется в Суд Европейского Союза Правительством.

Однако имеются и исключения из правил. Например, статья 180.25 Статута Сейма Литвы от 17.02.1994 № I-399 предусматривает право Сейма Литвы на обращение в Суд Европейского Союза по основанию несоблюдения принципа субсидиарности. Как представляется, данный подход не вполне соответствует положениям ст. 263 Договора о функционировании ЕС.

Прослеживается асимметрия публично-правовых статусов национальных парламентов и правительств государств -- членов ЕС. Так, члены национальных правительств входят в состав Совета ЕС, а потому в силу различных факторов (прежде всего политических) не всегда заинтересованы в том, чтобы поддерживать оспаривание проектов законодательного акта.

Некоторые исследователи предлагают сформировать специальный трибунал, который на основе принципа ex post будет принимать юридически обязательные решения о соответствии законодательных актов ЕС принципу субсидиарности; создать комитет национальных законодателей, состоящий из непосредственно избранных депутатов парламентов государств- членов, региональных или местных депутатов, судей конституционных или верховных судов (на основе принципа ad hoc) PetrieD. The Principle of Subsidiarity in the European Union: 'Gobbledygook' Entrapped Between Justiciability and Political Scrutiny? The Way Forward // ZPR 2017, 1 (3). P. 316..

Думается, что целесообразно было бы предоставить национальным парламентам право самостоятельно обращаться в Суд ЕС с требованием отмены законодательного акта по основанию нарушения принципа субсидиарности.

Кроме того, рационально было бы расширить сферу прав национальных парламентов в рамках механизма раннего предупреждения. В частности, представляется обоснованной институционализация права отлагательного вето при условии, что оно выражено более 1/3 от общего числа национальных парламентов, распространить проверку соблюдения принципа субсидиарности в рамках механизма раннего предупреждения на все виды принимаемых на уровне ЕС актов, если ими регулируются вопросы, не относящиеся к исключительному ведению Союза Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями // СПС «КонсультантПлюс»..

В литературе высказываются иные предложения по оптимизации процедуры реализации механизма раннего предупреждения. В ряду таковых: «повышение качества разъяснений Комиссии по вопросу субсидиарности и обеспечение их связанности с заключениями; возложение на Комиссию обязанности снять с рассмотрения законодательный акт или его скорректировать, если в отношении него вынесена "желтая карта"; снижение порога, который необходимо преодолеть для принятия "желтой карты"; закрепление возможности возобновления вынесения мотивированных заключений и включения в этот процесс в рамках более поздних этапов законодательного процесса» The Reasoned Opinion Procedure. P. 4..

В этот перечень можно было бы добавить предложение о предоставлении возможности направления национальными парламентами мотивированных заключений на стадии разработки текстов проектов законодательных актов (до подготовки финальной редакции, направляемой национальным парламентам). При этом очевидно, что указанные заключения необязательны для исполнения институтами ЕС, но должны подлежать учету.

Кроме того, рационально было бы придать императивный характер организации работы по подготовке мотивированных заключений. В современных условиях право решать вопрос о проведении проверки предоставлено парламентам. Так, согласно ст. 154т Регламента

Национальной ассамблеи Словении процедура мониторинга соблюдения принципа субсидиарности в части проектов законодательных актов институтов ЕС осуществляется по требованию не менее одной четвертой численности депутатов или на основании решения, принятого уполномоченным комитетом либо ответственным рабочим органом Национальной ассамблеи Rules of Procedure of the National Assembly..

Можно было бы предусмотреть также единую площадку (в том числе цифровую) для обмена мнениями национальных парламентов в отношении разрабатываемых проектов законодательных актов с последующим представлением единого мотивированного заключения соответствующему институту ЕС (с правом принятия особого мнения каждым из национальных парламентов). Такой подход позволил бы оптимизировать работу национальных парламентов и институтов ЕС, в том числе за счет обобщения единых мнений, устранения на этапе переговоров спорных, неоднозначных вопросов.

В этом плане в литературе отмечается: «...учитывая, что национальные парламенты не привлекаются к разработке проектов законодательных актов ЕС на стадии подготовки их содержания и не могут отказать в их утверждении, то обоснованным выглядит суждение о том, что проверка на субсидиарность находится не в начале и не в конце законодательного процесса, а посередине» Kiiver P. The Conduct of Subsidiarity Checks of EU Legislative Proposal by National Parliaments: Analysis, Observations and Practical Recommendations. P. 540..

Вместе с тем следует принимать во внимание, что решения национальных парламентов об оценке проектов законодательных актов ЕС должны быть все же основаны на их аутентичной интерпретации, а не на стремлении присоединиться к общему мнению (какому-либо мнению). В этом случае могут возникнуть риски выхолащивания подлинной цели механизма раннего предупреждения (легитимации решений ЕС), который может трансформироваться в орудие манипуляции.

Актуальна проблематика влияния национальных правительств на парламенты. Речь идет о том, что на уровне государств-членов формируется коалиционная модель оценки законопроектов ЕС, что предопределяется единством позиций господствующей в парламенте политической группы и правительства. В этой связи в литературе обращается внимание на «подозрения, что процесс реализации механизма раннего предупреждения, по крайней мере в некоторых случаях, манипулируется членами Совета ЕС» The Role of National Parliaments in the EU after Lisbon: Potentialities and Challenges. 2017. P. 29; подчеркивается, что «слияние парламентского большинства и исполнительной власти является важнейшим следствием механизма раннего предупреждения» The Role of National Parliaments in the EU after Lisbon: Potentialities and Challenges. P. 52..

М. В. Стержнева указывает, что «хотя введение процедуры раннего предупреждения и расширяет компетенции национальных парламентов в делах Европейского Союза, здесь тоже есть место для скептицизма. Таким образом, игнорируется смыкание исполнительной и законодательной ветвей власти в парламентских демократиях. Правительства, располагающие парламентским большинством, зачастую доминируют над национальными парламентами. Они имеют возможность использовать сочетание кнута (угроза вотума недоверия и, соответственно, досрочных выборов) и пряника (обещание тому или иному парламентарию продвижения на министерский пост), побуждая заднескамеечников в парламенте поддерживать мнение правительства относительно европейских законопроектов» Стрежнева М. Указ. соч. С. 57..

Подводя итог, отметим, что современная модель механизма раннего предупреждения не вполне адекватно отражает подлинную роль и значение национальных парламентов, имманентные их публично-правовому статусу, поскольку отводит этим органам ограниченный объем прав в законодательном процессе ЕС. В этой связи следует констатировать, что имплементация механизма раннего предупреждения не устранила проблематику демократического дефицита, обеспечения легитимации принимаемых на уровне ЕС законодательных актов. Разрозненный формат участия национальныхпарламентов в проверке соответствия проектов законодательных актов ЕС принципу субсидиарности, дефекты регуляции процедурных (процессуальных) аспектов свидетельствуют о бессистемности (неструктурированности) конфигурации механизма раннего предупреждения, отражают относительно невысокий потенциал возможностей его реализации. При таких условиях вполне очевидно наличие объективной потребности в реализации мер по совершенствованию механизма раннего предупреждения.

Библиография

1. Бартенев С. А. Разграничение компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -- М., 2008. -- 30 с.

2. Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Павельева Э. А. Роль национальных парламентов в нормотворческом процессе ЕС // Сибирский юридический вестник. -- 2012. -- № 2 (57). -- С. 145-149.

4. Пименова О. И. Правовая интеграция в ЕС и ее «национальное измерение» // Право. Журнал Высшей школы экономики. -- 2017. -- № 3. -- С. 136-153.

5. Пименова О. И. Принцип субсидиарности в Европейском Союзе: перипетии практического применения // Право. Журнал Высшей школы экономики. -- 2019. -- № 4. -- С. 144-163.

6. Пименова О. И. Субсидиарность как принцип реализации совместных законодательных полномочий: опыт Европейского Союза и перспективы его адаптации в российской системе разграничения полномочий по предметам совместного ведения : монография. -- Чебоксары : Новое время, 2015. -- 200 с.

7. Стрежнева М. Роль национальных парламентов в управлении Европейским Союзом // Мировая экономика и международные отношения. -- 2015. -- № 1. -- С. 52-62.

8. Arribas G. What Does the Lisbon Treaty Change Regarding Subsidiarity within the EU Institutional Framework? // EIPAScope. -- 2012. -- Pp. 13-17.

9. AuelK., NeuholdC. 'Europeanisation' of National Parliaments in European Union Member States: Experiences and Best Practices. Study for the European Parliament's Greens/EFA Group. -- Graphius. -- 2018

10. Boronska-Hryniewiecka K. Democratising the European Multi-level Polity? A (re)Assesment of the Early Warning System. -- Yearbook of Polish European Studies. -- 2016. -- Pp. 167-187.

11. Boronska-Hryniewiecka K. Regions and Subsidiarity after Lisbon: Overcoming the «Regional Blindness». Working Paper. -- LUISS School of Government Working Paper. -- 2013. -- 24 p.

12. Chien-Yi Lu. Democratic Implications of the Treaty of Lisbon // EurAmerica. -- 2015. -- Vol. 45. -- № 3.

13. Cooper I. A «Virtual Third Chamber» for the European Union? National Parliaments Under the Treaty of Lisbon // West European Politics. -- 2012. -- Vol. 35.

14. Cooper I. A Yellow Card for the Striker: National Parliaments and the Defeat of EU Regulation on the Right to Strike // Journal of European public policy. -- 2015. -- Vol. 22.

15. Cooper I. Is the Subsidiarity Early Warning Mechanism a Legal or a Political Procedure? Three Questions and a Typology. -- EUI Working Paper RSCAS2016/18. -- 2016. -- 25 p.

16. Cooper I. National Parliaments and the Defeat of EU Regulation on the Right to Strike // Journal of European public policy. -- 2015. -- Vol. 22. -- № 10.

17. Cooper I. The Story of the first «yellow card» shows that national parliaments can act together to influence EU policy

18. Cornell A. The Swedish Riksdag as Scrutiniser of the Principle of Subsidiarity // European Constitutional Law Abstract. -- 2016. -- Vol. 12. -- Pp. 294-317.

19. Dauksiene I., Matijosaityte. The Role of National Parliaments in the European Union after Treaty of Lisbon // Jurisprudence. -- 2012. -- Vol. 19. -- Pp. 31-47.

20. Fabrini F. The Principle of Subsidiarity // iCourts Working Paper Series. -- 2016. -- № 66. -- 26 p.

21. Huff A., Smith J. Parliamentary scrutiny of Europe: what lessons from our neighbors? // Parliamentary Scrutiny of the EU / R. Fox, I. Geis-King, V. Gibbons, M. Korris (eds). -- London : Hansard Society, 2013. -- Pp. 51-59.

22. Huysmans M. Euroscepticism and the Early Warning System // JCMS: Journal of Common Market Studies. -- 2019. -- Vol. 57.

23. Huysmans M. Subsidiarity and the division of power in the European Union: When do national parliaments send reasoned opinions? -- Working Papers. -- 2017. -- 45 p.

24. Jaroszynski T. National Parliaments's Scrutiny of the Principle of Subsidiarity: Reasoned Opinions 2014-2019 // European Constitutional Law Abstract. -- 2020. -- Vol. 16.

25. Juhasz-Toth A. The Europeanization of the Hungarian National Assembly. -- Doctoral Dissertation. -- 2014.

26. Kiiver P. The Conduct of Subsidiarity Checks of EU Legislative Proposal by National Parliaments: Analysis, Observations and Practical Recommendations // ERA Forum. -- 2011. -- Vol. 12.

27. Kiiver P. The Treaty of Lisbon, the National Parliaments and the Principle of Subsidiarity // 15 MJ 1. -- 2008. -- Pp. 77-83.

28. Kodirov B. Reinterpretation of the Scope of the Early Warning System by National Parliaments: Yellow Card against the Revision of the Posted Worked Directive // Rivista di Diritti Comparati. -- 2018. -- No. 2. -- 35 p.

29. Kreilinger V. Subsidiarity and more: The involvement of national parliaments in the EU. -- 2019. -- 17 p.

30. Lupo N. National and Regional Parliaments in the EU decision-making process, after the Treaty of Lisbon and the Euro-crisis // Perspectives on Federalism. -- 2013. -- Vol. 5.

31. Miettinen S., Tervo J. Subsidiarity, Judicial Review and National Parliaments after Lisbon: Theory and Practice. -- 2017. -- Vol. 1.

32. Oberg J. National Parliaments and Political Control of EU Competences -- A sufficient safeguard of federalism? // European Public Law. -- 2018. -- Vol. 24 (4).

33. Pantu M. The Early Warning Mechanism: a case study. -- 2018. -- 40 p.

34. Pasiourtidou C. The Lisbon Treaty has given an important role to National Parliaments regarding the principle of subsidiarity, which will help to ensure that the European Union acts within the limits of its competence. Discussion Paper. --

35. Petrie D. The Principle of Subsidiarity in the European Union: 'Gobbledygook' Entrapped Between Justiciability and Political Scrutiny? The Way Forward // ZPR. -- 2017. -- Vol. 6. -- Pp. 287-318.

36. PintzA. Parliamentary Collective Action Under the Early Warning Mechanism // PO Politique europйenne. -- 2015. -- Vol. 3.

37. Raunio T. Destined for Irrelevance? Subsidiarity Control by National Parliaments. -- Working Paper 376. -- 2010.

38. Romaniello M. Assessing Upper Chamber's Role in the EU Decision-Making Process. -- LUISS Guido Carli School of Government Working Paper No. SOG-WP26/2015. -- 2015.

39. Scripca A. The Principle of subsidiarity in the Netherlands and Romania. A Comparative Assessment of the Opinions Issued under the Early Warning Mechanism. -- Working Paper Series. -- 2017. -- 36 p.

40. Soos E. Monitoring Subsidiarity in the EU Multilevel Parliamentary System // Slovak Journal of Political Sciences. -- 2018. -- Vol. 18. -- Pp. 195-214.

41. Szaloki K. Possibilities of the National Parliaments to Influence the European Union's Decision-Making: Way Till the Treate of Lisbon and Beyond. Theses of the Dissertation of PhD. -- Budapest, 2014. -- 21 p.

42. Vandenbruwaene W. What Scope for Subnational Autonomy: the Issue of the Legal Enforcement of the Principle Subsidiarity // Perspectives on federalism. -- 2014. -- Vol. 6. -- Pp. 45-73.

References

1. Bartenev SA. Razgranichenie kompetentsii mezhdu evropeyskim soyuzom i gosudarstvami-chlenami : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Distortion of competence between the European Union and the Member States: Author's Abstract]. Moscow; 2008. (In Russ.)

2. Kashkin SYu, Chetverikov AO. Evropeyskiy Soyuz: osnovopolagayushchie akty v redaktsii Lissabonskogo dogovora s kommentariyami [European Union: fundamental acts in the version of the Lisbon Treaty with commentaries]. Access from RS "ConsultantPlus".

3. Pavelyeva EA. Rol natsionalnykh parlamentov v normotvorcheskom protsesse ES [The role of national parliaments in the EU rulemaking process. Siberian Law Herald. 2012;2(57):145-149. (In Russ.).

4. Pimenova OI. Pravovaya integratsiya v ES i ee «natsionalnoe izmerenie» [Legal integration in the EU and its "national dimension"]. Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki. 2017;3:136-153. (In Russ.)

5. 4. Pimenova OI. Printsip subsidiarnosti v Evropeyskom Soyuze: peripetii prakticheskogo primeneniya [The Principle of Subsidiarity in the European Union: the vagaries of practical application]. Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki. 2019;4:144-163. (In Russ.)

6. 4. Pimenova OI. Subsidiarnost kak printsip realizatsii sovmestnykh zakonodatelnykh polnomochiy: opyt Evropeyskogo Soyuza i perspektivy ego adaptatsii v rossiyskoy sisteme razgranicheniya polnomochiy po predmetam sovmestnogo [Subsidiarity as a principle of implementation of joint legislative powers: experience of the European Union and prospects of its adaptation in the Russian system of separation of powers on joint jurisdiction : monograph]. Cheboksary: Novoye vremya Publ.; 2015. (In Russ.)

7. Strezhneva M. Rol natsionalnykh parlamentov v upravlenii Evropeyskim Soyuzom [The role of national parliaments in the governance of the European Union]. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya. 2015;1:52-62. (In Russ.)

8. Arribas G. What Does the Lisbon Treaty Change Regarding Subsidiarity within the EU Institutional Framework? EIPAScope; 2012.

9. Auel K, Neuhold C. 'Europeanisation' of National Parliaments in European Union Member States: Experiences and Best Practices. Study for the European Parliament's Greens/EFA Group. Graphius; 2018.

10. Boronska-Hryniewiecka K. Democratising the European Multi-level Polity? A (re)Assesment of the Early Warning System. Yearbook of Polish European Studies; 2016.

11. Boronska-Hryniewiecka K. Regions and Subsidiarity after Lisbon: Overcoming the «Regional Blindness». Working Paper. LUISS School of Government Working Paper; 2013.

12. Chien-Yi Lu. Democratic Implications of the Treaty of Lisbon. EurAmerica. 2015;45(3).

13. Cooper I. A «Virtual Third Chamber» for the European Union? National Parliaments Under the Treaty of Lisbon. West European Politics. Vol. 35; 2012.

14. 13. Cooper I. A Yellow Card for the Striker: National Parliaments and the Defeat of EU Regulation on the Right to Strike. Journal of European public policy. Vol. 22; 2015.