Становление молдавской системы местного самоуправления в контексте европейской интеграции (1990-е гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Становление молдавской системы местного самоуправления в контексте европейской интеграции (1990-е гг.)

Елена А. Косован

Российский государственный гуманитарный университет Москва

Аннотация

В статье рассматривается процесс формирования институциональных и правовых основ системы местного самоуправления в Республике Молдова. Хронологически исследование охватывает первое десятилетие после распада Советского Союза. Становление национальной системы местного самоуправления автор помещает в контекст европейского вектора молдавской внешней политики, анализируя этот процесс (в особенности проведение так называемой «реформы децентрализации») с точки зрения взаимодействия Молдовы с Евросоюзом и Советом Европы. Концептуальной основой исследования являются теории формальной структуры и социальной имитации.

Автор коротко характеризует советскую систему самоуправления, постепенный отказ от которой составлял сущность реформ 1990-х гг., а также касается вопросов об организации самоуправления в соответствии с англосаксонской и континентальной моделями и о современных системах самоуправления, существующих в Евросоюзе, к членству в котором Республика Молдова стремится. В статье последовательно анализируются этапы работы молдавских законодателей, направленной на формирование местных органов власти, оцениваются ее результаты как с точки зрения соответствия европейским нормам и принципам организации местного самоуправления, так и в контексте национальной этнополитической, институционально-правовой, гражданско-политической специфики. Согласно авторской гипотезе, Республика Молдова выстраивает систему местного самоуправления, внедряя в свои формальные структуры элементы институционального окружения (европейские принципы регионализации и деконцентрации), но при этом исходит не столько из их соответствия конкретным целям и задачам молдавского государства, его политическим, экономическим и социокультурным особенностям, сколько из их символического веса, способности легитимировать Молдову на международной арене в качестве государства, успешно совершающего демократический транзит.

Ключевые слова: Молдова, публичное управление, реформа, Восточное партнерство, Европейский союз, Совет Европы

Abstract

Formation of the Moldovan local self-government system in the context of European integration (1990s)

Elena A. Kosovan

Russian State University for the Humanities Moscow

The article considers the process of formation of the institutional and legal framework for the local self-government system in the Republic of Moldova. Chronologically, the study covers the first decade after the collapse of the Soviet Union. The author places the formation of the national local self-government system in the context of the European vector of Moldovan foreign policy, analysing the process (especially the implementation of the so- called “decentralization reform”) from the perspective of Moldova's interaction with the European Union and the Council of Europe. The theories of formal structure and social imitation provide the conceptual framework for the study.

The author briefly describes the Soviet self-government system, the gradual abandonment of which was the essence of the reforms of the 1990s, and touches upon the organization of self-governance according to the Anglo-Saxon and Continental models and the modern systems of self-governance existing in the European Union, to which the Republic of Moldova aspires to become a member. The article consecutively analyses the stages of work of Moldovan legislators aimed at the formation of local authorities, evaluating its results both in terms of compliance with European norms and principles of local self-government organization and in the context of the national ethno-political, institutional and legal, civil and political specificity. According to the author's hypothesis, the Republic of Moldova builds a system of local self-government by introducing elements of its institutional environment (European principles of regionalization and deconcentration) into its formal structures, but proceeds not so much from their compliance with specific goals and objectives of the Moldovan state, its political, economic and sociocultural specificities, as from their symbolic weight and ability to legitimize Moldova on the international scene as a state successfully undergoing a democratic transition.

Keywords: Moldova, public administration, reform, Eastern Partnership, European Union, Council of Europe

Введение

Одним из важнейших аспектов формирования постсоветской государственности является создание института местного самоуправления (МСУ). О роли МСУ написаны сотни работ, и мы знаем, что рационально организованная и правильно функционирующая система местного самоуправления эффективно удовлетворяет интересы и защищает права граждан, совместно проживающих на определенной территории, способствует согласованию интересов социума и государства, повышению вовлеченности населения в процесс управления и формированию гражданского общества Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть: Пособие для населения и некоммерческих организаций / Межрегиональный общественный фонд «Сибирский центр поддержки общественных инициатив. Новосибирск, 2009. С. 8; Завадский АЛ. Беларусь и Европейский Союз. Возможности взаимовыгодного сотрудничества в сфере местного самоуправления. Февраль 2012 г. [Электронный ресурс] // Фонд им. Фридриха Эберта. (дата обращения 13 декабря 2020). [Бутырина 2010, с. 1]. Органы местного самоуправления не только решают вопросы, имеющие узколокальное значение - в долгосрочной перспективе их работа сказывается на социально-экономическом, политическом и социокультурном развитии государства в целом.

Современная теория права и управления предполагает существование нескольких моделей МСУ

Наиболее распространен бинарный подход, который позволяет выделить англосаксонскую и континентальную модели. В основе англосаксонской модели, которая характеризуется высокой независимостью местных властей от государства, лежит теория свободной общины, базирующаяся на признании естественным и неотъемлемым права общины свободных граждан на самоуправление и подразумевающая невмешательство или ограниченное вмешательство государственной власти в общинные дела. Государство делегирует органам местного самоуправления ряд правительственных прав, обеспечивая разделение функций и полномочий между ними и органами госвласти и гарантируя им независимость и неприкосновенность [Бабичев 2004, с. 71].

Континентальная же модель опирается на государственную теорию местного самоуправления, согласно которой компетенция общины свободных граждан не является природной (как права и свободы человека и гражданина), но создается государством, по этому МСУ является частью системы государственной власти, а полномочия местных властных структур - разновидностью государственных функций [Бабичев 2004, с. 71].

Особая, весьма интересная ситуация сложилась в СССР и в социалистических государствах Восточной Европы. «Западные» модели МСУ были несовместимы с социалистической государственностью, поскольку основополагающим принципом социалистического управления является так называемый «демократический централизм», исключающий противопоставление местных органов высшим органам власти. В соответствии с данным принципом в СССР произошло слияние местных и высших органов власти в рамках единой системы государственного управления, органы МСУ были включены в вертикально интегрированный и жестко иерархизированный государственный механизм и не имели реальной автономии Бусыгина И.М. Местное самоуправление [Электронный ресурс] // Фонд знаний «Ломоносов». (дата обращения 10 июля 2021). [Ешинимаева 2005, с. 47]. И хотя они все-таки выполняли ряд функций, свойственных местному самоуправлению в классическом понимании, формализм, жесткое ограничение муниципальной демократии и постоянный контроль со стороны вышестоящих органов, а главное - отсутствие серьезной материальной базы делали их в известной степени декоративным институтом Там же. [Артемов 1999, с. 64, 66].

Распад Советского Союза поставил новые независимые государства перед проблемой создания новых систем МСУ. Весьма часто эта проблема оказывалась тесно переплетена с проектами интеграции в европейские структуры.

В ЕС не существует единой системы местного управления. В Договоре о Европейском союзе указано, что эта организация с уважением относится к национальной самобытности в том, что касается организации политических структур, в том числе на местном и региональном уровне Договор о Европейском союзе (новая ред.). Раздел I «Общие положения», ст. 4, п. 2 [Электронный ресурс] // Право Европейского союза. (дата обращения 18 июля 2021).. Следовательно, каждое государство-участник ЕС выстраивает собственную систему МСУ, а европейское право, регулирующее отношения в этой сфере, довольно слабо интернационализировано [Черкасов 2016, с. 150]. В странах ЕС представлены разные системы самоуправления (и англосаксонская, и континентальная, а также их варианты и гибриды) и типологически различные органы МСУ. При этом существуют общеевропейские нормы, на которые ориентируется все «европейское сообщество». Эти нормы зафиксированы в Европейской хартии местного самоуправления (1985), Декларации по регионализму в Европе (1996), Лиссабонском договоре (2007/2009) и в других документах. Неотъемлемой частью евроинтеграции является регионализация - децентрализация власти в рамках национальных государств-членов ЕС и рост самостоятельности субнациональных единиц, которые становятся полноправными участниками структурных изменений в Европе - «Европе регионов» [Авчухова, Белов 2006, с. 83; Рысаева 2016, с. 55]. Этот процесс осуществляется в рамках Европейского союза и Совета Европы [Грицун 2018, с. 134].

Сближение постсоветских государств с европейскими структурами подразумевает их согласие с политикой децентрализации и регионализации при сохранении местных особенностей МСУ. Иными словами, бывшие республики СССР формируют собственные модели местного самоуправления, взяв за образец англосаксонский или континентальный вариант, но общие принципы функционирования национальных моделей должны соответствовать основным европейским нормам Эти нормы зафиксированы в Европейской хартии местного самоуправления, подписание которой является с 1988 г. обязательным условием вступления в Совет Европы, а также в Декларации по регионализму в Европе Ассамблеи Регионов Европы (АРЕ). См.: Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). СЕД № 122 [Электронный ресурс] // Council of Europe. (дата обращения 18 июля 2021); Декларация по регионализму в Европе (4 декабря 1996 г. Базель) [Электронный ресурс] // Единый образовательный портал Алтайского государственного университета. (дата обращения 18 июня 2021).. Учитывая все сложности переходного периода, приходится признать, что это непростая задача, чреватая многими срывами и конфликтами. Ситуацию усугубляет и то, что во многих постсоветских государствах имеются очаги этнотерриториальных раздоров и сепаратизма. Данная работа посвящена одной из самых «сложных» в этом смысле новых независимых республик - Молдове. Ниже мы рассмотрим начальные этапы формирования молдавской МСУ в контексте реализации властями страны курса на сближение с Евросоюзом.

Начальный этап формирования молдавской системы МСУ (1991-1993)

Становление молдавской государственности происходило в крайне тяжелых условиях. Национальная экономика находилась в состоянии кризиса, в стране отсутствовали необходимые государственные институты, представления властных элит о будущем Молдовы, о ее внутри- и внешнеполитических целях были весьма туманны, да и само существование Республики Молдова ставилось под сомнение как сторонниками восстановления СССР, так и сторонниками объединения с Румынией (унионистами) Radu N. Report on regional democracy in Moldova - CPR (7) 4 Part II [Электронный ресурс] // Council of Europe. 2000. 18 April. (дата обращения 28 октября 2020). [Андриеш 2013, с. 9]. Так как в начале 1990-х гг. Молдова столкнулась с приднестровским и гагаузским конфликтами, вопрос о ее существовании в качестве, по крайней мере, единого государства не был праздным.

Национальные властные элиты оказались слабо подготовлены к самостоятельности как во внутренней, так и во внешней политике и были заняты переделом полномочий, поэтому осознание места постсоветской Молдовы в системе международных отношений и ее внутриполитического пути происходило медленно и конфликтно и во многом определялось «зависанием» страны между двумя полюсами - российским и румыно-европейским [Андриеш 2013, с. 10].

Подобная ситуация не была специфически молдавской. Большинство республик СССР, пустившись в свободное плавание, оказались дезориентированными внутри-, внешне- и геополитически и обладали слишком скудными ресурсами, чтобы играть самостоятельную политическую роль даже на региональном уровне. В итоге они оказались перед выбором: за какой из доминирующих региональных и(ли) мировых сил следовать [Маммадов 2017, с. 81]. Со временем на постсоветском пространстве образовалась сравнительно узкая группа государств, для которых внешняя политика превратилась в фундаментальную основу экономического, политического, социокультурного развития. В эту группу вошла и Молдова.

Уже на первом этапе становления национальной государственности в политических кругах Молдовы зародилась идея о европейской интеграции РМ. Примечательно, что впервые она была озвучена унионистами [Андриеш 2013, с. 10]. Однако в начале 1990-х гг. эта идея еще не имела четкого оформления, ее носители не были уверены в том, в каком качестве Молдова может претендовать на членство в «европейской семье» - как самостоятельное государство или же в составе Румынии. Что же касается позиции Евросоюза, то мы в целом солидарны с мнением Маркуса Бройха, который называет 1991-1995 гг. в истории взаимоотношений Молдовы и Евросоюза периодом взаимного дистанцирования и равнодушия [Broich aus Leer 2008, p. 61].

Впрочем, это не означает, что сотрудничество как таковое в этот период отсутствовало. В частности, одним из его приоритетных направлений было содействие демократизации молодого молдавского государства, формированию в Молдове институтов так называемой «прямой», «локальной» или «непосредственной демократии», к которым относятся и органы местного самоуправления.

В 1991 г. Молдова присоединилась к программе ЕС TACIS (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States), которая подразумевала содействие экономическим преобразованиям в республиках бывшего СССР - с тем, разумеется, чтобы взаимодействие с последними отвечало интересам Евросоюза Подробнее о программе см.: Пашковская И.Г. Институциональная основа внешней помощи Европейского союза (в контексте ее политической составляющей) // Международное право - International Law. 2006. № 2 (26). С. 140-162.. Поскольку развитие рыночной экономики тесно связано с формированием институтов демократического управления, в качестве одного из ключевых направлений реализации TACIS была заявлена поддержка реформ в сфере публичного менеджмента (public administration), ключевым элементом которой является МСУ Согласно докладу TACIS 2000 г., на начальном этапе реализации программы (1991-1994) Кишиневу на реорганизацию социального сектора и системы публичного управления было выделено более 4 млн экю Evaluation of TACIS Country Strategy in Moldova: Final Report. Vol. I - Executive Summary and Main Text. Submittet by NOMISMA and ECONO- MISTI ASSOCIATI (Bologna, Italia) in collaboration with AGREX (Chisinau, Moldova), December 2000. P. 15, 18..

Кое-какие шаги в направлении реформ были сделаны молдавскими властями еще до распада СССР, и мы можем утверждать, что начало формированию современной молдавской системы местного самоуправления было положено на рубеже 1980-1990-х гг.

Ускоренное перестройкой разложение советской системы отразилось и на институте МСУ, который нуждался в модернизации. С этой целью в 1989 г. в законы о местном самоуправлении и об административно-территориальном управлении Молдавской ССР были внесены изменения, в соответствии с которыми МСУ было отделено от партийно-политической системы [Cornea 2012, p. 73].

Затем, в 1990 г., Верховный Совет МССР утвердил Постановление о совершенствовании административно-территориального устройства республики и обязал Комитет по самоуправлению и местной экономике рассмотреть возможность создания новых административно-территориальных единиц - уездов, или жудецов (от рум. jude(e) [Cornea 2012, p. 73]. Административно-территориальное деление МССР отличалось высокой дробностью: в 1980-е гг. в республике было 40 районов; районы включали 829 сельсоветов, 21 город (из которых 10 находилось в республиканском подчинении и 11 - в районном) и 49 поселков городского типа. Такая политика обычно основывалась на стремлении к максимальной централизации управления и была оправдана в советских условиях, но вне советского порядка не имела смысла [Cornea 2015, p. 266-269].

10 июля 1991 г. были приняты Закон «Об основах местного самоуправления» № 635-XII и Постановление № 636 о порядке введения в действие данного закона Hotarоre Nr. 636 din 10.07.1991 pentru aplicarea Legii Republicii Moldova “Cu privire la bazele autoadministrarii locale”. Publicat: 30.12.1991 оn Monitorul Oficial Nr. 11-12 art. 111 [Электронный ресурс]. Ministerul Justicier (дата обращения 12 августа 2020).. По условиям указанных актов в стране вводился двухэтапный переходный период. На первом этапе, т. е. с 10 июля 1991 г. и до принятия Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова, должны были произойти:

- децентрализация государственной власти в пределах существующих районов;

- расширение компетенций сел (или коммун как сельских объединений) и городов;

- укрепление исполнительной власти по вертикали.

В течение двух недель после вступления в силу Закона «Об основах местного самоуправления» районные Советы народных депутатов, а также Советы городов республиканского подчинения должны были ...созвать последние свои сессии и избрать на них единое официальное лицо, ответственное за государственное администрирование на подведомственной территории, - соответственно председателя исполнительного комитета района и примара города с новыми функциями (Постановление «О порядке введения в действие Закона Республики Молдова “Об основах местного самоуправления”», п. 2а).

После этого Советы народных депутатов следовало преобразовать в советы соответствующих административных единиц, депутаты становились советниками, а председатели сельских, поселковых, городских (в городах районного подчинения) Советов - примарами. Председателей районных исполнительных комитетов и примаров городов республиканского подчинения должен был утвердить президент РМ (п. 2а).

На втором этапе предполагалось завершить реформу всей молдавской системы административно-территориальной организации (п. 2b). При этом конкретные сроки реализации реформы установлены не были.

Таким образом, еще до распада Советского Союза в Молдове были определены основные административно-территориальные единицы, в которых следовало ввести самоуправление (районы; города, в том числе республиканского подчинения; села и их объединения - коммуны), а также новые органы власти и должностные лица (советники, председатели исполкомов районов, примары). Поскольку советская система МСУ не ликвидировалась полностью, сформировалась переходная гибридная система, в рамках которой сосуществовали советские и постсоветские элементы [Макухин 2017, с. 129; Cornea 2012, p. 73].

Именно она определяла сущность молдавского самоуправления на местах в самый трудный период постсоветской истории страны - 1991-1993 гг.

К этому же времени относится деятельность рабочих групп, организованных Постоянной комиссией молдавского парламента по вопросам местного самоуправления и экономики. Они подготовили три законопроекта, которые должны были лечь в основу новой системы МСУ - «Об административном устройстве территории» (“Cu privire la organizarea administrative a teritoriului”), «О местном публичном управлении» (“Cu privire la administrarea publica locala”), «О местных выборах» (“Cu privire la alegerile locale”). Законопроекты предусматривали:

- разукрупнение административно-территориальной структуры Молдовы;

- организацию местного самоуправления в соответствии с основными принципами Европейской хартии местного самоуправления;

- приведение порядка организации и проведения выборов в соответствие с основополагающими принципами европейской электоральной демократии [Cornea 2018, p. 509].

Однако в условиях дезинтеграции страны административно-территориальная реформа и реформа МСУ оказались невозможны.

Формирование молдавской системы МСУ в 1994-1997 гг.

Возвращение к проблеме реорганизации административно-территориального устройства Молдовы и органов местной власти приходится на 1994-1997 гг. Этот период весьма интересен с точки зрения геополитического самоопределения страны и влияния этого самоопределения на внутриполитический процесс.

На рубеже 1993-1994 гг. происходит активизация молдо-европейских контактов. Считается, что именно в это время начинается формирование политико-юридических основ взаимоотношений РМ и ЕС [Гудым 2002, с. 9-10]. Инициатором в данном случае выступает молдавская сторона, которая нуждается в расширении экономического взаимодействия с евроструктурами.

В конце 1993 - начале 1994 г. власти Молдовы в лице президента Мирча Снегура и премьер-министра Андрея Сангели начинают настойчиво обращаться к представителям ЕС с просьбой рассмотреть возможность расширения молдо-европейского сотрудничества. Эта просьба содержалась в письмах М. Снегура руководству евроструктур (ноябрь 1993 г., январь 1994 г.); проблему расширения сотрудничества между ЕС и Молдовой обсуждал А. Сангели во время своей встречи с комиссарами ЕС по торговле и внешним связям сэром Леоном Бриттеном и Хансом ван ден Бруком (ноябрь 1993 г.) Во время этой встречи А. Сангели дали понять, что расширение мол- до-европейского сотрудничества вообще и заключение Соглашения о партнерстве и сотрудничестве в частности зависят от того, насколько активно молдавские власти будут проводить реформы и какова будет результативность этих реформ [Broich aus Leer 2008, p. 63]. [Broich aus Leer 2008, p. 62-63]. Были и другие встречи и переговоры, итогом которых стала работа специальной комиссии Евросоюза: она должна была оценить преобразования, проведенные в Молдове в 1991-1994 гг., и сделать вывод относительно возможности заключения между ЕС и РМ Соглашения о партнерстве и сотрудничестве Bologan D. The Adjustment of Moldova's Competition Law to European Union Competition Law // Discussion Paper (Edition of Europa-Kolleg Hamburg, Institute for European Integration). 2015. № 1/15. P. 8 (далее - СПС) [Broich aus Leer 2008, p. 62; Roper 2008, p. 87].

Несмотря на то, что Молдова находилась в самом начале весьма болезненного перехода от советского к постсоветскому порядку, Комиссия в целом положительно оценила произошедшие в стране изменения: европейские эксперты отметили и проведение первых многопартийных выборов в парламент в феврале 1994 г., и осуществление законодательной реформы, и подготовку новой Конституции, и либерализацию экономики, и демократизацию социально-политической сферы. По их мнению, все это свидетельствовало об изменениях к лучшему [Гудым 2002, с. 9-10]. Кроме того, к 1994 г. была прекращена горячая фаза Приднестровского конфликта и урегулирован вопрос о статусе Гагаузии.

Позитивная оценка первых итогов молдавского постсоветского транзита позволила ЕС и РМ заключить СПС в ноябре 1994 г. И хотя Соглашение вступило в силу не в 1994, а в 1998 г. (ему предстояло пройти процедуру ратификации в молдавском парламенте, Европарламенте и в законодательных органах всех стран-членов ЕС), в историографии (особенно молдавской) его подписание традиционно оценивается как важная веха.

Считается, что после подписания СПС европейский выбор Молдовы начинает формулироваться все более четко; постулируется, что вступление РМ в отношения партнерства с ЕС становится актом согласия с «европеизацией» страны, с тем, что основная цель ее постсоветского перехода и модернизации заключается в приближении (при помощи ЕС) к «копенгагенским критериям» (стабильное функционирование институтов, обеспечивающих демократию, верховенство закона, свободная реализация прав человека, развитие рыночной экономики и др.) [Андриеш 2013, с. 15; Гудым 2002, с. 31].

Однако мы полагаем, что в 1994-1997 гг. все было далеко не столь однозначно.

В 1994 г. Молдова не только заключила Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с ЕС, но и стала полноправным членом Содружества Независимых Государств. В последующие годы официальный Кишинев балансировал между ЕС и СНГ, притом взаимодействие с отдельными странами-членами ЕС и международными финансовыми институтами оставалось более тесным, нежели с Евросоюзом как таковым [Кириллов, Путинцев 2012, с. 27].

Однако спорить с тем, что у молдавских властных элит в этот период укрепляется представление об интеграции РМ в ЕС как об оптимальном способе формирования демократического европейского государства, не имеющего ни экономических, ни территориально-политических проблем, также затруднительно. Ведь в «Концепции внешней политики Республики Молдова» 1995 г. зафиксировано, что евроинтеграция рассматривается как «реальная возможность упрочить национальную безопасность и обеспечить территориальную целостность» РМ Постановление Парламента Республики Молдова от 8 февраля 1995 г. № 368-XIII «Об утверждении Концепции внешней политики Республики Молдова» [Электронный ресурс] // Юрист. (дата обращения 13 декабря 2020).. Несмотря на то что дело не идет дальше довольно расплывчатых, хотя и броских деклараций, их появление кажется симптоматичным.

Что же касается Евросоюза, для него Молдова все еще остается преимущественно «зоной мягких рисков и угроз», что связано как с неразрешенностью «приднестровского вопроса, так и с тем, что в стране недостаточно развиты основные властные институты, определяющие политическую систему РМ» [Андриеш 2013, с. 15]. Этот тезис хорошо иллюстрирует общение с ЕС преемника М. Сне- гура на посту президента Молдовы Петра (Петру) Лучинского и премьер-министра Иона Чубука в 1996-1997 гг. В декабре 1996 и октябре 1997 г. Лучинский обращается к Председателю Еврокомиссии Жаку Сантеру, а также к главам государств и правительств стран-членов ЕС, декларируя стремление РМ к заключению Соглашения об ассоциации с ЕС в срок до 2000 г. Вопрос об ассоциации Молдовы и Евросоюза обсуждается и на встрече премьер-министра РМ Иона Чубука с представителями ЕС 3-6 декабря 1997 г. Однако на просьбу Лучинского начать переговоры об ассоциации не отреагировал ни один из адресатов, а Чубуку дали понять, что ЕС в принципе одобряет молдавскую инициативу, но начало нового этапа в двусторонних отношениях по-прежнему зависит от прогресса в реализации основных пунктов СПС [Broich aus Leer 2008, p. 67-68].

Характеризуя СПС, отметим, что это было типовое рамочное соглашение - подобные соглашения Евросоюз заключил в 19941998 гг. почти со всеми постсоветскими государствами. Оно не предусматривало вступления страны-подписанта в ЕС, но декларировало установление партнерских отношений между сторонами, развитие сотрудничества в различных сферах (преимущественно в экономических) и готовность ЕС содействовать транзиту партнера к либерально-демократическому порядку. СПС следует рассматривать преимущественно как «декларацию о намерениях», или «дорожную карту», которая в известной степени подразумевала геополитическое самоопределение страны-подписанта и кропотливую работу в приоритетных, прежде всего экономической, областях Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Молдовой 1994 г. / Коммент. П.А. Калиниченко [Электронный ресурс] // Кафедра интеграционного и европейского права МГЮА. (дата обращения 2 августа 2021). [Гудым 2002, с. 31].

Сферу МСУ Соглашение напрямую не затрагивало. В этом смысле гораздо важнее, чем заключение СПС, было вступление Молдовы в состав Конгресса местных и региональных властей (Congress of Local and Regional Authorities of Europe, CLRAE) в 1995 г. и подписание 2 мая 1996 г. Европейской хартии местного самоуправления Вступила в силу 1 февраля 1998 г. - документа, который, повторим, был принят CLRAE Для обозначения большинства организаций и структур мы используем аббревиатуры, образованные от их русскоязычных названий - ООН, ОБСЕ, СЕ, ВП и т. п. Но применительно к Конгрессу местных и региональных властей Совета Европы мы используем англоязычную аббревиатуру CLRAE в связи с тем, что ее русский аналог - КМРВСЕ - сложен для восприятия. в 1985 г., который определил основные принципы работы органов местного самоуправления и ввел гарантии их политической, административной и финансовой независимости О ратификации Европейской хартии местного самоуправления (16 июля 1997). Постановление Парламента Республики Молдова № 1253- XIII [Электронный ресурс] // Monitorul Oficial Al RM. 1997. № 48. URL: (дата обращения 18 января 2021)..

Ранее, в 1994 г., в молдавское законодательство были введены ключевые документы, регулирующие территориально-политическое устройство страны и процесс децентрализации управления. Это Конституция Республики Молдова Constituera Republicii Moldova din 29.07.1994. Publicat: 29-03-2016 оn Monitorul Oficial Nr. 78 art 140 [Электронный ресурс] // Ministerul Justicier (дата обращения 28 ноября 2020)., а также законы «Об административно-территориальном устройстве РМ» (от 7 декабря 1994 г. № 306) Lege Nr. 306 din 07.12.1994 privind organizarea administrativ-teritoriala a Republicii Moldova. Publicat: 14.01.1994 оn Monitorul Oficial Nr. 3-4 art 40. Data intrarii in vigoare: 17.03.1997 [Электронный ресурс] // Ministerul Justitrei. (дата обращения 28 ноября 2020)., «О местном публичном управлении» (от 7 декабря 1994 г. № 310) Lege Nr. 310 din 07.12.1994 privind administrate publica locala. Publicat: 14.01.1995 оn Monitorul Oficial Nr. 3-4 art. 43 [Электронный ресурс] // Ministerul Justitrei. (дата обращения 28 ноября 2020). и «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери)» Lege Nr. 344 din 23.12.1994 privind statutul juridic special al Gagauziei (Ga- gauz-Yeri). Publicat: 14.01.1995 оn Monitorul Oficial Nr. 3-4 art 51 [Электронный ресурс] // Ministerul Justitiei. URL: (дата обращения 28 ноября 2020)..

Согласно этим документам, население Молдовы наделялось правом «объединяться в территориальные сообщества... для решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью в соответствии с законодательством государства и учетом местных, исторических и иных традиций» [Джорджевич и др. 2019, с. 7].

Также, согласно этим актам:

- местное публичное управление было определено как форма представительной власти, которая организуется населением территориальной единицы для решения местных вопросов в соответствии с Конституцией Республики Молдова (Закон «О местном публичном управлении», гл. I «Общие положения», ст. 2);

- к административно-территориальным единицам были причислены села (несколько сел получили возможность объединиться, образовав коммуну), города (некоторые города, играющие особенно важную экономическую, политическую или социокультурную роль в жизни страны, получили право на статус муниципия Аналогично статусу «город республиканского подчинения» в СССР.), районы и автономно-территориальное образование (АТО) Гагаузия Согласно Конституции РМ, «населенным пунктам левобережья Днестра могут быть предоставлены особые формы и условия автономии» (разд. III «Публичные власти», гл. VIII «Публичное управление», ст. 110 «Административно-территориальное управление»). (Конституция РМ, разд. III «Публичные власти», гл. VIII «Публичное управление», ст. 110 «Административно-территориальное устройство»; Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова, гл. II «Административно-территориальные единицы», ст. 3, 4; Закон «О местном публичном управлении», гл. «Общие положения», ст. 1);

- публичное управление данными административно-территориальными единицами должно было осуществляться в соответствии с принципами местной автономии, децентрализации, выборности местных властей и консультаций с населением административно-территориальной единицы по важнейшим вопросам местного значения (Конституция Республики Молдова, разд. III «Публичные власти», гл. VIII «Публичное управление», ст. 109, 110, 112; Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова», гл. I «Общие положения», ст. 2, 3; Закон «О местном публичном управлении», гл. I «Общие положения», ст. 1, ст. 3-1);

- за административно-территориальными единицами был закреплен статус юридических лиц, финансово независимых, владеющих собственностью, обладающих правом инициативы в управлении местными публичными делами через органы местного публичного управления (Закон «О местном публичном управлении», гл. I «Общие положения», ст. 1, ст. 3-2);

- к органам местного публичного управления были причислены сельские (коммунальные), городские (муниципальные), районные советы как правомочные органы власти, примэрии сел (коммун), городов (муниципиев) и районные исполнительные комитеты, примары сел (коммун), городов (муниципиев) и председатели районных исполнительных комитетов как исполнительные органы власти (Закон «О местном публичном управлении», гл. I «Общие положения», ст. 7-1);

- представительные органы местного публичного управления должны были образовать двухуровневую систему: первый уровень - сельские (коммунальные), городские советы и при- мары сел (коммун), городов, второй - районные советы и председатели районных исполнительных комитетов, муниципальные советы и примары муниципиев; районные и муниципальные советы должны были координировать деятельность сельских (коммунальных), городских советов, причем отношения между ними должны были выстраиваться в соответствии с принципами автономии, законности и сотрудничества в решении общих вопросов (Закон «О местном публичном управлении», гл. I «Общие положения», ст. 6, пп. 1-2);

- сельские (коммунальные), городские (муниципальные), районные советы должны были избираться в соответствии с Законом о местных выборах сроком на 4 года (Закон «О местном публичном управлении», гл. I «Общие положения», ст. 7-2);

- примэрии сел (коммун), городов (муниципиев), районные исполнительные комитеты должны были избираться соответствующими советами, а примары сел (коммун) и городов - в соответствии с Законом о местных выборах (Закон «О местном публичном управлении», гл. I «Общие положения», ст. 7, пп. 4-5).

Особо отметим, что в Конституции и в законе «О местном публичном управлении» оговаривалось, что перераспределение полномочий центра в пользу местных властей «не может затрагивать унитарный характер государства» (Конституция РМ, гл. VIII «Публичное управление», ст. 109 «Основные принципы местного публичного управления», п. 3; Закон «О местном публичном управлении», гл. I «Общие положения», ст. 5, п. 2).

На первый взгляд все выглядело логично и в целом соответствовало демократическим стандартам. Руководствуясь консультациями Совета Европы, молдавские законодатели постарались привести национальное право в части самоуправления в соответствие с европейской концепцией местной автономии и децентрализации Osadci А. Decentralisation and local public administration reform in Moldova: Status report. March 2021. P. 5 [Электронный ресурс] // Issue: Digital Publishing Platform. (дата обращения 1 августа 2021)..

Однако территориальная организация публичной власти осталась в основном прежней, если не считать некоторых понятийных новаций, а также установления «минимальных условий», необходимых для получения статуса независимой административно-территориальной единицы (не менее 1000 жителей, наличие средств для содержания управленческого корпуса) [Cornea 2018, p. 511].

Что же касается «Закона о публичном управлении», в нем были допущены нестыковки и противоречия, которые впоследствии оказали негативное влияние на реализацию основных функций МСУ.

Во-первых, статус представителей местного самоуправления оказался размытым: они выступали одновременно как персоны, избираемые народом, и как должностные лица, назначаемые вышестоящими властями (гл. I «Общие положения», ст. 7, пп. 4-7).

Во-вторых, положение о координирующей роли районных и муниципальных советов по отношению к сельским (коммунальным) и городским советам поставило последние фактически в подчиненное положение (гл. I «Общие положения», ст. 6-2).

В-третьих, не были четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и государственной власти [Popa et al. 2001, p. 294].

В-четвертых, закон не решал проблему финансирования местных властей, которая ставила под сомнение существование местных властных структур в принципе: у муниципалитетов не было собственных ресурсов и они полностью зависели от вливаний из госбюджета; однако, как отмечает С. Корнеа, в условиях сокращения ВВП на две трети и обесценивания национальной валюты государство больше не могло финансировать местные структуры, не способные выжить в рыночных условиях [Cornea 2018, p. 513]. Таким образом, они были обречены на банкротство.

Деструктивный характер перечисленных недочетов проявился в полной мере после всеобщих местных выборов, которые прошли в Молдове 16 апреля 1995 г. Alegeri locale 1995 [Электронный ресурс] // Partide politice din Re- publica Moldova. (дата обращения 12 июля 2021). Органы местного самоуправления были созданы, но они не получили реальной автономии и финансовой независимости, а потому не могли полноценно функционировать [Popa et al. 2001, p. 295; Cornea 2018, p. 510].

В следующие два года в законы о местном публичном управлении и об административно-территориальном устройстве вносились поправки, а в 1997 г. к пакету документов, на основе которых происходило формирование каркаса МСУ, добавился Кодекс о выборах Республики Молдова [Костаки, Боршевский, Мазур 2011, с. 5]. Кодекс установил порядок, в соответствии с которым примары городов (муниципиев), секторов и сел (коммун) и советники районных, городских (муниципальных), секторальных и сельских (коммунальных) советов должны были избираться сроком на 4 года на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (Кодекс о выборах РМ, разд. V «Местные выборы», ст. 130 «Местные выборы», п. 1). Кроме того, в 1996-1997 гг. появились акты, регулирующие финансовые вопросы и имеющие прямое отношение к сфере местного самоуправления: закон «О бюджетной системе и бюджетном процессе» от 24 мая 1996 г. № 847-XIII и Налоговый кодекс РМ Молдова от 27 апреля 1996 г. № 1163 Секриеру А., Драгомир-Ромару Л. Управление местными публичными финансами: Руководство для местных органов власти. Кишинэу: Ин-т развития и социальных инициатив (ИРСИ) «Viitorul», 2015. С. 12, 14..

Несмотря на эти нововведения, гибридная система, подразумевающая сосуществование новых и старых элементов самоуправления, разрушена не была.

Стремились ли к этому инициаторы, организаторы и идеологи реформы?

Мы полагаем, во-первых, что на фоне Приднестровского конфликта, в условиях экономического кризиса и формирования новых государственных структур молдавские властные элиты - на республиканском, региональном и локальном уровнях - проблемы административно-территориальной организации власти и ее местной автономии не воспринимали как первостепенные, а возникшее и быстро углублявшееся противоречие между либерально-демократическими реформами в других сферах и по существу советской системой в сфере МСУ не считали критически значимым для молодой молдавской государственности [Cornea 2018, p. 514]. Усвоение европейских норм в процессе реформирования государственных и общественных институтов Молдовы происходило в 1990-е гг. в значительной степени в режиме имитации.

Пример Молдовы в данном случае далеко не уникален. Демократический транзит во всех постсоветских государствах в 1990-е гг. носил во многом «фасадный», или имитационный, характер: формирование новых институтов (в том числе института МСУ) происходило путем механического переноса на постсоветскую почву тех норм и принципов, которые воспринимались как «правильные», либерально-демократические. Они либо вообще не могли прижиться на постсоветской почве по ряду причин (отсутствие гражданского общества, трудное развития политического плюрализма, формирование политических элит, для которых власть была в первую очередь формой бизнеса, и т. п.), либо приживались в течение долгого времени, претерпевая значительные трансформации.

Ряд молдавских исследователей склонен считать, что Конституция РМ 1994 г. и Европейская хартия местного самоуправления, а также и другие международные соглашения, подписанные руководством страны в середине 1990-х гг., служили только ширмой, которая помогала создать видимость принятия Молдовой европейских демократических ценностей [Cornea 2018, p. 512].

Объявляя о своей приверженности принципам регионализации и деконцентрации власти То есть постепенного делегирования компетенций центра органам местной власти., о готовности следовать рекомендациям европейских экспертов и выполнять условия соглашений с евроструктурами, молдавские власти поступали в соответствии с теорией формальной структуры, описанной Дж. Мейером и Б. Роуэном Перевод на русский язык см.: Мейер Дж., Роуэн Б., Чириков И.С., Юдин Г.Б. Институционализированные организации: формальная структура как миф и церемониал // Экономическая социология. 2011. Т 12. № 1. С. 4367 [Электронный ресурс] // Научная электронная библиотека «КиберЛенинка». (дата обращения 3 июля 2021).. Молдавское государство выступало в роли «организации», которая внедряла в свои формальные структуры элементы институционального окружения (европейские принципы регионализации и деконцентрации), но делала это не потому, что эти элементы казались ей эффективными, а потому, что они были легитимированы в институциональной «европейской» среде (присущи «цивилизованному», «демократическому» государству) и гарантировали признание этой среды. Ценность внедряемых элементов определялась исходя из чисто церемониальных критериев, а не их работоспособности и особенно адекватности молдавскому внутриполитическому процессу [Ваславский, Габуев 2016, с. 65].

Кроме того, необходимо принять во внимание сложность положения Молдовы: на протяжении 1990-х гг. страна оставалась под угрозой распада. В этих условиях сохранение советской централизованной системы воспринималось как гарантия сохранения целостности РМ, тогда как регионализация и деконцентрация власти расценивались в лучшем случае как повод к многоуровневым переделам власти и резкому повышению политической турбулентности, а в худшем - как фактор дезинтеграции страны (что не было лишено оснований) Особенно если учесть, что, помимо Приднестровья и Гагаузии, в Молдове были и другие проблемные области, где молдаване не составляли большинство населения, - например, Северная Молдавия или Бессарабский, Кагульский и Тараклийский районы на юге [Путинцев 2018, с. 68]..

Именно поэтому представители TACIS были очень осторожны в оценке реформы молдавской системы МСУ и выражали убежденность в том, что преобразования в целом и особенно передел зон ответственности между республиканскими и местными властями требуют от руководства страны большой осторожности, дабы избежать этнизации муниципального вопроса и повышения его конфликтогенности Evaluation of TACIS Country Strategy in Moldova... P. 85.. Эти же соображения использовались в качестве оправдания малой результативности, которую демонстрировали проведенные в стране преобразования: эксперты TACIS указывали на то, что к началу нового тысячелетия Кишиневу удалось достичь лишь «незначительного прогресса» в области местного самоуправления, но эта оценка не являлась негативной Ibid..

Оценки CLRAE были аналогичными. Поскольку ключевым направлением деятельности этой организации является мониторинг «состояния местной и региональной демократии в государствах-членах Совета на предмет соблюдения Европейской хартии местного самоуправления» Конгресс местных и региональных властей Совета Европы (КМР- ВСЕ) [Электронный ресурс] // Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации. (дата обращения 1 марта 2021)., после ее ратификации Молдовой

Конгресс подключился к анализу молдавской реформы системы МСУ и трижды - в 1998, 2000 и 2002 гг. - составлял рекомендации (№ 38, 84, 110) и выносил резолюции (№ 59, 103, 132), которые в основном перекликались с оценками и рекомендациями экспертов TACIS.

Молдавская система МСУ в конце 1990-х гг. «Реформа децентрализации»

В истории формирования молдавской системы местного самоуправления особое значение имеют последние годы ХХ в. - 19982000. В 1998 г. вступает в силу СПС между РМ и Евросоюзом, и Молдова официально приобретает статус «партнера ЕС для ведения полноценного политического диалога и укрепления правового и экономического сотрудничества» [Гудым 2002, с. 20]. С этого времени, несмотря на сохраняющуюся политическую нестабильность в РМ, европейская интеграция становится «доминирующей темой политических выступлений Кишинева» и «высшим стратегическим ориентиром» страны, что находит отражение в официальных документах, прежде всего в Правительственных программах (см. ниже) [Андриеш 2013, с. 17; Кириллов, Путинцев 2012, с. 27], авторы которых придают евроинтеграционной стратегии более конкретные очертания. Одной из основных причин повышения значимости европейского вектора в политике Молдовы стал российский дефолт 1998 г. [Кириллов, Путинцев 2012, с. 27].

Считается, что наиболее активно и отчетливо проевропейские симпатии Молдовы артикулировались в 1998-1999 гг., в период доминирования в парламенте Альянса за демократию и реформы и работы правительства Иона Стурзы. После отставки последнего и формирования кабинета Дмитрия (Думитру) Брагиша произошла корректировка внешнеполитического курса Молдовы, которая подразумевала активизацию молдо-российского взаимодействия. Однако мы убеждены, что «европейское» направление молдавской внешней политики осталось приоритетным для РМ вне зависимости от ротации властных элит.

Это подтверждает очередной этап реформирования системы МСУ.

Намерение продолжить преобразования системы местного самоуправления в тесном сотрудничестве с ЕС было зафиксировано в принятой в апреле 1999 г. Программе деятельности Правительства Республики Молдова на 1999-2002 гг. (она же Программа деятельности Правительства Иона Стурзы) «Главенство законов, оживление экономики, интеграция в европейские структуры» (курсив мой. - Е. К.).

В главе III «Реформирование публичного сектора» было указано, что в период действия Программы «правительственные усилия будут сконцентрированы на следующих основных направлениях: публичное управление, социальная политика, региональная политика и обеспечение правопорядка» Программа деятельности Правительства Республики Молдова на 1999-2002 гг. «Главенство законов, оживление экономики, интеграция в европейские структуры» (Постановление Правительства Республики Молдова № 270 от 8 апреля 1999). С. 6 [Электронный ресурс] // Ассоциация Демократии Участия «ADEPT». (дата обращения 1 марта 2021).. В документе было зафиксировано также, что Правительство Молдовы намерено повысить эффективность центрального и местного публичного управления (разд. А), для чего ставит перед собой следующие цели:

- рационализировать структуру и функции органов публичного управления; создать механизм подбора и продвижения кадров исключительно на основе открытого конкурса, защищенного от политического вмешательства и групповых интересов (п. 1);

- устранить вмешательство государства в деятельность, которая может более эффективно осуществляться частным сектором, или передать некоторые функции негосударственным публичным учреждениям (п. 3);

- усилить роль независимой юридической системы, способствовать проведению судебно-правовой реформы, привести законодательство в соответствие с международными стандартами и финансово-экономическими возможностями республики (п. 4) Там же. С. 7..

Также в разделе «Территориально-административная реформа и региональная политика» было указано, что руководство Республики Молдова планирует предоставить «реальную автономию местным органам в управлении публичной деятельностью территорий путем децентрализации государственного бюджета, установления четких прав на местную публичную собственность, создания предпосылок для пополнения доходной части местных бюджетов» (п. 1) Там же. С. 11..

В данном случае важна не декларация территориально-административных преобразований и реформы местного публичного управления, а то, что преобразования и реформа были официально помещены в контекст «интеграции в европейские структуры», т. е. расценивались как средство приближения к европейским стандартам и способ присоединения к «европейской семье».

В новой Программе Правительства Республики Молдова «Законность, консолидация и реформы - на благо нации» (она же Программа действий Правительства Думитру Брагиша) (одобрена в январе 2000 г.) европейская интеграция была вновь обозначена как стратегическая цель РМ (хотя авторы Программы и сочли необходимым оговориться, что, стремясь к «интеграции страны в международное сообщество и в первую очередь в европейские структуры», руководство Молдовы намерено сохранить «традиционные отношения с государствами СНГ») Постановление об утверждении Программы деятельности Правительства Республики Молдова «Законность, консолидация и реформы - во благо нации» (№ 20 от 11 января 2000 г.) [Электронный ресурс] // Ministerul Justicier (дата обращения 15 ноября 2020)., и достичь ее кабинет Д. Брагиша намеревался в основном теми же методами, что и правительство И. Стурзы.

Так, в разделе «Местное управление» было указано, что «государственная политика в области местного публичного управления будет основываться на принципе, по которому соответствующая группа людей или коллектив независимо решают свои проблемы, действуя в рамках плюралистического демократического общества, базирующегося на соблюдении закона и общих прав челове- ка» Там же.. Правительство Д. Брагиша намеревалось: