Публичные процедуры управления государственным и муниципальным имуществом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кафедра административного права и процесса

Московского государственного юридического университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Публичные процедуры управления государственным и муниципальным имуществом

Аннотация

В статье обосновываются особенности государственного управления публичным имуществом, в основе которого иерархическая соподчиненность участников имущественного регулирования. Рассматриваются имущественные прерогативы федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, основанные на правомочиях собственника объектов федеральной недвижимости и движимого имущества, переданного в ведение федеральных унитарных и казенных предприятий на правомочиях хозяйственного ведения и оперативного управления. Обосновывается публичная доминанта правомочий пользования и распоряжения имуществом, отнесенных к ведению федеральных унитарных и казенных предприятий.

Регулирование, основанное на праве оперативного управления, является основным имущественным правомочием федерального министерства, в отличие от права хозяйственного ведения, всегда выступающего в качестве его дополнительного публичного имущественного правомочия, как правило опосредованного функцией нормативно-правовой регламентации.

Правомочия имущественного регулирования, отнесенные к ведению федеральных министерств, затрагивают не только сферу управления государственной недвижимостью и движимыми вещами, находящимися в ведении федеральных или региональных органов исполнительной власти, но и компетенцию распорядительных органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом.

В отличие от имущественных правомочий федеральных министерств, как правило опосредованных их эксклюзивными функциями в сфере нормативно-правового регулирования, федеральные службы в сферах правоохранительной деятельности наделены значимыми императивными правомочиями, предусматривающими бессудное изъятие объектов недвижимости у правомерного собственника (Федеральная служба безопасности, Росгвардия, Федеральная таможенная служба) либо у нарушителя или лица, подозреваемого в совершении правонарушения. В указанных случаях властная деятельность влечет за собой прекращение права собственности в полном объеме либо установление бессудных правоограничений применительно к пользованию и распоряжению объектами непубличной недвижимости.

Управление объектами муниципального имущества обусловлено исключительно удовлетворением потребностей местного самоуправления и, в отличие от государственного имущественного регулирования, не преследует цели обеспечения общегосударственных интересов в сферах экономики, промышленности, административно-политической деятельности. Рассматриваются особенности управления муниципальными унитарными и казенными предприятиями, основанные на имущественных правомочиях, переданных им исполнительно-распорядительным муниципальным органом. Значительное внимание уделено делегированию органам местного самоуправления государственных имущественных правомочий, а также обеспечению органами исполнительной власти финансовой самодостаточности муниципалитетов. Муниципальное имущественное регулирование, основанное на правомочиях хозяйственного ведения и оперативного управления, обусловлено исключительно иерархической соподчиненностью субъектов публичных имущественных отношений и опосредовано предписаниями административного законодательства.

Имущественное регулирование в городах федерального значения, наделенных правомочиями субъекта Федерации, основано на доминанте государственного регулирования и ограничения правомочий муниципальных органов в части владения, пользования и распоряжения городскими объектами недвижимости, движимым имуществом, финансовыми активами.

Ключевые слова: управление государственным и муниципальным имуществом, государственная и муниципальная собственность, межбюджетные трансферты, уставной фонд, дотации, субвенции, муниципальный контроль, федеральные и муниципальные унитарные предприятия, федеральные и муниципальные казенные предприятия, право оперативного управления, право хозяйственного ведения, города федерального значения, санкционирование публичных сделок, федеральные органы исполнительной власти, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, имущественное правомочие, нормативно-правовое регулирование, федеральная собственность, бюджетный контроль, финансовый контроль.

Public Procedures for the State and Municipal Property Regulation

Andrey B. Agapov, Dr. Sci. (Law), Professor of the Department of Administrative Law and Procedure,

Abstract

The paper investigates the features of government control over public property based on hierarchical subordination of the participants of the property regulation.

The paper deals with the property prerogatives of federal ministries, federal services and federal agencies based on the powers of the owner of items of federal immovable and movable property transferred to the competence of federal unitary and state enterprises under the authority of economic management and operational management. The author justifies the public dominance of the powers to use and dispose of property assigned to the control of federal unitary and state enterprises.

Regulation based on the right of operational management is the main property power of the Federal Ministry as opposed to the right of economic management that always operates as its additional public property power, usually mediated by the function of normative regulation.

The power of property regulation assigned to the competence of federal ministries does not affect exclusively the management of public immovable and movable property under the authority of the federal and regional executive bodies, but also the competence of administrative bodies of local government to administer municipal property. Unlike the property powers of federal ministries usually mediated by their exclusive regulatory functions, federal services in the areas of law enforcement are endowed with significant mandatory powers providing for the extrajudicial seizure of immovable property from the rightful owner (Federal Security Service, Rosgvardia, Federal Customs Service) who is an offender or a person suspected of committing an offense. In cases under consideration, exercising authority entails termination of the right of ownership in full or the establishment of extrajudicial legal restrictions in relation to the use and disposal of items of non-public immovable property. Municipal property regulation is conditioned solely in the context of whether it meats the needs of local government and, unlike state property regulation, does not pursue the purpose of ensuring national interests in the areas of economy, industry, administrative-political activity. The author has investigated the features of municipal unitary and state enterprises regulation on the basis of property powers transferred to them by an executive administrative municipal body. The paper has paid considerable attention to the delegation of state property powers to local governments, as well as ensuring financial self-sufficiency of municipalities.

Municipal property regulation, based on the powers of economic management and operational management, is predetermined solely by hierarchical subordination of public entities property relations and is determined by the requirements of administrative legislation.

Property regulation in federal cities endowed with the powers of the constituent entity of the Federation is based on the dominance of the state regulation and limitation of the powers of municipal bodies in terms of ownership, use and disposal of urban immovable property, movable property, financial assets.

Keywords: state and municipal property regulation, state and municipal property, inter-budgetary transfers, authorized fund, grants, subventions, municipal control, federal and municipal unitary enterprises, federal and municipal state enterprises, right of operational management, right of economic management, federal cities, authorization of public transactions, federal executive bodies, federal ministries, federal services, federal agencies, property power, regulatory and legal regulation, federal property, budgetary control, financial control.

Российская Федерация делегирует права собственника федеральным органам исполнительной власти, иным публичным органам и организациям, наделенным правомочиями владения, пользования и распоряжения имуществом, необходимым для обеспечения собственных административных нужд и социально-бытовых потребностей государственных служащих. Федеральные органы исполнительной власти, иные публичные органы и организации наделяют коммерческие организации, созданные в организационно-правовой форме унитарного предприятия, имущественными правомочиями, основанными на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления (казенные предприятия)¹.

Имущественные прерогативы федеральных унитарных и федеральных казенных предприятий определяются Президентом РФ, федеральным Правительством -- субъектами исполнительно-распорядительной деятельности (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ) и подведомственными им федеральными органами исполнительной власти, а также иными публичными органами и организациями, среди последних особое значение имеют государственные корпорации. Публичный статус федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, определяется его учредителем -- федеральным Правительством или федеральными органами исполнительной власти, управомоченными выступать в этом качестве Президентом РФ или федеральным Правительством.

Учредителем федеральных государственных унитарных предприятий, имущество за которыми закрепляется на праве оперативного управления, т.е. казенных предприятий, может быть только федеральное Правительство Статус рассматриваемых видов унитарных предприятий определяется их правомочиями коммерче-ской организации независимо от формы закрепления за ними имущества собственником (ср.: абз. 1 п. 1, п. 2 ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципаль-ных унитарных предприятиях»). Абзац 1 п. 3 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».. Посредством нормативно-правового регулирования учредитель определяет основы имущественного статуса унитарного предприятия, основополагающие правомочия в этой сфере отнесены к ведению федерального Правительства и управомоченных им федеральных органов исполнительной власти, прежде всего Минэкономразвития и других федеральных министерств См. постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномочиях федеральных орга-нов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государ-ственного унитарного предприятия», постановление Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. № 872 «О создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий», а также приказ Минэкономразвития от 25 августа 2005 г. № 205 «Об утверждении примерного устава федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения»..

Основные предпосылки создания ФГУП и казенных предприятий заключены исключительно в обеспечении публичных имущественных потребностей. В организационноправовой форме ФГУП создаются предприятия, к ведению которых отнесены имущественные правомочия в сферах безопасности (в том числе и продовольственной), а также в сферах оборота имущества, изъятого из оборота, или ограниченно оборотоспособного имущества, прежде всего наркотических средств и психотропных веществ и оружия См. абз. 2, 3, 6, 7 п. 4 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных пред-приятиях»..

Казенные предприятия создаются для обеспечения федеральных нужд, в том числе в сферах обороны, безопасности, транспортной деятельности, применительно к обороту имущества, владение, пользование и распоряжение которым определяется усмотрением исполнительной власти, а также в сферах заведомо убыточной деятельности либо деятельности, сопряженной с ценовым регулированием государства См. абз. 9--14 п. 4 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных пред-приятиях»..

Регулирование ограниченно оборотоспособной продукции и продукции, изъятой из оборота, может быть отнесено к ведению как ФГУП, так и казенных предприятий, указанные публичные имущественные правомочия различаются в зависимости от объемов право- ограничений, устанавливаемых собственником имущества, т.е. федеральным Правительством или федеральным органом исполнительной власти. При этом под объектами, изъятыми из оборота (наркотическими растениями, культивирование которых запрещено, либо отдельными видами оружия), следует понимать, как правило, движимые вещи, применительно к которым допускается осуществление отдельных имущественных правомочий под контролем или при непосредственном участии правоохранительных и иных публичных органов или их должностных лиц. Введение имущественных правоограничений допускается применительно к имуществу -- объекту правонарушения, в отношении которого допускается его конфискация или арест, либо применительно к вещам, изъятым у добросовестного собственника либо у лица, подозреваемого в совершении административного проступка или преступления, а также в отношении реквизируемой у добросовестного лица вещи Правомочие имущественного регулирования применительно к вещам, изъятым из оборота, означает введение доминирующих правоограничений, т.е. отдельные имущественные правомочия применяют-ся и в отношении таких вещей (например, их хранение или уничтожение). Исходя из этого, публичные имущественные категории «вещи, изъятые из оборота» и «ограниченно оборотоспособные вещи» сле-дует рассматривать как тождественные понятия.. Хранение, использование таких вещей либо их уничтожение допускаются только в организациях, созданных в организационно-правовой форме ФГУП или казенного предприятия и подведомственных правоохранительному органу.

ФГУП и федеральные казенные предприятия наделены лишь отдельными имущественными правомочиями, а именно правомочиями пользования и распоряжения, реализация которых возможна только с согласия собственника -- федерального органа исполнительной власти, иного публичного органа или организации.

Основополагающим атрибутом имущественных правомочий, основанных на праве оперативного управления и праве хозяйственного ведения, является доминанта публичной регламентации, указанные правомочия ограничены усмотрением органа исполнительной власти, собственника федерального имущества, закрепленного за ФГУП или федеральным казенным предприятием. Только собственник имущества управомочен санкционировать пользование и распоряжение публичным имуществом -- объектами недвижимости и движимыми вещами, распоряжение которыми обусловлено обеспечением общегосударственных потребностей в сферах экономики, промышленности, обороны и безопасности Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М. : Статут, 2010.. Ограничение имущественных правомочий, основанных на правах оперативного управления и хозяйственного ведения, опосредовано обеспечением значимых публичных потребностей, влекущих за собой введение федеральным органом исполнительной власти имущественных правоограничений, предусматривающих:

-- санкционирование публичных сделок ФГУП и федеральных казенных предприятий;

-- изъятие средств уставного фонда ФГУП Абзацы 1, 2 п. 2 ст. 15 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предпри-ятиях»., части прибыли, получаемой ФГУП, и 1/4 чистой прибыли казенного предприятия См. п. 3 ст. 17 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», абз. 2 п. 18 Правил создания и регулирования деятельности федеральных казенных предприятий, ут-вержденных постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. № 827.. Размер прибыли, отчисляемой в федеральный бюджет, в указанных случаях имеет фиксированный размер только применительно к казенным предприятиям, в отношении ФГУП объем отчислений не имеет формализованно-

го выражения и ежегодно определяется федеральным органом исполнительной власти -- собственником имущества, закрепленного за ФГУП на праве хозяйственного ведения, при этом минимальный размер таких отчислений в два раза превышает их максимальные объемы, установленные для казенных предприятий, и составляет 50 % прибыли, остающейся в распоряжении ФГУП после уплаты налогов и иных обязательных платежей, сумма максимальных отчислений определяется ежегодно по усмотрению собственника имущества Пункт 6 Правил разработки и утверждения программы деятельности и определения подлежащей пере-числению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предпри-ятий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228. Применительно к обороту химического оружия соответствующими правомочиями наделен Минпром- торг России (абз. 7 п. 1 Положения о Министерстве промышленности и торговли РФ, утвержденного по-становлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 438). Единственной легитимной формой оборота имущественных объектов, относимых к химическому оружию, является его утилизация и последующее уничтожение (п. 3(1) постановления Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. № 872 «О создании и регу-лировании деятельности федеральных казенных предприятий»)..

Сферы публичного регулирования, применительно к которым управление федеральным имуществом допускается только на основе правомочий оперативного управления, устанавливается Правительством РФ, к его ведению отнесено также определение статуса органа исполнительной власти, управомоченного на осуществление нормативно-правового регулирования и наделенного правомочиями собственника федерального имущества¹¹.

Таким образом, коммерческая состоятельность имущественных правомочий ФГУП и казенных предприятий определяется объемом обязательных отчислений в федеральный бюджет, при этом в отношении казенных предприятий определены их предельные размеры, соответствующие 25 % полученной чистой прибыли, тогда как применительно к ФГУП установлены предельные минимальные объемы таких отчислений.

Правомочиями собственника имущества, основанного на праве хозяйственного ведения, наделяются федеральные органы исполнительной власти, соответствующие объекты недвижимости и движимое имущество закрепляется собственником за федеральными государственными унитарными предприятиями.

Решение о создании ФГУП, основанного на праве хозяйственного ведения, принимается федеральным Правительством по инициативе соответствующего органа исполнительной власти, а применительно к ФГУП, подведомственным Управлению делами Президента РФ (УДП), такие решения принимаются непосредственно этим публичным органом, наделенным правомочиями федерального агентства Подпункт «а.1» п. 3 постановления Правительства РФ «О полномочиях федеральных органов исполни-тельной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного уни-тарного предприятия»..

Контроль за осуществлением правомочий собственника федерального имущества в соответствии с его целевым предназначением отнесен к ведению Росимущества, за исключением объектов недвижимости и движимого имущества, находящегося в собственности Минобороны, УДП и Росморречфлота и закрепленного за подведомственными им ФГУП на праве хозяйственного ведения, применительно к которому правомочиями имущественного контроля наделены эти органы исполнительной власти См. абз. 2 пп. «в» п. 3.1 постановления Правительства РФ «О полномочиях федеральных органов испол-нительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия».. Выявление Росимуществом правонарушений по результатам проведения выездных и камеральных проверок влечет за собой инициацию судебной процедуры признания недействительными неправомерных сделок, совершенных ФГУП Подпункт «б» п. 3.1 постановления Правительства РФ «О полномочиях федеральных органов исполни-тельной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного уни-тарного предприятия»..

Значимые правомочия имущественной регламентации применительно к владению, пользованию и распоряжению федеральным имуществом, закрепленным за ФГУП на праве хозяйственного ведения, отнесены к компетен-ции Минэкономразвития, выступающего в этих случаях в качестве:

-- органа нормативно-правовой регламентации Правомочия Минэкономразвития в сферах нормативно-правового регулирования предусмотрены пп. «б» абз. 7, пп. «д» п. 2, п. 5 постановления Правительства РФ «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государствен-ного унитарного предприятия».;

-- инстанции коллизионного регулирования в случае возникновения разногласий между Росимуществом и федеральным органом исполнительной власти, обусловленных осуществлением правомочий собственника См. абз. «д» п. 2 постановления Правительства РФ «О полномочиях федеральных органов исполнитель-ной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитар-ного предприятия».;

-- органа согласования реализации имущественных правомочий хозяйственного ведения Абзац 11 пп. «г» п. 2, абз. 4 пп. «а» п. 3 постановления Правительства РФ «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального госу-дарственного унитарного предприятия»..

В зависимости от существа правовой регламентации и его предназначения отдельными имущественными правомочиями применительно к подведомственным ФГУП наделены также Минобороны, УДП, Росморречфлот, выступающие в этих случаях в качестве собственника имущества, а также Минтранс и Минфин, наделенные властными распорядительными полномочиями, осуществление которых влечет за собой значимые последствия вплоть до прекращения имущественного правомочия См. соответственно абз. 5, 6, 11 пп. «д» п. 2 постановления Правительства РФ «О полномочиях феде-ральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федераль-ного государственного унитарного предприятия»..

Реализация имущественных правомочий на праве хозяйственного ведения обусловлена властной соподчиненностью подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ федеральных органов исполнительной власти, управомоченных принимать решения, влекущие за собой учреждение и прекращение хозяйственного ведения, возникающие в этих случаях публичные имущественные отношения регулируются исключительно предписаниями административного и иного публичного законодательства Винницкий А. В. Публичная собственность. М. : Статут, 2013..

Федеральное унитарное предприятие не наделено правомочиями собственника на закрепленное за ним имущество на правах хозяйственного ведения или, применительно к казенным предприятиям, оперативного управления. ФГУП учреждается в организационно-правовой форме коммерческой организации, однако имущественными правомочиями получаемой ею прибыли наделен только собственник -- соответствующее федеральное министерство, ведомство, иные публичные органы и организации.

Основополагающим фактором, определяющим самодостаточность ФГУП, является внесение уставного фонда, а применительно к казенному предприятию -- имущественных активов в виде недвижимости и движимых вещей, а также финансовых ресурсов, закрепляемых собственником на основе вышеуказанных правомочий. Величина имущественных активов уставного фонда ФГУП определяется исключительно усмотрением собственника, управомоченного увеличивать или уменьшать его размеры В соответствии с абз. 1 п. 2 ст. 15 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитар-ных предприятиях» уменьшение размера уставного фонда является не только правом, но и обязанно-стью собственника при установлении им изъянов коммерческой деятельности ФГУП.. Уставной фонд, определяющий материальную самодостаточность ФГУП на начальных, а в случаях его увеличения -- и на последующих этапах его коммерческой деятельности, представляет собой публичный имущественный взнос Российской Федерации, вносимый на основе делегированных правомочий соответствующим федеральным органом исполнительной власти, иным публичным органом, организацией, однако его статус отличается от публичного имущественного взноса в деятельность государственных корпораций и иных публично-правовых компаний, при этом ГК и ППК, в отличие от ФГУП и казенных предприятий:

-- наделены правомочиями собственника на передаваемые им объекты недвижимости, движимые вещи и финансовые активы, переходящие в корпоративную собственность;

-- вправе владеть, пользоваться и распоряжаться корпоративным имуществом по своему усмотрению в соответствии с решениями наблюдательного совета и иных органов корпоративного управления;

-- наделены особыми публичными правомочиями упраздненных федеральных органов исполнительной власти, в том числе в сферах контроля, надзора и регулирования хозяйственной деятельности коммерческих организаций Такими правомочиями наделены прежде всего госкорпорации «Росатом» и «Роскосмос», вместе с тем значимыми правомочиями публичной регламентации наделены также и другие ГК, в частности «Рос-тех» и ВЭБ.РФ., а применительно к особому законодательному регулированию -- и соответствующими правовыми гарантиями их осуществления В отношении ГК и иных ППК установлены особые законодательные изъятия, определяющие их коммер-ческую правоспособность и устраняющие правоограничения, присущие хозяйственной деятельности ФГУП и федеральных казенных предприятий. Таким образом, законодательная регламентация ad hoc и иные юридически формализованные методы государственного покровительства присущи только ГК и иным ППК, но не применяются в отношении унитарных предприятий..

ГК и ППК, являясь некоммерческими организациями, наделены несоизмеримо большим объемом имущественных правомочий, в отличие от тех, которые предоставлены ФГУП и федеральным казенным предприятиям как субъектам коммерческой деятельности, что свидетельствует о доминанте публичного имущественного регулирования независимо от механизма рыночной конъюнктуры, но определяемого исключительно политико-правовыми факторами, а именно усмотрением субъектов исполнительной власти -- Президента РФ и федерального Правительства и подведомственных им органов исполнительной власти.

Регламентация коммерческой деятельности казенных предприятий, в частности расходование средств прибыли, обременена не только усмотрением собственника имущества, но и решениями, принимаемыми Правительством РФ, а также федеральными органами исполнительной власти, прежде всего Минэкономразвития и подведомственным ему Роскомимуществом См. абз. 1 п. 1 ст. 19 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предпри-ятиях», а также приказ Роскомимущества от 30 декабря 2014 г. № 526 «Об утверждении Методических рекомендаций по отчуждению непрофильных активов в федеральных казенных предприятиях и фе-деральных государственных учреждениях». Применительно к данному виду деятельности Роском- имущество фактически осуществляет правомочия нормативно-правового регулирования, которыми это федеральное агентство не наделено (абз. 1 п. 7 Положения о Роскомимуществе).. Казенное предприятие вправе осуществлять производственную деятельность либо оказывать услуги только в соответствии с его целевым предназначением См. п. 2 ст. 19 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; целевое предназначение коммерческой деятельности ФГУП установлено п. 13 ст. 18 рассматриваемого Федерального закона.. Правомочия имущественного контроля, в частности применительно к уставной деятельности казенного предприятия, отнесены к ведению его собственника, выявленные правонарушения влекут за собой административные имущественные санкции в виде изъятия используемого не по назначению имущества, также применяемые собственником Применительно к абз. 1 п. 2 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитар-ных предприятиях» речь идет о деликтных имущественных отношениях. Помимо бессудных санкций, собственник в данном случае инициирует и меры административного принуждения, установленные КоАП РФ..

Ограничения имущественных функций установлены и в отношении делегирования собственником вверенных ему правомочий собственника казенного предприятия, соответствующие правоограничения применяются также в отношении муниципальных ФГУП и казенного предприятия, несмотря на то что перераспределение государственных и муниципальных правомочий, в том числе имущественных, предусмотрено ч. 2 ст. 132 Конституции РФвомочиями, отнесенными к исключительному ведению Российской Федерации, управомочивающей посредством законодательного регулирования федеральные органы исполнительной власти осущест-влять правомочия собственника в отношении федерального имущества; таким образом, в рассматри-ваемом случае также подразумевается делегирование имущественных правомочий..

Публичными имущественными правомочиями наделены все федеральные органы исполнительной власти, принимая во внимание естественные различия в предназначении имущественного регулирования для федеральных министерств и федеральных служб, применительно к которым их имущественные правомочия являются атипичными и обусловлены следующими политико-правовыми предпосылками. В качестве решающего по своей значимости административного фактора следует рассматривать атрибуты властного усмотрения, в соответствии с которыми вносятся коррективы в организационно-правовые формы управления, прежде всего посредством изменения компетенции министерств и федеральных служб либо изменения их подведомственности, учреждения федерального органа исполнительной власти нового вида с последующим наделением его имущественными правомочиями. Именно властным усмотрением субъектов исполнительной власти -- Президента РФ и федерального Правительства -- и обусловлено отнесение к ведению федеральных органов исполнительной власти упомянутых двух видов атипичных полномочий имущественного регулирования, прежде всего в виде распоряжения бюджетными средствами, а также директивных (прямых) и релятивных (опосредованных) правомочий владения, пользования и распоряжения объектами недвижимости, необходимыми для обеспечения административных нужд соответствующего органа и социально-бытовых потребностей государственных служащих.

Наделение федеральных министерств не присущими им изначально имущественными правомочиями обусловлено также различными административными факторами, прежде всего особенностями их систем и отсутствием федеральных агентств, управомоченных в сферах имущественного регулирования. Именно в силу указанных политико-правовых факторов значимыми имущественными правомочиями наделяются федеральные министерства в сферах экономики, промышленности, социальной политики, не имеющие подведомственных им федеральных агентств, либо, в силу тех же факторов, атипичными правомочиями управления федеральным имуществом наделяются федеральные службы, подведомственные федеральным министерствам.

Имущественные правомочия федеральных министерств, действующих в сферах обороны и безопасности, прежде всего Минобороны и МВД, в отличие от рассмотренных выше, обусловлены не только политико-правовыми факторами, но и спецификой административной преемственности, в силу которой в системах именно этих министерств в советский и постсоветский периоды находились значимые объекты недвижимости, в том числе и в сфере землепользования, необходимые для обеспечения публичных нужд и удовлетворения социальнобытовых потребностей военнослужащих и лиц правоохранительной службы.

Наделение федеральных министерств и федеральных служб изначально не присущими имущественными правомочиями обусловлено также структурными атрибутами, а именно наличием федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных субъектам исполнительной власти -- Президенту РФ или федеральному Правительству. Федеральные службы, действующие в административнополитической сфере, наделены значимыми директивными (ФСБ, ФСО, СВР) и релятивными имущественными правомочиями, наряду с ними к ведению федеральных служб, непосредственно подчиненных федеральному Правительству, отнесены основополагающие правомочия в различных сферах публичного имущественного регулирования, опосредованные их межотраслевой компетенцией (ФАС, Ростехнадзор) либо спецификой регулирования и особенностями системного управления (Роспотребнадзор). Особенностями прямого подчинения федеральному Правительству обусловлены также значимые имущественные правомочия Росрезерва, Росмолодежи и ФАДН, несоизмеримые, особенно применительно к Росрезерву, с имущественными правомочиями ординарных федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам.

К атипичным имущественным правомочиям федеральных министерств относятся прежде всего правомочия:

-- в сферах бюджетного регулирования (распорядитель бюджетных средств);

-- управление федеральным имуществом, закрепленным за федеральным министерством либо его территориальным органом на праве оперативного управления;

-- имущественное регулирование, обусловленное распоряжением движимыми вещами, необходимыми для удовлетворения административных нужд либо социально-бытовых потребностей (вещевое довольствие, средства оргтехники и т.п.);

-- управление служебной недвижимостью, прежде всего объектами жилищного фонда.

Иные функции имущественной регламентации используются значительно реже, к ним относятся правомочия:

-- распоряжение федеральным имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения за подведомственными министерству государственными унитарными предприятиями, либо иные имущественные правомочия хозяйственного ведения (см. пп. 5.2.207 Положения о Минздраве, абз. 5 пп. 5.2.11(14) Положения о Минтрансе, пп. 5.2.150 Положения о Минтруда);

-- владение, пользование и распоряжение не- объективированными имущественными объектами, прежде всего интеллектуальной собственностью, и нематериальными благами;

-- императивная имущественная регламентация, в соответствии с которой министерства дают обязательные для исполнения указания неподведомственным им федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам в части владения, пользования и распоряжения объектами федеральной собственности (пп. 5.7.3 Положения о Минвостокразвития, пп. 4.2.9.3 Положения о Минкавказе) Тем самым федеральное министерство определяет не только существо и предназначение конкретного правомочия, но и в целом содержание имущественной компетенции неподведомственного ему органа исполнительной власти.. Министерства наделяются имущественными правомочиями избирательно -- в зависимости от существа их деятельности и ее предназначения. Министерства с подчиненными им территориальными органами наделены правомочиями системного контроля, в том числе применительно к сфере имущественного регулирования, отнесенного к ведению подведомственных им территориальных органов, предназначение контроля в данном случае -- в целевом использовании федерального имущества, закрепленного на праве оперативного управления за территориальным органом в целом либо закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями или федеральными государственными учреждениями.

Имущественная регламентация федеральных министерств включает в себя следующие атрибуты властной деятельности:

-- нормативно-правовое регулирование имущественных правомочий, отнесенных к компетенции подведомственных им территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, публичных организаций (внебюджетных фондов, государственных корпораций,публично-правовых компаний), государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений. В данном случае эксклюзивная функция министерств, а именно функция нормативно-правового регулирования, является определяющей, порождающей взаимные имущественные права и обязанности;

-- императивная (непосредственная) регламентация имущественных отношений, отнесенных к ведению министерства, включая правомочия бюджетного регулирования и иные имущественные права и обязанности, вытекающие из существа права оперативного управления Государственные, муниципальные, непубличные денежные средства имеют очевидное имуществен-ное предназначение, что подтверждается цивилистическим (абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ) и администра-тивным законодательством, включая статутные акты о федеральных органах исполнительной власти (пп. 14 п. 8 Положения о Минюсте РФ).. Министерство как собственник федерального имущества осуществляет правомочия владения, пользования и распоряжения объектами недвижимости и движимыми вещами, закрепленными за ним на праве оперативного управления, однако эти функции министерств, в отличие от рассмотренных выше, являются атипичными для существа его компетенции;

-- релятивная имущественная регламентация, осуществляемая непосредственно министерством либо по согласованию с иным ор-ганом исполнительной власти См. пп. 5.2.25(116) Положения о Минсельхозе РФ.. В данном случае министерство осуществляет полномочия, отнесенные к его ведению и оказывающие опосредованное воздействие на сферу имущественной регламентации Возникновение релятивных имущественных отношений обусловлено осуществлением иных атипичных для министерств функций, всегда имеющих выраженное материальное предназначение, прежде всего функций по оказанию публичных услуг (п. 1 Положения о Минкомсвязи). Во всяком случае, в качестве иных релятивных имущественных правомочий федеральных министерств следует рассматривать их атипичные функции по осуществлению кадастрового учета и государственной регистрации объектов недвижимости (абз. 2 п. 7 Положения о Минэкономразвития), а также имущественного учета в целом (см. пп. 40 п. 6 Положения о МИД)., либо обязано согласовывать свои имущественные правомочия с иным министерством либо с федеральным Правительством См. пп. 39 п. 6 Положения о МИД..

Во всяком случае, регулирование, основанное на праве оперативного управления, является основным имущественным правомочием федерального министерства, в отличие от права хозяйственного ведения, всегда выступающего в качестве его дополнительного публичного имущественного правомочия, как правило опосредованного функцией нормативно-правовой регламентации.

Правомочия имущественного регулирования, отнесенные к ведению федеральных министерств, затрагивают не только сферу управления государственной недвижимостью и движимыми вещами, находящимися в ведении федеральных или региональных органов исполнительной власти, но и компетенцию распорядительных органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом Такими правомочиями наделено, в частности, Минэкономразвития, к ведению которого отнесены все ос-новные полномочия в сферах регионального развития (см. пп. 5.2.14 Положения о Минэкономразвития)..

Федеральные службы, так же как и в рассмотренных выше случаях федеральные министерства, наделяются имущественными правомочиями по усмотрению субъектов исполнительной власти, т.е. в зависимости от политико-правовых предпосылок такие правомочия относятся к атипичным, не отражающим существо и предназначение деятельности федеральных служб.

Территориальные пределы имущественного регулирования федеральных служб затрагивают и объекты федеральной недвижимости, расположенные за рубежом и необходимые для обеспечения собственных административных нужд либо публичных потребностей соответствующих федеральных министерств См. п. 8.1 Положения о Россотрудничестве.

Соответствующими правомочиями наделены также и некоторые федеральные министерства, пре-жде всего Минпромторг применительно к объектам недвижимости торгпредств (пп. 5.8.26 Положе-ния о Минпромторге), МИД, наделенный отдельными правомочиями имущественного регулирования в отношении загранучреждений (пп. 39 п. 6 Положения о МИД), а также министерства и федеральные службы применительно к своим представительствам за рубежом..

В отличие от имущественных правомочий федеральных министерств, как правило опосредованных их эксклюзивными функциями в сфере нормативно-правового регулирования, федеральные службы в сферах правоохранительной деятельности наделены значимыми императивными правомочиями, предусматривающими бессудное изъятие объектов недвижимости у правомерного собственника (ФСБ, Росгвардия, ФТС) либо у нарушителя или лица, подозреваемого в совершении правонарушения См. соответственно пп. 73.1 п. 9 Положения о ФСБ, пп. 70 п. 9 Положения о Росгвардии, абз. 5 пп. 1 п. 6 Положения о ФССП.. В указанных случаях властная деятельность влечет за собой прекращение права собственности в полном объеме либо установление бессудных правоограничений применительно к пользованию и распоряжению объектами непубличной недвижимости В случаях принудительного резервирования земель Росгвардией (пп. 70 п. 9 Положения о Росгвардии)..

В качестве наиболее распространенного правомочия федеральных служб следует рассматривать закрепление за ним федерального имущества на праве оперативного управления, имущественное регулирование, основанное на праве хозяйственного ведения, применяется редко и только к федеральным службам, действующим в сферах экономики и промышленности и подведомственным соответствующим федеральным министерствам См. пп. 5.3.5(2) Положения о Росалкогольрегулировании, пп. 9.4.3 Положения о Росреестре, пп. 5.5, 5.7, 5.8, 5.17.1, 5.21 Положения о Росимуществе.. Крайне редко используются иные правомочия, прежде всего релятивного имущественного регулирования в отношении непубличных субъектов, отнесенные к ведению федеральных служб, подведомственных федеральному Правительству и наделенных более значимыми властными правомочиями в сферах имущественной регламентации в сравнении с иными федеральными службами, подведомственными федеральным министерствам См. пп. 5.3.1.6 Положения о ФАС, пп. 5.3.1.18 Положения о Ростехнадзоре..

Некоторые федеральные службы наделены правомочиями имущественной регламентации применительно к объектам недвижимости и движимым вещам корпоративной собственности См. пп. 5.3.1.18 Положения о Ростехнадзоре. либо к их ведению отнесены регистрационные правомочия и правомочия имущественного контроля, оказывающие опосредованное воздействие на существо имущественной сделки См. соответственно п. 1 Положения о Росреестре и пп. 5.3.1.6 Положения о ФАС..

Таким образом, федеральные службы управомочены на публичную регламентацию отношений применительно к объектам федеральной собственности в полном объеме либо применительно к конкретному правомочию, имущественное регулирование в сферах корпоративной и муниципальной собственности представляет собой редкое явление Отдельными правомочиями в сферах муниципального имущественного регулирования наделен ФАС (пп. 5.3.19 Положения о ФАС).. Правовая регламентация отношений в сферах интеллектуальной собственности отнесена к ведению Роспатента, однако применительно к научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам военного, специального и двойного назначения такие правомочия осуществляются по согласованию или при непосредственном участии подведомственных Минобороны федеральных служб, а именно ФСВТС и ФСТЭК См. абз. 2 пп. 1 п. 9 Положения о ФСВТС и пп. 62 п. 8 Положения о ФСТЭК.

К ведению этих федеральных служб отнесено правовое регулирование продукции двойного и военно-го назначения..

Федеральные агентства, в отличие от федеральных министерств и федеральных служб, наделенных имущественными правомочиями по административному усмотрению субъектов исполнительной власти, относятся к специально управомоченным органам управления федеральным имуществом, функции имущественной регламентации отнесены к их эксклюзивным правомочиям.

Федеральные агентства наделены различным объемом имущественных правомочий, основанных на праве оперативного управления объектами недвижимости и движимым имуществом. Управление имуществом на праве хозяйственного ведения отнесено к ведению федеральных агентств в сферах экономики и промышленности, а именно Росрыболовства, Росморречфлота, Росалкогольрегулирования и Росимущества См. соответственно пп. 5.5.35(2) Положения о Росрыболовстве, пп. 5.2.1, 5.2.1.2, 5.2.2 Положения о Рос- морречфлоте, пп. 5.3.5(2) Положения о Росалкогольрегулировании, пп. 5.5, 5.7, 5.8, 5.17.1, 5.21 Положе-ния о Росимуществе., применительно к имущественной регламентации -- Росархива, ГУСП и УДП, подведомственных Президенту РФ, правомочия хозяйственного ведения не установлены статутными актами. Росархив осуществляет имущественное регулирование применительно к объектам своей системы См. п. 1, 8 Положения о Росархиве., ГУСП наделен правомочиями владения, пользования и распоряжения недвижимостью, необходимой для обеспечения административных потребностей и социальных нужд военнослужащих и гражданского персонала -- пользователей объектов жилищного фонда, закрепленного за ГУСП на праве оперативного управления и предоставляемого сотрудникам ГУСП в собственность или по договору социального найма См. пп. 36, 37 п. 6, пп. 21, 28 п. 7 Положения о ГУСП. Нормативно-правовая регламентация пользования объектами жилищного фонда ГУСП находится в зачаточном состоянии, проекты соответствующих ло-кальных нормативных правовых актов ГУСП в настоящее время не утверждены.. Управление объектами недвижимости и движимым имуществом, отнесенное к ведению подведомственных Президенту РФ федеральных агентств, во многом обусловлено правомочиями нормативно-правового регулирования, отнесенными к ведению ГУСП и Росархива, и отсутствием таких правомочий применительно к УДП Правомочия нормативно-правового регулирования предоставлены указанным федеральным агентствам ad hoc, относятся к атипичным функциям и не отражают существа и предназначения их деятельности..

В практике деятельности федеральных агентств в сферах экономики и промышленности применяются редкие для распорядительной деятельности федеральных органов исполнительной власти имущественные правомочия, основанные на праве доверительного управления, реализуемые применительно к объектам недвижимости (Росавтодор) или в отношении ценных бумаг (Росимущество) См. соответственно пп. 5.4(9) Положения о Росавтодоре и пп. 5.15.8 Положения о Росимуществе..

Применительно к федеральным агентствам, действующим в административно-политической сфере, наибольшим объемом имущественных правомочий, осуществляемых на правах оперативного управления и хозяйственного ведения, наделено УДП См. абз. 2 пп. «з» п. 2 постановления Правительства РФ от 1 апреля 2009 г. № 1370 «О мерах по реали-зации Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 2008 г. № 1370».

УДП управомочено самостоятельно, без согласования с Росимуществом, принимать решения о созда-нии ФГУП, основанных на праве хозяйственного ведения (см. пп. «а.1» п. 3 постановления Правитель-ства РФ «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав соб-ственника имущества федерального государственного унитарного предприятия»)..

Имущественные правомочия УДП экстерриториальны, что отчасти обусловлено его статусом уполномоченного органа:

-- в отношении объектов недвижимости Российской империи и Союза ССР, а также упраздненных государственных органов и организаций, расположенной за пределами РФ См. пп. 9 п. 5 Положения об УДП, пп. «г» п. 2 постановления Правительства РФ «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 2008 г. № 1370».;

-- применительно к федеральному имуществу, расположенному на территории зарубежных государств, находящемуся во владении третьих лиц Подпункт 10 п. 5 Положения об УДП.;

-- в отношении имущественного статуса представительств федеральных органов исполнительной власти и иных публичных органов, расположенных за пределами РФ, УДП обеспечивает соответствующие органы недвижимостью для их размещения Подпункт 11 п. 5 Положения об УДП.;

-- применительно к объектам недвижимости и движимому имуществу, составляющему государственную казну РФ, расположенным на территории зарубежных государств, в отношении такого имущества УДП наделен правомочиями собственника Абзац 3 пп. «е» п. 2 постановления Правительства РФ «О мерах по реализации Указа Президента Рос-сийской Федерации от 17 сентября 2008 г. № 1370».. Материально-техническое обеспечение реализации указанных имущественных правомочий отнесено к ведению федерального Правительства, особую значимость в этой сфере имеют средства юридической формализации УДП, лишенного правомочий нормативно-правового регулирования, но тем не менее принимающего локальные нормативные правовые акты, определяющие имущественный статус объектов, находящихся в его ведении См. приказ Управления делами Президента РФ от 29 декабря 2010 г. № 565 «О видах особо ценного движимого имущества бюджетных учреждений, подведомственных Управлению делами Президента Российской Федерации».

Некоторые из приказов УДП регистрируются в Минюсте России наряду с нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти..

Имущественные правомочия УДП обусловлены сферой его управленческой деятельности, включающей в себя социально-бытовое обслуживание высших федеральных должностных лиц, материально-техническое обеспечение деятельности Президента РФ, высших органов судебной власти, особых публичных органов См. п. 2 Положения об УДП.. Рассмотренные выше экстерриториальные имущественные правомочия УДП никак не связаны с его правомочиями в сферах материально-технического обеспечения и социально-бытового обслуживания и представляют собой самостоятельную сферу его управленческой деятельности.

Росимущество наделено наиболее значимыми функциями в сферах управления государственным и муниципальным имуществом, влекущими возникновение, изменение, приостановление и прекращение права собственности в полном объеме либо конкретного имущественного правомочия. Директивная компетенция Росимущества включает в себя правомочия закрепления за федеральными государственными унитарными предприятиями находящегося в федеральной собственности имущества на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, проведения имущественного контроля и в случае выявления нарушений -- принятия решения об изъятии такого имущества Росимущество управомочено изымать имущество у нарушителя не только в тех случаях, когда это пря-мо предусмотрено п. 2 ст. 296 ГК РФ, т.е. применительно к праву оперативного управления, но и при выявлении правонарушения применительно к имуществу, закрепленному за собственником на праве хозяйственного ведения (пп. 5.21 Положения о Росимуществе).. Указанные правомочия Росимущества всеобъемлющи и универсальны, поскольку они действенны в отношении объектов недвижимости и движимых вещей всех органов исполнительной власти.