Публичные процедуры управления государственным и муниципальным имуществом

Релятивные правомочия Росимущества включают в себя функции имущественного контроля, осуществляемые:

-- применительно к корпоративным организациям: Росимущество обеспечивает контроль за деятельностью администрации акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности (пп. 5.34 Положения о Росимуществе);

-- в отношении федеральной собственности, закрепленной в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных ГУП (пп. 5.8 Положения о Росимуществе);

-- применительно к собственным территориальным органам (пп. 5.19 Положения о Росимуществе).

Функции имущественного учета реализуются в отношении всех объектов недвижимости и движимых вещей, относимых к федеральной собственности (пп. 5.7 Положения о Росимуществе), а также применительно к имуществу, изъятому в результате правонарушения (пп. 5.5(2)1 Положения о Росимуществе). Релятивные имущественные правомочия в виде имущественного контроля и учета не отражают существа и предназначения деятельности Росимущества, поскольку отнесены к его ведению ad hoc и не относятся к его эксклюзивным полномочиям.

Значительный объем функций управления объектами федеральной собственности Росимущество осуществляет по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, наделенными отдельными имущественными правомочиями (пп. 5.17.1, 5.20, 6.5 о Росимуществе), или при их непосредственном участии (пп. 4, 5.16 Положения о Росимуществе).

Управление государственным и муниципальным имуществом отнесено к ведению других федеральных агентств, применительно к которым имущественные правомочия относятся к их эксклюзивным функциям, а также федеральных служб или федеральных министерств, наделяемых имущественными правомочиями по усмотрению субъектов исполнительной власти, вместе с тем только Росимущество управомочено учреждать право оперативного управления и право хозяйственного ведения, а в последнем случае также и санкционировать имущественные сделки. Росимущество управомочено также прекращать вышеуказанные правомочия и изымать находящееся в федеральной собственности имущество по факту совершенного правонарушения, а также возбуждать юрисдикционное производство См. соответственно пп. 5.21, 5.22 и 5.8 Положения о Росимуществе.

О согласовании Росимуществом сделок с недвижимостью, осуществляемых федеральными ГУП, см. пп. 5.17.1 Положения о Росимуществе..

К ведению Росимущества отнесены отдельные значимые правомочия применительно к объектам регионального и муниципального имущества. Росимущество принимает непосредственное участие в делегировании имущественных правомочий РФ субъектам Федерации и органам местного самоуправления применительно к передаче объектов федераль-ного имущества в региональную или муниципальную собственность (п. 4, пп. 5.13, 5.15.3 Положения о Росимуществе).

Релятивные функции Росимущества включают в себя осуществление имущественных правомочий, обусловленных доверительным управлением отдельными имущественными объектами. Эти функции имущественного регулирования оказывают опосредованное воздействие на существо и предназначение имущественного правомочия. К ведению Росимущества отнесены функции информационноправового и аналитического обеспечения потребностей вышестоящих публичных органов, а именно Минэкономразвития и федерального Правительства, к компетенции которых отнесены правомочия нормативно-правового регулирования, а также правоприменительные функции, включающие в себя согласование Правительством РФ сделок, влекущих за собой отчуждение или передачу в доверительное управление акций так называемых стратегических акционерных обществ.

Объектом доверительного управления в данном случае являются ценные бумаги, что характерно в целом для имущественного регулирования федеральных органов исполнительной власти, осуществляемого на основе этого правомочия, применительно к Росимуществу к объектам доверительного управления не относится недвижимость, а также имущественные права. Правовая регламентация объектов недвижимого имущества на праве доверительного управления предусмотрена только применительно к Росавтодору Имущественное регулирование на основе правомочия доверительного управления редко исполь-зуется в правоприменении и применяется избирательно в отношении вышеуказанных объектов (ср. пп. 5.4(9) Положения о Росавтодоре, пп. 5.15.8 Положения о Росимуществе).. Росимущество в рассмотренных выше эпизодах наделено обеспечительными правомочиями, тогда как решение по существу, в том числе и в случаях, влекущих за собой введение имущественных правоограничений, принимается субъектами нормативно-правового регулирования, т.е. Минэкономразвития и федеральным Правительством Вышеуказанные последствия наступают в случае отказа федерального Правительства в согласовании имущественной сделки, влекущей за собой передачу акций в доверительное управление (пп. 5.15.8 Положения о Росимуществе).. Имущественные правоограниче- ния устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в случаях использования правомочия доверительного управления, в управлении государственным имуществом правомочия доверительного и оперативного управления рассматриваются в качестве сопряженных и взаимообусловленных правомочий, нарушение доверительным управляющим прав либо неисполнение им обязанностей, установленных договором доверительного управления, влечет за собой прекращение права оперативного управления См. пп. 5.4(9) Положения о Росавтодоре. Характерно, что корреляция рассматриваемых имуществен-ных правомочий исключена в соответствии с п. 3 ст. 1013 ГК РФ.. В процессе исполнения договора доверительного управления государственным имуществом доминируют публичные интересы учредителя управления, к которым в рассмотренных выше случаях относятся органы исполнительной власти, неравноправие субъектов доверительного управления характерно для публичной имущественной регламентации в целом О доминанте публичных интересов учредителя управления см. п. 1 ст. 1013 ГК РФ. Федеральные органы исполнительной власти наделяются Российской Федерацией правомочиями собственника федераль-ного имущества и в силу их делегирования -- также и правомочиями учредителя управления (ср. п. 1 ст. 125, ст. 1014 ГК РФ)..

Статус муниципального имущества обусловлен осуществлением правомочий собственника и целями имущественного регулирования. В зависимости от правовых предпосылок владения, пользования и распоряжения муниципальное имущество включает в себя объекты недвижимости и движимые вещи, предназначенные для обеспечения:

-- административных и социально-экономических нужд сельского и городского поселения См. соответственно ч. 3, 4 ст. 14, п. 3, 4 ч. 1 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».;

-- материальных, в том числе финансовых, потребностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, в случае делегирования отдельных полномочий Финансовая основа реализации делегированных полномочий обеспечивается за счет межбюджетных трансфертов (см. ч. 4 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации»).;

-- финансовых нужд ОМС в случае передачи им государственных полномочий Финансовое обеспечение делегированных государственных полномочий осуществляется за счет средств субвенций регионального или федерального бюджетов (см. абз. 1 ч. 5 ст. 19, п. 2 ч. 1 ст. 50, ст. 63 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации»)..

Все объекты муниципального имущества, в том числе объекты недвижимости и средства материально-технического обеспечения, находятся в собственности муниципальных образований. Имущественные отношения различаются в зависимости от перераспределения муниципальных правомочий внутри соответствующего муниципального образования и делегирования ОМС государственных полномочий, однако во всяком случае в состав имущества входят средства материально-технического и финансового обеспечения. К средствам финансового обеспечения реализации муниципальных правомочий, в том числе и в сферах имущественного регулирования, относятся местные бюджеты (ст. 15 БК РФ). В целях достижения финансовой самодостаточности местных бюджетов предусмотрены различные методы их государственной поддержки за счет средств региональных бюджетов, в том числе в формах бюджетных кредитов (абз. 1 п. 1 ст. 93.3), межбюджетных трансфертов (субсидий и субвенций) (абз. 3 ч. 3 ст. 95), иных источников финансирования дефицита местных бюджетов (ст. 96 БК РФ) См. также ст. 63.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»..

Имущественное регулирование муниципальных образований обеспечивается посредством осуществления правомочий хозяйственного ведения -- применительно к муниципальным унитарным предприятиям и оперативного управления -- в отношении муниципальных казенных предприятий. Муниципальное образование, выступая в качестве собственника муниципального имущества, закрепляет на основе вышеуказанных правомочий имущественные объекты, в том числе и финансовые ресурсы, за муниципальными унитарными и казенными предприятиями.

Учредителями МУП являются региональные органы исполнительной власти и иные публичные органы субъекта РФ либо исполнительнораспорядительные муниципальные органы, к ведению последних отнесено также создание муниципального казенного предприятия См. соответственно абз. 3 п. 2, абз. 3 п. 3 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципаль-ных унитарных предприятиях».. Учредитель посредством нормативно-правового регулирования определяет экономическую и хозяйственную политику МУП и МКП, в том числе и в сферах владения, пользования и распоряжения объектами муниципального имущества.

МУП и МКП создаются исключительно для обеспечения муниципальных потребностей, в том числе административных и социальноэкономических нужд органов местного самоуправления, в отличие от соответствующих федеральных и региональных предприятий. К ведению исполнительно-распорядительных муниципальных органов не отнесены общегосударственные потребности в сферах обороны и безопасности, правоохранительной деятельности, оборота ограниченно оборотоспособных имущественных объектов и объектов, изъятых из оборота (наркотиков, огнестрельного и химического оружия), применительно к обеспечению которых и создаются ФГУП или федеральные (региональные) казенные предприятия Публичные предпосылки создания ФГУП и ФКП установлены п. 4 ст. 8 Федерального закона «О государ-ственных и муниципальных унитарных предприятиях»..

Формой аккумуляции финансовых активов МУП является уставный фонд, формируемый исполнительно-распорядительным муниципальным органом -- собственником имущества, закрепленного за МУП. МУП наделен лишь имущественными правомочиями пользования и распоряжения средствами уставного фонда, находящегося в исключительном ведении собственника имущества МУП Создание уставного фонда предусмотрено только применительно к МУП, в казенных предприятиях он не создается., который управомочен определять его размер, увеличивая и уменьшая составляющие его финансовые активы.

Собственник имущества МУП и МКП по своему усмотрению определяет размеры отчислений от прибыли предприятия в местный бюджет. Муниципальные унитарные и казенные предприятия осуществляют собственную производственную либо некоммерческую деятельность исключительно в соответствии со своим целевым предназначением.

Муниципальные унитарные и казенные предприятия наделены правомочиями коммерческих организаций, вместе с тем их коммерческие правомочия обусловлены исключительно обеспечением публичных интересов собственника имущества -- соответствующего распорядительного муниципального органа и местного самоуправления в целом Карадже-Искров Н. П. Публичные вещи. Иркутск : Власть труда, 1927. Т. 1..

Делегирование муниципальному образованию государственных полномочий ведет к существенным изменениям системы муниципального имущественного регулирования в целом и имущественных правомочий муниципальных унитарных и казенных предприятий в частности, суть которых заключена в наделении исполнительно-распорядительного органа -- собственника имущества МУП и МКП -- государственными правомочиями, влекущими за собой воссоздание управленческой вертикали с соответствующей подчиненностью муниципального органа решениям вышестоящего регионального органа исполнительной власти. Муниципальное унитарное и казенное предприятие становится объектом бюджетного контроля, отнесенного к ведению соответствующих региональных органов, в части целевого использования средств межбюджетных трансфертов (субсидий и субвенций), выделяемых из региональных бюджетов с целью обеспечения финансовой самодостаточности местных бюджетов. Вместе с тем на собственника имущества муниципальных унитарных, казенных предприятий и на сами эти предприятия непосредственно распространяется и действие нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти, управомоченных на обеспечение контроля в части реализации делегированных государственных полномочий. Таким образом, сфера имущественного контроля включает в себя:

-- обеспечение бюджетного контроля за целевым расходованием субсидий и субвенций, выделяемых региональным бюджетом, а также целевого расходования бюджетных средств муниципальным исполнительнораспорядительным органом -- собственником имущества подведомственных ему МУП и МКП и самими этими предприятиями, выделяемых ОМС в случае делегирования правомочий;

-- системный имущественный контроль в части соответствия производственной и научнотехнической деятельности муниципальных унитарных и казенных предприятий их предназначению, отраженному в уставе. Эти контрольные правомочия отнесены к ведению собственника имущества и заключаются прежде всего в проверках целевого использования объектов недвижимости и движимых вещей, закрепленных за МУП и МКП соответственно на правах хозяйственного ведения и оперативного управления;

-- ординарный имущественный контроль, осуществляемый региональными и федеральными органами исполнительной власти, управомоченными на проведение камеральных проверок исполнения имущественных обязательств муниципальными унитарными и казенными предприятиями Соответствующие контрольные правомочия установлены ч. 2, 3 ст. 26 Федерального закона «О государ-ственных и муниципальных унитарных предприятиях».. Таким образом, муниципальные казенные и унитарные предприятия лишены должной административной правоспособности, поскольку они находятся в непосредственном ведении соответствующего исполнительно-распорядительного муниципального органа, а также, в части нормативно-правового регулирования, и в ведении представительного муниципального органа. Применительно к исполнению своих публичных обязательств МУП и МКП являются объектом также и муниципального, регионального и федерального контроля. Муниципальные казенные и унитарные предприятия, не являясь собственниками закрепленного за ними имущества, лишены и должной имущественной правоспособности, поскольку фактическая реализация их имущественных правомочий, особенно в части распоряжения прибылью, возможна лишь с санкции соответствующего муниципального распорядительного органа -- собственника имущества, управомоченного наделять их имущественными правомочиями, а применительно к процедурам внесудебного изъятия имущества -- принимать решения, влекущие за собой установление ограничений имущественной правоспособности вплоть до ее полного прекращения.

Муниципальное имущественное регулирование, основанное на правомочиях хозяйственного ведения и оперативного управления, обусловлено исключительно иерархической соподчиненностью субъектов публичных имущественных отношений и опосредовано предписаниями административного законодательства. Об ограничениях административной правоспособности муниципальных органов свидетельствует и юридическая сила нормативных правовых актов ОМС, которые могут быть отменены применительно к делегированным им государственным полномочиям соответствующим федеральным, региональным органом исполнительной власти См. п. 1 ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».. Бессудные правоограничительные меры предусмотрены также и в отношении правоприменительных муниципальных актов, действие которых подлежит незамедлительному приостановлению по решению публичных органов Принятие соответствующего решения отнесено к ведению Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, наделенного правомочиями государственного органа (см. абз. 2 п. 1 ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»). Функции Уполномоченного по приостановлению действия правоприменительных муниципальных актов предусмотрены п. 5 ч. 1 ст. 5 Федерального за-кона «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»..

Посредством нормативно-правового регулирования федеральных, региональных органов законодательной и исполнительной власти определяется статус муниципального имущества, к ведению федеральных органов государственной власти отнесены полномочия:

-- введения особого режима управления муниципальным имуществом в субъектах РФ -- городах федерального значения, сопряженного с ограничениями имущественной правоспособности в объемах, несопоставимых с иными муниципальными образованиями (абз. 1--4 ч. 3 ст. 79);

-- регламентации пообъектного состава муниципального имущества внутригородских районов (ч. 4 ст. 16.2);

-- установления общеобязательных имущественных требований, обусловленных разработкой и реализацией программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры поселений и городских округов (п. 6.1 ч. 1 ст. 17) См. Требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, утверж-денные постановлением Правительства РФ от 14 июня 2013 г. № 502.;

-- обеспечения административных нужд федеральных и региональных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений, расположенных на территории муниципального образования, и передачи в этих целях объектов муниципальной недвижимости (п. 3 ч. 8 ст. 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») Передача муниципального имущества в этих случаях рассматривалась как мера реализации Федераль-ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вместе с тем соответствующие имущественные обязанности ОМС не утратили свою значимость и после введения в силу указанного Федерального закона..

Имущественное регулирование в городах федерального значения, наделенных правомочиями субъекта Федерации, основано на доминанте государственного регулирования и ограничения правомочий муниципальных органов в части владения, пользования и распоряжения городскими объектами недвижимости, движимым имуществом, финансовыми активами. В целях «обеспечения единства городского хозяйства», т.е. в общегосударственных целях, несовместимых с потребностями муниципального регулирования, ограничены бюджетные прерогативы внутригородских муниципальных образований, в соответствии с законами городов федерального значения источники местных доходов зачисляются в бюджеты городов и тем самым основными финансовыми ресурсами владеют и распоряжаются органы исполнительной власти федерального значения См. абз. 1 п. 3 ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации»..

Наделение внутригородских муниципальных образований государственными правомочиями не сопровождается передачей соответствующих финансовых ресурсов на их осуществление, как это предусмотрено в случаях делегирования применительно к иным муниципальным образованиям (абз. 4 п. 3 ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Применительно к таким городам -- субъектам Федерации ограничены также и административные правомочия внутригородских муниципальных образований, применительно к которым местная администрация не формируется, а соответствующие правомочия, в том числе и в сферах имущественного регулирования, отнесены к ведению городских органов исполнительной власти См. абз. 3 п. 3 ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации»..

Муниципальное имущественное регулирование обусловлено не только правомочиями директивного (прямого) управления объектами муниципальной недвижимости и иным имуществом, но и релятивной (косвенной) регламентацией, опосредованной функциями муниципального контроля:

-- в сферах бюджетного регулирования (п. 1 ч. 1 ст. 14) См. ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации» и Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах органи-зации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципаль-ных образований».;

-- применительно к объектам производственной, транспортной и социально-экономической деятельности (п. 4.1, 5, 6, 20, 27, 32, ч. 1 ст. 14);

-- за соблюдением муниципальных нормативных правовых актов и актов индивидуального применения (п. 1 ст. 17.1);

-- определяющими взаимодействие с органами федеральной исполнительной власти, их территориальными подразделениями, расположенными на территории муниципальных образований, а также с региональными органами исполнительной власти (абз. 1, 2 ч. 4 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Муниципальный контроль сопряжен с властными действиями должностных лиц, управомоченных на проведение выездных и камеральных проверок, а при выявлении признаков административного правонарушения -- на применение мер административного пресечения в виде изъятия движимых вещей (ч. 2, 3 ст. 1.3.1, ч. 1 ст. 27.8, ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ).

Релятивные правоограничения в указанных случаях применяются в отношении добросовестных лиц, а применительно к деликтным отношениям также и в отношении подозреваемых и лиц, виновных в совершении правонарушения Проведение муниципального контроля опосредовано административными процедурами, установлен-ными Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и ин-дивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муници-пального контроля»..

Ограничение имущественных прав обусловлено не только рассмотренными выше властными действиями муниципальных должностных лиц, но и применением на территории муниципального образования мер принуждения, установленных при проведении общего и специального контроля, отнесенного к ведению федеральных и региональных органов исполнительной власти Проведение государственного контроля предусмотрено ч. 2 ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»..

Муниципальный контроль, осуществляемый органами местного самоуправления на внутригородских территориях субъектов Федерации -- городов федерального значения, обусловлен общими ограничениями административной и имущественной правоспособности, установленными в данных случаях. Должностные лица муниципальных органов проводят имущественный контроль лишь в случаях, установленных соответствующими региональными законами, применительно к отдельным объектам недвижимости и движимым вещам. Ограничение правомочий имущественного контроля обусловлено доминантой прерогатив государственного контроля и отнесением функций управления всеми значимыми объектами недвижимости к ведению органов исполнительной власти городов федерального значения.

публичный государственное муниципальное имущество

Библиография

1. Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. -- М.: Статут, 2010.

2. Винницкий А. В. Публичная собственность. -- М.: Статут, 2013.

3. Карадже-Искров Н. П. Публичные вещи. -- Иркутск: Власть труда, 1927. -- Т. 1.

References

1. Vinnytskiy A. Gosudarstvennaya sobstvennost v administrativnom prave [State property in administrative law]. Moscow: Statut Publishing; 2010. (In Russ.)

2. Vinnytskiy A. Publichnaya sobstvennost [Public property]. Moscow: Statut Publishing; 2013. (In Russ.)

3. Karadzhe-Iskrov N. Publichnye veshchi [Public things]. Irkutsk: Vlast truda Publishing; 1927. (In Russ.)

Размещено на Allbest.ru