Некоторые подходы к решению вопросов энергетики и экологии в законодательстве интеграционных объединений (на примере Европейского Союза и Евразийского Экономического Союза)

Размещено на http://www.allbest.ru/

НЕКОТОРЫЕ ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ ЭНЕРГЕТИКИ И ЭКОЛОГИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ (НА ПРИМЕРЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА)

Ефимцева Татьяна Владимировна,

доктор юридических наук, доцент,

заведующий кафедрой предпринимательского

и природоресурсного права

Аннотация

энергетический европейский союз стратегия

На современном этапе развития Европейского Союза энергетическая политика представляет собой стратегию, цель которой -- добиться энергетической независимости региона и обеспечить энергетическую безопасность всех участников ЕС. В связи с этим вполне обоснованной следует считать передачу вопросов разработки энергетической стратегии в ведение наднациональных органов Союза. Вместе с тем энергетическую политику необходимо рассматривать в неразрывной связи с экологической политикой Европейского Союза, поскольку охрана окружающей среды является злободневной проблемой европейского региона. Результатом сотрудничества стран Европы становится реализация таких инициатив, как разработка возобновляемых источников энергии, производство альтернативных видов топлива, введение «зеленых налогов», функционирование общей системы экологического менеджмента и экологического аудита, действие своеобразной системы экологической сертификации продукции («эко-лейбл»). Аналогичные проблемы стоят и перед таким интеграционным объединением, как Евразийский экономический союз. В связи с этим опыт Европейского Союза необходимо учитывать при решении вопросов энергетики и экологии в рамках общей политики государств -- членов ЕАЭС. В частности, в статье обосновывается необходимость заключения многостороннего соглашения об охране окружающей среды в рамках ЕАЭС. В настоящее время основу научно-технического сотрудничества стран -- участниц ЕАЭС составляют приоритетные технологические платформы, под которыми понимаются объекты инновационной инфраструктурной сети, позволяющие обеспечить интеграцию государств, науки и бизнеса для объединения и концентрации необходимых ресурсов на наиболее важных направлениях научно-технологического развития Евразийского экономического союза, в том числе в сферах энергетики и экологии.

Ключевые слова: Европейский Союз, Евразийский экономический союз, общий рынок, общая политика, энергетика, энергоэффективность, экология, рациональное природопользование, охрана окружающей среды, принципы, государственное регулирование.

Annotation

SOME APPROACHES TO ENERGY AND ENVIRONMENTAL ISSUES IN THE LEGISLATION OF INTEGRATION ASSOCIATIONS (EXAMPLE OF THE EUROPEAN UNION AND THE EURASIAN ECONOMIC UNION)

EFIMTSEVA Tatyana Vladimirovna, Doctor of Law, Docent, Head of the Department of Business and Natural Resources Law

At the present stage of the European Union development, energy policy is a strategy aimed at achieving the energy independence of the region and ensuring the energy security of all EU members. In this regard, it should be considered reasonable to transfer the issues of energy strategy development to the supranational bodies of the Union. At the same time, energy policy should be considered in close connection with the environmental policy of the European Union, as environmental protection is a topical issue in the European region. The result of cooperation between the countries of Europe is the implementation of such initiatives as the development of renewable energy sources, the production of alternative fuels, the introduction of «green taxes», the operation of a common system of environmental management and environmental audit, the action of a kind of system of environmental certification of products («eco-label»). Similar problems are faced by such an integration association as the Eurasian Economic Union. In this regard, the experience of the European Union should be taken into account when addressing energy and environmental issues in the framework of the common policy of the EAEU Member States. In particular, the paper justifies the necessity of concluding a multilateral agreement on the protection of the environment in the EAEU framework. Currently, the basis of scientific and technical cooperation of the EAEU Member States is the priority technological platforms, which are understood as objects of innovative infrastructure network, making it possible to ensure the integration of states, science and business to combine and concentrate the necessary resources in the most important areas of scientific and technological development of the Eurasian Economic Union, including in the fields of energy and environment.

Keywords: European Union, Eurasian Economic Union, common market, common policy, energy, energy efficiency, ecology, environmental management, environmental protection, principles, state regulation.

ВВЕДЕНИЕ

Важной особенностью глобализации является все более тесная взаимосвязь экономики и экологии. В первую очередь это касается таких проблем, как загрязнение и разрушение элементов окружающей среды и неконтролируемое постоянно возрастающее потребление природных ресурсов и, вследствие этого, их нехватка. Экологическая ситуация постепенно становится все более значимым фактором развития, влияющим на политическую и экономическую ситуацию как отдельных государств, так и их интеграционных объединений. При этом некоторые объединения, например Европейский Союз, смогли скоординировать совместные действия отдельных государств по защите окружающей среды, что обусловливает необходимость исследования их общей политики и законодательства в этой сфере.

НЕКОТОРЫЕ ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ ЭНЕРГЕТИКИ И ЭКОЛОГИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Современная структура мирового рынка энергетического снабжения расставляет определенные приоритеты в юридическом регулировании данной области, важнейшими из которых для стран Евросоюза выступают обеспечение надежности энергоснабжения, поддержка энергоэффективности и сбережения энергии, развитие новаторских технологий и увеличение производства возобновляемых видов энергии.

Основу деятельности ЕС в сфере энергетики составляет сегодня п. i § 2 ст. 4 Договора о функционировании Европейского Союза Договор о функционировании Европейского Союза (Рим, 25 марта 1957 г.) (в ред. Лиссабонского договора 2007 г.). Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal of the European Union. C 83/49. 30.03.2010. (далее -- ДФЕС), провозглашающий энергетику в качестве сферы, на которую распространяется совместная компетенция ЕС и государств -- членов ЕС. Полномочия в энергетической сфере предоставлены Союзу разделом XXI ДФЕС «Энергия», содержащим единственную статью 194.

Прежде всего хотелось бы остановиться на принципах правового регулирования научнотехнического сотрудничества в отраслях топливно-энергетического комплекса (ТЭК), закрепленных в законодательстве ЕС. Как отмечает П. А. Калиниченко, оценка всего энергетического законодательства Евросоюза в комплексе, и в том числе ст. 194 ДФЕС, дает возможность установить ряд ключевых принципов, на которых основывается реализация политики ЕС в сфере энергетики:

— принцип недискриминации происходит из общего принципа недискриминации. Для сферы энергетики он показывает, во-первых, отсутствие ограничений в правах на рынке энергетики, запрет на использование дискриминационных положений в соглашениях об энергетическом снабжении, обеспечение принципиальной возможности «доступа третьей стороны»;

— принцип транспарентности подразумевает комплексную ясность и понятность положения на внутреннем рынке энергоресурсов, возможность получения данных покупателями о величине цен на энергию и наблюдения Евросоюзом за поставками и транзитом энергоносителей;

— принцип солидарности указывает странам -- членам Союза при осуществлении собственной компетенции в сфере энергетики комплексно учитывать интересы других европейских стран -- членов ЕС;

— принцип обусловленности границами деятельности общего рынка связывает положения ДФЕС о политике в сфере энергетики с утверждениями ст. 26 ДФЕС, которая создает телеологическую базу исполнения правовых норм внутреннего европейского рынка;

— принцип ненанесения ущерба окружающей среде устанавливает обязательность выполнения профилактических практических мероприятий по охране внешней среды при реализации деятельности по энергоснабжению;

— принцип учета общественного фактора в политике в сфере энергетики предписывает учитывать обусловленность уровня незанятости в энергетике от рыночной конъюнктуры, обеспечивать безопасность сотрудников в секторе энергетики, высокую общественную значимость оказываемых услуг.

П. А. Калиниченко делает вывод о том, что указанные принципы можно считать основами права Евросоюза в сфере энергетики, под которым он понимает комплекс правовых норм Евросоюза, регламентирующих взаимоотношения, складывающиеся в процессах деятельности внутреннего рынка энергетики, обеспечения устойчивости энергетического снабжения, увеличения энергетической эффективности и развития альтернативных и восстанавливаемых энергетических источников. При этом необходимо учитывать объективные цели достижения стабильного развития и предупреждения трансформации климата Право Европейского Союза.: учебник для бакалавров / С. Ю. Кашкин ; отв. ред. С. Ю. Кашкин. 4-е изд., пер. и доп. М.: Юрайт, 2019. Т. 2: Особенная часть. С. 634..

В свою очередь, И. В. Балтутите и И. П. Марчуков называют следующие принципы энергетического права ЕС:

— отсутствия ограничения в правах (отсутствия дискриминации);

— транспарентности (прозрачности и ясности права);

— ненанесения ущерба внешней среде;

— учета общественного фактора в политике в сфере энергетики Право Европейского Союза: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры: в 2 ч. / А. Х. Абашидзе [и др.]; под ред. А. Х. Абашидзе, А. О. Иншаковой. 2-е изд., пер. и доп. М.: Юрайт, 2018. Ч. 2. С. 53..

Иностранные авторы исследований права ЕС несколько по-другому подходят к вопросу о принципах права в сфере энергетики в странах ЕС.

К примеру, Даниэль Йергин выделяет следующие принципы энергетической безопасности:

1. диверсификация;

2. либерализация;

3. необходимость безопасного запаса энергоресурсов;

4. стабильно функционирующий энергетический рынок;

5. построение отношений со странами-экс- портерами;

6. сотрудничество между странами-импорте- рами;

7. важность информации высокого качества;

8. прочная отечественная промышленность;

9. исследования и разработки;

10. планирование и учет возможных сбоев Yergin D. Energy Security and Markets. in Jan H. Kalicki and Goldwyn David L. Energy and security: strategies for a world in transition. 2nd edition. Washington, D.C.: Woodrow Wilson Center Press, 2013. P. 69--87..

Другие авторы разработали несколько иную систему принципов энергетического права ЕС, в которую включили следующие принципы:

1. национального суверенитета ресурсов;

2. доступа к современным энергетическим услугам;

3. энергетической справедливости;

4. разумного, рационального и устойчивого использования природных ресурсов;

5. защиты внешней среды, здоровья человека и борьбы с трансформацией климата;

6. надежности и энергетической безопасности;

7. эластичности Heffron R. J., Ronne A., Tomain J. P, Bradbrook A., Talus K. A treatise for energy law //The Journal of World Energy Law & Business. Vol. 11. Iss. 1. 1 March 2018. P. 34--48. URL: https://doi.org/10.1093/jwelb/jwx039 (дата обращения: 20.02.2019)..

Анализ приведенных выше доктринальных положений об энергетическом праве ЕС позволяет сделать вывод о том, что окружающая среда имеет важное значение при осуществлении экономической деятельности Европейским Союзом в сфере ТЭК.

Это находит подтверждение в § 1 ст. 194 ДФЕС, в соответствии с которым политика Европейского Союза в области энергетики в рамках солидарности между государствами -- членами ЕС должна:

— обеспечить функционирование энергетического рынка;

— обеспечить безопасность энергоснабжения в ЕС;

— содействовать энергоэффективности и энергосбережению и развитию новых и возобновляемых форм энергии;

— содействовать объединению энергетических сетей.

Есть все основания полагать, что вышеуказанные пункты являются главными целями энергетической политики ЕС.

Однако приоритетным направлением политики Европейского Союза в сфере энергетики является создание надежной и эффективной и, соответственно, высокотехнологичной энергосистемы. Необходимо отметить тот факт, что проблемы, связанные с созданием системы обеспечения надежности и энергоэффективности в ЕС на сегодняшний день вызваны двумя факторами. Первый фактор, как отмечает П. А. Калиниченко, -- экономико-политический. Страны -- члены ЕС выступают наиболее крупными покупателями энергоносителей. Порядка 70 % потребности в энергоносителях покрывает импорт из третьих стран. Ключевыми производителями энергоносителей для Евросоюза выступают ближневосточные государства и Российская Федерация Право Европейского Союза. Т. 2: Особенная часть. С. 634..

Второй фактор -- экономико-экологический. Сейчас потребление практически любого вида энергии сопряжено с негативным действием на внешнюю среду. Положения Киотского протокола и меры в контексте стабильного развития ставят покупателей энергоносителей в строгие рамки природоохранной определенности. Увеличение энергопотребления в настоящее время должно приниматься во внимание вместе с поощрением рационального применения энергии с помощью экологически обусловленного регулирования цен на энергию и внедрения высокотехнологичного энергетического снабжения, подготовкой программ энергетической эффективности и развитием альтернативных энергетических источников, более благоприятных в плане отношения к внешней среде.

Политика ЕС в области окружающей среды -- одно из направлений общей политики ЕС, становление и развитие которой протекает на протяжении более трех десятилетий. Эта политика основывается на положениях учредительных документов Европейского Союза См. об этом: Редникова Т. В. Основы экологической политики Европейского Союза // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2010. № 2. С. 149--162.. Нормы, закрепленные в ДФЕС, а также в Договоре о Европейском Союзе Договор о Европейском Союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). Договор вступил в силу 1 ноября 1993 г. Consolidated Version of the Treaty on European Union // Official Journal of the European Union. C 326/13. 26.10.2012. (далее -- ДЕС), представляют собой первичное право ЕС, которое закладывает основы функционирования Европейского Союза. И все же большинство норм содержится в актах вторичного права ЕС -- регламентах и директивах, конкретизирующих положения учредительных документов ЕС.

Кроме того, на сегодня имеется существенная практика Суда ЕС (до 2009 г. -- Суд европейских сообществ) по делам экологического характера. В частности, в решении, принятом по делу 284/95 Safety High-Tech Case 284/95 «Safety High-Tech», 1998. ECR 3458. Case 240/83 «ADBHU», 1985. ECR 531., Суд ЕС отметил, что цели и правила политики ЕС в сфере экологии, представленные в ст. 191 ДФЕС, являются фактически нормативами, согласно которым должна происходить трактовка законодательных актов Евросоюза о защите внешней среды. Следует отметить, что судебные решения Суда ЕС сыграли важную роль в становлении европейского экологического права. В 1970-е гг. Судом ЕС были изучены первые дела относительно вопросов защиты внешней среды и возникли первые судебные прецеденты. Одним из важнейших выступило решение, вынесенное по делу 240/83 ADBHU¹¹, в котором Суд ЕС определил, что охрана внешней среды, невзирая на отсутствие ссылки на нее в ст. 2 Римского договора среди целей Сообщества на тот момент, выступает целью функционирования организации на равных правах с прочими, непосредственно зафиксированными в Договоре. Данное решение, вынесенное Судом ЕС, по сути, предварило внесение в Договор ряда новых «природоохранных» статей.

Окружающая среда, как и энергетика, относится к сферам совместной компетенции ЕС и государств -- членов ЕС. По мнению П. А. Калиниченко, право в сфере охраны внешней среды ЕС является совокупностью правовых норм ЕС, регламентирующих особенный комплекс отношений в «экологической» сфере и в сфере природопользования. Данные правовые нормы в силу специфики собственного характера или размеров делают неисполнимым или непродуктивным такое регулирование на уровне отдельных стран -- членов Европейского Союза, и они в целом ориентированы на обеспечение стабильного развития европейского региона и гарантирование природоохранных прав физических лиц Право Европейского Союза. Том 2. Особенная часть: учебник для бакалавров / С. Ю. Кашкин ; отв. ред. С. Ю. Кашкин. 4-е изд., пер. и доп. М.: Юрайт, 2019. С. 647..

Улучшение качества окружающей среды в настоящее время также является одной из главных целей, стоящих перед Европейским Союзом. В частности, § 2 ст. 191 ДФЕС показывает, что политика, реализуемая ЕС по поводу охраны внешней среды, ориентирована, в частности, на «достижение высокого уровня ее защиты» и, следовательно, согласовывает исполнение тезисов разд. XX с достижением целей в сфере охраны окружающей среды, указанных в § 3 ст. 3 ДЕС.

Для их выполнения в соответствии со ст. 4 ДФЕС совместно с государствами-членами Европейский Союз осуществляет деятельность по защите окружающей среды. Непосредственно определению компетенции ЕС в области окружающей среды в ДФЕС посвящены ст. 191--193 разд. XX «Окружающая среда», а также ст. 114 ДФЕС, согласно которой ЕС в процессе экологической деятельности должен принимать во внимание новейшие данные научных исследований. В то же время при реализации экологической политики Европейский Союз не связан аналогичным условием.

Основные положения экологической политики ЕС содержатся в ст. 191 ДФЕС, в которой отмечается, что политика ЕС в сфере защиты внешней среды должна содействовать достижению ряда целей, среди которых: сохранение, защита и повышение качества внешней среды; защита здоровья граждан; разумное и обоснованное применение природных ресурсов; способствование принятию мер на транснациональном уровне для решения региональных или мировых природоохранных задач, в том числе борьбы с климатическими изменениями. Проводимая Европейским Союзом политика базируется на ряде принципов: предусмотрительности и предупредительных действий; устранения вреда внешней среде посредством обращения в первую очередь к источнику данного вреда; принципе «загрязнитель платит».

В этой связи следует отметить, что сегодня предпринимаются успешные попытки повышения эффективности европейского экологического законодательства, в том числе путем его обновления и кодификации. ЕС уделяет все больше внимания защите экологических прав, изменению климата, развитию новейших технологий, а также интеграции экологической политики с другими сферами деятельности Европейского Союза, и в первую очередь с топливно-энергетической сферой.

В частности, в настоящее время придается большое значение технологиям разработки альтернативных имеющимся источников энергии, а именно возобновляемых. Под такими обновляемыми источниками в странах ЕС подразумевают альтернативные энергетические источники, которые не связаны со сжиганием горючего (в числе таких источников ветер, солнце, волны и другие гидроэнергетические источники, геотермальные энергоисточники и др.). Регулирование в этой сфере осуществляет Директива 2009/28/ЕС Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2009/28/ЕС от 23 апреля 2009 г. о стимулировании использования энергии из возобновляемых источников, внесении изменений и дальнейшей отмене Директив 2001/77/ЕС и 2003/30/ЕС // Официальный журнал Европейского Союза. L 140. 05.06.2009. C. 16. о стимулировании применения энергии из обновляемых источников, принятая 23 апреля 2009 г. Европейским парламентом и Советом ЕС, которая объединила в своих положениях нормы предыдущих документов. Специфика новой Директивы заключается в том, что она устанавливает отдельно для каждого государства -- члена ЕС долю получаемой из возобновляемых источников энергии к 2020 г. от общего объема потребления страной энергии. Данная удельная величина изменяется от минимума в 10 % для Мальты до максимума в 49 % для Швеции. Показатель рассчитывается на основе величины произведенной энергии из обновляемых источников в 2005 г. С целью достижения указанной цели каждая страна -- член ЕС должна предложить адекватный план развития.

Среди других документов, определяющих ориентиры современной энергетической политики ЕС, стоит особо отметить опубликованную 8 марта 2006 г. так называемую «Зеленую книгу» (Green paper), которая носит название «Европейская стратегия для устойчивой, конкурентной и надежной энергетики» A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy http://europa.eu/documents/comm/ green_papers/pdf/com2006_105_en.pdf (дата обращения: 20 февраля 2019 г.).. Реализация данной стратегии была рассчитана на двадцатилетний период. Первый раздел Стратегии включает описание ситуации, сформировавшейся в сфере энергетики. Отмечается зависимость государств Европейского Союза от импортируемых энергоносителей. Объем нужных инвестиционных вложений в энергетическую инфраструктурную сеть на следующие 20 лет оценен в 1 трлн евро. Особенное внимание уделено вопросу всемирного потепления, устанавливается лидирующая роль Европейского Союза в области обновляемых форм энергии и развитии технологий, ориентирующихся на сниженное использование углеводородов.

Второй раздел Стратегии тщательно рассматривает шесть ключевых сфер для политики в области энергетики. К этим сферам относят:

1. энергию для развития и занятости в европейских странах -- окончание формирования единого рынка газа и электричества;

2. внутренний рынок энергетики, который должен обеспечивать надежность энергетических поставок;

3. поддержание безопасности и способности вести конкурентную борьбу в области энергетических поставок на пути к более стабильному, продуктивному и диверсифицированному балансу энергетических источников;

4. комплексный подход к решению проблемы изменения климата;

5. поощрение инноваций -- стратегический план по новейшим энергетическим технологиям;

6. согласованную внешнюю энергетическую политику.

Третий, последний раздел Стратегии, включает ключевые выводы на основе первых двух разделов.

Еще одним значимым актом в области энергетической политики выступает сообщение Еврокомиссии «Энергетическая политика для Европы» Energy Policy for Europe (EPE). European Council Action Plan (2007--2009). Presidency Conclusions. 7224/1/07 REV 1 16 2007. 8/9 March. Brussels. Annex I..

Во второй части этого сообщения показана стратегическая цель политики ЕС в сфере энергетики, имеющая триединую базу: борьба с климатическими изменениями; уменьшение степени зависимости от ввозимых углеводородов; развитие и повышение занятости населения.

Ключевое место среди представленных в сообщении целей отведено собственно заботе о трансформации климата, поскольку подобным образом достигаются две иные цели: возрастает удельная величина энергии, производимой из обновляемых энергетических источников, что затем благоприятствует увеличению занятости населения и конкуренции и сокращению уровня зависимости Европейского Союза от ввозимых углеводородов.

Во вторичном праве ЕС существует несколько механизмов охраны окружающей среды: организационно-правовой, экономико-правовой, механизм гарантий экологических прав. Каждый складывается из комплекса мероприятий, инструментов и процедур, направленных на защиту окружающей среды в границах всего Союза. Например, комплексное предотвращение и контроль загрязнения (КПКЗ) являются совокупностью мер, ориентированных на устранение или, в случае если это невозможно, на уменьшение производственных выбросов в воздух, водную среду и на поверхность Земли, появляющихся вследствие промышленной деятельности, в том числе меры, затрагивающие вопросы охраны внешней среды в общем.

Директива Парламента EC и Совета ЕС 2010/75/ЕС, принятая 24 ноября 2010 г., о производственных выбросах (о комплексном предупреждении загрязнения и контроле загрязнения) Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2010/75/ЕС от 24 ноября 2010 г. о промышленных выбросах (о комплексном предотвращении загрязнения и контроле над ним) (новая редакция) // Официальный журнал Европейского Союза. L 334. 17.12.2010. C. 17. определяет гармонизированный порядок выдачи экологического разрешения на эксплуатацию промышленного объекта. По своей сути это документ, содержащий процедурные нормы. Значимость данной Директивы 2010/75/ЕС состоит в том, что она устанавливает единую процедуру выдачи разрешения для любого вида деятельности, связанного с загрязнениями и перечисленного в приложении I к Директиве. Так, статья 11 Директивы 2008/1/ ЕС определяет общие принципы, регулирую-щие основные обязанности оператора (лица, которое осуществляет экологически опасную хозяйственную деятельность), например, о том, что должны быть приняты надлежащие превентивные меры по борьбе с загрязнением, применяются наилучшие доступные технологии, энергия используется эффективно и др.

Любой объект, принимаемый в эксплуатацию, должен получить природоохранное разрешение, кроме ряда отдельных особо установленных в Директиве случаев. Разрешение предоставляют на основании заявления оператора, поданного компетентному органу государства -- члена ЕС. Компетентный орган при условии, что эксплуатационные свойства объекта отвечают природоохранным требованиям, после консультации с общественностью и проведения оценки влияния экономической деятельности на внешнюю среду подготавливает решение о предоставлении разрешения. Данный же порядок используют и для пролонгации, и для переоформления разрешения. Условия выдачи разрешения могут быть изменены компетентным органом самостоятельно. Данный орган ведет наблюдение и контроль исполнения условий предоставленного разрешения (ст. 21 Директивы).

Актуальная деятельность экономико-правового механизма охраны внешней среды ЕС основывается на положениях ст. 192 ДФЕС. Одним из элементов экономико-правового механизма охраны внешней среды выступают «зеленые» налоги. В настоящее время в планах ЕС находится установление общего налога на выбросы CO₂, в соответствии с Пятой программой действий Сообщества по поводу охраны внешней среды.

Экологизация действующих систем налогообложения в странах ЕС предложена в Директиве Совета ЕС 2003/96/ЕС, принятой 27 октября 2003 г., о трансформации рамок Европейского Сообщества по налоговому обложению продукции энергетики и электрической энергии Директива Совета ЕС 2003/96/ЕС от 27 октября 2003 г. о реструктуризации рамок Сообщества по налогообложению энергетической продукции и электричества // Официальный журнал Европейского Союза. L 283. 17.11.2003. C. 51.. Эта Директива закрепляет экономический метод регулирования отношений посредством введения в государствах -- членах ЕС акцизов на продукцию топливно-энергетического сектора.

Введение указанного механизма напрямую связано с практической реализацией внедрения постулатов Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН о трансформации климата 1992 г. в правовой порядок ЕС и формированием определенных им экономических механизмов ограничения эмиссии парниковых газов. В данном процессе наиболее значимым документом выступает Директива Парламента EC и Совета 2003/87/ЕС, принятая 13 октября 2003 г., устанавливающая систему квот на эмиссию парниковых газов, реализуемых в границах Европейского Сообщества Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2003/87/ЕС от 13 октября 2003 г. об учреждении схемы торговли квотами на выброс парниковых газов в Сообществе и о внесении изменений и дополнений в Директиву 96/61/ЕС Совета ЕС03 // Официальный журнал Европейского Союза. L 275. 25.10.2003. C. 32.. На ее базе сформирована система торговли квотами, в том числе ее контроль и ответственность участников.

Кроме того, ЕС стимулирует использование штрафных систем за загрязнение внешней среды как механизм исполнения природоохранного принципа «загрязнитель платит». Ключевую роль в данном вопросе исполняет механизм ответственности, установленный Директивой Парламента EC и Совета ЕС 2004/35/ЕС, принятой 21 апреля 2004 г. Данная Директива посвящена вопросам экологической ответственности в связи с профилактикой и устранением урона внешней среде Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2004/35/ЕС от 21 апреля 2004 г. об экологической ответственности, направленной на предотвращение экологического ущерба и устранение его последствий // Официальный журнал Европейского Союза. L 143. 30.04.2004. C. 56..

Что касается институтов и органов, реализующих политику ЕС в рассматриваемых областях, то главная роль в сфере союзной энергетики отведена Комиссии ЕС. Функции этого института в данной сфере главным образом сфокусированы на координировании и контроле функционирования участников энергетического европейского рынка. В составе Еврокомиссии действует особый департамент, отвечающий за энергетику ЕС, -- Генеральный директорат по вопросам энергетики.

Еврокомиссией сформированы также специальные учреждения в данной области, в частности Европейский форум по транспорту и энергетике или Европейская группа регулирования электрической энергии и газа. Кроме того, необходимо отдельно отметить создание на уровне ЕС специального автономного органа, который регулирует внутренний рынок энергетики ЕС, -- Агентства по сотрудничеству энергетических регуляторов. Это учреждение ведет свою работу на основании Регламента Парламента EC и Совета ЕС № 713/2009, принятого 13 июля 2009 г. Агентство имеет правосубъектность и располагает своим определенным бюджетом. В полномочия данного агентства входят координирование работы национальных государственных органов регламентирования рынка энергетики и разработка мер по управлению трансграничной энергетической инфраструктурной сетью в пределах ЕС.

В то же время природоохранные вопросы выступают предметом заботы разных институтов и органов ЕС. Зачастую Совет ЕС заседает в составе министров экологии европейских стран. В составе Парламента EC работает постоянный комитет по вопросам внешней среды, здравоохранения и защиты прав потребителя. Для содействия Еврокомиссии в выполнении ее полномочий в сфере охраны окружающей среды в ее структуре создан особый Генеральный директорат по вопросам внешней среды. Охрана окружающей среды выступает сферой ответственности одного из членов Еврокомиссии. Дела, связанные с охраной окружающей среды, рассматриваются Судом ЕС.

Среди органов, не являющихся институтами ЕС, важнейшую роль в реализации европейской экологической политики имеет Европейское агентство по окружающей среде -- особое природоохранное учреждение ЕС. Данное Агентство предназначено для того, чтобы представлять ЕС и странам -- членам ЕС объективные данные, дающие им возможность принимать адекватные меры по охране внешней среды, оценивать итоги данных практических мероприятий и обеспечивать общественность необходимыми данными о состоянии внешней среды.

Еврокомиссия и страны -- члены ЕС активно применяют такую форму актов, как стратегии. Основной энергетической стратегией в настоящее время является принятая 10 ноября 2010 г. на уровне Союза Концепция «Energy 2020. A strategy for competitive, sustainable and secure energy» Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions «Energy 2020. A strategy for competitive, sustainable and secure energy». Brussels, 10.11.2010 COM (2010) 639 final. (Концепция «20-20-20», Энергетическая стратегия -- 2020). Суть ее заключается в следующем: к 2020 г. ЕС поставил задачу уменьшить эмиссию парниковых газов более чем на 20 %, повысить удельную величину обновляемых энергетических источников до не менее 20 % потребления и достичь экономии энергии не менее чем на 20 %. Все государства ЕС также должны достичь доли в 10 % в части обновляемых энергетических источников в своем транспортном секторе.

Энергетическая стратегия -- 2020 содержит пять приоритетов:

— Обеспечение большей энергетической эффективности в европейских странах за счет ускорения инвестиционных вложений в (энерго-) эффективные сооружения, продукцию и транспорт. Это направление охватывает такие технологические меры, как применение маркировки энергетических схем, реновация общественных строений и требования к экологическому техническому дизайну для энергетически емких продуктов.

— Построение общеевропейского рынка энергетики посредством сооружения требуемых ЛЭП, трубопроводов и другой инфраструктуры. Финансовая помощь может быть предоставлена проектам, испытывающим проблемы с получением государственного финансового обеспечения.

— Защита прав покупателей и достижение высоких стандартов безопасности в секторе энергетики.

— Внедрение Стратегического плана энергетических технологий -- стратегии ЕС по интенсификации разработки и внедрению технологий с низкой ориентацией на использование углеводородов, в частности технологий, использующихся по таким направлениям, как солнечная энергия, интеллектуальные сети и рекуперация и сохранение углерода.

— Обеспечение оптимальных отношений с зарубежными поставщиками энергии для ЕС и странами транзита энергии. Через Энергетический союз ЕС также ориентирован на интеграцию соседних третьих государств в собственный внутренний рынок энергетики.В октябре 2014 г. Европейский Совет одобрил новую Рамочную стратегию для прочного Энергетического союза ЕС с перспективной политикой относительно изменения климата 2030 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank Energy Union Package. A Framework Strategy for a Resilient Energy Union with a Forward-Looking Climate Change Policy, COM (2015) 80 final of 25.02.2015., в том числе цели и задачи политики во всем ЕС на период с 2020 по 2030 г. Данные цели ориентированы на то, чтобы ЕС достиг более конкурентоспособной, безопасной и устойчивой энергетической системы. В частности, к целям Стратегии относятся следующие:

— уменьшение эмиссии парниковых газов на 40 % в сравнении с уровнями 1990 г.;

— достижение как минимум 27 % доли потребления возобновляемой энергии;

— создание единого энергетического рынка ЕС.

Для достижения поставленных целей Европейская комиссия предложила сделать следующие политические шаги: модифицировать схему торговли выбросами в ЕС (ETS); внедрить новые показатели способности вести конкурентную борьбу и безопасности энергетической системы; выработать идеи о новой системе управления, построенной на основе национальных планов по конкурентоспособной, безвредной и стабильной энергетике. Данные планы должны отражать общий подход ЕС, заключающийся в обеспечении высокой уверенности инвесторов, большей прозрачности, согласованности единой политики и координации в ЕС.

В Энергетической дорожной карте -- 2050 (Energy Road Map 2 0 5 0) Energy Roadmap 2050: a EURELECTRIC response paper, February 2012. https://ec.europa.eu (дата обращения: 20 февраля 2019 г.). ЕС поставил долговременную задачу -- уменьшить эмиссию парниковых газов на 80--95 % к 2050 г., по сравнению с уровнем 1990 г., и одновременно закрепил подход, согласно которому сокращение выбросов не отражалось бы на конкурентоспособности и безопасности поставок энергоресурсов.

Ожидается, что общеевропейский подход приведет к сокращению расходов и к более надежным поставкам энергоносителей в сравнении с изолированными национальными схемами. С созданием общего энергетического рынка энергия может быть произведена там, где это обойдется дешевле, и доставлена туда, где это необходимо.

25 февраля 2015 г. Комиссия ЕС обнародовала документ по образованию Европейского энергетического союза, который предполагает подготовку консолидированной позиции всех европейских государств по вопросам энергетики, в том числе и по вопросам отношений с иными государствами European Commission. Energy Union Package. COM (2015) 80. 25.02.2015.. Стратегия по образованию Энергосоюза -- наиболее важная инициатива ЕС в области энергетики после Третьего энергопакета. Эта Стратегия включает стремление Еврокомиссии получить большую часть автономных полномочий европейских стран с целью проведения внешней энергетической политики ЕС. Наряду с этим среди государств, в основном рассматриваемых для целей развития стратегического партнерства, упомянуты Алжир, Турция, Азербайджан, Туркмения, ближневосточные государства, Африка, Норвегия, США и Канада, с особым акцентом на совместную работу с Украиной. Единственное упоминание о Российской Федерации в данном документе отмечает, что при благоприятных условиях допустим пересмотр отношений в области энергетики при условии соблюдения рыночной открытости, справедливой конкурентной борьбы и взаимовыгодных отношениях Мельникова С. И., Геллер Е. И., Митрова Т. А., Кулагин В. А. Газовый рынок ЕС: эпоха реформ. М.: ИНЭИ РАН -- НИУ ВШЭ, 2016. С. 60--61..

То есть можно отметить, что сфера права ЕС в сфере энергетики выступает одной из наиболее актуальных, изменчивых, стремительно реагирующих на достижения науки и техники. Именно поэтому правовое регулирование в данной области представляет для России, а также стран СНГ и ЕАЭС, особый интерес.

Что же касается стратегий ЕС по вопросам окружающей среды, то § 3 ст. 191 ДФЕС отмечает критериальные показатели, принимаемые в учет при подготовке программ действий Сообщества в этой области, одним из которых является экономическое и общественное развитие ЕС в общем и соразмеренное развитие его регионов.

С 1 января 2014 г. до 31 декабря 2019 г. действует Седьмая программа ЕС в области окружающей среды, которая ориентирует европейскую политику в данной сфере на период до 2050 г. В частности, Седьмая программа ЕС определяет три основные цели: защитить, сохранить и укрепить природный капитал ЕС; превратить ЕС в экономичную, экологически чистую и конкурентоспособную низкоуглеродную экономику; защитить граждан ЕС от воздействия загрязнений окружающей среды и рисков для их здоровья и благополучия.

Для достижения поставленных целей Европа будет решать следующие задачи:

— более эффективная реализация экологического законодательства;

— улучшение качества информации путем совершенствования базы знаний;

— большие объемы и более разумные инвестиции в экологическую и климатическую политику;

— полная интеграция экологических требований и соображений в другие области европейской политики.

Л. Кремер и Г. Винтер отмечают следующий момент: «Европейский Союз сегодня является единственным регионом во всем мире, в котором цель защиты окружающей среды равнозначна и признана на одном уровне с целью экономического роста. Любое как развивающееся, так и развитое государство, которое ищет образцы равновесия между экономическими и экологическими интересами, найдет в Европейском сообществе модель политического и правового баланса интересов в такой форме, которую никакое иное государство или другой регион в наши дни не предложат. При всех недостатках в деталях европейский образец создания и применения экологического права представляет собой в глобальном масштабе наиболее продвинутую и конструктивную модель, которая к тому же преодолевает идеи суверенитета в области экологии, так как окружающая среда не знает национальных границ» Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского Союза / отв. ред. О. Л. Дубовик. М.: Городец, 2007. С. 125..

Безусловно, Европейский Союз на сегодняшний день является мировым авангардом среди прочих региональных организаций, предпринимает реальные меры в отраслях ТЭК по проблемам рационального природопользования, экологии и охраны окружающей среды в рамках научно-технического сотрудничества государств-членов. Результатом сотрудничества становится реализация таких инициатив, как разработка возобновляемых источников энергии, производство альтернативных видов топлива, введение механизма «зеленых налогов», функционирование общей системы экологического менеджмента и экологического аудита, действие своеобразной системы экологической сертификации продукции -- «эколейбл» и др.

НЕКОТОРЫЕ ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ ЭНЕРГЕТИКИ И ЭКОЛОГИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА

Евразийский экономический союз, учрежденный на основании Договора Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 16 января 2015 г. от 29 мая 2014 г. (далее -- Договор о ЕАЭС) и включающий в настоящее время пять государств-членов, является международной организацией региональной экономической интеграции. По сравнению с ЕС, ЕАЭС -- молодое интеграционное образование, и поэтому многие отрасли его наднационального права находятся в стадии формирования. В этой связи выделять такие отрасли права ЕАЭС, как энергетическое право, экологическое право, на данный момент считаем преждевременным.

Как следует из анализа учредительного документа ЕАЭС и связанных с ним нормативных актов, лишь небольшое количество положений посвящено правовому регулированию научно-технического сотрудничества государств -- членов ЕАЭС по проблемам рационального природопользования, экологии и охраны окружающей среды, в том числе в отраслях ТЭК.

Не секрет, что подавляющее большинство ученых-правоведов одну из основных ролей в правовом регулировании каждой конкретной области отводят базовым принципам. Это же касается и сферы энергетики и охраны окружающей среды ЕАЭС. К примеру, В. Ф. Яковлев и П. Г. Лахно при изучении принципов права в области энергетики справедливо указывают на то, что правила выступают основой системы норм права в сфере энергетики, ключевым понятием, базисным началом всей системы законов в энергетической области Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / под ред. Ф. Ю. Зек- кер, П. Г. Лахно. М., 2011. С. 74..