Земельный участок как объект использования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Пермский государственный национальный исследовательский университет

Земельный участок как объект использования

Г.Н. Эйриян,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права

Аннотация

В юридической литературе практически не освещается вопрос о земельном участке как объекте использования или, иначе говоря, объекте хозяйственной деятельности. Вместе с тем земельный участок как объект права собственности, а равно иных предусмотренных ЗК РФ прав, является объектом отношений по использованию земель и именно в этом качестве выступает объектом межотраслевого регулирования. Цель: сформировать представление о земельном участке в качестве объекта отношений по использованию земель, учитывая межотраслевой характер этих отношений. Методы: формальной логики, исторический, сравнительно-правовой, системноструктурный. Результаты: отраслевые особенности отношений по использованию земельных участков, а также специфика их правового регулирования не позволяют в полной мере применить к земельному участку как объекту использования гражданско-правовое понятие «недвижимая вещь». Выводы: в настоящее время земельный участок как объект использования представляет собой недвижимую вещь с регулируемым (планируемым) пределом пользования. Устанавливая предел пользования земельным участком, государство обязывает к осуществлению разрешенного вида деятельности, руководствуясь принципами планирования и обязательного использования земельных участков, что существенно ограничивает свободу правообладателей земельных участков. Для того чтобы сбалансировать общественные и частные интересы в сфере использования земельных участков, указанные принципы в условиях демонополизации государственной собственности на землю должны получить новое содержание.

Ключевые слова: земельный участок; недвижимая вещь; природный ресурс; использование земельных участков; земельные имущественные отношения

Abstract

Land plot as an object of use

N. Eyrian

В специальной литературе неоднократно отмечалось, что «юридическое понятие «земельный участок» является исключительно важным для земельного права. Это понятие служит основой для регулирования земельных отношений» [24, с. 4]. Однако до настоящего времени в отечественной науке не сформирован единый подход к земельному участку как объекту земельных отношений, который бы объяснял, в чем заключается сущность этого объекта, каковы его основные характеристики.

Во многом такое положение вещей стало результатом непоследовательной государственной политики в области регулирования земельных отношений, отсутствия единых концептуальных подходов к формированию, а затем и развитию (совершенствованию) земельного и гражданского законодательства.

Отсутствие четкого представления о земельном участке как объекте земельных отношений влечет проблематичность выполнения наукой земельного права прогностической функции - предвидения развития соответствующих явлений, предвидения того, каким качественным или количественными изменениям подвергнутся эти явления [45, с. 13].

Между тем для современного земельного законодательства, одной из черт которого является высокая динамика развития, наличие научно обоснованных прогнозов развития является принципиально важным.

Проблемы в отношении определения земельного участка как объекта земельных правоотношений связаны со структурными изменениями в российском праве, с поиском оптимальной модели регулирования земельных отношений. При этом современные исследования носят односторонний характер, поскольку сосредоточены, в основном, на анализе земельного участка в качестве объекта права собственности, иных предусмотренных законом прав.

В литературе практически не освещается вопрос о земельном участке как объекте использования или, иначе говоря, объекте хозяйственной деятельности.

Следует отметить, что и в советский период как объект использования земельный участок специально не исследовался. Отношения землепользования рассматривались преимущественно через призму права государственной собственности на землю. А.А. Забелышенский, по мнению которого понятие земли как объекта хозяйства не получило достаточного учета в теоретических исследованиях по советскому земельному праву, следующим образом объяснял это обстоятельство: «Думается, что такое развитие науки земельного права является в известной мере объяснимым. По-видимому, необходимо было прежде всего осмыслить правоотношения земельной собственности и проблемы охраны земли как объекта государственной собственности. Усиленный акцент на эту область земельных отношений привел к тому, что и исследование отношений землепользования строились в значительной мере на базе понятия земли как объекта права собственности» [16, с. 8].

Вместе с тем земельный участок как объект права собственности, а равно иных предусмотренных ЗК РФ прав, является объектом отношений по использованию земель и именно в этом качестве выступает объектом межотраслевого регулирования (абз. 2 п. 11 ст. 1 ЗК РФ).

С учетом сказанного представляется важным проанализировать земельный участок в качестве недвижимой вещи с учетом отраслевых особенностей отношений по использованию земель, а также специфики их правового регулирования.

Отраслевые особенности отношений по использованию земельных участков

С.С. Алексеев утверждал: «Объекты правоотношений (объекты субъективных прав) разнообразны в соответствии с многообразием регулируемых правом общественных отношений» [2, с. 292]. По его мнению, «учет отраслевых особенностей правоотношений - необходимая предпосылка научной разработки проблемы объекта» [2, с. 304].

Заслуживает внимания и вывод А.П. Дудина, посвятившего специальное исследование проблеме объекта правоотношения: «…понимание объекта правоотношения находится в прямой зависимости от понимания самого правоотношения» [15, с. 3].

В современных исследованиях, посвященных земельному участку как недвижимой вещи, его анализ в аспекте отраслевых особенностей земельных отношений, как правило, отсутствует Следует отметить, что предмет земельного права как с точки зрения состава отношений, так и с точки зрения отраслевых особенностей, пожалуй, самый спорный во-прос в науке земельного права..

Более того, авторы не всегда уточняют, каким образом они очерчивают круг правовых отношений, объектом которых выступает земельный участок.

Между тем для определения центральных научных понятий охват ими некоторого спектра внешне однородных явлений недостаточен; однородными должны быть не внешние признаки объединяемых явлений, а их закономерность [5, с. 21].

Итак, прежде чем определить земельный участок в качестве объекта использования, следует установить особенности отношений по использованию земель.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 ЗК РФ, земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

В литературе верно замечено: «В теории земельного права в течение многих десятилетий существует формула, похожая на аксиому: использование и охрана земель (как, впрочем, и других природных ресурсов) - это две стороны одной медали, не существующие одна без другой, наглядно олицетворяющие один из законов диалектики - закон единства и борьбы противоположностей» [3, с. 26].

С.А. Боголюбов в результате анализа соотношения правового регулирования рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды констатирует: «…в российском законодательстве нормы о рациональном, надлежащем использовании природных ресурсов и их охране часто применяются как парные, параллельные и (или) неразделимые правовые категории» [7, с. 62].

Вместе с тем законодатель явно различает отношения по охране земель и отношения по их использованию: в абзаце 2 пункта 11 статьи 1 ЗК РФ выделены, но содержательно не определены отношения по использованию земель.

Как правило, термин «использование земель» подвергается анализу в целях толкования предмета земельного права. Так, например, Г.А. Волков, А.К. Голиченков, О.М. Козырь, комментируя ЗК РФ, отмечают: «При определении предмета регулирования Кодекс употребляет термин «использование земли», но не «пользование землей». В последнее время наметилась тенденция легального разграничения этих дефиниций в законодательных актах природоресурсных отраслей законодательства» [11]. По их мнению, «круг отношений по использованию земли гораздо более широкий, чем круг отношений по пользованию земельным участком. Так, в первом случае в него входят отношения, связанные с получением гражданами различными способами пользы от земли для удовлетворения своих материальных и иных потребностей в рамках общего природопользования. Например, использование земель лесного фонда - для сбора грибов, ягод и т.п.; земель водного фонда - для отдыха; земель общего пользования в городах и т.п. Во всех этих случаях использование земель осуществляется (если иное прямо не установлено в законе) без выделения конкретных земельных участков, без выдачи разрешения (лицензии)» [11].

Действительно, из положений ЗК РФ следует, что земельный участок - это один из возможных объектов использования, поэтому нельзя согласиться со следующим утверждением: «Если земля как природный ресурс уже используется на законных основаниях в хозяйственной или иной деятельности, то такое использование не может протекать иначе, как в виде использования земельного участка» [33, с. 64].

Помимо земельного участка к числу объектов использования в настоящее время можно отнести землю, часть земельного участка Подробно об особенностях использования части земель-ного участка см., например: Мельников Н. Виды частей земельных участков, их правовой режим и оборотоспо-собность [29]..

Использование земельного участка, по существу, та же эксплуатация земель, т.е. получение различными способами пользы от земли как от естественного средства производства, естественного пространственного базиса Под использованием земель понимают «получение раз-личными способами пользы от земли как от естественного средства производства, естественного пространственного базиса, а также как от недвижимого имущества для удов-летворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц» [14]..

С точки зрения закона использование земельного участка возможно лишь после образования конкретного земельного участка и возникновения на него права как на недвижимую вещь.

Указанное обстоятельство обусловливает применение к отношениям по использованию земель (в данном случае под землями, видимо, следует понимать земельные участки) принципа разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства (абз. 2 подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

К настоящему времени единая позиция о соотношении указанных отраслей законодательства в сфере использования земельных участков учеными не выработана.

Более того, нет единодушия в решения вопроса о природе отношений по использованию земельных участков, а также их соотношении с гражданско-правовыми имущественными отношениями.

И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов, Г.С. Башмаков утверждали: «Земельные отношения, безусловно, являются имущественными, тем более в условиях частной собственности на землю, поэтому они не могут не подпадать в определенной мере под регулирование гражданским правом, но и в этих условиях земля представляет собой особый вид имущества, именуемый недвижимостью» [19, с. 189].

Г.А. Волков обоснованно замечает: «…способность земельного участка быть объектом права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю является элементом его правового режима, который, в свою очередь, по смыслу п. 1 ст. 6 и п. 2 ст. 7 ЗК РФ, зависит от принадлежности земельного участка к той или иной категории земель и его разрешенного использования.

Более того, содержание права собственности на земельный участок, в том числе правомочий владения, пользования и распоряжения, а также иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю, определяется именно нормами земельного права, других природоресурсных отраслей права, нормами других специальных законов (ст. 3 ЗК РФ)» [10, с. 19].

А.П. Анисимов, К.Г. Пандаков, А.Е. Черноморец справедливо полагают: «.раскрыть смысл «использования земель» невозможно без установления правовых оснований и титула такого использования» [4, с. 42].

В юридической литературе отражена и другая точка зрения в отношении состава земельных отношений, суть которой заключается в противопоставлении земельных и имущественных отношений, с исключением последних из сферы регулирования земельного права.

«Совершенно очевидно, - считает Н.Н. Мисник, - что земельные отношения и имущественные отношения - не одно и то же» [33, с. 62].

По мнению Е.А. Суханова, «предмет земельного права составляют лишь «отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (п. 1 и п. 3 ст. 3 ЗК), т.е. земля (земли) как природный ресурс. К ним относятся мониторинг земель и землеустройство; отношения, связанные с ведением государственного земельного кадастра; определение целевого назначения земель и контроль за его соблюдением; охрана земель и контроль за их использованием (земельный контроль) и тому подобные отношения публично-правового (по существу - административно-правового) характера» [40].

В.В. Чубаров, анализируя развитие кодификации российского земельного законодательства (взгляд с позиций частного права), приходит к следующему выводу: «Согласно п. 1 ст. 3 ЗК РФ 2001 г., к земельным отношениям отнесены лишь отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, т.е. отношения, подлежащие регулированию нормами публичного права. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними вынесены за скобки земельных и по общему правилу должны регулироваться гражданским законодательством (п. 3 ст. 3 ЗК РФ 2001 г.)» [46].

Н.Ю. Чаплин отмечает: «.правовое регулирование отношений, связанных с землей, в рамках земельного законодательства должно быть ограничено нормами, направленными на использование и охрану земли как основы жизни и как общественного достояния. Использование земли предполагает эксплуатацию ее территорий для жизни и видов деятельности. Следовательно, использование земель должно сопровождаться максимально эффективным вовлечением в хозяйственный оборот всех земель и их рациональным использованием» [44, с. 156].

Он подчеркивает: «.гражданские правоотношения возникают не по поводу земли как природного ресурса, а по поводу земли, которая обладает определенными качествами, позволяющими назвать ее правовой категорией. Земля же, как природный ресурс или, как определено в законе, «достояние народов, проживающих на соответствующей территории», именно в этом качестве должна оставаться предметом земельного права.

В связи с этим целесообразным видится перенос законодательного определения земельных участков как объектов права собственности и иных вещных прав в ГК РФ» [44, с. 158].

Таким образом, представители науки гражданского права резко противопоставляют отношения по использованию земли как природного ресурса, с одной стороны, и имущественные отношения, возникающие по поводу земельных участков, с другой. В основе такого подхода находится идея об «изъятии» земельного участка из числа объектов земельного права и, соответственно, имущественных отношений из предмета земельного права.

Если встать на позицию представителей науки гражданского права, то тогда следует ответить на вопрос: каким образом можно достичь «эффективное вовлечение в хозяйственный оборот всех земель и их рациональное использование» без распределения земли как природного ресурса между отдельными субъектами права?

Распределение земли как природного ресурса, как правило, осуществляется посредством решения вопроса о правах на земельные участки. «По большей части споры о природных ресурсах разрешаются путем определения того, кто имеет право на использование, то есть путем участия в «разговорах о правах»» [49].

Е.Л. Минина верно замечает: «Не будет преувеличением сказать, что вся система правового регулирования земельных отношений так или иначе связана с обеспечением рационального распределения и перераспределения земельных ресурсов в целях возможно более эффективного их использования» [32, с. 215].

Квалификация земельного участка в качестве недвижимого имущества лишь усложняет правовое регулирование отношений по использованию земельных участков, а не влечет «изъятие» имущественных отношений из сферы регулирования земельного права, поскольку, по общему правилу, использование земельных участков не существует отдельно от правооб - ладания ими, а «…владение землей само по себе не есть еще производство, оно составляет лишь необходимое его условие» [43, с. 4].

При этом следует помнить, что «.главной целью присвоения участка земли и главной конечной целью оборота земельных участков является их последующее использование. Поэтому разорвать этот комплекс отношений на отношения, которые регулируются нормами гражданского права или только нормами земельного права, не представляется возможным с позиций юридической логики» [25, с. 10].

При решении вопроса о соотношении имущественных отношений и отношений по использованию земельных участков важно учесть, что демонополизация государственной собственности на землю не означает отказ государства от идеи регулировать использование земель в интересах всего общества В соответствии с подп. 11 п. 1 ЗК РФ, к принципам зе-мельного законодательства относится сочетание интере-сов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспе-чении гарантий каждого гражданина на свободное вла-дение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком..

О подчинении использования земельных участков публичным интересам свидетельствует зарубежный опыт, в частности законодательство Японии, США [56].

Обращает на себя внимание следующий факт: «Широкое и масштабное вмешательство государства в процесс использования земель - это новая реальность современного капитализма» [13, с. 38].

По мнению М.Ю. Галятина, «основным противоречием современной земельной политики является стремление удержать землю в рамках частной собственности и одновременно приспособить ее использование к нуждам и потребностям современного общества. Именно поэтому сущность правового регулирования использования земель противоречива и включает меры по укреплению прав собственности, и в то же время, меры по расширению прав государственных органов в области планирования использования земель, зонирования» [13, с. 128].

С учетом сказанного вряд ли возможно резко противопоставлять отношения по использованию земельных участков и имущественные отношения.

В рамках земельного законодательства использование земельных участков - это имущественные отношения особого рода, являющиеся по сути эколого-экономическими отношениями, отношениями по природопользованию Специалисты в области экономики и организации при-родопользования под эколого-экономическими отноше-ниями понимают отношения, возникающие между людь-ми в процессе природопользования по поводу использо-вания природных ресурсов, охраны и воспроизводства, утилизации отходов и вторичного сырья, экологизации производства в целом [28]., правовое регулирование которых базируется на принципиально иных началах, чем правовое регулирование использования других объектов недвижимого имущества.

Эколого-экономический характер отношений по использованию земельных участков нашел отражение, в частности, в принципе учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Взгляд на земельный участок с разных позиций, которые условно можно обозначить как земельный участок - природный ресурс и земельный участок - вещь (товар), можно оценить двояко.

Так, например, Г.А. Волков полагает: «В принципе учета значения земли как основы жизни и деятельности человека закреплено многоаспектное ее значение, в первую очередь как природного объекта. Межотраслевой характер данного принципа имеет важное практическое значение. Констатация в федеральном законе многоаспектного значения земли позволила подвести итог давним дискуссиям: каким законодательством должны регулироваться земельные отношения (прежде всего отношения по использованию земель) - только земельным, или только гражданским, или комплексно, и земельным, и гражданским, или иным специальным, в том числе законодательством о градостроительстве.

По мнению Е.А. Суханова, «никакой специфики земельно-правового регулирования здесь… не просматривается. Наоборот, речь идет об очевидном смешении разнородных подходов к предмету, с необходимостью влекущем затем противоречия в законодательном регулировании, которых вполне можно было избежать» [39, с. 53].

Многоаспектности земли, объединяющей экологические и экономические характеристики земли в одном объекте - земельном участке, цивилисты противопоставляют ее много - объектность или разнообъектность, полагая возможным «разделить» земельный участок как объект использования, если представить его как нечто целое, на «составные части», каждая из которых является самостоятельным объектом права, причем разных отраслей законодательства.

Отрыв недвижимости от другой стороны - природного объекта, части окружающей природной среды В.В. Петров справедливо называл ошибкой конституционного порядка, ссылаясь на статью 9 Конституции РФ [36, с. 170], из текста которой с очевидностью следует, что объектом права частной собственности является земля как природный ресурс.

О.И. Крассов справедливо замечал по этому поводу следующее: «После того как в землю вбиты колышки, обозначающие границы участка, эта индивидуализированная часть земли не утрачивает своих качеств как природного объекта и природного ресурса. Именно поэтому в подпункте 1 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ закреплен принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, упоминавшийся выше» [23, с. 11].

Серьезное возражение противопоставление земли (как природного объекта и природного ресурса) и земельного участка (ст. 6 Земельного кодекса РФ) вызывает у Н.Г. Нарышевой. «Представляется, что образование земельного участка посредством определения его границ и постановки на государственный кадастровый учет не прекращает существование в установленных границах природного объекта и природного ресурса. Правовое регулирование использования и охраны земельного участка осуществляется с учетом того, что последний является частью природной среды и не утрачивает признаки и функции природного ресурса и природного объекта. В связи с этим целесообразной представляется выработка такого легального определения земельного участка, которое отражало бы его сущность как природного объекта и природного ресурса с одновременным исключением описанного выше противопоставления земли и земельного участка», - отмечает автор [35, с. 40].

Е.А. Галиновская справедливо утверждает: «Часть поверхности земли, становясь земельным участком, как известно, не теряет ни одного из своих естественных свойств. А оборот земельных участков тем и интересен, что обмену подлежат участки, обладающие неповторимыми природными свойствами» [12, с. 108].

В юридической литературе высказаны различные мнения относительно смысла и назначения категории «природные ресурсы». По мнению О.И. Красновой, смысл появления термина «природные ресурсы» недостаточно понятен, так как он не выявляет никакого нового объекта экологических отношений, а лишь путем перечисления включает в его содержание уже имеющиеся и определенные в законе «Об охране окружающей среды» объекты» [22].

Е.Л. Минина, напротив, считает, что «…нормативное определение понятия «природные ресурсы» представляется абсолютно необходимым, а размещение его в Законе об охране окружающей среды вполне оправданным» [31, с. 46]. Вместе с тем она не уточняет, какую цель преследует законодатель, оперируя понятием «природные ресурсы», в части регулирования отношений по использованию земельных участков.

На наш взгляд, понятие «природный ресурс» употребляется как экономический термин для характеристики использования земли в общественном производстве: земли используются в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Важно, что указанное значение земельного участка - быть незаменимым условием практически любой хозяйственной деятельности - игнорируется современным гражданским законодательством.

По мнению В.А. Лапача, «…в качестве признака, характеризующего непосредственно гражданско-правовое понятие именно вещей… следует признать принципиальную относимость предметов к средствам производства и предметам потребления… Еще совсем недавно любая классификация вещей, предпринимавшаяся в учебниках и монографиях по советскому гражданскому праву, исходила из необходимости такой дифференциации» [27, с. 319].

Согласимся с ним в том, что «вероятно, в порядке своеобразной реакции отторжения на чрезмерно политизированное и идеологизированное гражданское законодательство советского периода упоминание о такой еще недавно базовой классификации вещей теперь встречается преимущественно лишь как ссылка на факт в истории отечественной науки гражданского права. Между тем для столь резкого афронта по отношению к такому делению вещей оснований в действительности нет» [27, с. 320].

Не различать вещи с точки зрения их принципиальной относимости к средствам производства и предметам потребления - не видеть разницы «между землей и помидорами, выращенными на ней» [8].

Производительное использование земли предполагает то или иное ее распределение между людьми, в результате которого земельная площадь оказывается во власти определенных лиц, превращается в предмет проявления их воли» [43, с. 4].

Оперируя понятием «природный ресурс», законодатель определяет пределы использования земельных участков, учитывая естественные свойства земли и экономический характер ее использования Одним из принципов земельного законодательства явля-ется принцип дифференцированного подхода к установ-лению правового режима земель, в соответствии с кото-рым при определении их правового режима должны учи-тываться природные, социальные, экономические и иные факторы..

«Цель землепользования - это та деятельность, которую по закону разрешается осуществлять на предоставленном в пользование земельном участке» [21, с. 13].

А.А. Забелышенский полагал возможным наряду с земельным участком как объектом собственности выделять земельный участок как объект хозяйства. Он отмечал: «Ценность понятия земли как объекта хозяйства состоит в том, в частности, что именно присущие земле свойства в этом ее качестве и необходимость придания им правового значения побуждают… вырабатывать и проводить в жизнь систему правовых норм, составляющих в своей совокупности правовой режим землепользования применительно к отдельным частям земельного фонда как объекта хозяйства с учетом их основного целевого назначения и непосредственной цели использования» [16, с. 9-10].

Так, например, М.Ю. Галятин, изучив американское законодательство в области регулирования использования земель, констатирует: «Осмысление практики правового регулирования использования земель американскими учеными, законодателями и судьями имело своим результатом конкретизацию легальной схемы права собственности в сфере регулируемых общественных отношений - отношений землепользования» [13, с. 70].

«Соответственно изменилось и понятие земли как объекта права собственности. Оно отныне не совпадает по своему объему с понятием «земля» или «земельная собственность» по американскому гражданскому праву, по кот о - рому она относится к категории недвижимого, реального имущества (real property)» [13, с. 71].

М.Ю. Галятин отмечает: «.функциональные признаки земли становятся самостоятельной правовой категорией в отличие от гражданского права», объясняя это тем, что в отношениях по использованию земля - это объект воздействия со стороны собственника, необходимое условие его деятельности [13, с. 72].

«Понятие земельного участка необходимо для того, чтобы монополизировать право одного лица использовать некоторое пространство исключительно для своих нужд, - утверждает К. фон Бар. - … земельный участок - это плод юридического воображения. Земельные участки не существуют сами по себе, поэтому они не отделены физически друг от друга. Их индивидуализация является плодом деятельности юристов» [6, с. 121].

Как следствие, в цивилистике рассуждения о земельном участке - это, как правило, рассуждения о «поверхности земли» и «границах».

Так, по мнению К.И. Скловского, В.С. Костко, «идея недвижимости, опирающаяся на неприродное, человеческое понятие поверхности земли, состоит в идее о границах, которая всегда и обязательно предшествует появлению участка и определяет его создание как вещи» [37, с. 137].

Особое внимание границам земельного участка уделяет и В.А. Алексеев, полагая, что «.в соответствии с действующим законодательством единственным индивидуализирующим признаком земельного участка является местоположение его границ» [1, с. 72].

Аналогичную позицию занимает Н.Ю. Чаплин: «…действительно уникальной характеристикой любого земельного участка является только одна - его местоположение. Именно в силу своего местоположения, которое устанавливается его границами, земельный участок становится уникальной индивидуально-определенной вещью. Более того, именно местоположение обусловливает привлекательность земельного участка как объекта права собственности и во многом определяет его рыночную стоимость» [44, с. 160].

«Сравнение во времени, история поземельного права, особенно же история земельной собственности - с одной стороны, и сравнение в пространстве, изучение географическое - с другой, - обнаруживают значительное разнообразие в нормах и даже в основных принципах поземельно-правового порядка, историческое изменение их во времени и географическое - в пространстве» [18, с. 5]. Исходя из этого исследователи XIX века делали следующий вывод: «_мы имеем здесь дело с историческими и местными категориями, с отношениями, которые подвергались изменению, а стало быть a priori способны и к дальнейшему изменению». Вместе с тем они с крайней осторожностью относились к коренным преобразованиям исторически сложившегося, уже укоренившегося правового порядка и предостерегали нас от мысли, будто в правовом строе легко можно производить какие угодно перемены на том основании, что в истории замечается изменение этого строя» [18, с. 6-7].

Свои выводы они базировали на следующих суждениях: «…внешняя природа… и физико-психическая природа человека, особенно в те исторические периоды, с которыми исключительно приходится иметь дело при решении исторических вопросов, представляют из себя нечто, хотя и не совершенно неизменное, но всяком случае в существенных своих свойствах постоянное.

Отсюда следует, что и в поземельно-правовом строе, в соответствии с постоянством в основных своих чертах внешней природы и природы самого человека, известные основные черты, при всей изменчивости правовых норм и форм, остаются и должны оставаться неизменными» [18, с. 6].

Включение земельных участков в гражданский оборот в качестве недвижимой вещи не изменило, да и в принципе не могло изменить ни внешней природы, ни природы самого человека, поскольку возможности общества в части получения пользы от земли как природного р е - сурса принципиально не связаны с тем, является земельный участок товаром или нет.

«И в основании вещи быть товаром и в основании вещи иметь особые формы для обращения лежат не физические и химические свойства ее, а общественно-экономические и политические отношения. Это именно надо иметь в виду для определения понятия недвижимости в юридическом смысле» [30, с. 101].

Вместе с тем объективным свойствам земли противостоит субъективный подход законодателя в определении тех потребностей, которые в зависимости от типа правового регулирования - дозволительного или разрешительного - могут или должны быть удовлетворены в процессе использования земельных участков.

В юридической литературе того времени право государства определять цель использования земельных участков, как правило, обосновывали наличием у него исключительного права собственности на всю землю [38, с. 112; 41, с. 10-11; 42, с. 142, 175].

Важно, что распоряжение землей осуществлялось государством на основе планирования как принципа государственной деятельности (ст. 11 Конституции СССР 1936 г. и ст. 16 Конституции СССР 1977 г.), в соответствии с народнохозяйственными планами в интересах роста общественного благосостояния, неуклонного повышения материального и культурного уровня жизни трудящихся.

А.А. Забелышенский считал, что планирование использования земельных ресурсов страны занимает особое место в советском земельном праве СССР. По его мнению, «…основные функции государства по управлению земельным фондом и закрепленные в земельном законодательстве принципы земельного права могут быть реализованы полностью только на базе плана использования земельных ресурсов страны, разработанного в общем и региональном масштабах» [17, с. 168].

Свое мнение он подтверждал следующими примерами: без плана невозможно научно обоснованно осуществлять функции распределения и перераспределения земель, предоставление земельных участков в пользование (отвод) и изъятие земель с соблюдением требований таких принципов, как приоритет сельскохозяйственного землепользования перед другими видами землепользования, устойчивость землепользования, рациональное и комплексное использование земли [17, с. 168].

Планирование использования земель по-прежнему является необходимым условием достижения целей государственной политики по управлению земельным фондом: повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны Основы государственной политики использования зе-мельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы: утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 12, ст. 1425..

В современном смысле планирование представляет собой попытку координировать развитие всех взаимосвязанных между собой аспектов физической среды и социально-экономических условий [57].

Радикальные изменения в регулировании отношений земельной собственности в РФ обусловливают дополнительную сложность планирования использования земель, поскольку создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков включает в себя не только учет общественных и отраслевых потребностей, требований устойчивого развития территорий, но и соблюдение гарантий прав участников земельных от - ношений Там же..

В Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 гг. совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории отнесено к основным направлениям государственной политики по управлению земельным фондом.

В этой связи интерес представляет следующее замечание, высказанное в зарубежной юридической литературе: «…американское право всегда считало, что частные имущественные интересы ограничиваются общественными интересами, часто в значительной степени. Однако, что представляет собой общественный интерес и, соответственно, как он может ограничивать использование частной собственности, обязательно со временем меняются. Общество не является статичным, а ценности и воспринимаемые социальные интересы, достаточные для ограничения использования собственности, будут варьироваться в зависимости от меняющихся социальных условий. Более того, наши знания и понимание природы и земли значительно изменились за эти годы, что привело к новому пониманию того, как мы рассматриваем землю и какую роль она может играть в удовлетворении социальных потребностей» [50, р. 643].

Следует заметить, что указанные проблемы актуальны не только для развития российского законодательства. Так, например, Т. Фрейзер замечает следующее. Позитивистский подход к имущественному праву должен вызывать по крайней мере три вопроса. Кто является «сообществом» для выбора между разумными и необоснованными ожиданиями? Как «сообщество» идентифицирует индивидуальные интересы и интересы общества, которые должны быть сбалансированы, чтобы судить о разумности любого данного ожидания? Каким образом сообщество уравновешивает эти интересы, чтобы выбрать то, что разумно, а что нет? [51]

С.С. Алексеев утверждал: «Содержание правоотношения - отправной пункт исследования объекта права» [2, с. 299].