Повторность совершения административного правонарушения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Повторность совершения административного правонарушения

А.С. Телегин

Кандидат юридических наук, профессор,

зав. кафедрой конституционного и финансового права

Пермский государственный

национальный исследовательский университет

Н.В. Тиунова

Кандидат юридических наук, доцент,

доцент кафедры конституционного и финансового права

Пермский государственный

национальный исследовательский университет

Введение

Рассматривается вопрос о многообразии нормативного регулирования по смыслу и содержанию повторности в современных условиях правоприменительной практики органов исполнительной и судебной власти, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях. Анализ норм действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях свидетельствует о том, что повторность применяется в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность, а также как самостоятельный квалифицирующий признак составов административных правонарушений и критерий для определения понятия грубого проступка. Наряду с этим повторность совершения административного правонарушения является административно-преюдициальным признаком для квалификации деяния в качестве преступления. В каждом из вышеназванных случаев применения повторности существует ряд проблемных аспектов, требующих более пристального внимания со стороны законодателя. Речь идет о юридическом значении понятия однородности и аналогичности совершения административного проступка при применении повторности в соответствии с КоАП РФ, а также о необходимости правовой регламентации содержания данных понятий непосредственно в законе, а не в акте судебного толкования. Вместе с тем возникает вопрос о целесообразности существования в КоАП РФ института повторности совершения однородного правонарушения в качестве отягча ю- щего обстоятельства наряду с тенденцией увеличения количества составов, содержащих повторность в качестве самостоятельного квалифицирующего признака. Актуальным также является вопрос о понятии и видах неоднократности при применении п о- вторности в качестве административно-преюдициального признака для квалификации уголовно наказуемых деяний. Для квалификации преступления в некоторых случаях достаточно однократного совершения административного правонарушения, а в других - закреплена многократность проступков (например, дважды и более двух раз). Во многих случаях критерии и признаки неоднократности применяются с учетом практики суде б- ного толкования без конкретизации в законе. Важным критерием для применения административно-преюдициальных норм при квалификации преступлений является совершение аналогичного деяния лицом, ранее подвергнутым административному наказанию в период, который предусмотрен статьей 4.6 КоАП РФ. Практика применения данной нормы весьма неоднозначна, поскольку в Уголовном кодексе Российской Федерации не всегда этот срок конкретизируется со ссылкой на данную статью. Цель: обосновать актуальность избранной темы исследования; дать сравнительный анализ нормативного регулирования повторности в производстве по делам об административных правонарушениях и научных подходов к пониманию юридического смысла понятия «повторность»; показать проблемные аспекты, возникающие на практике при применении повторности для квалификации деяний и решения вопроса о назначении наказаний. Методы: диалектический метод как универсальный научный инструмент; общенаучные (анализ, синтез, обобщение, сравнение, системно-структурный анализ) и частнонаучные (формальноюридический, формально-логический, структурно-функциональный) методы познания. Результаты: внесены конкретные предложения по совершенствованию современного законодательства России, которые позволят оптимизировать процесс квалифика-ции составов повторных административных правонарушений, в том числе при применении административно-преюдициальных норм в уголовном законодательстве России. Выводы: многообразие юридического содержания повторности совершения административных правонарушений порождает необходимость в комплексном изучении правовой природы данного вопроса и практики его применения, а также позволяет вести речь о дальнейших перспективах совершенствования и систематизации норм КоАП РФ и УК РФ, регулирующих правила применения повторности при квалификации деяний и назначении наказаний.

Ключевые слова: повторность совершения административного правонарушения; административная преюдиция; неоднократность; аналогичное деяние; уголовная ответственность за неоднократно или повторно совершенные административные правонарушения

REPETITION OF ADMINISTRATIVE OFFENSES

A.S. Telegin

Perm State University

N.V. Tiunova

Perm State University

Introduction: the article deals with the concept of repetition, problems of its statutory regulation and application in law enforcement practice by the executive and judicial bodies carrying out administrative proceedings. The main focus is on the problem of the variety of approaches to defining the legal sense and content of this concept. Analysis of the norms of the current Code of Administrative Offenses of the Russian Federation (RF CAO) shows that repetition is applied as a circumstance that aggravates administrative liability, as an independent qualifying characteristic of the elements of offense, and as a criterion for defining a gross misco n- duct. At the same time, repeat commitment of an administrative offense is an administrative- prejudicial criterion for qualifying the act as a crime. In each of the above cases of applying the repetition, there is a number of problematic aspects which require a more focused attention of the legislator. This refers, first, to the legal meaning of the concept of similar nature and anal o- gousness of the administrative offense commitment for applying repetition in compliance with the RF CAO, and second, to the necessity of legal regulation for the content of these notions directly in law but not in an act of judicial interpretation. There arises a question about the feas i- bility of having the institution of repeat commitment of analogous crime in the RF CAO as an aggravating circumstance together with the tendency of increasing the number of the crime elements containing repetition as an independent qualifying characteristic. Another important question is about the concept and the types of duplicity when applying repetition as an administrative-prejudicial criterion for qualifying acts punishable under criminal law. In some cases, a single commitment of an offense is enough for qualifying it; in other cases, offenses need to be committed several times (for example, twice or thrice). In many cases, criteria and signs of repetition are applied taking into account the judicial interpretation practice, with no specification in law. An important criterion for applying administrative-prejudicial norms in qualifying offenses is commitment of a similar offense by a person who previously underwent administrative punishment within the period established by Article 4.6 of the RF CAO. The practice of this norm application is rather questionable as the Criminal Code of the Russian Federation does not always specify this period with reference to Article 4.6 of the RF CAO. Purpose: to justify the current relevance of the chosen research topic; to provide a comparative analysis of statutory regulation of repetition in administrative proceedings and scientific approaches to understanding the legal meaning of the `repetition' concept; to show problematic aspects arising in practice when the concept of repetition is used for qualifying offenses and taking decisions on the punishment. Methods: dialectical method as a universal scientific instrument, general scientific methods (analysis, synthesis, generalization, comparison, systemic and structural analysis) and specific scientific methods (formal juridical, formal logical, structural functional). Results: the authors have formulated specific proposals aimed at improving modern legislation in Russia. The proposed measures would allow for optimizing the process of qualifying repeat administrative offenses, including when administrative-prejudicial norms are applied. Conclusions: the concept of repetition of administrative offenses, its legal content and practice of application require complex investigation. There is a need for further improvement and systematization of the RF CAO and RF Criminal Code norms that regulate the rules of applying repetition when qualifying offenses and awarding punishment.

Keywords: repeat administrative offense; administrative prejudice; duplicity; analogous offense; criminal liability for multiple or repeat administrative offense

Введение

повторность административное правонарушение

Правовая природа законодательного подхода к ужесточению карательной функции государства за повторно совершенные деяния впервые заявила о себе еще в дореволюционной России с принятием Соборного Уложения 1649 года, в котором было введено понятие рецидива. Тенденция усиления карательной политики была продолжена при Петре I, что было положено в основу уголовного законодательства. Впоследствии признак повторности совершения деяния был воспринят при квалификации дисциплинарных и административных проступков, заняв укрепительные позиции в распространении административно-преюдициальных норм в современном уголовном законодательстве России.

Повторность совершения противоправных деяний в 1920-х годах в РСФСР имела важное значение для квалификации и последовательного применения более строгих мер государственного принудительного воздействия. Так, например, Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 26 апреля 1920 г. «О мерах воздействия за неаккуратное посещение заседаний и совещаний» было закреплено, что опоздание членов Исполнительных Комитетов и служащих в советских учреждениях на постоянные заседания «первый раз более чем на 10 минут влечет за собой выговор с занесением в протокол заседания, второй раз - вычет дневного заработка, как за прогул, а в 3-й раз - выговор в печати. Опоздавшие свыше 3-х раз подряд привлекаются на основании Постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров о дисциплинарных и административных взысканиях».

В эти же годы юридическое содержание неоднократной повторности совершения дис-циплинарного проступка применялось и для квалификации деяния в качестве преступления. В соответствии с пунктом 10 Декрета ВЦИК от 18 марта 1920 г. «О Революционных Военных Железнодорожных Трибуналах», было установлено, что «дела о всякого рода преступлениях железнодорожных служащих, связанные с нарушением правильной работы железных дорог или препятствующие восстановлению нормальной деятельности железнодорожного транспорта, к числу каковых дел относятся все виды умышленного и корыстного посягательства как на имущество железнодорожного, так и на вверенное дорогам для перевозки и не только умышленное неисполнение служебных обязанностей (саботаж), но и явно небрежное к ним отношение в случаях, имеющих для транспорта важные последствия, как и при повторении упущений после двухкратного взыскания в дисциплинарном порядке» .

По декрету Совета Народных Комиссаров от 7 октября 1921 г. «Об ответственности за нарушение декрета о продаже виноградных, плодово-ягодных и изюмных вин», за впервые совершенное нарушение оптовой и розничной торговли лица привлекались к ответственности в административном порядке на основании декрета Совета Народных Комиссаров «Об ад-министративных взысканиях» 1921 года, а за совершение нарушений во второй раз лицо каралось в судебном порядке.

Декретом Совета Народных Комиссаров от 14 декабря 1921 г. «Об ответственности заве-дующих государственными кооперативами и частными предприятиями за уклонение от дачи в установленные сроки сведений, требуемых центральными и местными учреждениями»1 было закреплено, что за впервые совершенное нарушение лица карались дисциплинарным взысканием, а во второй раз - лишением свободы по суду.

В Уголовном кодексе РСФСР 1922 года также были закреплены положения о повторности. Так, в соответствии со статьей 118, непредставление должностными лицами в срок по требованию центральных или местных властей необходимых сведений, справок, отчетов и т. п. каралось в первый раз в дисциплинарном порядке; во второй раз - принудительными работами на срок не менее трех месяцев с увольнением от должности. Статьей 79 этого же закона было предусмотрено, что неплатеж отдельными гражданами в срок или отказ от платежа налогов, денежных или натуральных, от выполнения повинностей или производства работ, имеющих общегосударственное значение, карался в первый раз административными взысканиями, налагаемыми соответствующими органами власти в пределах, законом определенных, а за повторный и упорный неплатеж или отказ от исполнения работ или повинностей или иные действия, устанавливающие злостность неплательщиков, - лишением свободы или принудительными работами на срок не менее шести месяцев или конфискацией всего или части имущества, или наложением имущественных взысканий не менее двойного размера тех же платежей или повинностей.

В Уголовном кодексе РСФСР 1926 года, согласно статье 162, было предусмотрено дисциплинарно-преюдициальное применение наказаний, а именно за кражу материалов и орудий, совершенную на фабрике и заводе рабо- чим или служащим в пределах своего предприятия в первый раз и при стоимости похищенного не более пятнадцати рублей, влекло за собой дисциплинарное взыскание, а во второй раз - уголовное наказание. В этот период уже зарождалась практика применения административно-преюдициальных норм. Статья 192 данного Закона устанавливала наказание в виде предупреждения или принудительных работ на срок до одного месяца или штраф до ста рублей, налагаемые в административном порядке, за нарушение обязательных постановлений местных органов власти, издаваемых ими в пределах установленной законом компетенции, а равно постановлений, приказов и инструкций отдельных ведомств, издаваемых по уполномочиям законодательных органов, если в них специально оговорено право на установление административных взысканий. Также в статье 612 УК РСФСР 1926 года было предусмотрено: за отказ от выполнения повинностей или производства работ, имеющих общегосударственное значение, лицо подвергалось административному взысканию, а за повторные действия назначались принудительные работы в судебном порядке. Однако при принятии Уголовного кодекса РФ 1996 года законодатель на время отказался от использования административнопреюдициальных норм. В соответствии со статьей 18 данного Закона, было закреплено понятие рецидива преступлений, под которым признавалось совершение умышленного преступления лицом, имеющим судимость за ранее совершенное деяние. Рецидив преступлений, в зависимости от степени тяжести совершенного преступления, классифицируется на два вида: опасный и особо опасный. Важным предопределяющим юридически значимым критерием для определения факта рецидива является совершение преступления по признаку повторности, если ранее лицо было привлечено к ответственности в количестве двух и более раз за преступления соответствующей степени тяжести, что влечет применение более строгого наказания.

Вместе с тем усиление карательной функции в виде назначения более строгого наказания распространилось и на повторно совершаемые административные проступки. Фактически можно вести речь о том, что история становления и развития законодательства об административной ответственности также свидетельствует о наличии признаков рецидива в виде повторности совершаемых административных проступков. Например, практика применения повторности в 1940-х годах свидетельствует о том, что за нарушение правил, установленных для учета военнообязанных рядового и младшего начальствующего состава, совершенное в первый раз, эти военнообязанные подвергались штрафу до 50 рублей, налагаемому в административном порядке начальниками отделений милиции или председателями сельских или поселковых Советов. За нарушение правил, установленных для учета военнообязанных начальствующего состава, совершенное в первый раз, эти военнообязанные подвергаются штрафу до 100 рублей, налагаемому в административном порядке районными или городскими военными комиссарами. Также было предусмотрено усиление карательной функции за повторно совершенное правонарушение в зависимости от категории субъекта административной ответственности. Так, если повторное нарушение правил воинского учета было совершено лицами рядового или младшего начальствующего состава, то оно влекло за собой наказание в виде принудительных работ на срок до одного месяца или штраф до 200 рублей. А если подобные нарушения совершались лицами начальствующего состава, то применялись принудительные работы на срок до двух месяцев или штраф до 400 рублей. При этом было закреплено, что штраф и принудительные работы за повторное нарушение правил воинского учета назначались только в судебном по- рядке1.

Фактически до 1980 года для законодательства нашей страны, регулирующего порядок привлечения к административной ответственности, было характерно отсутствие единого кодифицированного закона и многообразие нормативно-правовых актов, которые, наряду с положениями о государственном контроле и надзоре , содержали нормы об административной ответственности за отдельные виды нарушений и о применении взысканий в административном порядке. Как правило, административные взыскания устанавливались только за те нарушения, которые не содержали признаков преступлений, преследуемых в судебном порядке. При этом размеры штрафов, налагаемых в административном порядке, варьировались в зависимости от того, кто наделялся правом решать вопрос о привлечении к ответственности. Так, например, в 1929 году народным комиссариатам труда союзных республик предоставлялось право издавать обязательные постановления по вопросам найма рабочей силы, охраны труда и социального страхования с установлением административных взысканий за их нарушение. В качестве взыскания, налагаемого в административном порядке, был предусмотрен штраф в пределах не свыше 100 рублей. При этом штрафы в размере до 25 рублей налагались инспекторами труда, а в пределах от 25 рублей до 100 рублей - губернскими, окружными или соответствующими им органами труда. Далеко не во всех случаях можно было вести речь о возможности применения в судебном порядке более строгого наказания за аналогичное деяние, но у же в соответствии с уголовным законодательством. Так, например, в уголовном законодательстве 1929 года не было предусмотрено составов, которые бы устанавливали ответственность за нарушение правил о труде, связанных с наймом рабочей силы, охраной труда или социальным страхованием. В более поздний период, начиная с 40-х годов и до 1980 года, в некоторых нормативных актах, предусматривающих порядок привлечения к административной ответственности за отдельные виды нарушений, содержались некоторые положения о возможности применения более строгого наказания в административном порядке за повторно совершенное деяние. В некоторых случаях, для того чтобы признать деяние повторным, нужно было выявить такой признак, как совершение грубого нарушения, например, в сфере нарушений правил рыболовства и охраны рыбных запасов, за которые предусматривалась возможность наложения повышенных размеров штрафа1. Применение повторности прослеживалось и в том случае, когда за отдельные виды нарушений денежный штраф мог быть назначен, если меры дисциплинарного взыскания и общественного воздействия оказывались на практике недостаточными, например, за нарушения санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил планировки и застройки населенных мест, охраны атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, почвы, норм радиационной безопасности, проектирования, строительства, реконструкции, эксплуатации и содержания жилых домов и других объектов .

В дальнейшем понятие повторности было закреплено в «Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях», принятых Верховным Советом ССР 23 октября 1980 г. и регулирующих только процессуальные вопросы осуществления производства по делам об административных правонарушениях, не закрепляя составы административных правонарушений. Повторность совершенного административного правонарушения было отнесено к числу обстоятельств, отягчающих административную ответственность. Повторным признавалось совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию. При этом ужесточение административного взыскания было предусмотрено также в отношении лица, которое ранее совершило преступление. Данное отягчающее административную ответственность обстоятельство применялось в период действия срока, когда лицо считалось подвергнутым административному взысканию, т. е. в течение года со дня окончания его исполнения (ст. 21 Основ).

Наряду с этим отдельными указами Президиума Верховного Совета СССР устанавливалась административная ответственность за отдельные виды нарушений. Например, указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 марта 1983 г. «Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения» уже было предусмотрено назначение более строгих размеров штрафов или лишение права управления транспортным средством за участие в групповом передвижении или создание аварийной ситуации на дорогах, угрозы безопасности при движении на дорогах в городах и населенных пунктах, если эти нарушения по своему характеру не влекли за собой уголовную ответственность.

В 1984 году с принятием Кодекса РСФСР об административных правонарушениях произошла кодификация процессуальных и материальных норм об административной ответственности. Заложенное в Основах понятие повторности полностью сохранило свое юридическое содержание в КоАП РСФСР в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность (ч. 1 п. 2 ст. 35 КоАП РСФСР).

Анализ закрепленных в КоАП РСФСР составов административных правонарушений позволяет сделать вывод о том, что повторность была заложена и в структуре норм в качестве самостоятельного квалифицирующего признака, когда в санкции уже предусматривалась возможность назначить более строгое наказание. Однако подход законодателя по правилам исчисления годового срока при определении повторно совершенного проступка не единооб-разный.

Например, за административные правонарушения на транспорте и в области дорожного движения с формулировкой «те же действия, совершенные повторно в течение года» было предусмотрено назначение более строгого взыскания в виде лишения права управления транспортным средством в качестве альтернативы увеличенному по размеру административному штрафу. В некоторых случаях формулировка квалифицирующего признака повторности в составе нарушения была закреплена как «те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания», что существенным образом отличалось от установленного правила применения отягчающего обстоятельства, когда год должен был исчисляться со дня исполнения, а не после наложения взыскания. Подобным образом характеризовались и составы административных правонарушений в области торговли и финансов, за совершение которых в санкциях был предусмотрен увеличенный размер штрафа с конфискацией валюты, платежных документов либо с обязательным приостановлением действия специального разрешения (лицензии) или его аннулированием. За административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, квалифицирующий признак повторности был закреплен как «те же действия, совершенные повторно в течение года после применения мер административного взыскания». В данном случае также возникает вопрос: является ли тождественной такая формулировка «после применения мер административного взыскания» правилу исчисления срока, когда лицо считается подвергнутым административному взысканию в течение года со дня его исполнения? Применение административного взыскания - это его наложение или исполнение?

Вместе с тем интересен подход законодателя к конструкции состава административного правонарушения статьи 162 КоАП РСФСР, которая предусматривала ответственность за распитие спиртных напитков в общественных местах или за появление в общественных местах в пьяном виде. Так, если за впервые совершенное деяние нарушителю могло быть назначено пре-дупреждение или минимальный размер штрафа, то за повторно совершенный проступок его действия квалифицировались уже по части второй данной статьи закона с усиленной штрафной санкцией без альтернативного права назначения предупреждения. В ситуации, когда «лицо дважды в течение года подвергалось административному взысканию» за распитие спиртных напитков в общественных местах или за появление в общественных местах в пьяном виде, его действия уже квалифицировались по части 3 статьи 162 КоАП РСФСР, в санкции которой было предусмотрено не только наложение большего размера штрафа, но и альтернативный вариант в виде исправительных работ с удержанием процентов заработка.

В исключительных случаях, если по обстоятельствам дела и с учетом личности нарушителя применение этих мер признавалось недостаточным, мог быть назначен административный арест на срок до пятнадцати суток. При квалификации деяния за занятие проституцией по признаку повторности действия должны были быть совершены в течение года после наложения административного взыскания, а санкция предусматривала увеличенный в два раза размер административного штрафа. По такому же принципу законодатель усилил наказание за повторное приставание к иностранным гражданам с целью приобретения вещей, дополнив санкцию безальтернативным взысканием в виде конфискации этих вещей.

Аналогичным образом было закреплено несколько «повторных» составов административных правонарушений, посягающих на установленный порядок управления. Заметим, что только в некоторых составах административных правонарушений, совершенных в сфере установленного порядка управления, содержится формулировка повторности применительно к периоду «подвергнутости» административному взысканию, т. е. ответственность наступает за «те же действия, совершенные лицом, которое в течение года было подвергнуто административному взысканию за одно из нарушений, предусмотренных частью первой настоящей статьи». Примером такой конструкции составов могут быть обозначены только два случая: нарушение порядка приобретения, хранения, передачи или продажи гражданами огнестрельного гладкоствольного охотничьего оружия (ст. 172 КоАП РСФСР); нарушение правил хранения или перевозки огнестрельного оружия и боевых припасов (ст. 173 КоАП РСФСР).

Если учесть, что в КоАП РСФСР было закреплено 292 статьи, которыми устанавливалась административная ответственность за нарушения в различных сферах общественных отношений, то только в 17 случаях составы включали повторность в качестве квалифицирующего признака. Анализируя данные составы административных правонарушений, можно сказать, что выборочный подход законодателя к этому вопросу свидетельствует о степени общественной значимости и вредности совершаемого проступка, но не все из них содержали умышленную форму вины. Если сравнить критерии отнесения к рецидиву совершаемых уголовно-наказуемых деяний, то речь в основном идет о повторно совершенном умышленном преступлении.

Юридическое значение повторности совершения административного правонарушения в современных условиях

В современной правоприменительной практике органов исполнительной власти и судов вопрос о повторности совершенного административного проступка продолжает быть весьма значимым и актуальным. Интересно то, что в ныне действующем КоАП РФ заложены базовые положения о повторности совершенного проступка, которые были закреплены еще в 1980 г. в Основах законодательства об административных правонарушениях, а затем, в 1984 году, и в КоАП РСФСР.

Наряду с этим в КоАП РФ содержательное значение слова «повторность» несет в себе многогранную смысловую нагрузку и понимается как:

1) обстоятельство, отягчающее административную ответственность;

2) самостоятельный квалифицирующий признак состава административного правона-рушения;

3) критерий для квалификации деяния в качестве грубого административного нарушения;

4) административно-преюдициальное основание для квалификации деяния в качестве уголовно-наказуемого преступления.

Рассмотрим особенности правового регулирования и практики применения каждого из названных аспектов.

Повторность - как обстоятельство, отягчающее административную ответственность

Повторность совершения административного правонарушения является обстоятельством, отягчающим административную ответственность, и имеет важное значение для применения правил назначения административных наказаний (ч.1 п.2 ст.4.3 КоАП РФ).

При применении повторности в качестве отягчающего обстоятельства ключевыми моментами являются: период действия срока «подвергнутости» административному наказанию и однородность совершенного проступка.

Срок действия, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, исчисляется со дня вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу и длится в течение одного года со дня окончания исполнения административного наказания (ст. 4.6 КоАП РФ). В предыдущей редакции, до 2013 г., данный срок исчислялся только со дня исполнения административного наказания, что на практике не позволяло применить отягчающее обстоятельство в том случае, когда наказание оказывалось неисполненным и производство по делу прекращалось за истечением сроков давности. В современной редакции правило исчисления данного срока работает немного по-иному. Так, например, если в отношении гр. Н. было вынесено постановление о назначении административного наказания в виде штрафа 1 сентября 2019 г., которое вступило в законную силу с 11 сентября 2019 г., а 10 декабря 2019 г. административный штраф был взыскан судебными приставами-исполнителями, то в период с 11 сентября 2019 г. по 10 декабря 2020 г. при назначении наказания за совершение нового проступка данное положение подлежит применению в качестве отягчающего обстоятельства.

Вновь совершенное правонарушение будет считаться повторным при условии отнесения его к категории однородного по отношению к ранее совершенному деянию. Однако признаки однородности административного правонарушения в КоАП РФ не закреплены.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, «однородным считается право-нарушение, имеющее единый родовой объект посягательства, независимо от того, установлена ли административная ответственность за совершенные правонарушения в одной или нескольких статьях КоАП РФ».

Рассмотрим особенности практики применения судебного толкования вопроса об одно-родности административных правонарушений.

Если составы административных правонарушений предусмотрены разными статьями и включены законодателем в одну главу Особенной части КоАП РФ по одному родовому признаку (например, гл. 12 КоАП РФ - нарушения в области правил дорожного движения), то автоматически их можно отнести к категории однородных деяний.

Но проблема в том, что некоторые главы Особенной части КоАП РФ предусматривают множественность видов родовых объектов. Например, глава 6 объединяет составы нарушений, отнесенных к трем видам родовых объектов (здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественная нравственность). В главе 15 КоАП РФ предусмотрено четыре вида родовых объектов посягательств (область финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг и др.). Определить однородность составов административных правонарушений в подобных случаях весьма проблематично, поскольку законодатель не регламентировал и не разграничил составы нарушений внутри главы с указанием на конкретный родовой объект посягательств. Представляется, что вопрос о включении составов административных правонарушений в одну главу Особенной части КоАП РФ должен решаться законодателем исключительно по одному виду родового объекта, исключая какую- либо их множественность. Это позволит упростить процедуру отнесения состава административного правонарушения к категории однородного ранее совершенного проступка.

В то же время если административная ответственность за вновь совершенное правонарушение предусмотрена одной и той же статьей либо разными частями в пределах одной статьи Особенной части КоАП РФ, то с позиции судебного толкования деяние также признается однородным и, соответственно, должно применяться правило отягчающего обстоятельства при назначении административного наказания. При этом к категории однородных относятся также составы административных правонарушений, которые предусматривают повторность в качестве самостоятельного квалифицирующего признака за аналогичное деяние.

Представляется, что признаки однородного административного правонарушения, обозна-ченные Пленумом Верховного Суда РФ, должны быть закреплены непосредственно в статье 2.1 КоАП РФ, которая регламентирует понятие административного правонарушения. Также в часть 1 пункта 2 статьи 4.3 КоАП РФ необходимо в понятие однородного деяния включить понятие аналогичного административного правонарушения.

Правило отягчающего обстоятельства при привлечении к административной ответственности за повторно совершенное однородное деяние на практике может носить номинальный характер и фактически не работать. Это обусловлено двумя факторами.

Во-первых, в КоАП РФ до сих пор предусмотрены нормы с безальтернативными санкциями, которые не позволяют выбрать более строгое административное наказание по виду или размеру относительно того, что было назначено ранее. Речь также идет об отсутствии верхних и нижних пределов штрафных санкций. Например, административный штраф в размере 500 рублей (ч. 2 ст. 12.9 и ч. 2 ст. 12.14 КоАП РФ), 1 тыс. рублей (ч. 1 ст. 12.30 КоАП РФ) или 3 тыс. рублей с конфискацией (ч. 1 ст. 12.4 КоАП РФ), 20 тыс. рублей в отношении должностных лиц и в размере 100 тыс. рублей (ст. 12.32 КоАП РФ) в отношении юридических лиц и др.

Во-вторых, в главе 4 КоАП РФ, которая регламентирует правила назначения админист-ративных наказаний, не предусмотрено возможности назначить более строгое наказание за пределами санкции при совершении повторного однородного правонарушения.

По общему правилу, административное наказание назначается в пределах, установленных законом, в том числе в пределах санкции соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ либо Закона субъекта РФ об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ).

За впервые совершенное административное правонарушение может быть назначено наказание в виде предупреждения при отсутствии угрозы возникновения вреда или причинения имущественного ущерба (ст. 3.4 , ч. 3.5 ст. 4.1 КоАП РФ). Например, когда в санкции содержится альтернатива выбора наказания в виде предупреждения или административного штрафа за нарушение, предусмотренное частью 1 статьи 12.17 КоАП РФ. В том случае, когда данный вид наказания не предусмотрен санкцией, оно не применяется. Исключением из этого правила являются субъекты малого и среднего предпринимательства, которым за впервые совершенные деяния штраф может быть заменен предупреждением за пределами санкции (ст. 4.1.1 КоАП РФ). В исключительных случаях административный штраф может быть назначен в меньшем размере, чем предусмотрено в санкции. Например, вполовину меньше установленной нижней границей санк-ции (ч. 3.1-3.3 ст. 4.1 КоАП РФ) либо в размере одной трети от размера административного штрафа (ч.2, 4 и 6 ст. 14.5 КоАП РФ), за нарушение правил применения контрольнокассовой техники (ч. 3.4.ст. 4.1 КоАП РФ).

Кроме того, необходимо учитывать, что признание повторного совершения однородного правонарушения отягчающим обстоятельством является правом, а не обязанностью должностного лица, в производстве которого находится дело на рассмотрении (ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ).

Изучение решений судов, в которых отражаются сведения о принятии во внимание наличие либо отсутствие отягчающего обстоятельства в виде повторности совершения однородного административного правонарушения, позволяет вести речь о многообразии вариантов должностного усмотрения.

Суды учитывают отсутствие повторности и назначают административный штраф в мини-мальном размере. Например, арбитражному управляющему было назначено административное наказание в виде штрафа в минимальном пределе санкции на основании части 3 статьи 14.13 КоАП РФ с мотивировкой отсутствия повторности. Однако в санкции этой статьи предусмотрено альтернативное наказание в виде предупреждения, а ответственность за повторное аналогичное деяние в качестве квалифицирующего признака установлена в части 3.1 статьи 14.13 КоАП РФ.

Весьма проблематичными являются применение правила отягчающего обстоятельства и назначение более строгого наказания, когда одновременно выявляется несколько фактов однородных или аналогичных нарушений, совершенных одним и тем же лицом. При применении правила отягчающего обстоятельства в виде повторности за однородное нарушение, так же как и в случае квалификации по признаку повторности за аналогичное деяние, необходимо учитывать срок, предусмотренный статьей 4.6 КоАП РФ применительно к вступлению в законную силу постановления о назначении наказания за предыдущее нарушение.

Заметим, что однородность при определении повторности как отягчающего обстоятельства является наследием 80-х годов, т. е. тех времен, когда в Основах законодательства об административных правонарушениях еще не было предусмотрено сложных составов право-нарушений с самостоятельным квалифицирующим признаком в виде повторности за аналогичное деяние. Однако их появление в КоАП РФ существенным образом изменило практику применения правила отягчающего обстоятельства. Фактически применение повторности в качестве отягчающего обстоятельства за совершение однородного проступка, предусмотренного одной и той же статьей, утрачивает свою актуальность и не может быть применено, если повторность является квалифицирующим признаком состава нарушения с более строгой санкцией.

Если на законодательном уровне сохранять юридическое значение повторности в качестве отягчающего обстоятельства, то необходимо пересмотреть содержательную часть санкций, включить в каждую из них альтернативный вариант назначения административного наказания либо предусмотреть алгоритм выбора административного наказания, назначаемого за первое, второе и последующее однородное правонарушение.

Представляется, что алгоритм процессуальных действий должностных лиц должен быть максимально упорядочен и регламентирован. Для этого в статье 4.1 КоАП РФ целесообразно предусмотреть следующие правила назначения административных наказаний при наличии отягчающего обстоятельства в виде повторно совершенного правонарушения:

- за впервые совершенное административное правонарушение назначается наказание в виде предупреждения вне зависимости от того, предусмотрено оно в санкции соответствующей статьи или нет;

- за повторно совершенное однородное административное правонарушение, преду-смотренное одной статьей, частями одной или другой статьи Особенной части КоАП РФ либо Закона субъекта РФ об административных правонарушениях, объединенных одним родовым признаком объекта посягательств, административное наказание назначается в пределах санкции;

- за дважды повторно совершенное административное правонарушение административное наказание назначается в двукратном размере либо в сроке от верхних пределов, предусмотренных в санкции статьи;

- за многократное (три и более раз) повторно совершенное административное право-нарушение, административное наказание назначается в трех- и более кратном размере либо в сроке от верхних пределов, предусмотренных в санкции статьи.

Альтернативой данному предложению может быть замена безальтернативных санкций альтернативными, которые позволяли бы дифференцировать вариант выбора административного наказания при его назначении и применении отягчающего либо смягчающего ответственность обстоятельства. В качестве еще одного из вариантов на дальнейшую перспективу можно предложить отнесение к исключительной компетенции судов рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных повторно.

Это во многом упорядочит правоприменительную практику, которая позволит реализовать в полном объеме механизм последовательного усиления административных наказаний и возродить принцип неотвратимости наказания при систематическом рецидиве проступков.

Повторность - как самостоятельный квалифицирующий признак состава административного правонарушения

Законодатель во многих случаях закрепил повторность в качестве самостоятельного ква-лифицирующего признака состава административного правонарушения, за совершение кот о- рых предусмотрел возможность назначения более строгого административного наказания. На протяжении последних лет прослеживается тенденция к увеличению таких составов. В настоящее время от общего количества составов административных правонарушений, закрепленных в КоАП РФ, с квалифицирующим признаком повторности предусмотрено 108 составов. Фактически каждый десятый состав предусматривает повторность в качестве квалифицирующего признака.

Анализ правоприменительной практики в части повторности в качестве квалифицирующего признака состава административного правонарушения позволяет вести речь о следующих важных и значимых аспектах.

Во-первых, для квалификации обязательно совершение аналогичного правонарушения, предусмотренного конкретной статьей. В КоАП РФ понятие «аналогичного» административного правонарушения не закреплено. Однако в практике судебного толкования № 5, на примере части 2 статьи 5.27 КоАП РФ, Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что под аналогичным правонарушением следует понимать совершение такого же, а не любого нарушения (например, первый раз должностное лицо не произвело расчет при увольнении одного, а позднее - при увольнении другого работника).

Во-вторых, при квалификации деяния в качестве повторного наказание назначается в пределах предусмотренной санкции и повторность в качестве отягчающего обстоятельства не применяется (ч. 2 ст. 4.3 КоАП РФ).

Если гражданин совершает неоднократно аналогичные правонарушения, за которые он ранее уже привлекался к ответственности как за повторное деяние, а санкция статьи за данное нарушение предусмотрена безальтернативная, то в каждом последующем случае усиление карательной функции со стороны государства уже не предусмотрено. Например, частью 7 статьи 12.9 КоАП РФ предусмотрено наказание в виде административного штрафа в размере 5 тыс. рублей за повторное превышение установленной скорости движения, зафиксированное работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами. Если в период срока, предусмотренного статьей 4.6 КоАП РФ, нарушитель совершит впоследствии еще одно или несколько повторных аналогичных нарушений, то каким образом можно будет применить к нему правило отягчающего обстоятельства и назначить более строгое наказание? К сожалению, в подобных ситуациях данное правило не может в полной мере быть реализовано на практике. В данном случае размеры административного штрафа должны быть вариативными - от минимального до максимального предела либо санкция должна предоставлять возможность должностному лицу назначить более строгий вид административного наказания. На практике также возникает проблема, связанная с назначением административного наказания в виде лишения права управления транспортным средством в том случае, если физическое лицо повторно совер-шает аналогичное деяние. Как справедливо отмечает М. Н. Кобзарь-Фролова, в данных случаях возникают правовые противоречия части 1 статьи 3.8 КоАП РФ и части 2 статьи 32.6 КоАП РФ [2, с. 500]. С одной стороны, невозможно лишить прав того, кому это право уже не предоставлено. С другой стороны, невозможно исполнить наказание в виде лишения специального права путем изъятия водительского удостоверения, поскольку оно уже изъято на период исполнения ранее назначенного административного наказания. Этот пример также свидетельствует о том, что необходимо выработать новый подход к наполнению санкций в плане их вариативности.

В качестве альтернативного варианта совершенствования КоАП РФ можно было бы предложить вернуться к ранее существовавшей схеме последовательного выбора более строгого наказания при совершении второго и третьего проступков в период срока административной наказанности. В качестве примера можно привести статью 162 КоАП РСФСР 1984 г., согласно которой за распитие спиртных напитков в общественных местах или появление в общественных местах в пьяном виде, совершенное впервые, в качестве взыскания предусматривалось предупреждение или минимальный штраф. За повторное деяние - более высокий размер штрафа. За дважды совершенное - еще более высокий размер штрафа либо исправительные работы на срок от одного до двух месяцев с удержанием двадцати процентов заработка. Кроме того, в исключительных случаях, если по обстоятельствам дела и с учетом личности нарушителя применение этих мер признавалось недостаточным, мог быть назначен административный арест на срок до пятнадцати суток.

В-третьих, при квалификации деяния в качестве повторного, а также когда повторность может применяться в качестве отягчающего обстоятельства, должен учитываться один и тот же срок, предусмотренный статьей 4.6 КоАП РФ. В этой связи во многих материалах дел об административных правонарушениях при квалификации деяния в качестве повторного содержится указание и на наличие отягчающего обстоятельства - повторности. В некоторых случаях срок, указанный в статье 4.6 КоАП РФ, не принимается во внимание при квалификации деяния1. Так, суды одновременно назначают наказания за первое и второе нарушения, квалифицируя второе в качестве повторного, при отсутствии факта вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания за первое деяние с нарушением сроков, предусмотренных статьей 4.6 КоАП РФ.

Например, решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 24 ноября 2017 г. по делу А71-9149/2017 арбитражный управляющий был одновременно привлечен к административной ответственности по двум составам нарушений в виде наложения штрафа в размере 40 000 руб. (ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ) и дисквалификации на срок шесть месяцев, квалифицируя деяние по признаку повторности однородного проступка (ч. 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ) . Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 10 июня 2016 г. арбитражному управляющему назначено наказание по части 3 статьи 14.13 КоАП РФ в виде штрафа в размере 50 000 руб. и, одновременно, по час- ти 3.1 статьи 14.13 КоАП РФ в виде дисквалификации на три года1. Вышестоящей судебной инстанцией это решение суда было отменено в части привлечения к административной ответственности за повторное деяние и производство по делу прекращено, а размер штрафа, по части 3 статьи 14.13 КоАП РФ, снижен до 25 000 тыс. рублей .

В том и другом примере нарушения были выявлены органом власти одновременно, по каждому из них в один день были составлены протоколы об административных правонарушениях. И при отсутствии факта привлечения к административной ответственности за первое деяние, действия за второе были квалифицированы по части 3.1 статьи 14.13 КоАП РФ, которая предусматривает в качестве самостоятельного квалифицирующего признака повторность. Поскольку за первое нарушение период, предусмотренный статьей 4.6 КоАП РФ, еще не наступил, то действия арбитражного управляющего подлежат квалификации без признака повторности и ему должны быть назначены наказания за каждое нарушение в отдельности либо с применением правила назначения наказания при совершении нескольких нарушений, предусмотренных статьей 4.4 КоАП РФ. Учитывая, что, по части 3 статьи 14.13 КоАП РФ, в санкции предусмотрено с альтернативой выбора наказание в виде предупреждения или штрафа, то вопрос о том, какое из них будет назначено, решается в каждом случае с учетом должностного усмотрения.

Для упорядочения и систематизации норм КоАП РФ, регулирующих правила назначения административных наказаний за повторные правонарушения, представляется необходимым: во-первых, заменить в КоАП РФ безальтернативные санкции на альтернативные; во- вторых, в каждом составе административного правонарушения предусмотреть соответствующую часть, которая бы включала квалифицирующий признак - повторное совершение административного правонарушения.

Повторность - как один из критериев для квалификации деяния в качестве грубого административного нарушения

Тенденции современного законодательства об административных правонарушениях свиде-тельствуют о том, что грубое деяние включено в качестве самостоятельного квалифицирующего признака некоторых составов. Однако юридическое содержание понятия грубого нарушения характеризуется многообразием толкования. Например, в большинстве случаев для определения грубого нарушения законодатель определил такой критерий, как нарушение, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей и окружающей среде (примечание к ч. 3 ст. 9.6 КоАП РФ), либо иные последствия, предусмотренные Правительством Российской Федерации (примечание к ч. 7 ст. 13.12 КоАП РФ), или отдельными федеральными законами (ч. 2 ст. 18.13 КоАП РФ). В некоторых случаях законодатель установил административную ответственность за грубое нарушение, если действия не содержат уголовно наказуемого деяния (ч. 2 ст. 20.8 КоАП РФ). Таким образом, законодатель предусмотрел свыше тридцати составов административных правонарушений.

Наряду с этим в качестве одного из критериев для определения понятия грубого нарушения в некоторых составах закреплено повторное совершение административного правонарушения. Так, в примечании к части 3 статьи 14.55 КоАП РФ (грубое нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу) определено, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации. Интересен тот факт, что постановлением Правительства РФ от 2 июня 2014 г. № 504 «Об установлении понятия грубого нарушения условий государственного контракта по государственному оборонному заказу» в понятие грубого нарушения включено три признака:

- повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 и частью 2 статьи 14.55 КоАП РФ;

- нарушение условий государственного контракта, повлекшее ущерб Российской Федерации на сумму не менее 5 процентов (но не менее 5 млн руб.) цены государственного контракта;