Основные сценарии формирования территориальных автономий в современном мире (конституционно-правовой аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСНОВНЫЕ СЦЕНАРИИ ФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ АВТОНОМИЙ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

И.В. Ирхин Ирхин Игорь Валерьевич, кандидат юридических наук, докторант кафедры государственного (конституционного) права Южного федерального университета, доцент кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного университета

Аннотация

В рамках анализа практик институционализации конституционно-правовых статусов территориальных автономий Боливии, Великобритании, Дании, Индии, Индонезии, Канады, КНР, Молдовы, Узбекистана, Финляндии по критериям оснований и способов их формирования указывается на наличие двух основных сценариев. Согласно первому территориальные автономии образуются на основе международных и национальных правовых актов. Второй сценарий предполагает формирование автономий на основе только национальных правовых актов.

В структуре первого сценария обособлены территориальные автономии, сформированные по итогам переговоров между сторонами конфликта (конфронтационная модель) и в директивном порядке (директивная модель). В структуре второго сценария выделены территориальные автономии, учрежденные по итогам переговоров на основе достижения компромисса мирным путем или вследствие конфронтации (консенсусная и конфронтационная модели), а также автономии, сформированные в одностороннем порядке (директивная модель).

Концептуальными требованиями успешной институционализации территориальной автономии обозначены следующие: наличие укоренившихся в обществе и государстве традиций демократии и верховенства права; установление реального режима внутреннего самоуправления; ограниченность материально-финансовых ресурсов и продуцируемая в связи с этим зависимость от государства; отсутствие споров о суверенитете; четкость формально-юридической конструкции конституционно-правового статуса; незначительная численность населения и территории автономии. При этом структура и содержание данных требований являются весьма подвижными, а потому могут комбинироваться в различном соотношении с неодинаковым удельным весом.

Характерными примерами наиболее стабильных территориальных автономий (с точки зрения территориальной целостности и единства государства), в которых указанные условия присутствуют в различных объемах, являются автономии Боливии, Аландские острова, Фарерские острова, Гонконг и Макао. К данной категории можно также отнести Каракалпакстан и Нунавут ввиду их тотальной зависимости от поддержки национальных правительств.

В свою очередь, потенциал для развития сепаратистских тенденций сохраняется в Великобритании (Шотландия, Северная Ирландия), Индии, Индонезии, КНР (Тибет), Молдове, на Филиппинах.

Ключевые слова: конституция, генезис, территориальная автономия, конституционно-правовой статус, сепаратизм, автономизация, государственное единство и территориальная целостность, территория, население, идентичность.

Abstract

THE MAIN SCENARIOS FOR THE FORMATION OF TERRITORIAL AUTONOMIES IN THE MODERN WORLD (CONSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECT)

IRKHIN Igor Valerievich, PhD in Law, Doctoral Candidate of the Department of State (Constitutional) Law of the Southern Federal University, Associate Professor of the the Department of State and Law Theory and History of the Kuban State University

As part of the analysis of the practices of institutionalization of constitutional and legal status of territorial autonomies of Bolivia, Great Britain, Denmark, India, Indonesia, Canada, China, Moldova, Uzbekistan, Finland on the basis of the criteria and methods of theirformation, it is indicated that there are two main scenarios. According to the first one, territorial autonomies are formed on the basis of international and national legal acts. The second scenario assumes the formation of autonomies based on national legal acts only.

In the structure of the first scenario, territorial autonomies formed as a result of negotiations between the parties to the conflict (confrontation model) and in the Directive order (Directive model) are separated. In the structure of the second scenario, territorial autonomies established following the negotiations on the basis a peaceful compromise or as a result of confrontation (consensus and confrontation models), as well as autonomies formed unilaterally (policy model) are highlighted.

The conceptual requirements for the successful institutionalization of territorial autonomy are as follows: the presence of rooted in society and the state traditions of democracy and the rule of law; the establishment of a real regime of internal self-government; limited material and financial resources and the resulting dependence on the state; the absence of disputes about sovereignty; clarity of the formal legal structure of the constitutional legal status; small population and the territory of autonomy. In this case, the structure and content of these requirements are very mobile, and therefore can be combined in different proportions with different specific gravity.

Typical examples of the most stable territorial autonomies (in terms of territorial integrity and unity of the state), in which these conditions are present in different volumes, are the autonomies of Bolivia, the Aland Islands, the Faroe Islands, Hong Kong and Macao. This category can also include Karakalpakstan and Nunavut because of their total dependence on the support of national governments.

In turn, the potential for the development of separatist tendencies remains in the UK (Scotland, Northern Ireland), India, Indonesia, China (Tibet), Moldova, and the Philippines.

Keywords: constitution, genesis, territorial autonomy, constitutional and legal status, separatism, autonomy, state unity and territorial integrity, territory, population, identity.

1. Теоретико-методологические основы разграничения оснований и способов формирования территориальных автономий

Формирование территориальных автономий (далее -- автономий) в различных государствах обусловливается действием множественных факторов, характеризующих имманентные особенности национально-культурного многообразия социальной структуры локальных сообществ, географическую специфику расположения территориальных образований, социально-экономическую дифференциацию условий развития различных территорий.

Вместе с тем представляется возможным сгруппировать основные сценарии учреждения территориальных автономий по критериям основания и способам.

Первую группу автономий образуют территории, которые учреждены на основе международных и национальных правовых актов. В рамках указанной группы необходимо выделять:

1) конституционно-правовые статусы автономий, сформированные по итогам переговоров между сторонами конфликта на основе международных и национальных правовых актов;

2) конституционно-правовые статусы автономий, сформированные на основе международных и национальных правовых актов в директивном порядке.

Во вторую группу предлагается включить автономии, которые образованы на основе национальных правовых актов:

1) конституционно-правовые статусы автономий, сформированные на основе национальных правовых актов по итогам переговоров (консенсусная и конфронтационная модели);

2) конституционно-правовые статусы автономий, сформированные на основе национальных правовых актов в одностороннем порядке (директивная модель).

Главенствующим фактором влияния на формирование конституционно-правовых статусов автономий является необходимость урегулировать спорные вопросы между центральным правительством в различных видовых вариациях его институционализации и находящимся в пределах распространения государственного суверенитета населением соответствующих территорий, обусловленные недостаточностью (по мнению жителей территории) учета культурных, лингвистических, религиозных и иных особенностей. Немаловажное значение также имеет отсутствие согласия по вопросу финансовой самостоятельности и объемов распределяемых центральным правительством финансовых средств.

Качественные характеристики спорных вопросов закономерно и существенно различаются. В одной версии достижение компромисса осуществлялось путем выработки взаимоприемлемых решений, в другой -- спор перерастает в острое противоборство, в том числе вооруженного характера. При этом конфликтная составляющая, как правило, имеет сквозной характер.

2. Конституционно-правовой статус территориальных автономий, учрежденных на основе международных и национальных правовых актов

2.1 Конституционно-правовой статус территориальных автономий, учрежденных на основе международных и национальных правовых актов по итогам переговоров между сторонами конфликта

Данная модель может быть рассмотрена на примере Ачеха.

Процесс формирования конституционно-правового статуса указанной автономии сопровождался вооруженными конфликтами между повстанческими движениями и центральным правительством.

После объявления независимости Индонезии (17 августа 1945 г.) Ачех стал провинцией. В соответствии с законом № 24 1956 г. Ачеху был присвоен статус специальной территории. В 1965 г. состоялась инаугурация Ачеха как провинции со статусом специальной территории.

А. А. Киселев отмечает: «Тот факт, что Ачех стал индонезийской провинцией, был крайне негативно принят коренными жителями. В 1953 году набирает обороты общественное движение “Движение за свободный Ачех”. Идеологической основой указанной структуры стала борьба за чистоту ислама, но в большей мере экономические причины вызвали появление этого движения, в частности неравномерное перераспределение доходов в пользу острова Явы. Сам же регион богат природными ресурсами и приносит фактически один из основных доходов Индонезии. В 1974 году автономия была отменена, что привело к неудачной попытке провозглашения независимости Ачеха в 1976 году»¹.

В 1976--1998 гг. преимущество было на стороне индонезийского правительства, но в 1999--2004 гг. власть перешла в руки повстанцев Киселев А. А. Политическая география: учеб. пособие. Волгоград: Изд-во Волгоградского гос. ун-та, 2013. С. 63. См.: Киселев А. А. Указ. соч. С. 63..

В 2005 г. в Хельсинки при посредничестве Президента Финляндии был подписан Меморандум о взаимопонимании между властями Индонезии и сторонниками «Движения за свободный Ачех». Планировалось прекратить длительный вооруженный конфликт с сепаратистами, стремившимися к реставрации султаната Ачех Лабецкая К. Сепаратисты договорились с правительством // Время новостей. 16 августа 2005. № 148. (дата обращения: 27.09.2018)..

В меморандум включены следующие положения: полное прекращение военного конфликта между противоборствующими сторонами и его решение с помощью мирного урегулирования, а также отказ сепаратистов от требований независимости региона; Ачех получает статус особой провинции; провинция Ачех может иметь свой флаг, эмблему и гимн; разрешается создание политической партии, которая будет представлять интересы региона; провинция имеет право оставлять в своем бюджете до 70 % от суммы доходов, получаемых от продажи природных ресурсов региона; Ачех обладает правом получения иностранных займов и ведения свободной внешней и внутренней торговли Козин В. Аческий прецедент // Международная жизнь. 2006. № 6. С. 103..

В разъяснении к Закону «Об Ачехе» Law No. 11 of 2006 regarding Governing of Aceh // (дата обращения: 06.07.2017). отмечается, что меморандум ознаменовал новый этап в истории развития провинции и населения ее сообщества, устремленный к мирному, справедливому, процветающему, благополучному и достойному состоянию.

По мнению некоторых зарубежных исследователей, подписание меморандума явилось попыткой правительства Индонезии рассеять сепаратистские устремления и определить политический статус Ачеха наряду с другой автономией -- Папуа, инкорпорированной в состав Индонезии в ходе колонизации Political Participation of Minorities: A Commentary on International Standards and Practice / Ed. by M. Weller. Oxford, 2010. P. 337..

Хельсинский акт является отражением достигнутых договоренностей между центральными властями и провинцией Ачех. Принятым в развитие его положений Законом «Об Ачехе» закреплен перечень институтов, характеризующих конституционно-правовую природу автономии. Однако на фоне нормативно закрепленного режима центральное правительство сохранило основные рычаги управления провинцией. В связи с этим отмечается, что «децентрализация в Индонезии в большей мере является административной, политической, нежели фискальной» Green K. Decentralization and good governance: The case of Indonesia. 2005. Pp. 4, 9. (дата обращения: 10.10.2017).. Данные факторы способствуют обострению отношений между Ачехом и национальным правительством.

Анализ данной модели, характеризующейся привлечением к участию в разрешении внутригосударственных споров третьих стран, свидетельствует о высоких рисках дезорганизации переговорных процессов. В указанных условиях достаточно сложно спрогнозировать траектории и результативность действий по урегулированию конфликта, поскольку внешнее участие всегда содержит неустранимые риски деформации конструктивных позиций в силу возможности оказания иностранными государствами (а также их союзниками) на стороны прямого либо опосредованного влияния. Объемы, степень и формы внешнего вмешательства также довольно сложно контролировать ввиду их латентности, вариабельности, неустранимости рисков превалирования собственных интересов.

2.2 Конституционно-правовые статусы территориальных автономий, сформированных в директивном порядке

В рамках анализа указанной группы целесообразно обратить внимание на Аландские острова в Финляндии, Гонконг и Макао в КНР.

Аландские острова являются первой территориальной автономией в актуальной интерпретации значения данного термина (исключая исторический опыт Мемеля (Клайпеды)). Предоставление статуса автономии Аландам в некоторой мере оказалось предопределено фактом их инкорпорации в состав Российской империи после русско-шведской войны 1809 г. Лукашева Н. В. Правовой статус Аландских островов // Российский юридический журнал. 1997. № 1.

С. 148.

Первая попытка приобретения конституционно-правового статуса автономии была предпринята 6 мая 1920 г., когда для жителей, которые выступали за воссоединение со своей исторической родиной -- Швецией, был введен правовой режим широкой автономии Лукашева Н. В. Указ. соч. С. 148..

Однако данная мера оказалась недостаточной для удовлетворения заявленных местным населением требований, основная суть которых сводилась к переходу под суверенитет Швеции. По этому поводу комитет докладчиков, назначенных Лигой Наций, сформулировал следующий вывод: «Отделение меньшинства от государства, частью которого оно является, и его включение в другое государство может рассматриваться только в качестве совершенно исключительного решения, последнего средства, когда государству не хватает воли или сил для принятия и применения справедливых и эффективных гарантий» Постановление ЕСПЧ от 16.06.2015 «Дело “Чирагов и другие (Chiragov and Others) против Армении”» (жалоба № 13216/05) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2015. № 12. С. 19--109. Suksi M. Sub-State Governance through Territorial Autonomy: A Comparative Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and Institutions. Berlin, Heidelberg, 2011. P. 40..

В июне 1920 г. Лигой Наций был признан суверенитет Финляндии над Аландскими островами. При этом согласно рекомендации указанной международной организации Финляндия была обязана предоставить гарантии в отношении языка обучения в школах, ограничения продажи земли лицам, не имеющим постоянного места жительства на островах, процедур назначения губернатора, финансовых вопросов, а также предусматривалось осуществление наблюдательной функции Советом Лиги Наций.

Соглашение об автономии между Финляндией и Швецией было утверждено Советом Лиги Наций и включено в правовую систему Финляндии в 1922 г. согласно Акту о гарантиях Аландских островов¹¹.

В настоящее время конституционно-правовой статус Аландских островов признан на конституционном уровне. Параграф 120 Конституции Финляндии Конституция Финляндии 1999 г. // (дата обращения: 27.09.2018). устанавливает, что провинция Аландские острова имеет автономию в соответствии с тем, что предусмотрено Законом «Об автономии Аландских островов» Act on the Autonomy of Aland (1991/1144) // (дата обращения: 06.07.2017)..

Аландские острова рассматриваются в качестве наиболее успешного опыта институционализации автономии Lapidoth R. Elements of Stable Regional Autonomy Arrangements. Munchen, 2001. P. 70..

Формирование конституционно-правовых статусов автономных районов Гонконг (Сянган) и Макао (Аомынь) в КНР состоялось на основании межгосударственных соглашений, соответствующих декретов председателя КНР и решений Всекитайского собрания народных представителей по Гонконгу и Макао.

19 декабря 1984 г. китайское и британское правительства подписали Совместное заявление по Гонконгу, согласно которому правительство КНР продолжит осуществление суверенитета над Гонконгом с 1 июля 1997 г., реализуя, таким образом, стремление китайцев к воссоединению. В 1990 г. был принят Основной закон особого административного региона Гонконг Китайской Народной Республики The Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China, 1990 // (дата обращения: 25.09.2018)..

В течение 50 лет социалистическая система и политика не должны практиковаться в Гонконге, а предшествующая капиталистическая система и образ жизни должны оставаться неизменными (ст. 5 Основного закона особого административного района Гонконг).

К. А. Кокарев отмечает, что «образование Сянганского (Гонконгского) особого административного района КНР представляло собой длительный процесс, насыщенный сложными переговорами, важными решениями и мерами в интересах обеспечения плавного перехода бывшей британской колонии под суверенитет КНР» Кокарев К. А. Политический механизм особых автономий Китая. М., 2004. С. 5..

Английской стороне пришлось считаться с тем, что «КНР заявила о решимости объявить свой собственный план воссоединения, если двустороннее соглашение по Гонконгу не будет достигнуто. Толчок успешному развитию переговоров дало послание М. Тэтчер Чжао Цзыяну, в котором говорилось о готовности Великобритании отказаться от суверенитета в случае китайских гарантий сохранения в колонии статус-кво» Иванов П. М. Гонконг: История и современность. M., 1990. C. 198..

Макао был возвращен под юрисдикцию КНР по итогам подписания Совместной декларации КНР и Португалии в 1987 г., в соответствии с которой КНР возобновила суверенитет над Макао после вступления указанного акта в силу 20 декабря 1999 г., а также на основании Основного закона особого административного региона Макао The Basic Law of the Macao Special' Administrative Region of the People's Republic of China // l (дата обращения: 25.09.2018)..

В соответствии с п. 2 названной Декларации особый административный район Макао будет находиться под непосредственным руководством Государственного совета КНР, а также пользоваться автономией высокой степени, кроме вопросов иностранных дел и обороны, за которые отвечает Государственный совет КНР Joint Declaration of the Government of the People's Republic of China and The Government of the Republic of Portugal on the question Macao // (дата обращения: 27.09.2018).. Так же как в случае с Гонконгом, в Макао в течение 50 лет не подлежит применению социалистическая система и политика, а капиталистическая система и образ жизни должны быть сохранены (ст. 5 Основного закона особого административного региона Макао).

Таким образом, конституционно-правовые статусы Гонконга и Макао являются непосредственными производными заключенных межгосударственных соглашений, определивших подлежащие применению в национальном праве Китая доминирующие характеристики моделей указанных автономных образований.

С одной стороны, применение порядка формирования конституционно-правовых статусов указанных автономий на основе международно-правовых решений с имплементацией заданных параметров в национальную правовую систему и развитием в ее рамках дальнейшей модели регуляции статуса автономии в этих условиях исключает возможность реализации демократических процедур, позволяющих выявить и оценить степень соответствия таких решений интересам населения автономии референдарным способом.

С другой стороны, опыт Аландских островов, который на сегодняшний день считается одной из лучших в мире практик институционализации статуса территориальной автономии, свидетельствует о том, что вне зависимости от стартовых условий и способов ее учреждения, оценка продуктивности решения об инкорпорации автономии и стремлении сохранения статус-кво предопределяется вырабатываемыми в текущем режиме компромиссами.

Таким образом, формирование территориальных автономий на основе международных и национальных правовых актов может иметь различное практическое преломление. Основным критерием, определяющим успешность применения данного подхода, является достижение согласованных позиций по ключевым вопросам самоуправления и гарантиям обеспечения самостоятельности. При этом создание взаимоприемлемого конституционно-правового режима территориальной автономии не обязательно предполагает проведение референдума, если условия соответствующего режима находят общее признание.

3. Конституционно-правовые статусы автономий, сформированные на основе национальных правовых актов

3.1 Конституционно-правовые статусы автономий, сформированные на основе национальных правовых актов по итогам переговоров

Консенсусная модель

Самостоятельную группу автономий образуют территории, которые были учреждены на основании действующих конституций и иных нормативных правовых актов по результатам достижения консенсуса между представителями интересов социальных сообществ автономии и центральных властей ненасильственным способом. Таких автономных образований большинство: области в Италии, Фарерские острова и Гренландия в Норвегии, Гагаузия в Молдове, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия в Великобритании, Азорские острова и Мадейра в Португалии, Нунавут в Канаде, Нахичеванская автономная республика в Азербайджане.

При этом необходимо учитывать, что конституционно-правовые статусы соответствующих территорий закономерно формировались с учетом их персонифицирующих особенностей, характеризующих предшествующий опыт (не)самостоятельного становления и развития, актуальное состояние, в том числе в разрезе отношений с государством, в рамках которого создается автономия, степени международного влияния, угроз поглощения со стороны третьих стран, ожидаемых перспектив и преференций, а также ряда других факторов.

В рамках настоящей статьи уделим внимание некоторым территориальным автономиям.

Фарерские острова находились на правах датского графства до 1940 г., когда нацистской Германией была оккупирована Дания и британские власти взяли на себя контроль над Фарерскими островами, что позволило «фарерцам испытать ситуацию отсутствия поддержки Дании, особенно четко проявившуюся в контексте возложенных Великобританией обязанностей по экспорту улова рыбы в Англию» Adler-Nissen R. The Faroe Islands: Independence dreams, globalist separatism and the Europeanization of postcolonial home rule. P. 59 // (дата обращения: 25.08.2016)..

После Второй мировой войны Великобритания возвратила острова Дании. В 1946 г. состоялся референдум, по результатам которого с незначительным перевесом было принято решение о сецессии, в соответствии с которым объявлено о независимости Фарерских островов: при явке две третьих 5 660 голосов (48,7 %) в пользу сецессии, 5 499 голосов (47,2 %) за сохранение статуса, 481 голос (4,1 %) был признан недействительным). Такое решение оказалось неожиданным для правительства Дании. Премьер-министр Дании отмечал, что «когда решение о сецессии принято большинством, мы должны его уважать». Однако риксдаг настаивал на проведении последующих переговоров с учетом того, что незначительное большинство в сочетании с недействительными голосами не может считаться однозначной позицией Фарерских островов. Меньшинство в правительстве Дании согласились с данной точкой зрения и решением продолжить переговоры, которые не увенчались успехом в связи с разгоревшимся партийно-политическим конфликтом внутри лагтинга, а также в отношениях с атманом Ottosson J. Self-Determination in the Context of the Faroe Islands. 1998. P. 20. (дата обращения: 27.09.2018)..

В сентябре 1946 г. король по совету правительства Дании распустил лагтинг и дал указания атману организовать новые выборы. По итогам данных выборов победу одержали проюнионистские партии. После нескольких лет переговоров между датскими и фарерскими властями было достигнуто компромиссное решение, в соответствии с которым датский фолькетинг предоставляет полное внутреннее самоуправление островам на основании акта о гомруле 1948 г. Act No. 11 of 31^st March 1948 on the Home Government of the Faroe Islands // (дата обращения: 27.09.2018).

В соответствии с данным актом Фарерские острова являются самоуправляемой нацией в государстве Дания (ст. 1), признается лингвистическая и культурная идентичность, предусматривается возможность передачи фактически неограниченного объема компетенции автономии.

Вместе с тем тенденции расширения автономных прав, преобразование Фарерских островов в независимое государство сохраняются. В связи с банковским кризисом в 1998 г., идеи объявления независимости и приобретения суверенитета получили поддержку в парламенте Фарерских островов. Однако в 2001 г. референдум по вопросу независимости Фарерских островов не состоялся -- в связи с отсутствием согласованных позиций между представителями Фарерских островов и правительством Дании. На сегодняшний день националистические движения на Фарерских островах практически отсутствуют. В обозримой перспективе выход Фарерских островов из состава Дании представляется маловероятным.

Формирование конституционно-правовых статусов автономных образований в границах действующей системы правового регулирования на основе достижения консенсуса в рамках текущих трансформационных процессов характерно для Великобритании.

С победой в 1997 г. на выборах в палату общин лейбористской партии во главе с Т. Блэром стартовал процесс деволюции Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Западной Европы / Г. Н. Андреева, О. В. Белоусова, И. С. Власов [и др.]; под ред. В. И. Лафитского. М.: ИЗиСП, Контракт, 2012. Т. 2. 768 с..

В 1998 г. были приняты акты об управлении Шотландией, Уэльсом, Северо-Ирландский акт, в соответствии с которыми материализованы дифференцированные модели деволюции. Принятие данных актов было обусловлено тенденциями регионализации в Европейском Союзе, спецификой ретроспективы отношений с каждой из названных территорий, проявляющейся в разрезе различных самостоятельных культурных и этнорелигиозных аспектов (особенно в отношении Северной Ирландии), а также широкой поддержкой населением идеи усиления демократии в стране Коданева С. И. Настоящее и будущее автономии в Соединенном Королевстве // Конституционное право: Новейшие зарубежные исследования: сб. науч. тр. / ИНИОН РАН. Центр социальных науч.-информ. исслед-й. Отд. правоведения; отв. ред. Г. Н. Андреева. М., 2005. С. 183, 187..

По нашему мнению, процесс деволюции приобретает необратимый характер, а объем и содержание полномочий по осуществлению территориями внутреннего самоуправления Королевства будет нарастать пропорционально удовлетворенным требованиям, что способствует окончательному преобразованию Великобритании в регионалистское государство.

Конституционно-правовой статус провинции Нунавут в Канаде формировался с преобладающим влиянием этнонационального признака, поскольку Северо-Западные территории в Канаде являются местом традиционного проживания коренного населения -- инуитов (эскимосов). Вместе с тем немаловажное значение для создания автономии имел вопрос режима владения, пользования и распоряжения землями, используемыми инуитами. В 1950-х гг. в целях ассимиляции инуитов правительство Канады приняло программу по их переселению в специально построенные в этих целях поселки, что вызвало обострение культурных и социальных проблем среди эскимосов.

Идея формирования в качестве самостоятельного региона Нунавута впервые была изложена в 1976 г. в документе под названием «Нунавут: предложения для заселения земель инуитов в Северо-Западных территориях». Основная его идея заключалась в создании территории, большинство населения которой будут составлять инуиты. Данный регион и созданные в его пределах институты должны способствовать наилучшему (по сравнению с Северо-Западными территориями) отражению присущих инуитам ценностей и воплощению их планов Legare A. An Assessment of Recent Political Development in Nunavut: The Challenges and Dilemmas of Inuit Self-Government // Canadian Journal of Native. Studies XVIII. 1988. No. 2. P. 274. 299. (дата обращения: 12.02.2017)..

При этом необходимо иметь в виду, что формирование новой территории также было нацелено на разрешение таких социальных проблем, как «рост безработицы, низкий уровень доходов среди инуитов, зависимость от социальных учреждений, высокие показатели суицида» GraceI-An Gao. Indigenous People's Self-Determination and Long-term Care: Sapmi and Nunavut // Social Work and Policy Studies: Social Justice, Practice and Theory. 2018. Vol. 1. No 001. P. 28. (дата обращения: 12.02.2017)..

В 1980 г. Законодательная ассамблея (представительный орган) Северо-Западных территорий на фоне широкой общественной поддержки приняла решение о вынесении на референдум вопроса о формировании самостоятельной территориальной единицы. В апреле 1982 г. большинство участников голосования (56 %) поддержали идею разделения Северо-Западных территорий и создания территории Нунавут. В ноябре 1982 г. правительство Канады заявило о поддержке исполнения решения жителей Северо-Западных территорий. В 1991 г. между организациями инуитов и правительством Канады было подписано принципиальное соглашение, которое обеспечило формальную основу для создания территории Нунавут и органов ее управления.

Базовым документом, определяющим права инуитов на землю, арктические ресурсы, флору и фауну, является Соглашение между инуитами района поселения Нунавут и Королевой Великобритании в праве Канады Agreement between the Inuit of the Nunavut Settlement Area and Her Majesty the Queen in Right of Canada // (дата обращения: 12.02.2017)., подписанное в 1993 г. представителями федерального правительства, Северо-Западных территорий и Федерацией Тунгавик Нунавута (организация инуитов) Данная организация является институтом консолидации и представительства интересов инуитов. Она позволяет, наравне с органами публичной власти, активно участвовать в выработке решений и добиваться имплементации положений Соглашения, а также выполняет функции политической оппозиции (см. подробнее: Зиганшин И. Р. Конституционно-правовой статус общественных объединений коренных народов арктических государств: сравнительно-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. С. 112). При этом необходимо учитывать, что в отличие от правительства Нунавута данная организация обеспечивает и осуществляет представительство и защиту интересов только инуитов..

Данное Соглашение ратифицировано, вступило в силу и объявлено действующим на основании ст. 4 Акта об удовлетворении земельных требований в Нунавуте Nunavut Land Claims Agreement Act. (S.C. 1993, c. 29) // (дата обращения: 12.02.2017).. Однако отделение Нунавута от Северо-Западных территорий произошло только в 1999 г. (ст. 79 Акта о Нунавуте).

По Соглашению инуиты получили около 18 % (353 610 кв. км) Encyclopedia of the Arctic / M. Nuttall (ed.). New York: Routledge, 2004. P. 1531. земель Нунавута (в том числе покрытых водой). При этом права на ресурсы, находящиеся под поверхностью, в том числе нефть, газ и минералы, распространяются на 10 % (36 257 кв. км) принадлежащих инуитам земель Encyclopedia of the Arctic. P. 1531; Gdcke K. Inuit Self-Government in the Canadian North: The Next Step in the Nunavut Project // ZaoRV. 2011. P. 86. (дата обращения: 12.02.2017); Gilbert J. Indigenous People's Land Rights Under International Law: From Victims to Actors // International & Comparative Law Quarterly. 2007. No. 56. Vol. 3. P. 245..

Права на остальную территорию принадлежат федерации. Компетенция публичных органов власти Нунавута распространяется на данную часть ее территории (с учетом ограничений), образуя, таким образом, сферу конкурирующей юрисдикции.

В литературе отмечается, что передача инуитами прав на земли обусловливалась необходимостью приобретения расширенных возможностей по самоуправлению и получению компенсации от правительства Канады (инуитам в период 1993--2007 гг. была выплачена компенсация около 1,5 млрд долл. Legare A. Inuit Identity and regionalization in the Canadian Central and Eastern Arctic: A Survey of Writings about Nunavut // Polar Geography. 2008. Vol. 31, Nos. 3--4. P. 103.).

М. Миллер указывает, что «создание Нунавута является результатом реального обмена между двумя сторонами (правительством и коренным народом). По сути, соглашение представляет собой не уступку федеральным правительством территории, а контракт, в котором каждая из сторон идет на жертвы для получения наибольшей выгоды» Gilbert J. The Blur of a Distinction: Adivasis Experience with Lands Rights, Self-Rule and Autonomy // N. Walsh and J. Castellino. International and Indigenous Peoples. Martinus Nijhof Publishers, 2005. P. 245.. Также М. Миллер подчеркивает, что «Нунавут для мирового сообщества является характерным примером того, что коренные народы и официальные правительства способны жить в мире, согласии и сотрудничестве. Успех Нунавута основывается на идеальном балансе признания права на землю и права на автономию. В данном отношении это свидетельствует о том, что автономия представляет собой прочную основу для переговоров между коренными народами и государствами в отношении территории. Также важно, что на примере Нунавута продемонстрирована тесная связь автономии и земельных требований» Gilbert J. The Blur of a Distinction. P. 246..

На наш взгляд, доводы М. Миллера о достижении успеха Нунавута на основе «идеального баланса признания права на землю и права на автономию» являются спорными.

Вполне очевидно, что уровень и стиль жизни инуитов не предполагает возможности ведения диалога «на равных» с представителями канадского правительства, в том числе по причине существенных различий в образовании и профессиональной подготовке. Другое дело, что для разведки, добычи, транспортировки и реализации полезных ископаемых необходимы оборудование и технологии, которых у эскимосов нет, и едва ли они появятся в обозримом будущем без помощи федерального правительства (в настоящее время Нунавут полностью зависит от импортируемых нефтепродуктов) Официальный сайт правительства Нунавута. (дата обращения: 20.06.2018).. Возможно, именно этим обусловливается согласие инуитов на отчуждение прав федерации.

Подводя итог данному подразделу, следует отметить, что институционализация территориальных автономий по результатам проведения переговорных процессов выступает наиболее эффективным и безопасным способом урегулирования разногласий между заинтересованными сторонами. Кроме того, конституционно-правовые статусы данных видов территориальных автономий обладают устойчивыми и гибкими характеристиками, позволяющими оптимальным образом интегрироваться в состав государственно-территориального устройства. В равной мере модель публичного управления государственно-территориальным устройством закономерно адаптируется с учетом специфики конституционно-правового статуса таких территориальных автономий.

Конфронтационная модель

Данная модель может быть рассмотрена на примере Боливии, Молдовы и Индии. Конституционно-правовой статус территориальных автономий этих государств учрежден на основе соглашений, достигнутых ради прекращения вооруженных столкновений.

Конституционно-правовые статусы департаментов Боливии являются иллюстрацией итогов конфронтации между наиболее богатыми восточными регионами (Санта-Крус, Бени, Пандо, Тариха) и центральными властями по поводу перераспределения объемов доходов в пользу центра и наименее обеспеченных частей страны.

К концу XX в. в восточных департаментах были созданы несколько политических организаций, программной установкой которых стала идея широкой автономии Боливия -- время левоиндихенистского эксперимента. М., 2009. С. 15.. В 2008 г. на референдумах население департаментов Санта-Крус, Бени, Пандо, Тариха высказалось в пользу расширения автономных прав, в которых прослеживались тенденции сепаратизма, а также участие дипломатических сил США. В американской литературе отмечается, что «ввиду малонаселенности и изолированности сецессионистские настроения на востоке (горной местности) и в равнинных департаментах всегда были актуальны для Боливии» Talburtt D. The Bolivian Autonomy Crisis of 2007--2008 // All Thesis and Dissertations (ETDs). 2011. P. 92. (дата обращения: 27.09.2018)..

Президент Боливии Э. Моралес не замедлил указать, что «правительство уважает мнение населения четырех департаментов, высказанное на референдуме 2 июля 2008 г., и готово работать над законодательным и техническим оформлением автономии. Однако автономия не означает отделение от Боливии. Ни о каком сепаратизме, ни о каком выходе из состава государства не может быть и речи. Оппозиции следует оставить пустые надежды на то, что мы когда-нибудь согласимся с подобными требованиями» Иванов А. Равнинные боливийцы хотят быть выше горных // КоммерсантЪ. 15 дек. 2006. № 235. С. 11. (дата обращения: 27.09.2018)..

Решения, принятые на референдумах, Национальным избирательным судом Боливии были признаны не соответствующими положениям Конституции Боливии, что вызвало всплеск недовольства и эпизодические факты насилия в мятежных регионах.

В том же году по инициативе оппозиционно настроенных регионов состоялся национальный референдум о доверии курсу Президента Боливии Э. Моралеса, по итогам которого действующий глава государства получил поддержку большинства участников референдума (68 %). Это усилило агрессию в восточных департаментах. Они призывали к забастовкам, демонстрациям, перекрытию дорог, выступали с угрозами прекращения поставок природного газа в Бразилию и Аргентину Talburtt D. Op. cit. P. 108.. Итоги референдума лишь зафиксировали раскол страны Боливия -- время левоиндихенистского эксперимента. С. 34..

В 2009 г. была принята новая Конституции Боливии. В данном акте все территориальные образования приобрели статус автономии. Статья 1 Конституции определяет Боливию как унитарное социальное правовое многонациональное коммунитарное государство; оно является свободным, независимым, суверенным, демократическим, межкультурным, децентрализованным и включает автономии. В статье 272 документа определяется, что автономия предусматривает непосредственное избрание органов власти гражданами, управление собственными экономическими ресурсами, осуществление законодательной, регулятивной, фискальной и исполнительной власти органами автономного правительства в рамках принадлежащей юрисдикции, компетенции и полномочий.

Но реформы Президента Боливии не нашли должного отклика в восточных департаментах. Протест против принятия новой Конституции был только поводом к созданию более масштабного оппозиционного блока, возглавляемого политиками и бизнесменами, интересы которых не совпадали с социалистическими принципами индейской власти. В настоящее время борьба за электоральную поддержку сохраняется Воротникова Т. А. Боливия: становление индейского политического сознания // Индейский мир перед вызовами XXI века: сборник статей. М., 2011. С. 116.. Для богатых восточных департаментов вопрос автономии, очевидно, уже стал терять былую актуальность и постепенно, пока еще негласно, заменяться на вопрос об отделении Боливия -- время левоиндихенистского эксперимента. С. 27..

На базе национального законодательства в результате выработки компромисса сформирован конституционно-правовой статус автономии Гагаузия в составе Молдовы.

Впервые свои требования об автономии гагаузы заявили в 1989 г., затем эти требования были облечены в решение о создании Гагаузской Автономной Советской Социалистической Республики в составе Молдавской ССР. Данное решение Верховным Советом Молдавии было признано незаконным. 30 августа 1989 г. молдаванский язык был определен как государственный. Этнические группы, не идентифицирующие себя в качестве молдаван (35 % от всего населения), категорически отвергли националистические и централизаторские тенденции, потребовав автономии и самоуправления. Помимо вопроса о языке, такая позиция предопределялась опасением включения территории проживания национальных меньшинств в состав Румынии.

В ответ на провозглашение Молдавией независимости 19 августа 1990 г. лидеры гагаузов объявили о создании Гагаузской Советской Социалистической Республики, которая будет составной частью СССР, независимой от Молдовы. В октябре 1990 г. около 40 тыс. молдавских добровольцев под руководством премьер-министра Молдавии М. Друка отправились «в поход» на Гагаузию с целью пресечения суверенизации территории. Молдавская полиция и войска МВД СССР предупредили «кровавую баню» Neukirch C. Autonomy And Conflict Transformation: The Case Of The Gagauz Territorial Autonomy In The Republic of Moldova // Minority Governance in Europe. Budapest, 2002. P. 3.. Вместе с тем центральные власти де-факто утратили контроль над Гагаузией: в 1991--1992 гг. в результате нападения гагаузов были убиты несколько молдавских полицейских.

В тот же период сторонами был начат процесс поиска компромиссных решений относительно введения самоуправления в Гагаузии. 29 июля 1994 г. была принята новая Конституция Молдовы, которая в ст. 111 допускала создание автономии в соответствии со специальными положениями органического закона.

23 декабря 1994 г. после переговоров с представителями Гагаузии, обсуждения данного вопроса в Парламенте Молдовы, проведения консультаций с экспертами Совета Европы был принят Закон «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери)» Закон Молдовы «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери) № 344-XII от 23.12.94 // (дата обращения: 27.09.2018)., ст. 1 которого устанавливает, что это территориальное автономное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной частью Республики Молдова.

В литературе отмечается, что на европейском пространстве Гагаузия является единственным завершенным примером формирования автономии, с помощью которой был урегулирован этнический конфликт Neukirch C. Op. cit. P. 3..

Территориальная автономия в Индии сформирована в форме автономных округов в северо-восточных штатах Ассам, Мегхалая, Мизорам, Трипура. Следует отметить, что последние три штата выделились из штата Ассам по инициативе аборигенных народов и при поддержке национального правительства. При этом диапазон таких инициатив варьировался от автономизации до открытого сепаратизма Lutfur Rahman Choudhury. Ethnic Identity Question and the Autonomy Movement in Karbi Anglong // A Journal of Humanities & Social Science. 2014. January. P. 208..

Социальная структура данных штатов выступает выразительной формой воплощения индийского мультикультурализма, поскольку аналогичного по разнообразию плюрализма религий, национальностей, культур и языков нет ни в одном другом географическом регионе Индии. В то же время данный плюрализм служит источником разногласий и конфликтов.

Ф. А. Попов пишет: «Складывается ощущение, что едва ли не каждое племя обладает собственным “уникальным” самосознанием и на этом основании чрезвычайно агрессивно настроено по отношению к другим племенам. Все воюют против всех» Попов Ф. А. География сецессионизма в современном мире. М.: Новый Хронограф, 2012. С. 192..

Необходимо отметить, что социальная агрессия обусловлена не столько диссонансным восприятием аборигенными народами друг друга, сколько значительным потоком мигрантов (внутренних и внешних) и производными опасениями коренных жителей быть изгнанными с исконных земель. Кроме того, споры возникают относительно распределения политических и экономических ресурсов. Усугубляет ситуацию экономическая отсталость и географическая отдаленность штатов северо-востока от остальной части Индии Saqib Khan & Ashmita Sharma. In a flux: Diversity and contestations in north-east India. P. 2 // (дата обращения: 27.09.2018).. В совокупности указанные факторы продуцируют стремление к территориальной локализации в рамках самоуправляемых территорий, выражаемое в том числе насильственными способами: на северо- восток Индии приходится наибольшее количество терактов, целью которых выступает создание независимого государства или образование нового штата Лихачев К. А. Этносепаратизм в Северо-Восточной Индии: старые проблемы в новом веке // Азия и Африка сегодня. 2011. № 10. С. 45--49; Яковлев А. Ю. Этнический терроризм в индийском штате Ассам: истоки, эволюция, действующие силы // Грамота. 2012. № 3 (17): в 2 ч. Ч. 1. С. 205..

Учреждение конституционно-правового статуса территориальной автономии по итогам столкновений с представителями правительственных сил «под открытым небом», по сути, является запоздалой реакцией на нерешенные проблемы государственно-территориального устройства, игнорирование требований крупных локальных сообществ этносов о расширении самостоятельности. Конфронтационная модель свидетельствует о нецелесообразности и невозможности уклонения от разрешения указанных вопросов, необходимости выработки конструктивных компромиссных позиций, ориентированных на сохранение территориальной целостности и государственного единства.

3.2 Конституционно-правовые статусы автономий, сформированные на основе национальных правовых актов в одностороннем порядке (директивная модель)

Ярким примером рассматриваемой группы территорий являются автономии КНР, Каракалпакстан в Узбекистане.

Конституционно-правовые статусы национальных автономий в Китае были сформированы в одностороннем порядке на основании решения о формировании режимов автономии, принятого в 1931 г. на Национальном конгрессе Китайской Советской Республики (утвержден Мао Цзэдуном на пленарной сессии Коммунистической партии Китая в 1938 г.).

В развитие названного решения Конституция Китая 1954 г. закрепила систему национальной районной автономии, основными пунктами которой стали положения об унитарности государства, о равенстве всех национальностей, об использовании автономий в качестве законодательного инструмента национальной политики, об оказании социально-экономической помощи менее развитым районам со стороны государства, о контроле центра над районами, осуществляемом в различных формах, в том числе через ханизацию этих районов ЖоголевД. А. Малые народности и великий Китай. М., 1994. С. 47--48..

В 1947 г. был учрежден первый автономный регион -- Внутренняя Монголия Овдиенко И. Х. Внутренняя Монголия. М., 1954. С. 57, 58., затем в 1955 г. из провинции был создан Синьцзян- Уйгурский автономный район, а 1958 г. Гуанси-Чжуанский Москалев А. А. Гуанси-Чжуанский и Нинся-Хуэйский автономные районы КНР (вопросы политики районной национальной автономии). М., 1979. С. 62. и Нинся-Хуэйский автономные районы Москалев А. А. Указ. соч. С. 106..

В 1950 г. был оккупирован Тибет. 23 мая 1951 г. в Пекине было подписано соглашение, заключенное между Центральным народным правительством Китая и местным тибетским правительством по мирному освобождению Тибета. Представители Тибета данное соглашение были вынуждены подписать в значительной степени вопреки своей воле и в силу сложившихся обстоятельств Богословский В. А. Тибетский район КНР (1949--1976). М., 1978. С. 37, 42..

В литературе указывается, что «восемь лет реформ (1959--1966 гг.) без преувеличения “опрокинули небо и перевернули землю”. Тибету потребовалось всего восемь лет на то, чтобы из феодализма, минуя капитализм, “прыгнуть” в социализм. В практическом отношении это означало полное уничтожение сложившейся на протяжении тысячелетия политической, экономической и социальной структуры тибетского общества, на остатках которой была построена новая социалистическая, создана административная система в соответствии с принципами местной автономии, принятыми в КНР» Гарри И. Р. Буддизм и политика в Тибетском районе КНР (II половина XX -- начало XXI в.). Улан-Удэ, 2009. С. 154..

В текущий период конституционно-правовые статусы автономий базируются на положениях Конституции КНР 1982 г., Законе «О национальной районной автономии» Закон КНР «О национальной районной автономии» // Китайская Народная Республика: Законодательные акты. 1984--1988: пер. с кит. / редкол.: В. А. Туманов (предс.) [и др.]; еост. К. А. Егоров; под ред. и с вступ. ст. Л. М. Гудошникова. М., 1989. С. 49--67. 1984 г. В КНР насчитывается 154 национальных автономных района, которые охватывают 5 автономных районов провинциального уровня (Тибет, Внутренняя Монголия, Нинся-Хуэйский, Синьцзян- Уйгурский, Гуанси-Чжуанский автономные районы), 30 округов, 119 уездов LAI Hongyi. The Evolution of China's Ethnic Policies // EAI Background Brief. 2009. No. 440. P. 2--3. (дата обращения: 12.04.2018)..

Учреждение Каракалпакии в Узбекистане в качестве автономного образования состоялось по одностороннему решению центрального правительства СССР.

После установления Советской власти в Туркестане и победы в 1920 г. хивинской народной революции, каракалпаки вошли в состав вновь образованных Туркестанской АССР и Хорезмской Народной Советской Республики. В результате национально-государственного размежевания республик Средней Азии, в соответствии с постановлением Политбюро ЦК РКП (б) от 25 сентября 1924 г., в составе Киргизской (Казахской) АССР образовалась Каракалпакская автономная область. В последующее время различными решениями сессий ВЦИК и Президиума ЦИК Казахской АССР было подтверждено создание Каракалпакской автономной области, определено ее административно-территориальное деление и образован областной ревком. 1-й Учредительный съезд Советов дехканских, батрацких и красноармейских депутатов, проходивший с 12 по 19 февраля 1925 г. в гор. Турткуле, законодательно закрепил создание Каракалпакской автономной области в составе Киргизской (Казахской) АССР и образовал органы ее государственной власти и управления в лице Исполнительного комитета автономной области и его Президиума. 1-й Всеказахский съезд Советов в 1925 г., опираясь на волю каракалпакского народа, принял постановление о включении Каракалпакии в состав Казахской АССР в качестве автономной области, что получило свое окончательное утверждение 11 мая 1925 г. на XII Всероссийском съезде Советов АхунджановЛ. Вхождение Каракалпакской АССР в состав УзССР и ее государственно-правовое положение: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ташкент, 1962. С. 6.. В 1936 г. Каракалпакия была включена в состав Узбекской ССР Ниетуллаев С. Д. Совершенствование государственного строительства в Республике Каракалпакстан (опыт и проблемы): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ташкент, 1993. С. 15..