Законодательство об адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации: тенденции развития
Анализ современных правовых средств решения проблем интеграции иностранных граждан в Российской Федерации и в развитых странах Запада. Модели государственного управления этническим многообразием в странах иммиграции. Модель инкорпорирования мигрантов.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | статья |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 05.06.2022 |
| Размер файла | 118,9 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Законодательство об адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации: тенденции развития
Н.А. Воронина
кандидат юридических наук
Аннотация
В статье анализируются современные правовые и иные средства решения проблем интеграции иностранных граждан в Российской Федерации и в ряде развитых странах Запада.
Государственная миграционная политика любого принимающего иммигрантов государства имеет в качестве своей составной части так называемую «интеграционную политику» (политику интеграции), направленную на создание условий для адаптации и интеграции мигрантов в новое общество, предоставление и защиту их прав и свобод, обеспечение социальной и социально-трудовой защищенности и создание комфортного социально-культурного климата для проживания.
В странах иммиграции используются различные модели государственного управления этническим многообразием. Основными из них являлись модели мультикультурализма и ассимиляции. В настоящее время идет своеобразный процесс диффузии, размывания четких границ между моделями. В условиях изменившейся миграционной ситуации на Западе, страны ищут новые подходы к решению проблем интеграции.
Российская модель инкорпорирования (включения) мигрантов в принимающий социум основывается на политике социокультурной адаптации и интеграции, исходя из категоризации групп мигрантов.
Эффективному осуществлению интеграции мигрантов в Российское общество мешает отсутствие четкой стратегии государственной миграционной политики в сфере социокультурной адаптации и интеграции мигрантов и недостаточная разработанность миграционного законодательства в этой области.
Предложен ряд направлений и механизмов совершенствования в сфере миграционной и национальной политики РФ в части политики адаптации и интеграции мигрантов и их правового оформления.
Ключевые слова: политика социокультурной адаптация, интеграция, социальная интервенция, мультикультурное общество, миграция, социальная защищенность. иммиграция интеграция правовой иностранный
Annotation
Legislation on adaptation and integration of migrants in Russian Federation: tendencies of development
Natalia A. Voronina Cand. Sci. (Jurid.)
The article examines modern legal and other measures of solution of problems of integration of foreign citizens in the Russian Federation and in a number of Western countries.
Any immigrant country has as a part of its state migration policy the so-called “integration policy”(policy of integration) aimed at creation of conditions for adaptation and integration of migrants into new society, granting and protecting their rights and freedoms, providing social and socio and labour protection and creating comfortable socio-cultural climate for living.
Immigrant countries use different models of state management of ethnic multitude. Models of multiculturalism and assimilation were the main. At present there takes place a peculiar process of diffusion - blurring clear boundaries between the models. Under conditions of a new migration situation, the Western countries are looking for new approaches to the solution of integration problems.
Russian model of inclusion of migrants into receiving society is based on policy of sociocultural adaptation and integration, based on categorization of groups of migrants.
Absence of clear strategy of the state migration policy in the field of socio-cultural adaptation and integration of migrants and lack of development in the field of migration legislation interfere with effective implementation of integration of migrants into Russian society.
A number of new approaches and improvement mechanisms in the field of migration and national policy of the Russian Federation dealing with policy of adaptation and integration of migrants and legal regulation are proposed in the article.
Keywords: policy of social and cultural adaptation, integration, social intervention, multicultural society, migration, social protection.
Введение
Решение социально-экономических задач, стоящих сегодня перед страной, диктует необходимость ежегодного привлечения востребованного количества иммигрантов, обладающих определенными квалификационными параметрами На начало 2019 г. население России оценивалось в 146,8 млн человек. Естественная убыль населения с 1992 г. на 70% компенсировалась иммиграцией. С 2016 г. возобновилась естественная убыль населения, а миграционный прирост стал снижаться и в 2018 г. уже не смог компенсировать естественную убыль. За первые четыре месяца 2019 г. население России сократилось уже на 150 тыс. человек.. Без трудовых мигрантов численность трудоспособного населения Российской Федерации к 2025 году, по разным прогнозам, сократится до 18-19 млн человек, что может привести к серьёзным напряжённостям и диспропорциям на рынке труда.
В Россию прибывают как мигранты на постоянное место жительства, с перспективой стать будущими гражданами РФ, так и временные трудовые мигранты. Так, по данным Министерства внутренних дел России, в 2017 г. на территорию Российской Федерации в общей сложности въехали 15,7 млн иностранных граждан.
Подавляющее большинство иностранных трудовых мигрантов в России - граждане стран СНГ, преимущественно из Средней Азии - Узбекистана, Таджикистана и Киргизии. Если у мигрантов из постсоветского пространства первых двух десятилетий сохранялись общие культурные традиции, знание русского языка и достаточно высокий уровень образования, то трудовые мигранты последних лет - это лица различной этнической принадлежности, говорящие на разных языках, исповедующие разные религии, относящиеся к различным культурам. Их отличает низкий уровень образования, низкая правовая грамотность и культура, незнание или плохое знание русского языка.
Увеличение числа трудовых мигрантов в стране помимо положительных моментов несёт с собой и потенциальные риски: рост конкуренции на рынке труда, повышение межэтнической напряженности на почве межнациональной вражды и мигрантофобии и связанные с этим акты вражды и насилия.
Как отмечают исследователи, многие из острых социальных проблем, порождаемых интенсификацией процессов трудовой миграции, опосредованы низкой степенью общественной интеграции, адаптации и аккультурации мигрантов, трудностями их вхождения в непривычное для них социально-культурное пространство, поэтому разработка и исследование моделей, путей, алгоритмов и механизмов социальной интеграции, адаптации и аккультурации трудящихся-мигрантов относится сегодня к числу злободневных, приоритетных направлений научного и практического поиска [6, с. 21].
Длительное время российское миграционное законодательство было ориентировано на привлечение временных иностранных работников и практически не содержало мер, способствующих их адаптации и интеграции [1, с. 291]. Сегодня в качестве одной из основных задач миграционной политики России определено создание условий для адаптации к правовым, социально-экономическим, культурным и иным условиям жизни в стране иностранных граждан посредством формирования институтов и механизмов социальной и культурной адаптации.
Научная разработанность проблемы
Теоретическое осмысление в трудах зарубежных и российских исследователей
Проблема интеграции и адаптации мигрантов к новой социально-экономической и культурной среде средствами государственно-общественного регулирования является сложной комплексной научной проблемой, лежащей на стыке ряда наук: социологии, демографии, экономики, права и др. В рамках каждой из них существуют свои течения и подходы к данной проблеме. Наименее разработана данная проблема в работах российских правоведов.
Первыми российскими исследователями 1990-х годов общих проблем взаимоотношений мигрантов с принимающим российским обществом и их взаимной адаптации были демографы, экономисты и социологи Ж.А. Зайончковская, В.И. Переведенцев, Л.Л. Рыбаковский, Т.И. Заславская, Ю.В. Рощин, Л.М. Дробижева и др. В эти же годы появляются исследования, посвященные социальным аспектам адаптации по отдельным категориям мигрантов [см.: 12].
В своих исследованиях российские учёные в первую очередь ищут ответы на вопрос, как сделать политику социальной адаптации более эффективной. Так, С.В. Рязанцев считает, что модель успешной интеграции мигрантов базируется на трёх китах. «Во-первых, легальное положение мигранта в стране и стабильность его правового статуса, что позволяет ему чувствовать себя включенным в принимающее общество, делает его частью социума. Во-вторых, знание языка, что в свою очередь обеспечивает взаимодействие с местным населением. В-третьих, создание нормальных условий работы и жизни, ликвидация коррупции и трудовой эксплуатации» [14, с. 108].
О.Д. Воробьева в целях разработки наиболее адекватных инструментов и механизмов социально-экономической поддержки мигрантов предлагает дифференцированный подход, в основе которого должна лежать классификация мигрантов с точки зрения целей пребывания в принимающей стране, а также подчёркивает, что «важным в сфере адаптации и дальнейшей интеграции долгосрочных иммигрантов является правовая поддержка и получение статуса, дающего доступ на рынок труда и возможность использования социальных институтов, таких как образование, здравоохранение, наука, культура» [3, с. 6].
В.И. Мукомель, рассматривая политики интеграции и натурализации как последовательные политики, «перехватывающие» задачи аккультурации и адаптации иммигрантов по мере их решения на предшествующем этапе, отмечает, что эффективность политик интеграции и натурализации - если рассматривать их в неразрывной связи как последовательный процесс решения задач каждого этапа - напрямую зависят от согласованности концептуальных основ, целей, задач и приоритетов каждой из них [11, с. 698].
Ряд исследователей рассматривают вопросы интеграции в первую очередь с позиций конфликтогенности миграционных процессов. Так, акцент на проблеме конфликтогенности делает Т.Н. Дмитриева, справедливо, однако, при этом, отмечая, что «решение проблемы рисков развития социально-политического конфликта в сфере включения мигрантов в российское общество представляется возможным исключительно при условии реализации соответствующей государственной политики по адаптации и интеграции иностранных граждан и эффективного политического и государственного управления в этой сфере» Дмитриева Т. Н. Реализация политики адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации как фактор развития институтов гражданского общества: автореф. дис.... канд. полит. наук: 23.00.02 / Дмитриева Татьяна Николаевна. Москва, 2019. С. 3..
В.А. Шнирельман возражает против мнения ряда учёных о потенциальной конфликтогенности любых межкультурных контактов, называя такой подход культурным расизмом и утверждает, что сегодня различные виды ксенофобии, использующие созданные мифы для разжигания межнациональной розни и негативные установки, активно используются против иммигрантов [18, с. 12].
Большое количество исследований посвящено проблеме адаптации детей мигрантов в России. Можно даже утверждать, что эта проблема выделилась в самостоятельное направление исследований в рамках анализа интеграционной политики государства. Однако, несмотря на достаточно высокую теоретическую разработанность проблемы интеграции детей мигрантов, на практике нередко происходит умаление их прав. При этом в новой миграционной Концепции нет упоминания о детях мигрантов.
Следует согласиться с З. Лепшоковой, что успешная политика адаптации и интеграции должна привести к такой модели взаимодействия мигрантов и принимающего сообщества, когда мигранты сохраняют свою идентичность в приватной сфере жизни и в то же время приобретают общенациональные параметры социальной адекватности и культурной компетентности [7, с. 56].
Согласно трактовке западных учёных, понятие «ассимиляция» означает процесс, конечная цель которого - «сделать иммигрантов похожими (в социальном и культурном плане) на членов принимающей социальной группы, нации» [19, р. 25]. Различаются французский и американский подходы к ассимиляции. Согласно французской концепции, ассимиляция подталкивает иностранцев к решению отказаться от культуры страны происхождения и принять культуру и обычаи принимающей страны. Впоследствии французские исследователи отказались от такого подхода по причине определенных негативистских коннотаций, связанных с эпохой колониализма.
По-иному сложилась эволюция понятия ассимиляция в США. Изначально разработанное в трудах учёных так называемой «Чикагской школы», это понятие означало «процесс взаимопроникновения и слияния/сплавки/сцепки (fusion), благодаря чему как отдельные лица, так и группы приобретают историческую память, чувства и поведенческие характеристики других лиц и других групп в совместной культурной жизни». В соответствии с этим подходом иммигранты принимают некоторые элементы американской культуры, не отказываясь при этом полностью от своей культуры, проявляющейся в частной жизни.
Термин «интеграция» зарубежные исследователи также трактуют по-разному. Согласно одной точке зрения, интеграция - это «понятие-горизонт» - чисто теоретическая конструкция, созданная для лучшего понимания отдельных аспектов реальности [26]. По мнению швейцарского исследователя Т. Фачинетти, термином «интеграция» обозначается постоянно продолжающийся процесс, а не достигнутый результат: лицо не может быть интегрировано «раз и навсегда» [22, р. 61-77].
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время идет активный поиск новых научных подходов к данной проблеме как в России, так и за рубежом.
Проблемы нормативно-правового и институционального обеспечения адаптации и интеграции мигрантов в РФ
Вопросы адаптации и интеграции мигрантов в Концепции государственной миграционной политики, стратегических и программных документах
Задачи по адаптации мигрантов ставились еще в первой Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации 2012 года Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г.). Концепцией 2012 г. предусматривалось создание условий для адаптации и интеграции мигрантов; обеспечение доступа иностранных граждан и членов их семей к социальным, медицинским и образовательным услугам; противодействие социальной исключённости мигрантов, пространственной сегрегации и формированию этнических анклавов; отмечалась необходимость совершенствования законодательства РФ в сфере миграции с учётом норм международного права; использование программного метода (федеральные и региональные программы) при реализации миграционной политики.
Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 утверждена новая Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6917. (далее - Концепция).
В Концепции констатируется, что за 20122017 гг. были усовершенствованы инструменты правового регулирования в сфере миграции, а именно:
- проведена корректировка правил осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации;
- упрощены правила приема в российское гражданство иностранных граждан, являющихся носителями русского языка и выпускниками российских образовательных организаций;
- введены дифференцированные требования к уровню знания русского языка, истории и основ законодательства Российской Федерации, необходимых иностранным гражданам для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации и получения разрешения на временное проживание и вида на жительство;
- созданы дополнительные условия, способствующие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;
- разработаны и проходят проверку на практике подходы к социальной и культурной адаптации различных категорий иностранных граждан, в том числе в рамках соответствующих программ и в формате государственно-общественного партнерства, с участием общественных и образовательных организаций, учреждений культуры и спорта.
В новой Концепции расширены и уточнены цели миграционной политики; к обеспечению национальной безопасности, содействию экономическому развитию и укреплению демографии добавлены повышение качества жизни населения, обеспечение пространственного развития страны, поддержание межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе при защите и сохранении русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России.
К задачам миграционной политики Концепция относит «создание условий для адаптации к правовым, социально-экономическим, культурным и иным условиям жизни в России иностранных граждан, испытывающих сложности в адаптации, обусловленные особенностями их культуры и привычного жизненного уклада, а также иными факторами». Исходя из этого, основными направлениями миграционной политики в области создания условий для адаптации иностранных граждан является в том числе формирование институтов и механизмов социальной и культурной адаптации иностранных граждан с учетом их возрастных, профессиональных, национальных, культурных и иных особенностей, а также региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации
Как отмечается в новой Концепции, миграционная политика должна быть направлена на создание благоприятного режима для добровольного переселения в Россию лиц (в том числе покинувших её), которые способны органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества.
В Концепции при этом подчеркивается, что, обеспечивая соблюдение разумного баланса государственных, общественных и частных интересов важно сохранять открытость Российской Федерации для тех иностранных граждан, которые не связывают с ней свое будущее или будущее своих детей и не намерены полностью интегрироваться в российское общество, но рассматривают Россию как страну с благоприятными условиями для удовлетворения своих экономических, социальных и культурных потребностей, соблюдают требования законодательства РФ, бережно относятся к её окружающей среде и природным ресурсам, материальным и культурным ценностям, уважают многообразие региональных и этнокультурных укладов жизни российского населения.
Вопросы адаптации мигрантов нашли своё отражение и в Стратегии государственной национальной политики РФ на период до 2025 года Утверждена Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666. (в ред. Указа Президента РФ от 6 декабря 2018 г. № 703) - одной из задач в сфере государственной национальной политики РФ определено формирование системы социальной и культурной адаптации иностранных граждан в Российской Федерации и их интеграции в российское общество (пункт 21.ж).
Следует отметить, что, несмотря на декларируемые целеполагания в области политики адаптации мигрантов к условиям жизни в России, в концептуальных, программных и иных документах по вопросам миграции в то же время отсутствует комплексный государственный (общенациональный) план или программа такой деятельности. Согласны с мнением учёных, что «в Российской Федерации до сих пор не выработано чёткой стратегии государственной миграционной политики в сфере адаптации и интеграции мигрантов» [1, с. 298].
Вопросы правового обеспечения адаптации и интеграции мигрантов (Законодательство об адаптации и интеграции мигрантов в РФ)
В России до настоящего времени не принят законодательный акт, регулирующий общественные отношения в сфере адаптации и интеграции иностранных граждан в российский социум. Соответственно, не установлены правовые, организационные и финансово-экономические основы государственного управления в данной области. В действующих нормативно-правовых и иных актах, относящихся к различным сферам правового регулирования, содержатся отдельные нормы, относящиеся к вопросам адаптации и интеграции иностранных граждан.
Так, соответствующие нормы, касающиеся важнейших элементов в процессе адаптации мигрантов - изучения ими русского языка, культуры, традиций, основ законодательства и истории принимающего общества - закреплены в статье 15.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
В Концепции государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом, утвержденной Президентом РФ 3 ноября 2015 г. № Пр-2283, указывается на необходимость обеспечения активного использования русского языка в целях межнационального общения на пространстве Содружества Независимых Государств (СНГ). Деятельность в этом направлении предполагает в том числе создание условий для языковой и социокультурной адаптации мигрантов из государств-участников СНГ. Концепцией предусмотрено, что к её реализации привлекаются российские образовательные организации, общественные организации и объединения, средства массовой информации, а также бизнес-структуры с учётом их потенциала в области взаимодействия с иностранными партнерами.
В целях обеспечения адаптации иностранных граждан до их приезда в Россию, между Правительством Российской Федерации и правительством Республики Узбекистан 5 декабря 2017 г. заключено соглашение «Об организованном наборе граждан для осуществления временной трудовой деятельности на территории СНГ». Соглашением предусмотрена организация домиграционной подготовки кандидатов на осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации по российским образовательным программам, включая изучение русского языка. ФАДН России заключило также соглашения с Киргизией, Казахстаном, Молдовой и Белоруссией о первичной адаптации мигрантов в странах исхода.
Иностранные граждане, владеющие русским языком и повседневно использующие его в семейно-бытовой и культурной сферах, могут быть признаны «носителями русского языка» для целей приёма в гражданство РФ. Федеральным законом от 20 апреля 2014 г. № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О гражданстве Российской Федерации” и отдельные законодательные акты РФ» был установлен упрощённый порядок приёма в гражданство РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории РФ, признанных носителями русского языка в порядке, предусмотренном статьёй 33.1 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», введён упрощённый порядок въезда в Российскую Федерацию и получения вида на жительство для указанных категорий лиц.
В План мероприятий по реализации в 20192021 годах Концепции государственной миграционной политики включено требование проведения анализа действующих правил и процедур института гражданства РФ на предмет их соответствия требованиям простоты, понятности и прозрачности, а также нацеленности на лиц, переезжающих в Россию для постоянного проживания, близких менталитетом российской культуре, способных успешно интегрироваться в общество (п. 1.3 Плана).
Меры по оказанию содействия по адаптации и интеграции мигрантов предусмотрены и в отношении соотечественников, переселяющихся в Россию. В соответствии со статьёй 11.1 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ, соотечественники имеют право на приобретение гражданства РФ в упрощённом порядке. Им оказывается содействие в социальной, культурной и психологической адаптации в местах их нового проживания, проводится мониторинг программ переселения.
Еще в период существования ФМС России был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”», направленный на законодательное закрепление вопросов адаптации и интеграции иностранных граждан в российское общество (в первом варианте - проект федерального закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации»). Предполагалось, что координатором деятельности государственных органов в сфере инкорпорирования мигрантов в российское общество будет являться ФМС России.
К сожалению, в связи с институциональными преобразованиями (Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 ФМС России была упразднена, а ее функции и полномочия переданы МВД России) деятельность по нормативно-правовому регулированию миграционных процессов, включая и вопросы адаптации, оказалась фактически приостановлена.
Уже несколько лет как подготовлен и рассматривается очередной проект федерального закона «Об адаптации и интеграции мигрантов», внесенный ФАДН. В законопроекте под социальной и культурной адаптацией понимается процесс освоения знаний и навыков, необходимых для временного пребывания и временного проживания мигрантов, в то время как интеграция касается постоянно проживающих на территории РФ мигрантов.
Анализ нормативно-правового обеспечения политики адаптации и интеграции мигрантов показывает явную недостаточность правового регулирования и определяет необходимость его совершенствования, в первую очередь на законодательном уровне. Действующее законодательство не закрепляет функции и полномочия органов государственной власти всех уровней, а также институтов гражданского общества и других акторов политики интеграции мигрантов; не определен федеральный орган исполнительной власти - координатор деятельности в этой сфере; сами понятия «социальная и культурная адаптация и интеграция» не закреплены в законодательстве.
Институциональное обеспечение реализации интеграционной политики в отношении мигрантов
Институциональными составляющими политики интеграции мигрантов являются органы государственной власти федерального и регионального уровня (административные органы), органы местного самоуправления, а также общественные организации, участвующие в реализации интеграционной политики.
Одно время вопросы адаптации и интеграции иностранных граждан входили в компетенцию Федеральной миграционной службы (ФМС России) Об утверждении Положения об Управлении содействия интеграции Федеральной миграционной службы: приказ ФМС России от 8 ноября 2010 г. № 402.. Необходимость содействия социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации отмечалась во всех Федеральных миграционных программах на двухлетние периоды (с 1994 по 2001 гг.), при этом вопросы адаптации увязывались с необходимостью совершенствования федерального законодательства.
Однако в нормативных правовых актах того времени проблема адаптации мигрантов нередко ставилась лишь применительно к вынужденным мигрантам (вынужденным переселенцам). В последующие периоды миграционная политика России многие годы была преимущественно направлена на противодействие нелегальной миграции. Проблемам, связанным с социальной помощью, содействием иноэтничным мигрантам в адаптации в обществе уделялось лишь остаточное внимание.
Следует также признать наличие ошибок, которые были в свое время допущены федеральной властью в процессе реализации национальной политики. Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики было ликвидировано в 2001 году. В 2004 г. упразднена должность министра РФ, осуществлявшего курирование национальной политики. Функции по реализации национальной политики были переданы Министерству регионального развития РФ, где был создан соответствующий департамент.
Тот факт, что вопросы национальной политики ушли из фокуса внимания федеральной власти, сказался уже в 2006 г., когда в карельском городе Кондопога начались волнения на межнациональной почве. В декабре 2010 г. произошли события на Манежной площади, в 2013 г. резонансные беспорядки в Бирюлево Западное, вызванные убийством жителя Москвы мигрантом- азербайджанцем.
Необходимы были новые, конструктивные подходы к вопросам национальной и миграционной политики. На заседании Совета по межнациональным отношениям (Астрахань, октябрь 2016 г.) Президентом РФ было отмечено, что сфера социальной и культурной адаптации мигрантов не обеспечена достаточными правовыми нормами, организационными и экономическими инструментами и поручено определить государственный орган, ответственный за адаптацию и интеграцию мигрантов Перечень поручений по итогам заседания Совета по межнациональным отношениям. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/53412 (дата обращения: 22.06.2019)..
В декабре 2016 г. Правительство РФ утвердило программу «Реализация государственной национальной политики» Об утверждении государственной программы РФ «Реализация государственной национальной политики»: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2016 г. № 1532., в рамках которой имеется подпрограмма «Социокультурная адаптация и интеграция мигрантов». Программа включает мероприятия федеральных министерств и ведомств в указанной сфере. Для реализации Программы полномочия по социальной и культурной адаптации мигрантов были возложены на Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН России) О внесении изменения в Указ Президента РФ от 31 марта 2015 г. № 168 «О Федеральном агентстве по делам национальностей»: Указ Президента РФ от 24 августа 2017 г. № 399., что фактически означало передачу вопросов интеграции мигрантов из миграционной в национальную политику государства.
В настоящее время управление миграционными процессами нуждается в совершенствовании, и одним из его недостатков является наличие двух основных государственных ведомств, уполномоченных в сфере миграции: МВД России и ФАДН России. После ликвидации Федеральной миграционной службы органом, уполномоченным в сфере реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, является Министерство внутренних дел РФ О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156. Об утверждении Положения о Главном управле. Однако в Положение о Главном управлении по вопросам миграции МВД России (ГУВМ МВД России) не вошли функции по содействию адаптации и интеграции мигрантов11.
В соответствии с Указом Президента РФ от 24 августа 2017 г. № 399 федеральным органом, наделённым полномочиями по вопросам социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов и ответственным за это направление в реализации миграционной политики страны, становится Федеральное агентство по делам национальностей. На основании этого можно сделать вывод, что отсутствие единого государственного органа, занимающего над- ведомственное положение и осуществляющего координирующую функцию по всему спектру миграционных отношений, нарушает целостность управления миграционными процессами.
При этом на Министерство внутренних дел по-прежнему возложены дополнительные функции, носящие социальный характер, не в полной мере свойственные профилю «силового ведомства» - такие, как реализация Государственной программы содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом (включая вопросы адаптации переселяющихся соотечественников на новом месте жительства), управление процессами внешней трудовой миграции, соотносящейся с вопросами адаптации.
Федеральное агентство по делам национальностей, как указал в одном из своих выступлений вице-премьер Правительства РФ (в 2010-2018 гг.) А.Г. Хлопонин, не имеет «ни ресурсов, ни полномочий», чтобы реализовывать национальную политику на федеральном уровнении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 15 апреля 2016 г. № 192 (в ред. от 23 декабря 2016 г.).. Руководитель ФАДН России И.В. Баринов также неоднократно заявлял о наличии объективных ограничений в деятельности возглавляемого им органа государственной власти. В частности, на законодательном уровне всё ещё не установлены механизмы, позволяющие ФАДН России регулировать сферу адаптации и интеграции мигрантов. Несомненно, значимым ограничением является отсутствие у ФАДН России территориальных органов в субъектах РФ.
К институтам, обеспечивающим государственное управление в области интеграционной политики, относятся также и другие федеральные органы исполнительной власти, среди них: Министерство иностранных дел, Министерство образования и науки, Министерство труда и социальной защиты, а также органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Сегодня национальным и миграционным вопросам уделяется серьёзное внимание: Президентом РФ создан Совет по межнациональным отношениям, который решает проблемы стратегического значения, принята новая Концепция государственной миграционной политики, регулярно эти вопросы выносятся на широкие общественные форумы. Однако представляется, что в целях обеспечения системности государственная национальная политика в сфере адаптации и интеграции иностранных граждан должна реализовываться специальным полноценным органом исполнительной власти.
Таким образом, анализ управления миграционными процессами и вопросами национальных отношений даёт основания утверждать наличие серьезных организационно-управленческих недостатков, затрудняющих обеспечение социально-культурной адаптации мигрантов.
Инструментальное обеспечение политики адаптации и интеграции мигрантов в субъектах РФ
Вопросы, связанные с обеспечением социальной и культурной адаптации мигрантов, решаются как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что к основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ отнесено, в частности, осуществление в пределах своих полномочий мер по обеспечению социальной и культурной адаптации мигрантов (ст. 21). К вопросам, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта РФ, отнесено осуществление в пределах своих полномочий мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия.
Так, Постановлением Правительства Московской области от 23 марта 2012 г. № 352/10 (в ред. от 3 ноября 2015 г.) «Об утверждении Концепции реализации государственной национальной политики на территории Московской области» определены задачи по формированию системы социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов:
- противодействие формированию в Московской области замкнутых сообществ мигрантов по этническому принципу;
- обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления Московской области с общественными объединениями Московской области, способствующими социальной и культурной адаптации мигрантов;
- совершенствование системы мер, обеспечивающих уважительное отношение мигрантов к культуре и традициям народов, проживающих на территории Московской области Материалы к заседанию «Вопросы совершенствования взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с общественными объединениями, содействующими адаптации и интеграции мигрантов». Москва: Совет Федерации ФС РФ, 2018. С. 3-5..
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения городского поселения, муниципального района, городского округа (ст. 14, 15, 16) относятся в том числе вопросы по обеспечению социальной и культурной адаптации мигрантов.
С 2014 г. правом осуществлять деятельность по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов наделены национально-культурные автономии (НКА).
Согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» (статья 31.1), органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными данным Федеральным законом и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами такого вида деятельности, как социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов.
С 1 января 2017 г. по предложению Президента РФ в законодательстве был закреплен особый правовой статус для НКО - «исполнитель общественно полезных услуг» О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в части установления статуса некоммерческой организации - исполнителя общественно полезных услуг: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 287-ФЗ.. Указанный статус могут получить социально ориентированные НКО (СО НКО), которые на протяжении одного года и более оказывают общественно полезные услуги надлежащего качества. Наряду с мерами государственной поддержки всех социально ориентированных организаций для НКО - исполнителей общественно полезных услуг - предусмотрено право на приоритетное получение мер поддержки.
Органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления издаются правовые акты в данной области. Так, например, Постановлением Правительства Республики Ингушетия от 6 августа 2018 г. № 122 утверждено «Положение о порядке проведения республиканского конкурса по предоставлению грантов общественным объединениям и некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов».
В соответствии с распоряжением Президента РФ от 3 апреля 2017 г. № 93-рп «Об обеспечении в 2017 г. государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества, реализующих социально значимые проекты и проекты в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина», Кабинетом Министров Республики Татарстан утверждены Правила предоставления в 2018 г. субсидий из бюджета Республики Татарстан благотворительным некоммерческим организациям, осуществляющим реализацию в Республике Татарстан социально значимых проектов по социальной адаптации и интеграции мигрантов.
В то же время, как было отмечено на заседании Комиссии по миграционным вопросам и социально-культурной адаптации иностранных граждан Совета при Президенте РФ по межнациональным отношениям (Москва, 27 марта 2019 г.), в работе НКА и других общественных организаций отсутствует чёткое понимание значений терминов «социальная и культурная адаптация», «социальная и культурная интеграция» и различия между этими понятиями. Также отсутствует единое представление о категориях мигрантов, которым требуется интеграция. Все это в конечном счёте деструктивно сказывается на практической деятельности субъектов политики адаптации и интеграции (государство, органы местного самоуправления, НКА и другие общественные организации). Принимаемые ими меры содействия иммигрантам носят разобщенный и поверхностный характер, каждая НКА, общественная организация или муниципалитет по-своему видит задачу адаптации и интеграции иммигрантов и действует, сообразуясь с собственными представлениями об этих процессах.
Реально действующих НКА, работающих со своими соотечественниками, немного. Большинство культурных автономий занимаются преимущественно организацией национальных мероприятий (праздников, дней культуры и т.п.) и не всегда заинтересованы в работе по адаптации мигрантов.
До недавнего времени в субъектах РФ отсутствовало конкретное должностное лицо, которое отвечало бы за работу в сфере социокультурной адаптации и интеграции иностранных граждан, за взаимодействие с национально-культурными автономиями и с другими организациями. В настоящее время в ряде субъектов РФ действуют подразделения органов исполнительной власти по межнациональным и межконфессиональным отношениям, в число задач которых входят вопросы адаптации и интеграции мигрантов См.: Аналитический материал на тему «Вопросы совершенствования взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с общественными объединениями, содействующими адаптации и интеграции мигрантов». Москва: Аппарат Совета Федерации, 2019. С. 4-8..
Образованы рабочие группы по гармонизации межнациональных отношений, в состав которых входят представители руководства регионов, общественных и религиозных объединений.
Развернута работа по созданию в регионах комплексных центров социально-культурной адаптации мигрантов; по подготовке и переподготовке кадров для этих центров и специалистов органов исполнительной власти, по разработке методического обеспечения для работы с мигрантами; оказанию им правовой, социальной, культурной и психологической помощи.
Создаются специализированные информационные ресурсы для мигрантов. Так, например, в 2016 г. был создан Межрегиональный информационный портал «Миграция и мигранты», предназначенный предоставлять мигрантам актуальную информацию о трудовом и социальном законодательстве РФ.
Таким образом, в стране начинают делаться шаги по проведению активной политики в области интеграции мигрантов.
Вопросы регулирования политики интеграции мигрантов за рубежом
В странах иммиграции используются различные модели государственного управления этническим многообразием. Основными являются модели мультикультурализма (многообразие и толерантность) и ассимиляции. Практически ушла в прошлое модель дифференциального исключения (сегрегация) и дискриминации.
Понятие «мультикультурализм» является неоднозначным. Во-первых, этим термином называют государственную политику, в рамках которой признаются равноценность и равнозначность различных культурных и религиозных традиций, и которая направлена на создание условий для сосуществования разных культур и религий в рамках одного национального государства. Во-вторых, под мультикультурализмом понимают культурное и этническое многообразие, характерное для многих современных обществ, и тесное взаимодействие и взаимозависимость, которые установились между различными этносами и культурами [5, с. 195].
В рамках первой трактовки понятия муль- тикультурализма, как отмечают учёные, «политика... ориентирована на достижение равноправия в социально-экономической сфере, включение меньшинств в политическую жизнь страны, а также на признание их права на культурное и религиозное самовыражение. Согласно концепции мультикультурализма, мигранты могут стать полноправными членами общества только тогда, когда государство и общество признают их право на культурное своеобразие как личностей и как представителей особых групп» [2, с. 175].
Наиболее ярким примером осуществления политики мультикультурализма является Германия. Схожая, но имеющая ряд особенностей, политика интеграции мигрантов существует в Голландии.
Многообразие европейского общества отражается, в частности, в школьных учебниках. Примечательно, что хотя в них большое внимание уделяется описанию существующего многообразия и обучению толерантности - «искусству жить вместе»: и во французских, и английских учебниках по обществоведению изображаются дети разной этнической принадлежности, с разным цветом кожи, акцент учебных планов смещен на навыки, умения, инициативность и на формирование активных и космополитически мыслящих индивидов [15, с. 221]. Как отмечает эксперт по проблемам европейского образования из Университета Эссекса (Великобритания), мультикультурализм как последовательная модель управления этническими и расовыми отношениями или как средство против дискриминации в реальности не нашел поддержки в Европе [15, с. 217].
В США, Канаде и Австралии со второй половины ХХ века на смену мультикультурному подходу пришёл монокультурный подход (теория «плавильного котла» в США), согласно которому непосредственный контакт культур должен был привести к появлению общей национальной культуры и к ассимиляции.
Многие зарубежные исследователи подчеркивают, что миграционная политика государства состоит одновременно из «иммиграционной политики» (контроль за въездом и пребыванием на территории иностранцев) и «политики в отношении иммигрантов» (иначе называемой «политика интеграции») уже находящихся в стране и подлежащих интеграции Это различие было введено Томасом Хаммаром в 1985 г. в статье «Европейская иммиграционная политика» [23].. Преследующие различные цели, эти два направления тем не менее взаимосвязаны. В течение последнего десятилетия ХХ века в европейских странах наблюдалось ужесточение условий въезда для выходцев из третьих стран, и одновременно принимались меры, направленные на интеграцию проживающих в стране иностранных граждан. Ибо, как известно, сокращение масштабов иммиграции вынуждает принимать меры для улучшения в стране «интеграционного климата».
Так, например, в Канаде в 1980-1990 гг. были приняты законодательные акты и создан государственный орган по вопросам интеграции.
В Швеции в 1998 г. в дополнение к Министерству по вопросам интеграции и равенства полов была создана Интеграционная комиссия (Integration Board), новое правительственное агентство для содействия интеграции. В 2010 г. происходит новая правительственная реформа, направленная на ускорение процесса трудовой интеграции вновь прибывших мигрантов. Происшедший в начале 1990-х гг. кризис, вызвавший рост безработицы в стране, заставил переформулировать миграционную политику и срезать общественные расходы.
В 2000 г. был принят Шведский национальный план действий по борьбе с ксенофобией, расизмом и дискриминацией. Планом придавались более детализированные функции ряду правительственных ведомств. Так, на муниципалитеты возлагалась ответственность за предоставление прибывающим мигрантам содействия в размещении, языковой подготовке, психологической и социальной поддержке и за предоставление им общей информации о шведском обществе [25, р. 10-11].
В основе шведской политики интеграции лежит слоган: «От иммиграционной политики - к политике интеграционной», подразумевающий политику, основанную на «равных правах, ответственности и возможностях для каждого» вне зависимости от этнического и культурного происхождения; политику взаимного уважения и терпимости. Эти принципы и подходы были развиты и детализированы в принятом в 2002 г. правительственном документе «Интеграционная политика Швеции в 21-м веке».
Можно констатировать, что в Швеции в основе интеграции иммигрантов лежит не культурологическая, а юридическая сторона вопроса: необходимость соблюдения норм и законов шведского общества.
Масштабы национальной многокультурности (мультикультурности) в разных государствах различаются. Так, например, в Швейцарии национальная идентичность включает культурно-языковое, конфессиональное и региональное (кантональное) многообразие.
Несмотря на то, что проблема интеграции иностранного населения не нова для Швейцарии, политика интеграции в отношении иностранных граждан принята относительно недавно. С развитием юридической базы с конца 1990-х г. и начала 2000-х Швейцарская конфедерация начала активно осуществлять интеграцию иностранцев и развивать соответствующие инфраструктуры (интеграционные центры, центры языковой и юридической помощи и пр.). Как отмечает в своем исследовании проблем адаптации М. Шиффеле (Университет Невшатель, Швейцария), - «с появлением в 2014 г. Кантональных интеграционных программ (КИП), вовлеченность каждого швейцарского кантона в политику интеграции становится реальностью. Отныне интеграция - это общая задача Конфедерации, кантонов, коммун, а также социальных партнеров, неправительственных организаций и организаций иностранных граждан» [20, р. 2]. При этом каждый кантон разрабатывает (не выходя за рамки КИП) собственную стратегию интеграции и предупреждения расизма.
Со стороны иммигрантов также требуется участие в интеграционных процессах. Известен случай, когда иммигранту было отказано в приобретении швейцарского гражданства по причине того, что он отказался играть в местном любительском оркестре, что было расценено как нежелание интегрироваться в жизнь местной коммуны.
В последние годы шли споры о перспективах дальнейшей реализации политики мультикультурализма в европейских странах.
В моноэтнических государствах преобладает политика ассимиляции иммигрантов. Так, например, во Франции иностранное происхождение граждан можно было определить лишь по фамилии или по антропологическим признакам, и они не должны были причислять себя к каким-либо этнонациональным сообществам за пределами страны проживания См.: Судоплатов П. А. Миграционные процессы и миграционная политика в странах Европейского союза: ав- тореф. дис.... канд. экон. наук: 08.00.05 / Судоплатов Пётр Анатольевич. Москва, 2006. С. 10-11.. Однако, как показали события последних лет, данная модель встретилась со значительными сложностями.
...Подобные документы
Международно-правовое регулирование статуса трудящихся-мигрантов, а также особенности его законодательного контроля в Российской Федерации. Анализ проблем правового регулирования иммиграции. Анализ трудовой и вынужденной иммиграции в современной России.
курсовая работа [1,0 M], добавлен 20.04.2018Основные категории мигрантов. Правовой статус мигрантов в Российской Федерации и за рубежом. Рассмотрение главных направлений социальной поддержки мигрантов на рынке труда, молодых мигрантов, получающих образование, беженцев и вынужденных переселенцев.
дипломная работа [72,6 K], добавлен 10.04.2015Правовое положение иностранных работников в Российской Федерации. Принципы создания эффективного правового механизма привлечения и использования иностранной рабочей силы. Образование для мигрантов как фактор их социально-правовой адаптации, его значение.
реферат [15,3 K], добавлен 12.09.2011Положение иностранных граждан и апатридов по законодательству Российской Федерации. Порядок въезда и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и апатридов, ответственность за его нарушение. Система регулирующих нормативно-правовых актов.
курсовая работа [50,1 K], добавлен 03.03.2015Определение понятия и сущности правового положения мигрантов в Российской Федерации. Характеристика государственных органов, осуществляющих деятельность в сфере миграционных отношений. Правовое регулирование учета и контроля различных категорий мигрантов.
курсовая работа [103,3 K], добавлен 13.07.2013Научно-теоретические и методологические подходы к проблемам интеграции и унификации законодательства. Интеграционные отношения в рамках существующих правовых систем. Влияние процессов унификации законодательства на правовую систему Российской Федерации.
дипломная работа [72,1 K], добавлен 30.09.2017Методы интеграции и распространения целей в организации. Цели - основа интеграции индивида в государственную организацию. Основные проблемы целеполагания. Особенности интеграции сотрудников в федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации.
дипломная работа [4,4 M], добавлен 21.06.2016Принципы гражданства в Российской Федерации. Приобретение гражданства Российской Федерации. Прекращение гражданства Российской Федерации. Двойное гражданство. Правовое положение и статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
курсовая работа [27,4 K], добавлен 23.11.2002Изучение понятия и основных принципов гражданства Российской Федерации, характеристика оснований его приобретения и прекращения. Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства. Определение основных путей решения проблем в данной области.
курсовая работа [36,2 K], добавлен 20.05.2015Правовые субъекты Российской Федерации, особенности их правового статуса. Система нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Муниципальный правовой акт. Актуальные проблемы правового регулирования по принятию и регистрации уставов.
курсовая работа [64,9 K], добавлен 16.06.2015Права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства, особенности их ответственности. Национальная специфика миграционных процессов в Российской Федерации. Возможные направления совершенствования законодательства в сфере трудовой миграции.
дипломная работа [73,3 K], добавлен 03.07.2014Изучение понятия иностранных граждан и лица без гражданства, их классификации. Обзор порядка въезда и выезда из Российской Федерации, депортации иностранных граждан и лиц без гражданства как меры административной ответственности, проблем ее применения.
дипломная работа [82,1 K], добавлен 12.11.2011Понятие социальных прав и свобод граждан Российской Федерации, их конституционно-правовой статус и гарантированность; институты и механизмы реализации, проблемы защиты. Политика государства, общественные взаимоотношения в сфере социального обеспечения.
дипломная работа [101,8 K], добавлен 02.08.2011Сущность и нормативное регулирование государственного управления; его институты, формы и принципы. Рассмотрение Конституции Российской Федерации как правовой основы законодательства страны. Основы деятельности, функции и полномочия Правительства РФ.
курсовая работа [65,2 K], добавлен 12.04.2011Определение понятия "гражданство". Две соперничающие модели: либеральная и республиканская. Конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев.
курсовая работа [38,1 K], добавлен 06.11.2013Понятие "иностранный гражданин" и его правовое положение. Классификация прав, обязанности и полномочия иностранных граждан в РФ. Особенности привлечения к ответственности иностранных граждан, за нарушения правовых актов при реализации правового статуса.
курсовая работа [47,5 K], добавлен 11.12.2013Определение научных подходов к исследованию правового содержания конституционно-правового статуса мигрантов из республик бывшего СССР. Разработка классификации мигрантов, их правовой статус в РФ. Совершенствование миграционного законодательства России.
автореферат [38,8 K], добавлен 21.09.2014Теоретические подходы к анализу государственного управления в Российской Федерации, его понятие и сущность. Принципы и признаки государственного управления. Поиск путей оптимизации и современные тенденции развития государственного управления в РФ.
курсовая работа [35,6 K], добавлен 20.08.2011Понятие кредитных организаций, специфика их правового положения в Российской Федерации и иностранных правопорядках. Признаки кредитных организаций, их основные виды и анализ создания. Анализ полномочий кредитной организации, ее правосубъектность.
курсовая работа [76,4 K], добавлен 22.12.2013Природа и сущность понятия коммерческой тайны. Правовое регулирование данного института в Российской Федерации. Анализ законодательных и правоприменительных актов, посвященных коммерческой тайне и юридической практике ее защиты в развитых странах.
реферат [15,9 K], добавлен 02.04.2015
