Законодательство об адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации: тенденции развития

Можно утверждать, что в настоящее время в западном мире в области интеграционной политики государств в отношении иммигрантов идёт процесс своеобразной диффузии, размывания чётких границ, отделяющих, к примеру, политику мультикультурализма от ассимиляции и т.д. Государства иммиграции ищут наиболее оптимальные модели управления культурным плюрализмом, в наибольшей мере соответствующие в данный момент интересам общества.

Опыт Франции, допустившей несколько десятилетий тому назад компактное заселение иммигрантов в дешёвое блоковое жилье в своеобразных городах-спутниках вокруг Парижа (так называемых «cite»), в Марселе и ряде других, привел к сегрегации, созданию анклавов, из которых вышли выросшие дети, не нашедшие там впоследствии работы и создававшие криминальные банды.

В 2014-2015 гг. Европа столкнулась с беспрецедентными масштабами миграционных потоков из стран Ближнего Востока. В настоящее время 40 % европейцев называют «иммиграцию одной из двух самых важных проблем, стоящих перед Европейским союзом» [24, р. 49].

Сегодня в мире на фоне актов насилия на почве взаимной ненависти (теракты на улицах городов, убийства евреев в синагогах, поджоги церквей и расправы над христианами во время богослужений, расстрелы мусульман в мечетях и пр.), как отмечает Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш, «получает распространение отвратительная риторика, направленная не только против религиозных групп, но и против меньшинств, мигрантов, беженцев, женщин и любых так называемых чужих. Как в либеральных демократиях, так и в странах с авторитарными режимами ненависть становится повседневностью в жизни людей.... Мы считаем ненавистническую риторику посягательством на идеалы терпимости, инклюзивности и многообразия и на саму суть наших норм и принципов в области прав человека» [4]. В целях мобилизации всего мира на борьбу со всеми формами расизма, ксенофобии и связанной с ними нетерпимостью Организация Объединенных Наций приняла Стратегию и План действий по борьбе с риторикой ненависти.

В качестве ответа на новые миграционные вызовы во Франции был принят Закон от 10 сентября 2018 г. № 2018-778 «Об упорядоченной иммиграции, эффективном праве убежища и успешной интеграции», вступивший в силу частично с 1 января и 1 марта 2019 г. В соответствии с правом Европейского союза и директивами ЕС (2016/801 от 11 мая 2016 г.) Законом были введены новые правила въезда и пребывания. Специальный раздел посвящен «Мерам по упрощению и адаптации».

В целях привлечения самих иммигрантов к интеграционной деятельности в странах применяются различные методы. Так, например, во Франции с 2007 г. существует «Контракт приёма и интеграции», введенный Законом от 7 марта 2016 г., в соответствии с которым иностранный гражданин, желающий остаться в стране на длительный срок, обязан сам активно участвовать в республиканских интеграционных программах.

Для решения вопросов интеграции иностранных граждан в европейских странах применяется широкий межведомственный подход. Так, например, во Франции в разработке и реализации региональных программ интеграции участвуют самые различные ведомства: региональные управления по предприятиям, по вопросам культуры, Французское агентство по иммиграции и интеграции, агентства здравоохранения, агентство занятости и др.

В Германии, Дании, Швеции и Канаде для управления «многообразием» принимаются специальные меры также и на уровне предприятий (организаций). Так, в Канаде предприятиям (учреждениям) предписано в правилах внутреннего распорядка регламентировать вопросы, относящиеся к «различиям».

Вместе с тем, как отмечает профессор канадской бизнес-школы в Монреале “HECMontreal” Ж-П.Дюпуи, «в канадских учреждениях все больше женщин занимают руководящие должности. Однако добиться этого для выходцев из иных “культурных сообществ” значительно сложнее» [21, р. 29].

В последнее десятилетие в европейских странах в качестве своеобразного средства «социальной интервенции» и одного из способов интеграции мигрантов и беженцев в общество стал использоваться спорт. Советом Европы в этих целях разработано 45 проектов по занятию футболом для молодёжи из числа мигрантов. Как отмечает социолог в области спорта Франсуа ле Йондре, такой подход позволяет легко наладить контакт с мигрантами, способствует их культурной трансформации и облегчает их приём [27, р. 29].

Таким образом, можно сделать вывод, что в европейских странах в целях интеграции используется широкий государственный подход с привлечением самих иммигрантов. Дальнейшее развитие политики адаптации и интеграции мигрантов в Европе во многом будет зависеть от того, какая модель западного либерализма и какие ценности возобладают. Пока очевидным является отсутствие консенсуса по вопросам миграционной политики внутри стран Европы.

Российский контекст проблемы интеграции мигрантов

На территории Российской Федерации ежегодно пребывает около 10 млн иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранные граждане), постоянно или временно проживает более 1 млн иностранных граждан. Среднегодовая численность трудящихся-ми- грантов составляет около 3 млн человек «Концепция государственной миграционной политики РФ на 2019-2025 годы», п. 7.. Наличие такого большого количества мигрантов требует пристального внимания государства ко всем аспектам их жизни в стране.

Российская модель инкорпорирования (включения) мигрантов в принимающий социум основывается на политике социокультурной адаптации и интеграции, исходя из категоризации групп мигрантов.

В последние годы в целях совершенствования миграционного законодательства в части адаптации и интеграции иностранных граждан было принято несколько законодательных новелл. C 1 января 2015 г. иностранным гражданам при оформлении документов на осуществление трудовой деятельности либо получение разрешения на временное (РВП) или постоянное проживание (вид на жительство) требуется подтверждение знания русского языка, истории России и основ законодательства РФ О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»: Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 74-ФЗ.. Тестирование проводится в сотнях государственных вузов и негосударственных образовательных организациях; координируют эту работу 13 вузов, среди которых Государственный институт русского языка им. А.С. Пушкина, МГУ им. М.В. Ломоносова, Российский университет дружбы народов (РУДН), Санкт-Петербургский государственный университет, Дальневосточный федеральный университет Об утверждении перечня образовательных организаций, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства РФ: приказ Министерства образования и науки РФ от 29 августа 2017 г. № 856 (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 20 сентября 2017 г. № 48265)..

Однако несовершенство миграционного законодательства РФ в части регулирования процедур проведения комплексного экзамена и контроля за организациями, уполномоченными его проводить, позволяет мигрантам приобретать сертификаты через недобросовестных посредников без реальной сдачи экзамена.

Многие годы трудовые мигранты, несмотря на выплату налогов, оплату патентов и других обязательных выплат в государственный бюджет, как правило, не имели права на бесплатную медицинскую помощь и пенсию. Лишь недавно были приняты меры по обеспечению социальной адаптации трудовых мигрантов в части страхования. Так, с января 2015 г. вступил в силу закон, установивший обязанность работодателей отчислять за иностранных работников, временно пребывающих на территории России, взнос в Фонд социального страхования в размере 1,8 % от размера заработной платы Ст. 425 Налогового кодекса РФ от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ.. Данной категории иностранных граждан предоставлено право на пособие по временной нетрудоспособности по причине болезни О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством: Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 407-ФЗ..

В настоящее время завершается работа над принятием Договора о пенсионном обеспечении иностранных трудящихся и членов их семей в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Договор обеспечит гражданам государств ЕАЭС право формировать, сохранять и реализовывать пенсионные права, приобретенные ими за периоды работы в странах-участни- ках; при этом, предусматривается, что государство-участник будет гарантировать гражданам других стран-участниц объём прав на пенсионное обеспечение, равный объёму прав, который предоставляется гражданам этого государства- члена при аналогичных условиях.

Однако осталось много неурегулированных проблем, среди них - вопросы гражданства - значимого фактора интеграции мигрантов. За 2012-2017 гг. в гражданство РФ было принято более 1 млн. человек.

Остро стоит вопрос, касающийся лиц без гражданства (ЛБГ). Только по официальным данным, в России находятся до 80 тыс. таких лиц, хотя их реальное количество, по оценкам, значительно выше. Это преимущественно граждане бывшего СССР, самостоятельно вернувшиеся в 1990-е годы в Россию и длительное время находящиеся на ее территории, которые по различным причинам не успели заменить советский паспорт и не смогли легализоваться в стране, превратившись в апатридов, ограниченных в возможностях социальной и экономической адаптации.

Остается нереш'нной проблема упорядочения правового положения лиц, находящихся на территории России без урегулированного правового статуса. По данным МВД России, таковых в 2018 г. было около 4,3 тыс. человек.

Требует решения и вопрос о правовом статусе лиц, чьи паспорта признаны недействительными в связи с проводимыми МВД России проверками. Помимо преимущественно ушедшей в прошлое порочной практики изъятия и уничтожения паспортов органами миграционных служб «на месте», в настоящее время признание паспортов недействительными (что выявляется, как правило, при обращении лица за получением загранпаспорта или заменой общегражданского паспорта в связи с истечением срока действия) происходит в судебном порядке.

Как отмечается в Докладе антидискриминационного центра «Мемориал», большинство лиц без гражданства имеют основания для получения гражданства, но формализм чиновников и пробелы в законодательстве загнали людей в правовой тупик. В результате апатриды оказались в положении нелегальных иммигрантов: их задерживают за нарушение законодательства и выносят судебные постановления о выдворении. Этим их обрекают фактически на бессрочное заточение в специальных учреждениях временного содержания иностранных граждан (СУВСИГ), поскольку выдворять их куда-либо противозаконно. По истечении двух лет их выпускают без документов, и они опять рискуют лишиться свободы как нарушители миграционного режима. При этом российским судам приходится выносить решения о выдворении из-за «отсутствия правового механизма разрешения незаконности пребывания ЛБГ в России» - в российском законодательстве отсутствует процедура документирования лиц без гражданства.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Т. Москалькова, к которой в 2018 г. поступило 652 обращения в связи с различными сложностями с приобретением гражданства, считает необходимым легализовать статус таких граждан и провести паспортную амнистию для тех, кто длительное время проживает на территории России и имеет устойчивую правовую связь с нашей страной [10].

В настоящее время готовится законопроект, предусматривающий выдачу временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории России.

Чтобы приобрести документы, дающие право жить и работать в России, трудовые мигранты вынуждены проходить через достаточно сложные бюрократические процедуры. При этом, чтобы быть выдворенным из страны и получить запрет на въезд в Россию до 5 лет, достаточно совершить несколько мелких административных правонарушений, например, нарушить правила дорожного движения. В ряде случаев трудовые мигранты так и не доходят до стадии адаптации, «зависнув» на стадии легализации.

Значительную часть миграционного потока составляют дети, которые еще в большей степени, чем взрослые, нуждаются в социальной защите и этнокультурной адаптации. Дети часто страдают из-за отсутствия в российских законах норм, предусматривающих продление их срока пребывания в стране наравне с родителями. Во время учебного года это ущемляет детей мигрантов в праве на получение образования, так как вынуждает их каждые три месяца пересекать границу России [9, с. 2].

Вопросы адаптации и интеграции детей мигрантов в первую очередь связаны с языковыми и социокультурными барьерами. Сложности в изучении русского языка, вхождении в иную культурную среду, слабое представление о нормах поведения в коллективе и культурных ценностях российского общества приводят к трудностям для детей мигрантов в коммуникации с другими детьми и педагогами. Дети из семей мигрантов с трудом интегрируются в образовательное пространство школы. Также порой возникают проблемы толерантности принимающего сообщества школы [16, с. 104]. Не все образовательные организации готовы к обучению и воспитанию детей из различных этнических культур и созданию благоприятных условий для их адаптации [13, с. 106]. Многие российские школы отказываются принимать детей мигрантов из-за проблем с их регистрацией по месту пребывания.

С 2000 г. в московских школах практикуется обучение по программе «Русский как иностранный» (РКИ) на базе 152 образовательных учреждений г. Москвы. Подготовлены и изданы учебные пособия по социально-психологической и культурно-языковой адаптации детей зарубежных мигрантов. К 2006 г. проектом было охвачено около 3 тыс. детей мигрантов. В марте 2006 г. Департаментом образования утверждена «Программа интеграции детей зарубежных мигрантов в московскую образовательную среду и их социокультурной адаптации к условиям столичного мегаполиса». Программа предусматривает создание сети Школ русского языка - центров на базе общеобразовательных школ, работающих во второй половине дня и призванных решать задачи системного образовательного воздействия на детей и подростков: разноуровневого обучения в течение одного года русскому языку, основам российского законодательства, истории, культуры, а также оказывать психологическую поддержку и проводить информационную работу с родителями. Создаются и классы с преподаванием на различных языках.

Как отмечают исследователи, «заметна тенденция отхода от этнокультурной обособленности и усиление ориентации на поликуль- турное образование. Наметившаяся тенденция перехода от идеи специального образования для «разных по культуре» к образованию для всех с включением «культурного параметра» (к познанию многообразия мира, к знакомству с традициями различных народов и привитию навыков, необходимых для взаимодействия с людьми разных культур) представляется концептуально важной» [8, с. 182-183].

Еще в Концепции государственной миграционной политики 2012 г. указывалось, что «прямым результатом отсутствия государственных программ адаптации и интеграции является изоляция мигрантов от принимающего социума и нарастание негативного отношения к мигрантам» (п. 17 Концепции 2012 г.). Как отмечается в Докладе Московского бюро по правам человека «Агрессивная ксенофобия и нетерпимость в Российской Федерации в 2018 году», после нескольких лет снижения ксенофобских настроений и религиозной ненависти наблюдается их определенный рост. Согласно данным «Левада-центра» (июль 2018 г.), выросла доля россиян, выступающих за ограничение проживания в стране представителей отдельных этнических групп. Если треть россиян (31 %) считают трудовую миграцию благом для страны, то почти половина (48 %) придерживается противоположного мнения.

Таким образом, не вызывает сомнений необходимость постоянного отслеживания (мониторинга) существующих проблем в этой сфере как в плане правоприменения, так и в нормативно-правовом регулировании.

Совершенствование политики адаптации и интеграции мигрантов

Политика интеграции - процесс многостороннего взаимодействия: помимо государственных и общественных акторов, бизнес-структур и в целом принимающего сообщества, субъектами политики являются сами мигранты. В целях повышения эффективности интеграционной политики представляется необходимым разрабатывать инструменты мотивации мигрантов к участию в адаптационно-интеграционных практиках, закрепив это правовыми средствами и используя опыт зарубежных государств, в частности, Франции, практикующей подписание с мигрантами Контракта приёма и интеграции.

Представляется, что необходимо усиливать меры по повышению миграционной привлекательности Российской Федерации, способствующие формированию миграционных намерений приехать (переехать) в Россию. В этой связи заслуживает поддержки предложение²³ при участии МИД России создавать центры изучения русского языка, законодательства и истории России в посольствах РФ в странах, откуда приезжают мигранты.

Следует уделять специальное внимание и такому вопросу, как готовность регионов РФ к приёму приезжающих мигрантов. Миграционную привлекательность территорий и комфортность среды проживания определяет качество жизни на территории Российской Федерации, в том числе доступность социальных, образовательных, медицинских, культурных и иных услуг; состояние правопорядка; уровень занятости населения, а также наличие условий для адаптации. При этом в деятельности по адаптации и интеграции мигрантов необходимо учитывать не только территориальные особенности этого процесса и соблюдать чёткую привязку к социальным, культурным и экономическим возможностям региона, но и исходить из категории мигрантов, ибо подходы к каждой категории должны быть дифференцированными.²³ Предложение высказано на Семинаре для трудовых мигрантов по проблемам социальной адаптации и культурной интеграции в современное российское общество (г. Мытищи, Московская область, 15 ноября 2018 г.).

Согласно официальному подходу, в первую очередь в поддержке нуждаются мигранты с перспективой постоянного проживания. Однако, по мнению профессора МГУ О.Д. Воробьевой, наиболее проблемной группой являются вынужденные мигранты. «Учитывая, как правило, чрезвычайную ситуацию, в которой они покидали страну своего постоянного проживания, эта категория мигрантов требует специфических и немалых усилий в плане дальнейшей интеграции». Они не могут оценить перспективы и прогноз своего временного статуса, а «желание и ожидание скорейшего возвращения объективно препятствуют каким-либо действиям в направлении интеграции и даже первоначальной адаптации» Цит. по: Независимая газета. 2018. 26 октября..

Учитывая, что российская экономика пока не предъявляет спроса в достаточном количестве на высококвалифицированных специалистов (ВКС), а значит, и высокооплачиваемых, тем более, что содержащуюся в Концепции 2012 г. задачу привлечения в страну ВКС решить не удалось, несмотря на введенные для них с 2010 г. преференции и льготы, конкуренцию по которым с развитыми странами в обеспечении таким специалистам соответствующего вознаграждения России выдерживать сложно, представляется целесообразным создать условия и преференции для привлечения в страну также и квалифицированных специалистов (КС), в том числе из стран СНГ.

Заслуживает поддержки предложение группы ученых из Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) о том, что «в силу того, что Россия не заинтересована в переориентации на другие страны давно и успешно работающих в России трудовых мигрантов, адаптированных к условиям российского рынка труда, приобретших профессиональные навыки и достаточно хорошо освоивших русский язык, необходимо ввести инструменты для облегченного долгосрочного пребывания таких мигрантов на территории России, в частности, возможность получения ими вида на жительство. Эти мигранты и их семьи - резерв поддержания падающих объемов иммиграции в Россию» [17, с. 51].

Представляется не совсем внятной политика РФ в отношении выходцев из Донецкой и Луганской областей Украины. Что мы хотим? Привлечь в страну близких по менталитету и легко адаптируемых к российским реалиям новых сограждан или повысить число российских граждан, проживающих за рубежом?

Следует обратить внимание на институциональное обеспечение адаптации и интеграции иностранных граждан, прибывающих в Россию, в том числе, по Государственной программе переселения соотечественников. В настоящее время к Программе переселения имеют отношение: ФАДН России, а также частично МВД России, МИД России, Минтруд России, Минэкономразвития России, Минобрнауки России, а необходим орган, который бы комплексно занимался вопросами реализации государственной политики, в том числе миграционной и национальной.

В целях поддержания стабильности общества многое еще необходимо сделать для формирования толерантного отношения к другим национальностям и народностям со стороны местного, принимающего населения. Для этого необходимо проведение соответствующей работы на местах, вовлечение в неё региональной сети экспертов, общественных палат, уполномоченных по правам человека, профильных организаций, национально-культурных автономий.

Более эффективной должна стать работа с молодёжью, включая молодёжь из числа мигрантов. Сегодня молодёжная политика охватывает прежде всего составы организованных российских коллективов (студенты, школьники, гражданские активисты, волонтёры). Молодёжь из числа мигрантов, а также молодёжь, находящаяся в «серой зоне», выпадают из поля зрения и подвергаются информационному воздействию определённых негативистских кругов. В связи с увеличением количества детей и подростков- мигрантов отсутствие внимания и целенаправленной адресной интеграционной политики для этой категории лиц со стороны государства в будущем может привести к деформации общества - формированию значительного числа лиц, интересы которых не учтены. Такие лица могут стать в дальнейшем причиной возникновения социальных конфликтов на национальной и пр. почве. Во избежание этого меры по адаптации и интеграции детей, подростков, молодёжи мигрантов в российское общество должны предприниматься безотлагательно.

Следует существенно активизировать участие общественных организаций и национально-культурных автономий в реализации мероприятий, предусмотренных Концепцией государственной миграционной политики. Концепцией прямо предусмотрена необходимость привлечения неправительственных организаций к разработке и осуществлению программ, способствующих адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом. В этих целях необходимо разработать и реализовать программы адаптации и интеграции мигрантов и членов их семей в Российской Федерации на основе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, бизнес- структур и институтов гражданского общества.

Для этого необходимо укреплять потенциал общественных объединений как акторов политики интеграции мигрантов. Несмотря на ежегодное увеличение бюджета Фонда президентских грантов и нескольких частных фондов, данные объёмы не выдерживают сравнения с теми средствами, которые затрачиваются на гражданский сектор в США. Региональные некоммерческие организации могут рассчитывать чаще всего на 300-500 тыс. руб. из местного бюджета в год, на что «эффективную деятельность не выстроить», утверждает член СПЧ, глава Московского бюро по правам человека А. Брод Независимая газета. 2019. 3 июля.. Следует вовлекать в эту деятельность бизнес-структуры, создавать для бизнеса такие правовые условия, когда заниматься благотворительной деятельностью будет привлекательно и взаимовыгодно.

В настоящее время следует повысить роль руководителей национально-культурных общественных объединений, которые должны оказывать практическое содействие адаптации своих соотечественников, находящихся в России, в том числе в изучении русского языка, вопросов религии, культуры и местных традиций. Руководители диаспор должны также предлагать свои пути решения по каждой возникающей проблеме, подтверждая свой высокий общественный статус и право называться лидером общины. Важным направлением работы НКА могла бы стать деятельность по организации работы волонтёров (из числа наиболее образованных и хорошо себя зарекомендовавших мигрантов) с вновь прибывающими мигрантами.

С учётом значимости широкого привлечения институтов гражданского общества к участию в реализации Концепции государственной миграционной политики представляется целесообразным полнее задействовать их потенциал для реализации программ и проектов по социально-культурной адаптации, предусмотрев при этом соответствующее нормативное правовое обеспечение и порядок взаимодействия с государственными структурами.

Заключение

Проведенный анализ правового регулирования политики адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации позволил выявить ряд проблем, в первую очередь в области её нормативного правового и институционального обеспечения.

Отсутствие основополагающего законодательного акта, регулирующего отношения в сфере социально-культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации, приводит к отсутствию правового осмысления понятийного аппарата в данной области, субъектов адаптации и интеграции, категоризации мигрантов и пр., существенно затрудняет исполнение политики интеграции.

Существующее законодательство регулирует лишь отдельные аспекты процессов адаптации и интеграции; в законодательных актах не отражена вариативность подходов к вопросам социальнокультурной адаптации и интеграции мигрантов. Дальнейшей разработки и детализации потребует законодательство, регулирующее различные модели адаптации и интеграции мигрантов в принимающее общество, осуществляемые в системе образования, организаций культуры и спорта. Следует обозначить и раскрыть те принципы, на которых должна основываться эта политика.

Эффективная реализации политики адаптации и интеграции мигрантов в российское общество не может быть осуществлена без четкой государственной стратегии в данной области и соответствующих программ социокультурной интеграции (в том числе программ межнационального социокультурного общения, направленных и на местное население). Конструктив - ное взаимодействие органов публичной власти всех уровней с общественными объединениями в рамках разработки и реализации государственных интеграционных программ будет способствовать обеспечению системности и эффективности в деятельности по адаптации и интеграции мигрантов, сохранению межнационального мира и согласия.

Список литературы