Кримінальна процедура щодо народних депутатів України у світлі скасування депутатської недоторканності (або від чого/кого залежить спокійний сон депутата)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кримінальна процедура щодо народних депутатів України у світлі скасування депутатської недоторканності (або від чого/кого залежить спокійний сон депутата)

Оксана Калужна

кандидат юридичних наук, доцент кафедри кримінального процесу і криміналістики Львівського національного університету імені Івана Франка Львів, Україна

Анотація

У статті аналізуються проблеми застосування особливого порядку кримінального провадження щодо народних депутатів України. Розкрито сильні і слабкі місця по передньої кримінальної процедури притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності та нового порядку після скасування депутатської недоторканності на конституційному рівні, впровадженого Законом № 388-ІХ від 18.12.2019 р, що набув чинності з 01.01.2020 р.

Серед іншого, привернуто увагу до одного з ключових факторів за моделі зняття депутатської недоторканності парламентом, що впливав на ефективність досудового розслідування щодо народного депутата України. Це заздалегідь відома неефективність проведення у цій категорії кримінальних проваджень слідчих розшукових дій, заснованих на факторі раптовості (обшук, усі негласні слідчі розшукові дії (НСРД). Адже за час проходження подання Генерального прокурора про надання згоди на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності у Регламентному комітеті та у ВРУ депутату ставало відомо про наміри та можливості слідства і давало змогу до них «підготуватись». Фактично депутата неможливо було викрити у підготовлюваному злочині або затримати «на гарячому», особливо у корупційному, які здебільшого розкриваються завдяки НСРД.

У статті наведена історична довідка про скасування депутатської недоторканності у Конституції

України та про приведення у відповідність до неї КПК України у цій частині.

Констатовано, що нові редакції статей 482 та 482-2 КПК зберігають особливий порядок кримінального провадження щодо народних депутатів України та встановлюють серйозну систему гарантій. Ключова роль у прийнятті рішення про притягнення депутата до кримінальної відповідальності зміщена із самої Верховної Ради України на Генерального прокурора.

Авторка розмірковує, чи є реальною гарантією незалежності депутатів та фільтром від зловжи-вань початок кримінального провадження щодо них виключно Генеральним прокурором та прогнозує, як на практиці працюватиме ця норма (ч. 1 ст. 482-2 КПК). Аналізуються переваги та можливі хиби норми про погодження усіх клопотань, розгляд яких віднесено до компетенції слідчого судді, Генеральним прокурором (абз. 1 ч. 2 ст. 282-2 КПК). Розвіяно міфи, нібито участь депутата у розгляді клопотань слідчим суддею (абз. 3-4 ч. 2 ст. 482-2 КПК) деформує роль слідчого судді або всупереч принципу рівності розширює на досудовому розслідуванні змагальність лише для одного суб'єкта (депутата), або заблокує їх розгляд у спосіб ухилення депутата від явки до слідчого судді. Обґрунтовано, що розгляд клопотань про тимчасовий доступ до речей і документів в умовах ризику їх знищення, а також про арешт майна, яке ще не було тимчасово вилучене, та про дозвіл на затримання з метою приводу повинен здійснюватися без виклику народного депутата (в умовах конспірації) та забезпечувати фактор раптовості, інакше вони будуть завідомо неуспішними.

Ключові слова: диференціація кримінально-процесуальної форми, особливі порядки прова-дження, ефективність досудового розслідування, гарантії депутатської діяльності.

Abstract

кримінальний народний депутат недоторканність

THE CRIMINAL PROCEDURE AGAINST PEOPLE'S DEPUTIES OF UKRAINE IN THE CONTEXT OF THE ABOLITION OF PARLIAMENTARY IMMUNITY (OR WHAT/WHO AFFECTS THE PEACEFUL SLUMBER OF THE DEPUTIES OF UKRAINE)

Oksana Kaluzhna

PhD in Law, Docent of Department of Criminal Procedure and Criminalistics of Ivan Franko National University of Lviv, Ukraine

The problems of applying the special procedure of criminal proceedings against the People's Deputies of Ukraine are analyzed in the article. The strengths and weaknesses of the previous criminal procedure of bringing the People's Deputy to criminal responsibility and a new order after the abolition of the parliamentary immunity at the constitutional level, introduced by Law No. 388-IX of 18.12.2019, which came into force on 01.01.2020, are revealed.

Among other things, attention was drawn to one of the key factors in the model of parliamentary immunity abolition, which have influenced the effectiveness of the pre-trial investigation against the People's Deputies of Ukraine. It is a well-known inefficiency in conducting investigative actions based on the factor of surprise (search and seizure, all unspoken investigative (investigative) actions in this category of criminal investigations). Previously, the People's Deputy of Ukraine became aware of the possibility of an investigation, and it enabled them to "prepare" for it while the Prosecutor General's submission on granting consent to criminal prosecution is being passed in the Regulatory Committee and in the Verkhovna Rada. As a result, it was impossible to detect the prepared crime, especially a corrupt one, committed by the People's Deputy of Ukraine or to catch them in the act, which is largely revealed by the unspoken investigative (investigative) actions.

The historical background on the abolition of parliamentary immunity according to the Constitution of Ukraine and on the compliance of the CPC of Ukraine with the Constitution is analyzed in the article.

It is stated that the new wording of Articles 482 and 482-2 of the CCP preserves a special procedure of criminal proceedings against the People's Deputies of Ukraine and establishes a serious guarantee system. A key role in deciding whether to prosecute a deputy was shifted from the Verkhovna Rada of Ukraine to the Prosecutor General.

The author considers whether the initiation of criminal proceedings against the People's Deputies of Ukraine solely by the Prosecutor General is a real guarantee of the independence of them and if it can work as a filter against different abuse. In addition, the author predicts how this rule will work in practice (Part 1 of Article 482-2 of the CPC).

The advantages and possible shortcomings of the norm, concerning the approval of all motions, the consideration of which is within the competence of the investigating judge are analyzed (paragraph 1 of part 2 of Article 282-2 of the CCP).

The myths are dispelled, according to which the deputy's participation in the consideration of the mo-tions by the investigating judge (para 3-4, part 2 of Article 482-2 of the CPC) distorts the role of the investigating judge or, contrary to the principle of equality, increases the competitiveness only for one subject (deputy) in the pre-trial investigation, or will block the consideration of such motions because of the deputy evasion from appearance to the investigating judge

It is justified that consideration of requests for temporary access to things and documents in terms of the risk of their destruction, as well as the seizure of property that has not yet been temporarily seized and the permission to detain the suspect for the purpose of the occasion, should be carried out without calling the People's Deputy (in terms of conspiracy) and to provide a factor of surprise, otherwise they will knowingly fail.

Keywords: differentiation of criminal procedural form, special procedures of proceedings, the effectiveness of the pre-trial investigation, guarantees of parliamentary activity.

Постановка проблеми

На першому ж засіданні Верховної Ради ХІ скликання 3 вересня 2019 р. Народні депутати ухвалили зміни до статті 80 Конституції України, яка гарантувала депутатську недоторканність, скасувавши її1. На реалізацію цих змін 18.12.2019 р. ВРУ прийняла Закон № 388- ІХ , яким запропоновано не просте виключення з КПК гарантій депутатської недоторканності, а особливий порядок притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності. 28.12.2019 р. Президент В. Зеленський його підписав, а 01.01.2020 р. Він набув чинності.

Ця фактологічна канва спонукала новий виток уваги до проблеми диференціації процесуальної форми кримінальних проваджень, зокрема до ускладненого порядку притягнення до кримінальної відповідальності народних депутатів України, його відповідності принципам правової держави та демократичного суспільства, завданням і принципам кримінального судочинства, в тому числі його ефективності та справедливості.

Актуальність теми дослідження зумовлена тим, що практики застосування нового порядку притягнення народних депутатів до кримінальної відповідальності ще немає, проте на основі аналізу законодавчих нововведень, загальних тенденцій практики кримінальних переслідувань у цілому можна моделювати, якою може бути практична реалізація цієї особливої кримінально-процесуальної форми, виявляти наперед недосконалості закону, прогнозувати недоліки в ді-яльності слідчих, прокуратури та суду.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Аналіз останніх досліджень і публікацій з тематики проблем і удосконалення процесуальної форми кримінального провадження щодо народних депутатів України дозволяє констатувати, що вона була об'єктом наукової уваги, наявна низка різнобічних пропозицій, переважна більшість з яких не отримали законодавчого втілення у ЗУ № 388-ІХ, проте становлять теоретичну базу для її подальшого дослідження.

Отож, метою даної статті є порівняння: як зміниться кримінальна процедура притягнення народних депутатів до кримінальної відповідальності за ЗУ № 388-ІХ, а також прогнозування практики її реалізації. При цьому, доречно обумовити, що процес прийняття вказа-них законів у фаховій юридичній спільноті викликав нову хвилю аргументованої полеміки головно щодо «за» та «проти» депутатської недоторканності. Водночас цей аспект за багатогранністю, глибиною, межами і прогнозованим обсягом претендує на самодостатнє монографічне дослі-дження, а в межах даної розвідки вбачається за доцільне не оминати окремими вкрапленнями лише ті аспекти депутатського статусу, що мають безпосередній стосунок до кримінальної процедури щодо народного депутата.

Виклад основного матеріалу дослідження

Виклад основного матеріалу дослідження в цілях структурної системності його подачі і сприйняття розділимо на блоки.

І. Загальне уявлення про парламентські гарантії та їх вплив на ефективність криміна-льної процедури щодо народного депутата України

Стаття 80 Конституції у первинній редакції 1996 р. Встановлювала так звані «парламентські привілеї» - взаємодоповнюючі права і свободи, які забезпечують депутатам повноваження щодо представництва виборців без зайвих перешкод і страху бути покараним. До них належить право на депутатський індемнітет (ч. 2 ст. 80) та імунітет (ч. 3 ст. 80):

«Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані».

Як видно, ч. 2 ст. 80 Конституції присвячена депутатському індемнітету (лат. !ndemnitas -- «захист від шкоди», «забезпечення збереження»), сутність якого в Україні полягає у захисті на-родного депутата України від переслідування за висловлювання і голосування під час виконання ним депутатських обов'язків у парламенті та у забезпеченні його права відстоювати свою позицію під час розгляду будь-яких питань у ВРУ або її органах. Депутатський індемнітет має довічний ха-рактер, що виключає можливість переслідування народного депутата України у майбутньому на-віть за умови припинення його депутатських повноважень. А також не має абсолютного характеру, адже ч. 2 ст. 80 Конституції України передбачено відповідальність народного депутата за образу чи наклеп. Індемнітет охоплює такі складники за законодавством України:

* Народний депутат не несе юридичної відповідальності за результати голосування, рішення або висловлювання в парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп;

* Голосування та позиція, висловлені народним депутатом у роботі ВРУ та її органів, не можуть бути предметом розгляду в парламенті та його органах;

* Право народного депутата брати участь у дебатах, ставити запитання доповідачам і голові на засіданні; висловлювати свою думку щодо кожного питання, яке розглядається на засіданні;

* Народний депутат не зобов'язаний розголошувати джерело інформації, якою послуговується;

* Фінансове, медичне, соціально-побутове забезпечення народного депутата та його діяльності.

Ч. 3 ст. 80 Конституції закріплювала депутатську недоторканність, встановлюючи, що народні депутати не могли бути притягнені до кримінальної відповідальності (починаючи з повідомлення про підозру), затримані чи заарештовані (обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою або дозволу на затримання) без згоди Верховної Ради. Згода ВРУ надавалась за наслідками розгляду подання Генерального прокурора про зняття недоторканності.

Конституційний Суд України (надалі - КСУ) неодноразово наголошував, що «недоторканність народних депутатів України не є особистим привілеєм, індивідуальним правом народного депутата України, а має публічно-правовий характер; вона спрямована на убезпечення народного депутата України від незаконного втручання в його діяльність, на забезпечення безперешкодного та ефективного здійснення ним своїх функцій та належного (нормального) функціонування пар-ламенту; передбачає лише спеціальні умови притягнення їх до кримінальної відповідальності (ви-сновки від 11 липня 2000 року № 2-в/2000, від 11 липня 2001 року № 3-в/2001, рішення від 27 жовтня 1999 року № 9-рп/99, від 26 червня 2003 року № 12-рп/2003)» (п 2.3.1 та п.3.1 мотивуваль-ної частини обох висновків відповідно).

Отже, метою інституту парламентських привілеїв є гарантування виконання парламентарями своїх повноважень, охорона належної гідності, ефективності та незалежності законодавчої гілки влади. Проте у нашому суспільстві сформувався і побутує світогляд, що депутатська недото-рканність є гарантією вседозволеності, вищості, безкарності народних обранців. Водночас за пра-вилом «диму без вогню не буває», не зовсім справедливо було б звинувачувати власних співгрома-дян у своєрідному невігластві, за неправильне сприйняття депутатських гарантій, адже така думка про депутатську недоторканність в українському суспільстві сформувалась не випадково. Вона мала живильне середовище у вигляді різноманітних зловживань окремих депутатів, коли вся кра-їна зі ЗМІ знала про ведення ними нелегальних бізнесів, злочини, а правоохоронні органи відмов-лялись на це реагувати. Навіть у тих нечастих випадках, коли діяльність депутатів все ж ставала об'єктом розслідування, чи не кожен випадок надання згоди ВРУ на притягнення депутата до кри-мінальної відповідальності перетворювався на шоу, ставав політично-медійною сценою, утаюючи за кулісами дійсні протистояння й домовленості, й ніколи не обмежувався лише сухою правовою процедурою.

Депутатська недоторканність в Україні доволі часто замість приводити в баланс і рівновагу публічні інтереси суспільства та депутата, загострювала їх протистояння. Суспільство очікувало, з одного боку, безперешкодної і добропорядної роботи парламентарів, а з другого - забезпечення неуникненності кримінальної відповідальності за вчинені ними злочини, відсутності підстав для відчуття безкарності, правового нігілізму з їх боку. А депутати, траплялось, набували й використо-вували представницький мандат у власних приватних цілях, в тому числі «ховались» за недотор-канність, ігнорували засідання ВРУ та й загалом роботу у парламенті тощо.

Із суто процесуально-тактичної точки зору досудове розслідування щодо народного депутата наражалось на серйозні труднощі на шляху до успіху, оскільки у цій категорії проваджень було абсолютно неможливо забезпечити фактор раптовості для підозрюваного при проведенні обшуку, НСРД та інших слідчих дій, заснованих на цьому тактичному принципі. Адже за ч. 3 ст. 482 КПК (в редакції станом на 31.12.2019 р.) Обшук, затримання народного депутата України чи огляд його особистих речей і багажу, транспорту, житлового чи службового приміщення, а також порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та застосування інших заходів, в тому числі негласних слідчих (розшукових) дій, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата України, допускався лише в разі, якщо ВРУ надала згоду на притягнення його до кримінальної відповідальності. А тому, звісно, що допоки за Регла-ментом ВРУ процедура надання згоди на притягнення депутата до кримінальної відповідальності проходила розгляд у Регламентному комітеті, а далі на пленарному засіданні ВРУ, народному де-путату ставало відомо, що щодо нього гіпотетично плануються всі можливі процесуальні дії. На-родний депутат перебував у «тепличних умовах» - мав достатньо часу, щоб встигнути вжити необ-хідних заходів для знищення чи приховання слідів своєї злочинної діяльності й підготуватись до проведення будь-якої слідчої дії. Тому планування щодо депутата обшуку, НСРД втрачало сенс, а затримання його на місці вчинення злочину (на гарячому) в результаті НСРД взагалі ставало не-можливим. Тобто передбачена ч. 3 ст. 80 Конституції і ч. 3. Ст. 482 КПК процедура одержання до-зволу на проведення щодо народного депутата України названих вище процесуальних дій входила у суперечність із сутністю сегменту тих із них, що ґрунтуються на тактичних принципах раптово-сті, таємності та конспірації, і заздалегідь нівелювала їх результат. Розрахунок на їх успішність міг покладатись хіба на лінь, байдужість, нігілізм, зверхність чи впевненість у безкарності депутата.

Зокрема, апріорі було неможливим викрити депутата у підготовлюваному (найчастіше - ко- рупційному) злочині чи на стадії замаху. Адже у провадженнях про ще незакінчені злочини, а вла-сне - про корупційні злочини, злочинців зазвичай затримують на місці вчинення злочину під час проведення такої НСРД як контроль за вчиненням злочину (ст. 271 КПК), переважно у формі спе-ціального слідчого експерименту (рідше контрольованої закупки чи поставки), а їх попередня зло-чинна діяльність документується оперативними підрозділами в рамках проведення інших НСРД (зняття інформації з каналів зв'язку, спостереження за особою, місцем та ін.). Тобто, якщо суб'єктом вчинення корупційного злочину був народний депутат України, то для документування факту прийняття ним пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди та затримання його на «гарячому» необхідно було спершу отримати згоду ВРУ на притягнення його до криміна-льної відповідальності. Звичайно, у цій категорії справ проведення будь-яких НСРД втрачало сенс. Інакше кажучи, корупційні і незакінчені злочини (на стадії підготовки і замаху) ставали недоступ-ними для слідства.

Принагідно згадаємо, що Венеційська комісія зазначила, що «часто нові демократичні країни найбільше піддаються політичній корупції, а зловживання недоторканністю може загрожувати де-мократії. Парадокс депутатської недоторканності полягає у тому, що вона «може як сприяти демо-кратичному розвитку, так і підривати його». Таким чином, недоторканність може перешкоджати боротьбі з корупцією у тих же державах, до яких все ще може мати відношення аргумент про за-грози».

У цю контекстну канву тепер влучно лягає зауваження О.Ю. Татарова, що недоторканність не повинна використовуватися на шкоду законності й справедливості як засіб збереження винного від справедливого покарання, оскільки являє собою винятково особливий порядок притягнення до кримінальної відповідальності та забезпечує захист від незаконного й необґрунтованого обви-нувачення у вчиненні злочину.

Неважко помітити, що цей стан в Україні не зовсім корегувався з необхідними в цивілізованому суспільстві гарантіями діяльності парламентарів, не гармоніював з європейськими стандартами, адже такого необмеженого імунітету немає в жодній європейській державі. Зокрема, повний імунітет є також у Монголії та Угорщині , повна його відсутність - у Нідерландах, а законодавство більшості демократичних країн передбачає частковий депутатський імунітет, коли нормативно допускається можливість притягнення членів парламенту до кримінальної відповідальності без отримання попередньої згоди парламенту у випадку затримання їх на місці вчинення тяжкого зло-чину або протягом доби після його вчинення11. Зокрема, у Білорусі, Болгарії, Ірландії, Туреччині, Хорватії депутатський імунітет не поширюється на випадки вчинення тяжкого злочину, а у Сербії, Словенії й Чорногорії - якщо покарання за інкримінований злочин може становити 5 років позба-влення волі; у Фінляндії та Швеції - якщо за інкримінований злочин передбачено позбавлення волі строком не менше 6 місяців і 2 років відповідно. Є особливості й у термінах дії імунітету: у Бельгії, Великобританії, Ірландії, Ісландії, Люксембургу, США, Японії депутат користується імунітетом лише під час парламентських сесій.

Описані підходи депутатського імунітету у цих країнах є збалансованішими. Тому подібні мо-делі імпонували поміркованому сегменту правників (процесуалістів та криміналістів), коли у разі затримання народного депутата України під час вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину або одразу по його вчиненню, затримання депутата, огляд та обшук його особистих речей і багажу, транспорту, житлового чи службового приміщення, порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції допускається і без надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності ВРУ. Такий підхід, з одного боку, залишався б дієвою гарантією здійснення депутатських повноважень і захищав би їх від незаконного тиску та можливих зловжи-вань з боку органів досудового розслідування та прокуратури, а з іншого, - створював би належні умови для досудового розслідування злочинів народних депутатів України.

Вочевидь, з огляду на реалії повсякдення середньостатистичного депутата, консервативне крило депутатського корпусу, якому вони чи не найкраще відомі, залишалось прихильником пов-ного депутатського імунітету, оскільки можливість затримання депутата «на гарячому» під час або відразу після вчинення тяжкого чи особливо тяжкого злочину відкривала шлюзи кримінального переслідування у найбільш резонансних злочинах, а класична процедура отримання згоди ВРУ ста-вала потрібною лише за вчинення злочинів невеликої чи середньої тяжкості й медійно та юриди-чно переставала бути порівняно такою цікавою.

У підсумку переміг радикальний підхід відмови від депутатської недоторканності.

ІІ. Скасування депутатської недоторканності у Конституції України

Щоб розглянути проблему в розвитку й зусібіч інформативно, пригадаємо, що епопея зі ска-суванням депутатської недоторканності розпочалась 16 квітня 2000 р., у неділю, коли за указом президента України від 15.01.2000 р. Було проголошено проведення референдуму з запитанням «Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України та вилученням у зв'язку із цим ч. 3 ст. 80 Конституції України..?». Необхідну більшість голосів на референдумі було подано за скасування названого положення. Судового рішення щодо визнання результатів референдуму недійсними немає. Конституційний Суд України (надалі - КСУ) 27 червня 2000 р. Визнав, що виключення ч. 3 ст. 80 Конституції України не суперечить Конституції України (справа № 1-38/2000 № 1-в/2000). Проте результати народного волевиявлення так і не були імплементовані в Конституцію.

16.01.2015 р. У ВРУ було зареєстровано законопроект президента П. Порошенка № 1776 «Про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів), який 16.06.2015 р. Отримав висновок КСУ, а 19.07.2015 р. - висновок Венеціанської комісії, який проте не був прийнятий ні у 2015 р., ні взагалі. Замість нього на розгляд ВРУ надійшло два законопроекти про скасування депутатської недоторканності: 1) «Проект Закону про внесення змін до Конституції України (в частині скасування депутатської недоторканності)» № 6773 від 19.07.2017, підготовлений депутатом Левченком Ю.В. та ін.; 2) «Проект Закону про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)» № 7203 від 17.10.2017, підготовлений Президентом України. З огляду на це законопроект 1776 був знятий з розгляду як недоцільний.

Обидва законопроекти (6773 і 7203) пропонували виключити зі ст. 80 Конституції України положення, яке передбачає, що народні депутати України не можуть без згоди ВРУ бути притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані. Відмінність між ними полягала лише в тому, що положення проекту № 6773 у випадку його прийняття набували б чинності з дня, наступного за днем його опублікування (тобто ці зміни у випадку їх прийняття застосовувалися б ще до народних депутатів України VIII скликання), а приписи проекту № 7203 - з 01.01.2020.

Обидва законопроекти пройшли перевірку КСУ на предмет відповідності положенням ст.ст. 157, 158 Конституції України. 06.06.2018 КСУ схвалив проект № 6773, а 19.06.2018 - проект № 7203, проте із певними застереженнями. В обох висновках КСУ нагадував, що він неодноразово перевіряв законопроекти про внесення змін до ст. 80 Конституції України стосовно обмеження депутатської недоторканності та давав висновки про те, що пропоновані зміни щодо скасування не-доторканності народних депутатів України стосуються лише їхнього спеціального статусу і не впливають на зміст конституційних прав та свобод людини і громадянина (їх скасування чи обме-ження), а отже, не суперечать вимогам частини першої статті 157 Конституції України (висновки від 27 червня 2000 року № 1-в|2000, від 11 липня 2000 року № 2-в|2000, від 5 грудня 2000 року № 3-в|2000, від 10 вересня 2008 року № 2-в|2008, від 1 квітня 2010 року № 1-в|2010, від 10 липня 2012 року № 1-в|2012, від 27 серпня 2012 року № 2-в|2012, від 16 червня 2015 року № 1-в|2015).

Також КСУ звертав увагу, що «ухвалюючи рішення щодо скасування депутатської недотор-канності, необхідно враховувати стан політичної та правової системи України - її здатність у разі повної відсутності інституту депутатської недоторканності забезпечити безперешкодне та ефек-тивне здійснення народними депутатами України своїх повноважень, функціонування парламенту як такого, а також реалізацію конституційного принципу поділу державної влади».

Щодо обох законопроектів КСУ робив ремарку, що на наслідки повного скасування депутат-ської недоторканності звертала увагу і Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеці-анська Комісія), яка зазначала, що у політичній системі з вразливою демократією, такою, як в Ук-раїні, повне скасування недоторканності може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту (п. 18 Висновку щодо проекту закону про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів, ухваленого Венеційською Комісією на її 103-му пленарному засіданні) (м. Венеція, 19-20 червня 2015 року).

Водночас ВРУ VIII скликання не встигла прийняти жоден з законопроектів, будучи достроково розпущеною, тож естафета перейшла до ВРУ ІХ скликання.

«Скасуємо недоторканність народних депутатів» - найперша і одна з головних передвиборних обіцянок Слуги народу на дочасних парламентських виборах у липні 2019 р.

На першому ж засіданні Верховної Ради ХІ скликання 3 вересня 2019 р. Народні депутати ух-валили Закон України № 27-ІХ «Про внесення змін до статті 80 Конституції України щодо недото-рканності народних депутатів України», виключивши її (законопроект № 7203 П. Порошенка), який підписав Президент В. Зеленський 11.09.2019 р. Закон набув чинності з 1 січня 2020 р.

За новою редакцією ст. 80 Конституції народні депутати не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або за висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп. Отож, з парламентських гарантій залишився депутатський індемнітет, який є класикою парламентаризму країн Європи, при цьому у частині з них він не є абсолютним (не поширюється на висловлювання депутатів у позапленарний період, на виступи в ЗМІ). Індемнітет є гарантією свободи висловлення поглядів, можливості переконувати та схиляти до своєї позиції громадян та колег. Без нього депутати могли б остерігатися висловлювати вільно свої думки.

На думку прихильників скасування депутатської недоторканності, збереження депутатського індемнітету не дозволяє говорити, що депутати залишились зовсім незахищеними. Однак це доволі неоднозначне твердження, як може видатись на перший погляд (prima facie), адже всі еле-менти правового регулювання тісно взаємопереплетені, а парламентські гарантії є комплемента-рними (взаємодоповнювальними). І, за умови відсутності імунітету й наявності компромату на де-путата у правоохоронців, він вмить може стати доволі стриманим, толерантнім і лояльним у ви-словлюваннях щодо діючої коаліції, уряду чи на адресу тих чи інших правоохоронних структур. Ін-шими словами, відсутність депутатського імунітету істотно коригуватиме послуговування депу-татом індемнітетом. Звичайно, суспільні відносини в новій парадигмі правого регулювання невдо-взі природньо віднайдуть інші (нові) важелі для рівноваги і захисту від погроз та тиску на депута-тів.

ІІІ. Приведення у відповідність до Конституції КПК України

У вересні-жовтні 2019 р. ВРУ розглядала законопроект № 1009 щодо змін до КПК, який серед іншого - часткове скасування «поправок Лозового», надання права самостійного прослухову- вання для ДБР та НАБУ тощо - передбачав реалізацію скасування депутатської недоторканності. А

саме, вилучав усі процедурні положення з КПК України, щоб з 1 січня 2020 року обіцянка була ви-конана.

19 вересня у другому читанні законопроект № 1009 набрав 196 голосів через правки щодо депутатської недоторканності. Після суперечок, з ініціативи Комітету з питань правоохоронної ді-яльності ці положення було прибрано із законопроекту з мотивів, що змін потребує не тільки КПК України, а й Регламент ВРУ та інші закони, тож потрібен комплексний підхід. Хоч вже тоді обгово-рювались суперечки і саботаж депутатами скасування депутатських гарантій у КПК.

4 жовтня за закон 1009 в редакції без норм щодо депутатських гарантій проголосувала кон-ституційна більшість - 330 народних депутатів.

Так з'явився законопроект № 2237 (ініціатор Г. Янченко), яким запропоновано не просте виключення з КПК гарантій депутатської недоторканності, а особливий порядок притягнення на-родного депутата до кримінальної відповідальності. Закон прийнято у цілому 18.12.2019 р., НАБУ, САП, деякі громадські організації та правники закликали президента ветувати його як такий, що не скасовує, а радше навпаки посилює недоторканність депутатів; 28 грудня В. Зеленський підписав його, а 01.01.2020 р. Закон набув чинності водночас із конституційними змінами.

Прийнятий закон вносить зміни в ЗУ «Про Регламент ВРУ» (виключає Главу 35 «Розгляд пи-тань про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата»), ЗУ «Про статус народного депутата» та до Глави 37 КПК України, яка регулює особли-вий порядок притягнення до кримінальної відповідальності окремих суб'єктів.

Тепер провадження стосовно народного депутата матиме такі особливості:

1) відомості про вчинення народним депутатом злочину вносяться в ЄРДР виключно Генеральним прокурором;

2) повідомлення про підозру народному депутату вручає Генеральний прокурор або його за- ступник-керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (це положення ст. 481 КПК України не зазнало змін);

3) затримати депутата без дозволу слідчого судді, винесеного на підставі клопотання, погодженого Генеральним прокурором (особою, що виконує обов'язки Генерального прокурора), дозволяється лише у разі, якщо останнього застали під час вчинення або безпосередньо після вчи-нення тяжкого або особливо тяжкого злочину, пов'язаного із застосуванням насильства, або та-кого, що спричинив загибель людини;

4) клопотання, розгляд яких віднесено до компетенції слідчого судді, мають бути погоджені Генеральним прокурором;

5) під час розгляду клопотань (окрім обшуку та НСРД) має бути присутній народний депутат. Його має завчасно повідомити про такий розгляд слідчий суддя. Розгляд може відбуватись за відсутності депутата, якщо а) той дав дозвіл на це або б) не з'явився без поважних причин (попередньо не повідомив про такі);

6) досудове розслідування кримінального правопорушення, вчиненого народним депутатом України, здійснюють НАБУ та центральний апарат ДБР (ч. 5 ст. 36 КПК);

7) орган або посадові особи, які затримали народного депутата України, повідомили йому про підозру або застосували до нього запобіжний захід, або здійснили інші слідчі дії (крім обшуку та негласних слідчих (розшукових) дій), зобов'язані негайно, але не пізніше 24 годин з моменту вчинення таких дій, повідомити про це Голову Верховної Ради України;

7) ст. 27 ЗУ «Про Регламент ВРУ» викладено у такій редакції стосовно індемнітету: «народні депутати не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у Верховній Раді та її органах, а також при здійсненні депутатських повноважень, за винятком від-повідальності за образу чи наклеп», тобто не несуть відповідальності не тільки під час роботи в Раді та її органах, а й в цілому під час здійснення депутатських повноважень».

IV. Як зміниться кримінальна процедура щодо народних депутатів за Законом № 388-IX від 18.12.2019 р.

Поверхневого ознайомлення достатньо для розуміння, що Закон № 388-IX зберігає особливий порядок кримінального провадження щодо народних депутатів та встановлює серйозну систему гарантій депутата зі зміщенням акценту з ключової ролі самої Верховної Ради у прийнятті рішення про дозвіл на притягнення депутата до кримінальної відповідальності на Генерального прокурора. Тобто маємо зміну осередку прийняття рішення про початок кримінального переслідування депутата зі самої ВРУ на Генпрокурора. Відповідно до ст. 482-2 КПК відомості, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення народним депутатом України, вносяться до ЄРДР виключно Генеральним прокурором (особою, що виконує обов'язки Генерального прокурора) у порядку, встановленому цим Кодексом; він же підписує та вручає повідомлення про підозру та погоджує усі клопотання, розгляд яких віднесено до компетенції слідчого судді.

Після голосування голова Комітету з правоохоронної діяльності, депутат від «Слуги народу» Денис Монастирський намагався переконати журналістів у тому, що головним досягненням цього закону є неодмінне притягнення до відповідальності народних обранців за вчинені ними злочини: «Генпрокурору більше не доведеться звертатися до Верховної Ради, щоби порушити кримінальне провадження». Слова Д. Монастирського відповідають дійсності в частині усунення перепони ефективному розслідуванню злочинів депутатів у формі отримання згоди ВРУ, однак є передчас-ним, дещо маніпулятивним перебільшенням в частині категоричного висновку про неодмінне притягнення депутатів до відповідальності.

Нову кримінальну процедуру щодо народних депутатів можна оцінювати з декількох аспектів:

А) Насамперед з організаційно-процесуального.

КПК 2012 р. Відмовився від стадії «порушення кримінальної справи», яка існувала за КПК 1960 р. І передбачала прийняття уповноваженим суб'єктом (слідчим, прокурором) за наслідками розгляду і перевірки повідомлень про злочин процесуального рішення - постанови про порушення чи про відмову у порушенні кримінальної справи. Ст. 214 КПК 2012 р. Закріплено так званий «ав-томатичний принцип реєстрації заяв про злочин», гарантією реалізації якого є п.1. Ч.1 ст. 303 КПК, яка передбачає можливість оскарження заявником невнесення відомостей до ЄРДР до слідчого су-дді.

Враховуючи практику слідчих суддів про переважне задоволення скарг заявників про злочин на бездіяльність слідчих та/чи прокурорів щодо невнесення відомостей про кримінальне правопо-рушення до ЄРДР (99% скарг задовольнялись за узагальненням ВССУ 2017 р.), Генеральний проку-рор у підсумку вимушено перетвориться на «генерального реєстратора», адже у ЄРДР щоразу по-трібно буде вносити відомості в процесі розпочатих проваджень, а також за новими заявами, за ухвалами слідчих суддів. На думку Є. Крапивіна, «згідно ст. 214 КПК немає значення, хто внесе ві-домості в ЄРДР - слідчий відділення поліції умовного Пустомитівського району чи Генеральний прокурор», тому реальною гарантією від кримінального переслідування народних депутатів меха-нізм внесення відомостей у ЄРДР Генпрокурором не є, «хіба що він «буде в курсі» і «триматиме руку на пульсі».

На думку ж розробників законопроекту, Генпрокурор-реєстратор - це один з фільтрів від зло-вживань, який «гарантуватиме безперешкодне здійснення депутатської діяльності та унеможли-вить необгрунтоване та безпідставне кримінальне переслідування народного депутата України». Тобто відповідний механізм покликаний встановити перепони незаконному втручанню у діяль-ність депутата будь-яким і кожним слідчим чи прокурором.

То хто має рацію? - Відповідь не така вже й банальна й однозначна. Для її подачі варто в ор-ганізаційно-процесуальному аспекті виокремити формально-юридичний (де-юре) та практичний (емпіричний, де-факто) ракурси.

Формально-юридично з точки зору системності кримінального процесуального закону та його інститутів, положення ч.1 ст. 482-2 КПК можна оцінювати скептично - задля красного слівця, для ефектного звучання закону та ілюзорного враження, немов правовий статус депутата убезпечує його від кримінального переслідування ускладненою процедурою початку такого, а гарантією від можливих зловживань будь-яким слідчим чи прокурором є особиста відповідальність Генпро-курора за це рішення. Дійсно, бездіяльність слідчого та прокурора, в тому числі і Генпрокурора, щодо невнесення відомостей про злочин в ЄРДР (п. 1 ч. 1 ст. 303 КПК) може бути оскаржена до слідчого судді, й угляд (диспозитивність чи навіть волюнтаризм) Генерального прокурора обме-жений судовим контролем. А відтак через оскарження до слідчого судді заявники домагатимуться внесення відомостей про злочин депутата до ЄРДР, причому, як можна спрогнозувати - навіть у випадках, коли повідомлене в заяві не містить ознак злочину. Щоб пересвідчитись у такому висно-вку, достатньо пригадати листопадову ухвалу (від 21.11.2019 р.) Печерського районного суду Ки-єва, який «зобов'язав Генпрокуратуру почати розслідування через пропозицію міського голови Львова А. Садового затримати та обміняти на полонених моряків одного з лідерів «Опозиційної платформи - За життя» та кума президента Росії В. Медведчука. Про це 26 листопада повідомила прес-служба ОПЗЖ».

Де-факто, по-перше, реєстрація заяви про злочин в ЄРДР не є автоматичною констатацією, що такий мав місце чи в діянні депутата присутній склад певного злочину, передбаченого ОЧ КК. По-друге, наївно радіти, що КПК передбачає механізм нівелювання ролі Генпрокурора у разі його відмови реєструвати заяву про злочин депутата, адже внесення відомостей до ЄРДР на практиці ще не означає належної активності розслідування. Безумовно, в силу принципу публічності кримі-нального провадження «прокурор, слідчий зобов'язані в межах своєї компетенції не лише розпо-чати досудове розслідування в кожному випадку безпосереднього виявлення ознак кримінального правопорушення або в разі надходження заяви (повідомлення) про вчинення кримінального правопорушення, а також вжити всіх передбачених законом заходів для встановлення події кримі-нального правопорушення та особи, яка його вчинила» (ст. 25 КПК). Однак практика органів досу- дового розслідування знає сотні тисяч кримінальних проваджень, внесених до ЄРДР, у яких з мо-менту початку досудового розслідування проведено одну-дві, а то й жодної процесуальної дії, які очікують свого «найвищого часу в оцінці їх перспективності» або спливу строків давності притяг-нення до кримінальної відповідальності. Тому де-факто, у майбутньому слід допускати похибку, що ідеальний Генеральний прокурор та ідеальні органи досудового розслідування, які реалізують принципи публічності, зовнішньої (незалежності) і внутрішньої об'єктивності (неупередженості), живуть в «ідеальній державі» в уяві процесуаліста-ідеаліста, до якої Україна прагне, а реальні си-туації певною мірою будуть пов'язуватись із волею Генпрокурора, керівництва і слідчих ДБР.

Тому, враховуючи автоматичний принцип реєстрації заяв у ЄРДР, маємо приблизно таку ста-тистику в структурі прийнятих рішень за повідомленнями про кримінальні правопорушення: бли-зько половини - рішення про закриття проваджень, близько третини - рішення за підсумками року не прийняті, і лише близько 20% - рішення про направлення проваджень до суду.

По-третє, де факто організаційно ч.1 ст. 482-2 все ж виконуватиме роль фільтру до формалі- зованості самих заяв про злочин. Адже можливість подати повідомлення про злочин депутата у такий спосіб, як зателефонувавши 102, відпадає. Заяву про злочин можна подати або а) на особис-тому прийомі Генпрокурора з занесенням її до протоколу (цей шлях заздалегідь можна виключити як нерентабельний як з точки зору інтересу заявника, так й організації роботи Генпрокурора, вра-ховуючи графік особистого прийому громадян, часозатратність отримання й оформлення такої за-яви, або б) поштою чи через канцелярію Офісу ГПУ.

Б) З аспекту аналогії законодавства.

Попри згадку вище, що внесення відомостей в ЄРДР Генпрокурором не є гарантією або є (не-повноцінною) квазігарантією, треба констатувати, що такий порядок початку досудового розслі-дування уже відомий вітчизняному процесуальному законодавству. Зокрема, ст. 480-1, якою допо-внено КПК 07.06.2018 Законом № 2447-VIII, встановила особливості початку досудового розсліду-вання кримінальних правопорушень, вчинених суддею Вищого антикорупційного суду - відомості, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення суддею Вищого антикорупцій-ного суду, вносяться до ЄРДР Генеральним прокурором (виконувачем обов'язків Генерального прокурора). При цьому, на момент прийняття ЗУ «Про ВАСУ» вказана норма не була об'єктом осо-бливої уваги та не викликала особливих рефлексій наукового та експертного середовища. Тож ч. 1 ст. 482-2 не є цілковитою новинкою, а екстраполяцією раніше доповненого до КПК, хоч і не апро-бованого ще практикою, порядку.

В) Зі світоглядно-політичного аспекту.

Не можна виключати, що автори законопроекту № 2237, не будучи правниками, не усвідом-лювали факту, що достатніх і переконливих правових аргументів для початку досудового розслі-дування щодо народного депутата Генпрокурором нема, й керувались ілюзорністю як власної уяви, так і розрахунком на таке ж сприйняття норми ч. 1 ст. 482-2 КПК пересічними громадянами. У даній нормі поміж рядків простежується бажання депутатів залишити за собою особливу стату- сність (привілейованість): «кримінальні провадження щодо нас може розпочинати лише Генпро-курор». Тому, на думку прихильників скасування депутатської недоторканності, у цій нормі про-глядаються мотиви демонстрації власної значущості, і їй притаманний політичний характер.

Принагідно варто обумовити, що термін «парламентські привілеї» має кількасотлітню історію і як такий, власне, не мав негативного забарвлення. Під ними розумілись не персональні пре-рогативи депутатів, а засоби забезпечення їхньої незалежності від стороннього впливу з боку ви-конавчої гілки влади. Проте в сучасному загальновживаному розумінні слово «привілеї» має зовсім інший зміст у порівнянні із традиційним розумінням «парламентських привілеїв», а тому у грома-дян може складатись враження, немов депутати мають атрибути привілейованого станового класу. Такий контекст цього терміну дисонує сучасному суспільному сприйняттю парламенту як місця праці депутата, якому виборці довірили представляти їх інтереси. Тому у ХХ ст. Склалась те-нденція відходу від терміну «парламентські привілеї» та заміни його на «права та імунітети».

Г) З політико-правового аспекту.

Для цього треба порівняти минулу й нову моделі порядку притягнення депутата до криміна-льної відповідальності.

За загальним правилом, дія КПК за колом осіб обумовлена конституційним загально-правовим принципом рівності перед законом і судом і передбачає однаковий порядок застосування кримінального процесуального закону щодо будь-якої особи, незалежно від її ознак раси, кольору шкіри, статі, етнічного й соціального походження, місця проживання, громадянства освіти, роду занять, релігійних чи інших переконань, мовних чи інших ознак (ч.1 ст. 6, ч. 1 ст. 10 КПК). Водночас професійна діяльність окремих категорій громадян (суддів, депутатів, адвокатів та ін.) Для запобі-гання втручання у їх діяльність в спосіб кримінального переслідування та випередження можли-вого викривлення їх волевиявлення під час реалізації ними функцій законодавчого органу, для за-безпечення їх незалежності потребує додаткових гарантій і кращого балансу правового регулю-вання. Принцип рівності громадян перед законом робить ці категорії осіб вразливими до тиску державної (головно виконавчої) влади, а тому щодо цих категорій осіб він збалансовується спеці-альною надбудовою, винятком з загального правила - особливим порядком кримінального прова-дження. Ці особи діють зазвичай у стані професійного ризику, і конфлікти, «через що є висока імо-вірність для них порівняно з пересічними громадянами або іншими особами, які здійснюють слу-жбову і професійну діяльність, пов'язану з наданням публічних послуг, стати об'єктом протиправ-них дій з боку інших осіб із метою відсторонення їх від виконання своїх функцій, а у випадках реа-льного вчинення ними кримінальних правопорушень це може викликати упереджене ставлення до них не лише з боку пересічних громадян, а й із боку службових осіб правоохоронних органів та прокуратури».

Тому кримінальні провадження здійснюються у диференційованій КПК процесуальній формі, яка сьогодні представлена в трьох режимах: а) загальна (основна, традиційна) процесуальна форма; б) спрощене досудове провадження щодо кримінальних проступків (дізнання) та інші спрощені процедури розгляду окремих справ, що не є складними (провадження на підставі угод) тощо; в) особливий ускладнений процесуальний порядок притягнення до кримінальної відповідальності неповнолітніх та інших осіб, які потребують підвищених гарантій.

Минулий порядок притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності, пе-редбачений ч. 3 ст. 80 Конституції України, концептуально у край кута ставив той факт, що тиск на депутата у спосіб кримінального переслідування здійснюється опосередковано «руками» викона-вчої влади, коаліції та президента, а тому ч. 3 ст. 80 Конституції за прототипом спроможності «за-хистити представників народу від зазіхань з боку королівської влади» закладала механізм самоза-хисту законодавчої влади від утисків влади виконавчої: депутатський корпус надавав згоду на притягнення свого колеги-депутата до кримінальної відповідальності більшістю голосів від кон-ституційного складу ВРУ. Подання про зняття депутатської недоторканності вносив до ВРУ Гене-ральний прокурор. Тобто Генпрокурор виступав підсумковим ініціатором і реалізатором криміна-льного переслідування депутата.

За новою процедурою ВРУ усунена від можливості бути фільтром від політично вмотивованих кримінальних переслідувань депутатів, натомість таким гарантом стає Генеральний прокурор. Тобто в особі Генпрокурора поєднуються водночас дві функції - ініціатора кримінального пе-реслідування та гаранта депутатської незалежності і законності притягнення його до криміналь-ної відповідальності.

Звісно, на Генерального прокурора поширюється вимога політичної нейтральності (п. 6 ч. 1 ст. 3 ЗУ «Про прокуратуру»), проте особлива процедура його призначення та звільнення з посади - за згодою ВРУ президентом України - залишає його в зоні політичного впливу президента і парла-ментської більшості.

Тому, прогнозуючи функціонування нової кримінальної процедури щодо народних депутатів, загалом наївно було б виключати політичні мотиви у цих процесах. У цьому аспекті найбільші ризики попасти під опалу мають опозиційні депутати, які тепер тричі подумають, перш ніж зва-жаться критикувати владу. Депутати з монобільшості також через, наприклад, небажання голосу-вати за будь-який законопроект, бунтарство, надмірне вільнодумство, мають бути готові, що від-далися на цілковиту залежність від Генпрокурора і можуть поплатитись кримінальним переслідуванням. І навпаки, в разі надання керівництвом фракції чи офісу президента певному де-путату «мандата улюбленця», Генпрокурор покриватиме будь-яку його протиправну діяльність (не вноситиме відомості в ЄРДР, саботуватиме розслідування). З цих мотивів чимало правників висловлювали побоювання, що нова процедура сприятиме формуванню авторитаризму та узурпа-ції влади. Однак таке бачення все ж видається надміру песимістичним й однобоким в суспільно- політичних оцінках: політичні, надумані, бездоказові кримінальні переслідування обов'язково ма-тимуть наслідком зворотній ефект - падіння рейтингів довіри до президента, прокуратури, ДБР, політичних сил коаліції, і у підсумку їх девальвацію на наступних виборах, або ж за накопичуваль-ним ефектом можуть стати каталізатором і виборів дострокових. Зрештою, як і навпаки: неупере- джена й ефективна діяльність Г енерального прокурора на основі принципу рівності у ставленні до усіх без винятку народних депутатів створюватиме й утримуватиме в суспільстві їх добру опінію (імідж). Принагідно, як приклад можна згадати перше провадження щодо народного депутата Ук-раїни, розпочате Генеральним прокурором за фактом нанесення тілесних ушкоджень громадянину депутатом за заявою потерпілого у той же день.

Ґ) З аспекту інших кримінально-процесуальних гарантій процесуальний статус підозрюваного депутата дещо навіть покращується.

Зокрема ч. 2 ст. 482-2 встановлює, що клопотання про застосування заходів, що відповідно до закону обмежують права і свободи народного депутата України, розгляд яких віднесено до повно-важень слідчого судді, крім НСРД та обшуку, здійснюється за обов'язкової участі народного депу-тата, і слідчий суддя зобов'язаний завчасно повідомити його про розгляд таких клопотань. Водно-час усі клопотання сторони обвинувачення до слідчого судді мають бути погоджені Генеральним прокурором (особою, що виконує обов'язки Генерального прокурора), - що знову ж таки акцентує на особистій професійній та політичній відповідальності Генпрокурора за ці процесуальні рі-шення.