Франция: к цифровой демократии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Франция: к цифровой демократии

А.Н. Пилипенко доцент, ведущий научный сотрудник

отдела зарубежного конституционного,

административного и уголовного законодательства

и международного публичного права

Аннотация

франция демократия цифровой революция

В статье на примере Франции, стране с богатой демократической традицией, рассматривается процесс трансформации самой концепции и роли демократии в условиях цифровой революции. В данном контексте объектом исследования стали новые идеи в оценке демократии и их преломление в законодательной деятельности парламента и реализации исполнительной властью, а также их влияние на права и свободы личности. Цель работы состоит в поиске ответа на вопрос, насколько традиционные формы демократии и их восприятие в общественном сознании отвечают реалиям наших дней. Это определяет основные задачи, поставленные автором -- выявление последствий цифровизации для демократии, ее влияние на демократические институты и процессы. В решении этих задач использовались как общенаучные методы исследования (логический, исторический, системный), так и специальные -- формально-юридический и сравнительно-правовой методы, метод доктринального толкования права. Для специалистов -- сторонников концепции «цифровой демократии» ее внедрение открывает перспективы для утверждения истинной демократии, где расширяются прямые формы ее реализации, участия граждан в принятии решений на всех уровнях власти. Существуют и другие точки зрения, которые делают акцент на негативных последствиях цифровизации: киберпреступности, дегуманизации общества, отчуждении человека. Проводимые во Франции государственные реформы придают особое значение «цифре», которая, по мнению их инициаторов, позволит укрепить демократические институты страны. «Цифра» звучит в названии исследований рабочих групп по реформе парламента, в законах, им принятых, которыми выделены и подвергнуты правовому регулированию сферы деятельности, особенно затронутые цифровизаци- ей. В статье обозначен ряд проблем, которые ставит цифровизация для демократии и ее основного субъекта и объекта -- человека. Действительно, цифровизация открывает невиданные ранее возможности, но меняет ли она принципиально природу и характер отношений между «управляющими» и «управляемыми» (Л. Дюги)? Все эти вопросы являются предметом анализа в данной статье.

Ключевые слова демократия, цифровая демократия, электронная демократия, демократия участия, совещательная демократия, кибердемократия, законодательство о цифровизации, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, персональные данные, конституционная реформа.

Abstract

France: to Digital Democracy

Anatoli Pilipenko Assistant Professor, Leading Researcher, department of foreign constitutional, administrative, criminal legislation and international law, Institute of Legislation and Comparative Law

The article, using the example of France, a country with a rich democratic history and tradition, examines the process of transformation of the concept and the role of democracy in the digital revolution. In this context, the object of the study was new ideas in assessing democracy and their refraction in the legislative activity of the parliament and implementation by the executive branch, as well as their impact on the rights and freedoms of the individual. The purpose of the work is to find an answer to the question of how traditional forms of democracy and their perception in the public mind correspond to the realities of our days. This defines its main tasks -- identifying the effects of digitalization on democracy, their impact on democratic institutions and processes. To implement the tasks set, both general scientific research methods (logical, historical, systemic) and special methods were used: formal legal, comparative legal methods, and the interpretation of law. For specialists who advocate the concept of “digital democracy”, its implementation opens up new prospects for the establishment of true democracy, where direct forms of its implementation, citizen participation in decision-making at all levels of government are expanding. There are other points of view, the essence of which is to deny the significant effects of digitalization on democracy. Moreover, its State reforms in France attach particular importance to the “figure”, which, according to their initiators, will generally strengthen the country's democratic institutions. The figure appears in the title of the work of the working groups on the parliamentary reform, in the laws adopted by it, which allocated and subjected to legal regulation of areas of activity, especially those affected by digitalization. negative consequences are emphasized: cybercrime, dehumanization of society, human exclusion. The article outlines a number of problems that digitalization poses for democracy and its main subject and object -- the person. Indeed, digitalization opens up unprecedented opportunities, but does it fundamentally change the nature and nature of the relationship between “managers” and “governed” (L. Duguit). All these issues were the subject of analysis in this article.

Keywords democracy, digital democracy, e-democracy, participatory democracy, deliberative democracy, cyber democracy, digitalization legislation, legislative branch, executive branch, judicial branch, personal data, constitutional reform.

Введение

Масштабы и последствия современного этапа информатизации общества, действительно, носят революционный характер и вызывают не только новые ожидания и надежды на лучшее будущее, но и порождают новые иллюзии и мифы. Информатизация общества несет новые потенциальные угрозы. В современную эпоху стало трюизмом утверждение: реальная власть принадлежит тому, кто владеет информацией. Впрочем, справедлива и антитеза этому утверждению: информация принадлежит тому, кто обладает реальной властью.

Более 40 лет назад авторы доклада французскому президенту «Информатизация общества» С. Нора и А. Минк писали: «Компьютеризация является не только техническим нововведением последних лет, она составляет общий фактор, который обеспечивает и усиливает другие. Везде, где компьютеризация кардинально меняет обработку и хранение информации, она ведет к изменению нервной системы организаций и общества в целом» [Nora S., Minc A., 1978: 16]. Предвосхищая появление Интернета (телематики), авторы пишут «о создании принципиально новой системы, принизывающей буквально все структуры общества. Системы, которая в отличие от электричества, несет не инертный ток, а информацию, то есть власть» (курсив наш -- А.П.)».

Очевидно, информатизация затрагивает практически все сферы жизни человека и общества. Это касается и государственных институтов, в том числе и идеологии современного государства, на основе которой оно строится. Речь идет в первую очередь о режиме правления -- демократии, в основе которой лежит руссоистская идея народного суверенитета, в той или иной форме воспроизводимая в действующих конституциях. Франция -- страна, имеющая богатый опыт борьбы за реализацию этой идеи, дает классический пример реакции государства на современные реалии и вызовы, в том числе и тем процессам, которые называют цифровизацией общества.

Индикатором степени демократизма государства является организация власти, приемы и методы ее осуществления, т.е. параметры, по которым политический режим может быть отнесен к демократическим. Характеристика режима как демократического включает три элемента. Первый -- его легитимность. Основной способ легитимации власти -- выборы как процедура наделения властными полномочиями выборных лиц представительных учреждений на уровне органов, конституирующих государство, -- парламента. Формально выборы представляют собой передачу власти от народа как суверена, т.е. основного ее источника и носителя, его представителям. Второй элемент касается организации власти, которая должна строиться на принципе разделения властей, т.е. распределении полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Это является условием и гарантией недопущения концентрации и монополизации власти одной из ее ветвей, как правило, исполнительной. Наконец, третий элемент -- ограничение власти правами и свободами личности, т.е. сферой, вмешательство государства в которую либо недопустимо, либо ограничено. Последнее означает признание «естественных прав» (право на жизнь, человеческое достоинство, личную неприкосновенность и др.), т.е. «неотчуждаемых» прав и свобод, которые не могут быть упразднены или ограничены ни при каких обстоятельствах, и прав и свобод, объем которых устанавливаются государством, их ограничение допускается, например, при чрезвычайном положении.

Франция -- безусловно, демократическая страна, пока она существует в конституционно оформленных рамках организации власти и ее отношениях с народом («управляющих» и «управляемых» -- по терминологии известного французского конституционалиста Л. Дюги). Однако это не снижает уровня дискуссий о сущности самой демократии. В основе этих дискуссий принципиальный вопрос -- насколько исчерпан потенциал современной демократии. Иначе говоря, насколько «управляемые» могут воздействовать на «управляющих» традиционными средствами, что особенно актуально в стране с богатой демократической традицией, где массовый протест многими по-прежнему воспринимается как проявление непосредственной демократии.

Демократия -- современный концепт

Как утверждает профессор юридического факультета университета Сорбонны Д. Руссо, «демократия -- это не арифметическая сумма голосов, а граждане не являются случайными фигурантами, периодически появляющимися в политической жизни. Демократия -- это живой опыт граждан, постоянно творящих формы своей жизни» [Rousseau D., 2017: 14.02]. Интернет, в свою очередь, во многих отношениях возвращает нас к демократии. Он по-новому освящает слово, способствует утверждению равенства, придает ценность непосредственному участию граждан и транспарентности» [Loveluck B., 2015: 13].

Исторически попытки по-новому взглянуть на демократию всякий раз выражаются в различных прилагательных к ней: плебисцитарная, плюра- диетическая, управляемая и прочие демократии, в основе которых лежит либеральная идея. Не стали исключением и наши времена, когда демократия обрастает все новыми прилагательными. В частности, партисипативная (демократия участия -- democratic participative) -- как форма распределения и осуществления власти, основанная на участии граждан в принятии политических решений. Совещательная демократия (democratie deliberative), основная идея которой, вдохновленная теориями Д. Ролза и Ю. Хабермаса, состоит в том, что политическое решение легитимно, если оно основывается на публичном обсуждении равноправных граждан. В сравнении с демократией участия в ней делается акцент на необходимости аргументированных дебатов между гражданами.

Рассуждая о демократии, известный французский политолог М. Дюверже писал: «Мы живем совершенно нереалистическим представлением о демократии, выработанным юристами вслед за философами XVIII века. «Правление народа посредством народа», «управление нацией через ее представителей» -- громкие слова, призванные возбуждать энтузиазм и оттачивать ораторские способности. Громкие слова, которые ничего не значат. Никто и никогда не видел народа, который сам собой управляет, и никогда не увидит. Всякое правление олигархично, что неизбежно ведет к господству немногих лиц над массой» [Дюверже М., 2002: 128]. В конечном счете демократия как проявление воли большинства, практически выступает как форма легитимации правления олигархического меньшинства, превращения народа из субъекта власти в ее объект («Всякая власть исходит от народа и никогда уже к нему не возвращается» -- Г.Лауб). В итоге -- «демократия без народа», по выражению Дюверже, ставшему названием одной из его книг (Duverger М., 1967: 1).

Как утверждает профессор Парижского университета Ф. Лаффайя в статье с провокационным названием «Современная глупость», культивируемая в настоящее время в общественном сознании идея партисипативной демократии едва ли сможет компенсировать «родовой дефект» современной демократии, [Laffaille F., 2017: 57]. Автор считает, что концепция демократии участия столь же мифологична, как и идея представительной демократии, которая основывается на ничем не подтвержденном тезисе о народе как источнике власти, в чем уверяют ее адепты. В попытках оздоровления представительной демократии через демократию участия автор видит очевидный эвфемизм как проявление современного невежества. По его мнению, кризиса представительной демократии не существует, это миф. Кризис представительной демократии -- ее естественное состояние. Представительная система несет онтологический изъян, на что указывал еще Ж.-Ж. Руссо. Существует неизбежный разрыв между управляющими и управляемыми в силу убийственной и непреодолимой фикции: избранники управляют от имени суверенного народа и опираются на волю последнего. Представительная демократия создала собственную ловушку, из которой она не может выпутаться. Она является единственной политической системой, которая видит суверена управляемым, т.е. рабом по его же собственной воле.

В итоге нет способа преодолеть кризис представительной демократии. Некоторые паллиативы, конечно, существуют -- в частности, идеи юридической безопасности, транспарентности, активно внедряемые в правовое пространство и общественное сознание. Но было бы наивным и безответственным заставлять себя верить в нечто, что может изменить суть самой демократии. Добавим к этому, что идея народного суверенитета, народа, как основного источника власти столь же иррациональна, как и вера в Бога.

Впрочем, далеко не все разделяют подобную тоску зрения. Уже упоминавшийся профессор Д. Руссо считает, что демократия вовсе не находится в кризисе. Исчерпан лишь потенциал представительной формы правления -- этот тезис обосновывается ссылкой на одного из деятелей Великой французской революции Сийеса, последовательного руссоиста, который категорически противопоставлял представительное правление демократии. Представительное правление -- это не демократическое правление, а скорее свидетельство отсутствия подлинной демократии, когда народ, передавая собственную волю своим представителям, по существу, устранялся из процесса принятия решения. Представительная демократия монополизировала принятие закона в угоду единственно «представителям народа».

Современная демократия вступает в другой цикл -- непрерывной демократии (la democratic continue), которая стирает различие между представительной и непосредственной демократией. Далее автор предлагает внедрение институтов непосредственной демократии с привлечением граждан на всех этапах принятия решений, по-видимому, забывая замечание своего знаменитого однофамильца об их допустимости и эффективности только в малых сообществах с населением не более 10 тыс. человек.

Для целей настоящего исследования обратим внимание на новые прилагательные, в частности, «электронную» демократию, цель которой состоит в использовании информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) для развития демократии и демократических институтов. В результате электронная демократия позволяет гражданам (во французской политической терминологии -- «управляемым») участвовать в демократической жизни наряду с «управляющими». Кибердемократия -- современный термин американского происхождения. Он отсылает к идее, согласно которой использование информационных и коммуникационных технологий (ИКТ), таких как Интернет, может способствовать укреплению демократии посредством прямого и активного участия граждан в демократических процессах приня- тия решений. У французского философа, работающего в области киберпространства и цифровых коммуникаций, П. Леви, кибердемократия выступает проявлением новой, синтезированной демократии. Он говорит о подлинном «глобальном гражданском обществе», о новом, всеобъемлющем, транспарентном и универсальном пространстве коммуникации, которое должно радикально обновить условия общественной жизни посредством свободы и возрастающей ответственности граждан [Levy P., 2002: 18 ].

Наконец, цифровая демократия. Что это? Стремление возвратить к жизни тяжело больного, находящегося в коме, либо очередная попытка оживления мультипликационного сюжета?

Цифровая демократия и законодательная власть

Современная характеристика демократии с прилагательным «цифровая», переходит из области умозрительных заключений в предмет правового регулирования. «Цифра» уверенно входит в лексикон французского законодателя. Первым законом в ряду актов, непосредственно посвященных цифровизации, стал Закон № 2004-575 от 21.06.2004 о доверии в цифровой экономике Loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'economie numerique // Journal officiel du 22 juin 2004.. Цели Закона были оглашены в коммюнике пресс-службы Президента после заседания Совета министров 15.01.2003. На этом заседании министр промышленности обосновал законопроект о доверии в цифровой экономике. Законопроект рассматривался как часть плана создания условий развития информационного общества (предложенного Премьер-министром), и выражал волю правительства к созданию атмосферы доверия путем установления ясных правил для поставщиков интернет-услуг и совершенствования защиты пользователей.

В Законе закреплены следующие принципиальные положения:

укрепление доверия к электронной торговле и борьба с нежелательной рекламой. Потребители будут лучше защищены благодаря исчерпывающей информации о лицах, производящих электронные коммерческие предложения (имя, адрес, регистрация в торговом регистре, акционерный капитал). В случае онлайн-рекламы отправка электронных писем с целью прямого маркетинга будет запрещена без предварительного согласия получателей. Основная инновация, введенная в Гражданский кодекс, предусматривает, что контракты могут быть совершены в электронной форме. В контексте договора электронной коммерции любое принятие предложения должно теперь иметь форму «двойного щелчка», т.е. после размещения заказа пользователь должен быть в состоянии проверить его и подтвердить его принятие;

укрепление свободы публичной коммуникации онлайн. Впервые дано определение публичной коммуникации онлайн. Гражданскую и уголовную ответственность владельцев веб-сайтов и других поставщиков можно подвергнуть сомнению только в ограниченных и четко определенных случаях. Условия осуществления и ответственности участников, обеспечивающих его функционирование (веб-хосты, поставщики доступа и телекоммуникационные операторы), указаны в соответствии с Конституцией Франции и законодательством ЕС. Правила управления французскими адресами и их распределения в Интернете, т.е. тех, чей синтаксис отклонен в «www.nom.fr», получают юридическую основу;

усиление безопасности обменов и активизация борьбы с киберпреступностью. Использование криптологии для шифрования транзакций электронной торговли отныне совершенно свободно, равно как и поставка и импорт из Европейского союза (далее -- ЕС) криптологических средств, единственной функцией которых является функция проверки подлинности или контроля неприкосновенности (особенно для электронной подписи). Одновременно расширяются средства государственных органов в борьбе с киберпреступностью. Закон также направлен на ликвидацию отставания Франции в реализации директив ЕС, в частности, Директивы от 8.06.2000 об электронной торговле и Директивы от 12.07.2002 о защите частной жизни в секторе электронных коммуникаций. Все эти задачи были отражены в принятом Законе.

Следующим шагом в регулировании цифровизации в национальном масштабе стал Закон № 2016-1321 от 7.10.2016 о цифровой Республике Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une Republique numerique // Journal officiel du 8 octobre 2016.. Данный Закон преследует две основные цели: 1) продвижение Франции в цифровой области, поощрение политики открытости данных и знаний; 2) прогрессивный подход к цифре, который обращен к индивидам с целью расширения их прав и возможностей действовать в цифровом мире.

Цели Закона определяют его структуру. 30 статей закона сгруппированы по трем направлениям. Первое («циркуляция данных и знаний») гарантирует оборот данных публичного характера или всеобщего интереса и свободный доступ интернет-пользователей к определенным исследовательским работам. Второй раздел посвящен защите данных персонального характера, а также «цифровой смерти». Третье направление призвано обеспечить всем «доступ к цифре». По первому направлению декларируется открытость публичных данных, что обязывает административные органы обеспечить доступ к их принципиальным документам, а также к базам данных, имеющих экономический, социальный, санитарный и экологический интерес. Это обязательство касается государственной администрации, местных коллективов с населением более 350 тыс. жителей, публичных учреждений, частных организаций, ответственных за оказание публичных услуг.

На государство возлагается новая миссия -- публичная услуга по предоставлению данных. Закон вводит понятие данные, представляющие всеобщий интерес (I'interet general). Устанавливается свободный доступ онлайн к публичным исследовательским работам.

В части защиты прав в цифровом обществе Закон закрепляет принцип нейтральности Интернета. Отныне этот принцип вписывается во французское право после принятия им положений Регламента ЕС от 25.11.2015 о доступе к открытому Интернету. Орган регулирования электронных коммуникаций и почт призван быть гарантом этого принципа. Законодательно закрепляется право на переносимость данных, которое устанавливается в интересах пользователей Интернета, желающих сменить поставщика цифровых услуг. За каждым гражданином признано право на свободное распоряжение своими цифровыми персональными данными.

Правительство должно было направить в Национальное собрание не позднее января 2017 г., доклад о необходимости создания при Премьер-министре Комиссариата по цифровому суверенитету, миссия которого состоит в том, чтобы «способствовать реализации в киберпространстве национального суверенитета, индивидуальных и коллективных прав и свобод, которые защищает Республика». Одной из задач Комиссариата должна стать разработка безопасной операционной системы, действующей в Сети, своего рода французского Windows. По-существу, был поставлен вопрос о суверенизации Франции в цифровой сфере. По-видимому, это и стало причиной медлительности в создании Комиссариата. Во всяком случае, несмотря на позицию Национальное собрания, страна пока обходится без Комиссариата. Если вспомнить, откуда плетется «мировая паутина» и кем она фактически контролируется, на утверждение, что Франция (и не только) находятся под иностранным цифровым суверенитетом, возражать трудно. «Наше оцифровывающееся общество также находится под иностранным суверенитетом, включая частную жизнь, промышленные секреты и то, что составляет основу нашего государства: оборона и безопасность», -- пишет П. Белланже, основатель и генеральный директор радио Skyrock [Bellanger P., 2006]. Выход автор видит в утверждении цифрового суверенитета, т.е. в создании системы безопасности Сети, гарантирующей права и свободы личности, закрепленные во французской Конституции. С этим согласно большинство Национального собрания -- от левых до правых. Все это увеличивает интерес к проблеме суверенитета. В данном случае к проблеме, насколько национальный суверенитет сочетается с цифровым суверенитетом. Это стало темой доклада «Суверенитет в цифровую эру», подготовленного Комиссией по этике исследований цифровых наук и технологий Альянса цифровых наук и исследований [Ganascia J.-G., Germain E., Kirchner C., 2018:38]. Авторы доклада задаются двумя основными вопросами.

1) Каким образом понятие суверенитета как политическая или философская концепция, по своему происхождению и природе никак не связанная с идеями цифровизации, может применяться к цифровой сфере? Иными словами, каким образом должен утверждаться цифровой суверенитет: путем отказа от классического национального политического суверенитета и границ государств либо посредством сосуществования с ними?

2) Могут ли концепции и практики национального суверенитета гармонизировать с планетарными системами циркуляции цифровых данных, которые, похоже, ведут к моральному устареванию принципа территориальности? Если да, то как?

Это вопросы, которые носят отнюдь не умозрительный характер.

Закон вводит понятие «цифровая смерть», которое не совпадает со смертью как физическим и биологическим явлением, хотя и обусловлено ею. Смысл цифровой смерти выявляется через содержание цифровой идентичности. Очевидно, цифровая идентичность не должна совпадать с физической идентичностью (зафиксированной в актах гражданского состояния), которую лицо получает от рождения. Физическая идентичность лица выражается его фамилией, именем, адресом и т.д. Цифровая идентификация включает имя пользователя, пароль и адрес электронной почты.

Таким образом, цифровая идентичность не является компонентом правосубъектности, и попытки ее определения носят дискуссионный характер. Одна из таких попыток была сделана в 2014 г. Комиссией по экономическим вопросам Национального собрания в докладе о «развитии французской цифровой экономики». Комиссия пыталась определить это понятие через «совокупность следов, оставленных отдельным человеком в цифровой среде: IP-адреса, файлы cookie... идентификационные данные, контенты, которые он публикует или распространяет онлайн (блоги, обзоры, дискуссии, игры), его привычки потребления в Интернете или его электронной репутации» Assemblee Nationale, rapport d'information sur le developpement de leconomie numerique franqaise. Available at: http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i1936.asp (дата обращения: 2111-2019).

Продолжая рассуждение в данной логике, следует заметить, что если существует цифровая смерть, то она является завершением цифровой жизни. И те следы, которые индивид оставляет в Интернете и по которым его можно идентифицировать, и являют его цифровую жизнь «как смутные тени реальной жизни» (почти по Платону). И насколько «наследил» человек в киберпространстве, можно судить «о полноте или скудости» его цифровой, но, очевидно, лишь частично реальной жизни. Первый вопрос, который возникает, о судьбе всех этих данных после смерти их обладателя. Как пользователь может предусмотреть закрытие его счетов перед своей смертью? Может ли он передать все свои данные или их часть родственникам, правопреемникам или вносить их в цифровую библиотеку? По существу, в данной части Закон решает юридическую судьбу персональных данных в случае физической и цифровой смерти их обладателя. Закон оставляет пользователю возможность предусмотрительно зафиксировать последние желания о посмертной судьбе его персональной информации. Теперь пользователи могут давать указания о назначении третьего доверенного лица, удостоверенного Национальной комиссией по информатике и свободам, по распоряжению посмертно своими личными данными. В противном случае будут назначены наследники (новая ст. 40-1 Закона 1978 г. об информатике, картотеках и свободах).

Если и остаются сомнения и опасения, то они связаны в основном с обеспечением безопасности при передаче данных. Мнения расходятся. Некоторые граждане с воодушевлением обратились к практике цифровых онлайн- завещаний, другие сочли слишком рискованным хранение персональных данных на электронной платформе, полагая, что проще обратиться к нотариусу и, например, оформить судьбу своей цифровой информации через так называемое «тайное завещание» (закрытое), редко используемое во Франции. Так или иначе, оцифрованная информация персонального характера выступает не только как материал электронного портрета личности, но и оцифрованный объект гражданско-правовых отношений.

В настоящее время центр регулятивных посылов цифровизации общества и государства находится в Национальном собрании. В рамках парламентской реформы в Собрании создана рабочая группа «Цифровая демократия и новые формы гражданского участия», подготовившая в 2018 г. доклад «Цифровая демократия и участие: дать место эксперименту» LAssemblee nationale: Groupe de travail sur la democratie numerique et les nouvelles formes de participation citoyenne. Democratie numerique et participation: laisser place a l'experimentation, p. 292315. Available at: http://www2.assemblee-nationale.fr/static/reforme-an/democratie/Rapport-1-GT6- democratie.pdf (дата обращения: 21-11-2019). В докладе отмечается, что «развитие цифровых технологий делает возможным внедрение «непрерывной демократии», которую следует строить, не забывая при этом, что использование Интернета не может заменить встреч и непосредственный обмен мнениями. Цифровая демократия не означает виртуальную демократию». La democratie numerique et la participation citoyenne. Rapport du groupe de travail. 2018, p. 292. Available at: http://www2.assemblee-nationale.fr/static/reforme-an/democratie/Rapport-1-GT6- democratie.pdf(дата обращения: 21-11-2019)

Три озабоченности двигали авторами доклада: 1) не породит ли цифровая демократия новое неравенство; 2) как сблизить граждан и парламентариев; 3) правильное определение кода цифровой демократии (Gode is Law -- выражение известного американского ученого Л. Лессига, автора ряда работ по кибердемократии). Правильное понимание данного кода поможет эффективно использовать цифровые инструменты и инфраструктуры и избежать нежелательных последствий нахождения в киберпространстве (вторжение в частную сферу, цензура и т.д.) «Перед риском выбросить ключи от демократии в черный ящик, наше общество должно оставаться бдительным и требовательным» Ibid. P.293..

В данном контексте цифровая демократия выступает как инструмент максимизации участия граждан в принятии решений, т.е. перехода от представительного правления к истинной демократии, когда мнение граждан становится если не решающим, то значительно влияющим на принимаемые решения. Собственно, в этом состоит основная идея доклада, в русле которой сформулированы предложения рабочей группы.

Первое предложение «вписать в Конституцию принцип гражданского участия» распространяется на две категории решений: нормы, которые принимаются государством (законы, регламентарные (подзаконные) акты) и другими публичными лицами (акты территориальных коллективов и публичных административных учреждений), и определение публичной политики, т.е. участие в дискуссиях и консультациях, проводимых правительством или местными властями в проведении этой политики. Партии и политические группировки должны содействовать реализации этого принципа. Способы данного участия должны определяться законодателем для публичных лиц и быть соразмерны важности правового акта или проводимой политике. Статью 1 Конституции предлагается дополнить следующим абзацем: «Закон гарантирует участие граждан в издании нормативных актов и выработке публичной политики».

Второе предложение «признать за парламентариями конституционную миссию поощрять это участие» направленно на уточнение роли парламентария как вдохновителя общественной жизни на местах. По мнению авторов доклада, парламентарий как катализатор гражданского участия будет нести ответственность за поддержание связи со своими избирателями, а также с теми, кого он представляет, в целом составляющими Нацию. Действующая Конституция недостаточно определяет эту роль парламентариев, поэтому предлагается ее дополнить в части ст. 24, определяющей положение членов палат парламента, следующим положением: «Каждый из ее членов содействует участию граждан в публичной жизни».

Третье предложение «вписать в Конституцию право на доступ в Интернет и цифровое обучение» направлено на то, чтобы придать этому праву фундаментальную ценность, основываясь на следующих принципах: 1) свобода доступа в Интернет, публикации, распространения и получения онлайн- контентов; 2) нейтральность Интернета, открытость и объединенность коммуникационных сетей; 3) борьба против цифровой деструкции; 4) право на обучение управлению цифровыми средствами; 5) содействие политических партий и групп во внедрении этих принципов.

Предлагается дополнить ст. 1 Конституции следующим абзацем: «Закон гарантирует свободный, равный и всеобщий доступ к открытым цифровым сетям и обучение граждан их пользованию».

Четвертое предложение -- «закрепить принцип права на информацию в Конституции». Данный принцип включает: право граждан на персональную информацию, их касающеюся; право на доступ к информации, хранящейся публичными органами; право доступа к информации, полезной для дебатов публичного характера, а также алгоритмам, регулирующим информацию, которая им предоставляется, Вносимое предложение вписывается в общую тенденцию увеличения объема предлагаемой информации, не ограничиваясь актами, исходящими от властных институтов, количеством национальных дебатов, подчас вызывающим негативные последствия, к примеру, падение акций частных кампаний. Одной из новелл данного предложения является требование распространять информацию «в свободном, открытом и в множественно используемом формате, чтобы граждане могли полностью получить ее в свое распоряжение». Суть четвертого предложения формулируется в дополнении ст. 1 Конституции следующим абзацем: «Граждане имеют право доступа и многократного использования информации персонального характера, их касающейся, хранимой публичными властями, и информации, необходимой для публичных обсуждений, в пределах и условиях, установленных законом».

Пятое предложение -- «предусмотреть право петиций граждан при парламентских собраниях» вызвано стремлением придать этому праву конституционную ценность, обязывая парламентские палаты к их рассмотрению и ответу на условиях, определяемых их регламентами. Право петиции определяется как «обращение к публичным властям и конституционным органам, чтобы добиться их вмешательства в детали и суть вопроса, которые в нем изложены» [Leclerc J., 1913: 1]. Хотя это право закреплено регламентами палат, авторы доклада считают, что реализуется оно в недостаточной мере, и Конституция должна быть дополнена ст. 33-1 в следующей редакции: «Национальное собрание и Сенат могут быть осведомлены гражданами путем петиции. Регламент каждой палаты определяет условия, на которых петиции становятся предметом рассмотрения правомочной палатой и ответа, публикуемого в официальном издании».

Шестое предложение «предусмотреть повесткой дня рассмотрение обращения граждан» направлено на поддержку парламентариями инициативы граждан, которая может иметь различные формы: предложение закона, предложение резолюции или обсуждения, которые могут быть подготовлены в рамках законодательной работы. Гражданская инициатива, поддержанная парламентариями, может быть внесена в повестку дня и обсуждена в соответствии с внутренней процедурой, установленной регламентом каждой палаты. Предлагается данное предложение зафиксировать в Конституции внесением в ст. 48 следующего абзаца: «Предложение закона, предложение резолюции или дебатов вносится в повестку дня палаты по требованию избирателей, поддержанным членами Парламента, на условиях, установленных органическим законом».

Седьмое предложение «облегчить проведение референдума по совместной инициативе» (le referendum d'initiative partagee) связано со стремлением упростить реализацию совместной инициативы референдума, введенной в ст. 11 Конституции конституционной реформой 2008 г.

В новой редакции данной статьи количественные показатели для членов Парламента (1/5) и избирателей (1/10), внесенных в избирательные списки, отменяются и заменяются общей формулировкой -- «по инициативе избирателей, поддержанной членами Парламента, на условиях, установленных органическим законом». Таким образом, требования к числу избирателей и депутатов, поддерживающих данную инициативу, устанавливались бы не на уровне Конституции, а органическим законом. Предложение вполне оправдано в рамках предполагаемого сокращения численности парламентариев обеих палат.

При чтении этих разумных предложений не можешь отделаться от вопроса: «А что по сути меняется в существующем порядке вещей, и каким образом предлагаемое увеличит влияние граждан на принимаемые властью решения?». Ответ не требует умственного напряжения -- цифровая демократия едва ли кардинально меняет ее сущность, как электронная книга -- ее содержание. Цифровая демократия лишь создает у гражданина иллюзию участия в управлении, так же как манипуляции читателя с цифровым текстом (изменение шрифта, его размера, наклона, цвета и т.д.) -- его участия в написании книги.

Цифра и исполнительная власть

Исполнительная власть наиболее чувствительна к цифровизации. Это находит выражение в создании электронного правительства, или цифровой администрации. Хронологически это выглядит следующим образом.

С конца XX века во Франции принимается ряд программ, касающихся электронной администрации. В их числе:

«Программа правительственной деятельности за информационное общество» (PAGSI), заявленная премьер-министром в августе 1997 г. Направлена на повсеместное распространение публичных интернетовских сайтов и образцов административных документов (публичное цифровое пространство);

Доклад Премьер-министра Т. Карсенака «За гражданскую электронную администрацию: методы и средства» (2001 г.), содержавший 57 предложений по совершенствованию электронной администрации в рамках плана деятельности европейского электронного правительства;

Белая Книга «Электронная администрация и защита персональных данных», которая подготовлена министерством публичной службы в феврале 2002 г. и направлена на усиление технических и юридический гарантий защиты персональных данных;

Программа RE/SO2007 «За цифровую Республику через информационное общество» (ноябрь 2002 г.) -- правительственная программа, направленная на реализацию задач электронной администрации до 2007 г.;

Учреждение Агентства развития электронной администрации правительственным Декретом №2003-141 от 21.02.2003. Ныне оно входит в Генеральную дирекцию модернизации государства при Министерстве экономики, финансов и промышленности (декрет № 2005-1792 от 30.12.2005).

Правительственная программа электронной администрации (ADLE) на 2004-2007 гг. Целью программы было форсированное распространение информационных и коммуникационных технологий в администрации с тем, чтобы, с одной стороны, лучшим образом отвечать ожиданиям потребителей, с другой -- улучшить эффективность других публичных услуг.

План «Цифровая Франция 2012 -- план развития цифровой экономики» (2008 г.) содержал 154 предложения по развитию электронной администрации по 2012 г. включительно.

В этот период принят ряд законодательных актов, касающихся технической стороны деятельности электронной администрации (Закон от 21.06.2004 о доверии в цифровой экономике, Закон от 9.07.2004 об электронных коммуникациях и аудиовизуальных коммуникационных услугах, Закон от 4.08.2008 о модернизации экономики и др.), которые инкорпорированы в Кодекс почт и электронной администрации. Санкции за нарушения в сфере электронных коммуникаций сосредоточены в Уголовном кодексе страны.

Ограничения в сфере электронных услуг допускается в рамках ст. 1 Закона от о доверии в цифровой экономике, согласно которой «коммуникация, предоставляемая населению в режиме онлайн (communication au public en ligne) электронным путем, свободна». Осуществление этой свободы может быть ограничено, исходя, с одной стороны, из уважения человеческого достоинства, свободы и собственности, плюралистического характера выражения мысли и мнения и с другой -- сохранения общественного порядка, потребностей национальной обороны, требований публичной службы, технической перегрузкой коммуникационных средств, а также необходимости развития аудиовизуальными службами аудиовизуального производства».

Декретом правительства от 21.12.2011 запущена система Etalab -- правительственная база данных (data.gouv.fr) со статусом службы при Премьер- министре. На момент создания она содержала около 330 тыс. единиц хранения (преимущественно собранных в шести картотеках Национального института статистики и экономических исследований (INSEE) на основе переписи населения), в которой должны концентрироваться многочисленные публичные данные административных служб, публичных учреждений и некоторых территориальных коллективов.

Данная система, созданная в рамках Закона о доступе к административных документам (1978), включает досье, доклады, исследования, отчеты, протоколы, статистические данные, директивы, инструкции, циркуляры, замечания и министерские ответы, корреспонденцию, заключения, прогнозы и решения, независимо от даты их принятия, места хранения, формы и носителя документы, изданные или полученные в рамках их задач государством, территориальными коллективами, а также другими лицами по публичному права или лицами по частному права, наделенные публичной функцией.

18.08.2013 на встрече «Восьмерки» главы государств (в том числе России) подписали Хартию об открытых данных Хартия открытых данных «Группы восьми», июнь 2013. Available at: https://data.gov.ru/ hartiya-otkrytyh-dannyh-gruppy-vosmi (дата обращения: 21-11-2019). Этот документ выражает коллективную волю к открытости и транспарентности, выступающих в качестве принципов при рассмотрении публичных данных, «открытых по умолчанию» и публикуемых по мере их количественного и качественного накопления, доступных и многократно используемых всеми. Она обязывала государства-подписанты принять до конца 2015 г. соответствующие меры, детализированные в техническом приложении к Хартии.

В рамках принятой Хартии задачи службы «Etalab» были уточнены правительством в 2013 г. в «Дорожной карте». «Дорожная карта» зафиксировала шесть основных целей: 1) усиление транспарентности публичной деятельности (с представлением прямого доступа к данным о публичных счетах, загрязнении окружающей среды и выявленных правонарушениях), чтобы «повысить доверие граждан»; 2) создание обществом социальных инноваций с помощью новых средств; 3) улучшение административной деятельности; 4) повышение эффективности публичной деятельности путем внедрения новых способов организации и процесса труда; 5) придание динамичности экономике новыми ресурсами, благоприятствующими инновациям и росту; 6) содействие международному влиянию и привлекательности Франции.

В 2014 г. Франция стала первой среди европейских стран в области цифрового администрирования. Она намерена ускорить движение в данном направлении, упрощая доступ отдельных лиц и предприятий в Интернет, а также делая государственные службы более эффективными и быстро реагирующими.

17.09.2014 Т. Мандон (тогда государственный секретарь по упрощению права) изложил Совету министров план создания цифрового инструментария преобразования государства. С тех пор правительство продолжало с помощью цифровых технологий облегчать административную нагрузку на бизнес, особенно с помощью экспериментов на упрощенном публичном рынке (MPS), который предлагает компаниям реагировать на определенные закупки путем предоставления только одного номера Siret для идентификации. Государство также приступает к новому этапу цифровой стратегии, особенно в том, что его информационная система является частью единой правительственной информационной системы, действующей при Премьер- министре с 2014 г. Проводится политика открытости данных, что иллюстрируется недавно открытой населению базы данных о медикаментах, открытием цен на топливо и помощь, оказываемую 17 зарубежным странам. Наконец, ускоряется дематериализация в отношениях между администрациями и гражданами или компаниями.

Цифровизация судебной власти

Французская конституционная доктрина относит к политическим институтам органы законодательной и исполнительной властей (pouvoir). Президенту отводится роль арбитра, хотя фактически именно он является главой исполнительной власти. О судебной власти Конституция говорит как об авторитете (autorite), тем самым подчеркивая ее независимый характер. Собственно autorite может быть переведено и как органы власти (в данном случае судебной), их полномочия, что даже терминологически отличает роль и место суда в системе государственных органов.

Судебная система Франции, исторически уходящая в средневековое прошлое -- довольно запутанное образование. Первое, что следует отметить: Конституционный совет -- орган конституционного контроля не входит в систему судебной власти. Второе -- Закон от 14-26.10.1790 о судебной власти, который вывел администрацию из судебного контроля, стал основой дуализма судебной власти, ее разделения на общую и административную юстицию. Третье, отношения между управлением в сфере правосудия, тем, что французы называют публичной службой правосудия (le service public de la justice), и судейским корпусом, носителем собственно судебной власти, вызывают дискуссии о степени независимости последней. Действительно, многие вопросы, касающиеся судебной власти (набор судей, их карьера, организация работы органов правосудия) решаются Министерством юстиции -- органом исполнительной власти, что ставит под сомнение независимость судов. В выступлении «Судебная власть или публичная служба правосудия?» на коллоквиуме «О статусе судей», организованном Парижским университетом и Французской ассоциацией истории правосудия 18.12.2015 первый председатель Кассационного суда Б. Лувель, отмечая несовершенство данной гибридной системы, подчеркнул, что «Франция, все еще глубоко пропитанная своей древней монархической культурой, сохраняя укоренившийся страх перед судьей, борется за создание действительно независимой судебной системы» Discours prononce lors du colloque sur « le statut du magistral » organise en partenariat avec l'universite Pantheon-Assas (Paris 2) et l'association franqaise pour l'histoire de la justice (AFHJ) Ven- dredi 18 decembre 2015. Available at: https://www.courdecassation.fr/publications_26/prises_parole_ 2039/discours_2202/premier_president_7084/discours_2015_7547/service_public_33269.html (дата обращения: 21-11-2019). Принятие Органического закона от 23.03.2019 об укреплении организации судебных органов и Закона от 23.03.2019 о программе на 20182022 и реформе правосудия Loi organique n° 2019-221 du 23 mars 2019 relative au renforcement de l'organisation des juridictions // Journal official du 24 mars 2019.Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de reforme pour la justice // Journal official du 24 mars 2019. являются очередным шагом в этой борьбе.

Если цифровизация в организации судебной деятельности мало чем отличается от цифровизации в сфере исполнительной власти, то цифрови- зация собственно процесса правосудия вызывает явно выраженные опасения, и, по существу, разделила французскую магистратуру (и не только французскую) на оптимистов и пессимистов. Оптимисты считают, что судья сохранит ключевую роль в судебном процессе, а пессимисты видят судью и адвоката в роли «приложения» к компьютерным платформам и алгоритмам. В литературе появилось понятие «предсказуемое правосудие» (justice predictive), негативные последствия которого не дают покоя многим. В подобных умонастроениях показательна дискуссия вокруг книги А. Гарапона и Ж. Лассега «Цифровое правосудие», в которой авторы (судья и эпистемолог) рисуют безотрадную картину участи юриста, попавшего в «жернова» цифровой революции, бросающей вызов старым учреждениям, «расстраивая их власть и высмеивая их атрибуты» [Garapon A., Lassegue J., 2018: 92], что грозит правосудием, полностью отвернувшимся от представлений, укоренившихся с глубокой древности.

Цифровизация персональных данных

Очевидно, начало цифровой демократии положила оцифровка личности, негативные последствия которой до сих пор не в полной мере осознаются обществом. Речь идет о законодательстве о защите персональных данных. Вывод, что компьютеризация общества неизбежно ведет к ограничению прав и свобод личности, а законодатель лишь фиксирует пределы этих ограничений, сделанный автором настоящей статьи 30 лет назад, едва ли может быть оспорен и в настоящее время. Время, к сожалению, лишь его подтверждает.

Действительно, в числе негативных последствий научно-технической революции -- ограничение прав и свобод личности вследствие информатизации общества, расширение контроля над его членами, когда сфера частной жизни человека, закрытая для какого бы то ни было вмешательства, сокращается подобно шагреневой коже. В свое время французский сенатор Ж. Тиро сравнил современного человека с шариком игрального автомата (и не без оснований: каждый француз зарегистрирован примерно на 500 картотеках -- данные середины 1980-х годов), каждое движение которого отмечается сигнальной лампочкой. Цифра по нынешним временам смехотворная, если сосчитать, сколько раз за день «засвечивается» современный человек.

Франция имеет хорошо разработанное законодательство о защите информации персонального характера, в основе которого Закон от 6.01.1978 об информатике, картотеках и свободах Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative a 1'informatique, aux fichiers et aux libertes//Journal official du 6 janvier 1978. Loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative a la protection des donnees personnelles//Journal official du 21 juin 2018.. Богатый опыт по охране номинативной информации накоплен Национальной комиссией по информатике и свободам, учрежденной указанным Законом. Последующие десятилетия действия законодательства о защите персональной информации дают богатую пищу для размышлений. За более чем 40-летнюю историю применения Закон об информатике, картотеках и свободе подвергся значительным изменениям. Лишь одна статья (ст. 1), определяющая цель Закона, осталась неизменной. Он увеличился в объеме с 48 до 72 статей.

Последняя корректировка национального законодательства о защите персональных данных продолжена в рамках Директивы ЕС 2016/680/ЕС от 27.04. 2016 и принятого на ее основе в тот же день Регламента ЕС 2016/679 о персональных данных, которая расценивается как краеугольный камень последующей реформы персональных данных. Новая Директива вступила в силу 25.05.2018, знаменуя новый этап интерционализации защиты данных. Ответом Франции стал Закон №2018-493 от 20.06.2018 о защите персональных данных¹¹.