Критерии и показатели эффективности гражданского судопроизводства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Критерии и показатели эффективности гражданского судопроизводства

С.А. Курочкин

Доцент, кафедра теории государства и права Уральского государственного юридического университета, кандидат юридических наук.

Аннотация

Развитие системы гражданского судопроизводства требует последовательного принятия мер, обеспечивающих эффективную судебную защиту прав и законных интересов граждан, организаций и государства. Нередко такие меры концентрируются в рамках масштабных судебных реформ, заявленной целью которых становится повышение результативности правосудия и минимизация временных и финансовых его издержек. Вместе с тем оценка эффективности судебной деятельности предполагает не только экспертные суждения, но в большей степени верифицируемый анализ критериев и квантифицируемых показателей. Их применение позволяет оптимизировать управленческое воздействие, рационализировать выбор наиболее действенных процессуальных средств защиты прав и свобод граждан, повысить экономичность процессуальной деятельности и всей системы гражданской юрисдикции. При этом произвольное включение тех или иных признаков в число критериев эффективности судебной деятельности порождает необоснованный субъективизм в ее практических оценках, формулировании итоговых выводов. В работе критически осмыслены предложенные отдельными учеными и Европейской комиссией по эффективности правосудия подходы и методики оценки качественных характеристик и измерения количественных параметров гражданского судопроизводства, оценки результативности и экономичности правосудия по гражданским делам. Автором предложен собственный подход к пониманию критериев эффективности судопроизводства как признаков, применением которых оценивается степень реализации цели. Им разработана система таких критериев, определены базовые подходы к формированию показателей действенности гражданского судопроизводства, требования к ним, сформулирована система возможных показателей, которые могут найти применение в аналитических исследованиях. С применением методов аналитической юриспруденции, экономического анализа права и социологии права выдвинуты критерии и показатели, комплексно определяющие эффективность судопроизводства, процессуального права, обращения в суд и самого судебного разбирательства, судебного решения и проверочных производств. Реализация предложенных автором подходов позволит учесть не только организационные и правовые параметры судебной системы, но также социальные и экономические результаты гражданского судопроизводства, оценить его социальную результативность, стимулировать достижение целей судебной защиты с минимально необходимыми издержками.

Ключевые слова: эффективность правосудия, судопроизводство, критерии, показатели, эффективность судебной защиты, система критериев, система показателей, цели гражданского судопроизводства, издержки, социальная результативность.

судопроизводство гражданский цель базовый

Abstract

Civil Litigation Efficiency: Criteria and Indicators. Sergey Kurochkin, Associate Professor, Theory of State and Law Department, Ural State University, Candidate of Juridical Sciences.

Civil justice system development requires consistent measures to ensure effective judicial protection of the rights and legitimate interests of citizens, organizations and the State. Evaluating the effectiveness of judicial activity should involve not only expert judgments, but also a more verifiable analysis of criteria and quantifiable indicators. Their application makes it possible to optimize the management impact, rationalize the choice of the most effective procedural means of protecting the rights and freedoms of citizens, and increase the efficiency of procedural activities and the entire system of civil jurisdiction. The paper presents author's approach to understanding the criteria for the effectiveness of court proceedings, offers a system of such criteria, defines basic approaches to the formation of indicators of the effectiveness of civil procedure, requirements for them, and formulated a system of possible indicators that can be applied in practical research. Using the methods of analytical jurisprudence, law and economics, sociology of law put forward the criteria and indicators determining the efficiency of justice, efficiency of procedural law, efficiency of suit, trial and court judgment. The practical implementation of the proposed approaches can allow to take into account not only the organizational and legal parameters of the judicial system, but also the social and economic results of civil litigation, assess its social effectiveness, and stimulate the achievement of the goals of court protection with the minimum costs.

Keywords efficiency of justice; civil litigation; criteria; indicators; judicial protection; system of criteria; system of indicators; goals of civil procedure; costs; social efficiency.

Введение

В последние два десятилетия эффективность правосудия по гражданским делам и его процессуальной формы -- гражданского судопроизводства -- все отчетливее стоят на повестке дня. Суды при рассмотрении дел стали обращаться к категории эффективности, оценивать через нее качество судебной деятельности, формулировать подходы, которые должны обеспечить эффективное судебное разбирательство. Основополагающее требование эффективности судопроизводства используется Верховным Судом Российской Федерации для оценки действий нижестоящих судов в ходе проверки законности и обоснованности судебных актов¹. Достижение цели эффективного правосудия используется в качестве критерия для оценки качества судебной деятельности судами проверочных инстанций См., напр.: определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11.09.2018 № 11-КГ18-21, от 27.02.2018 № 46-КГ17-46 и др. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.07.2017 по делу № А40- 220125/2016 и др.. С 2014 года в России последовательно реализуется третья судебная реформа, задачи которой -- обеспечить дальнейшее развитие правосудия, его модернизацию, повысить его качество, обеспечить высокий уровень правовой защищенности граждан и организаций, доверия гражданского общества к суду. На третьем этапе судебной реформы необходимо модернизировать судопроизводство с тем, чтобы оно стало более эффективным [Момотов В.В., 2018: 136]. Схожая ситуация наблюдается и за рубежом. C 2002 г. при Совете Европы работает Комиссия эффективности правосудия, регулярно публикующая отчеты.

Научные исследования и практические обобщения в области эффективности правосудия, как правило, содержат правовой анализ действующего законодательства, особенностей национальных судебных систем, их организационного построения. Зачастую выводы дополняются предложениями по совершенствованию процессуального законодательства. Значительного реже дается выверенная оценка социальной ценности и эффективности всей системы гражданского юрисдикции, что подчеркивает важность междисциплинарных исследований, учитывающих достижения не только правоведения, но и других социальных наук, прежде всего, экономики и социологии права. Современные методы позволяют вывести исследования эффективности права и правовой деятельности из сферы субъективных экспертных оценок в область верифицируемого знания. Действенным средством в этом могут стать критерии и показатели эффективности гражданского судопроизводства, которые в недалекой перспективе будут собираться с применением информационных технологий, в том числе технологий искусственного интеллекта. Какие признаки позволяют оценить соответствие судопроизводства требованиям эффективности? Каковы критерии и показатели эффективности гражданского судопроизводства, их система?

Критерии эффективности судопроизводства -- базовые подходы

В науке встречаются самые различные взгляды на указанные критерии права и правовой деятельности. Под критерием обычно понимается признак, основание, по которому проводится оценка какого-либо явления. Критерий характеризует степень достижения цели. Критерий эффективности -- это признак, применением которого оценивается эффективность, степень реализации цели. Ученые также рассматривают критерий и как мерило результативности целенаправленного воздействия [Казимирчук В.П., Тихомиров Ю.А., 1973: 262]. По некоторым оценкам, если последовательно исходить из концепции эффективности как соотношения между результатом действия нормы и целью правового предписания, то критерием ее эффективности может быть только цель, точнее, ее количественное выражение [Кудрявцев В.Н., 1980: 166]. Критерий может характеризовать достижение как непосредственных, так и более отдаленных целей. В.В. Лазарев полагал, что критерий эффективности правоприменения нужно искать прежде всего в реализации тех целей, которым оно служит. Внутренней целью правоприменения является индивидуализация права, означающая «привязку» правовой нормы к данному субъекту, к данным фактам, обстоятельствам [Лазарев В.В., 1977: 210-211]. Некоторые ученые вообще не различают критерии и показатели эффективности [Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д., 1977: 51]. Критерий выражается через показатели, но это не свидетельствует об их тождестве.

Разные подходы к пониманию критериев определили различия взглядов на перечень возможных критериев эффективности правосудия и судопроизводства. И.Л. Петрухин говорил о трех основных точках зрения в понимании критериев эффективности права и судебной деятельности. Первая состоит в том, что критерием эффективности признается соотношение достигнутого результата и цели, поставленной перед нормой или институтом, без учета затраченных для этого средств. Вторая точка зрения не отличается от первой в понимании эффективности, но ее сторонники признают необходимость оценки норм права и институтов государства по разным критериям. Третья точка зрения оперирует двумя группами критериев эффективности, из которых одни относятся к целеполаганию и степени достижения целей нормы или института, а другие характеризуют оптимальность средств, использованных для достижения целей, обеспечивающих выполнение определенного объема работы ценой меньших затрат материальных средств, человеческой энергии и времени [Петрухин И.Л., Батуров Г.П., Морщакова Т.Г., 1979: 243244]. Каждая из указанных точек зрения получила дальнейшее развитие в науке. Соотношению цели и достигнутого результата как основе построения критериев эффективности, конечно, учеными уделялось самое пристальное внимание. Так, например, критерии эффективности правосудия рассматривались как числовые обозначения, величины, параметры, которые формулируются в качестве цели правосудия на определенное время с учетом состояния гарантий правосудия [Казимирчук В.П., Тихомиров Ю.А., 1973: 263].

Базовые подходы к пониманию критериев эффективности правосудия получили развитие при формировании их перечня, а также системы показателей, позволяющих оценить реализацию критериев. Так, по некоторым оценкам, поскольку на правосудие по гражданским делам возлагается несколько функций, это означает, что оценка эффективности в процессе их осуществления проявляется посредством ряда критериев, которые характеризуют: а) вынесение судами обоснованных и законных решений; б) обеспечение судами прав лиц, участвующих в гражданских делах; в) обеспечение судами других социально полезных результатов, указанных в законе. А.В. Цихоцкому казалось очевидным, что среди критериев эффективности правосудия должен быть указан и показатель социальных трат, который призван отразить соблюдение важнейшего свойства категории «эффективность» -- достижение результата с минимальными социальными издержками [Цихоцкий А.В., 1997: 154-155]. Бесспорно, предложенные критерии позволяют оценить эффективность правосудия и его процессуальные формы, но в самом общем виде. Очевидно, что не может быть признано эффективным разрешение судом дела, когда вынесено незаконное или необоснованное решение в условиях, не обеспечивших соблюдение прав лиц, участвующих в деле, когда не решены задачи гражданского судопроизводства или судопроизводства в арбитражных судах. В таких случаях судопроизводство не достигает заданной цели. Несколько механическим выглядит, однако, включение критерия экономичности.

В советское время учеными были сформулированы критерии эффективности правосудия «на выходе», вытекающие из оценки уровня организации правосудия и во многом предопределяющие оценку степени его вклада в достижение целей более высокого порядка [Петрухин И.Л., Батуров Г.П., Морщакова Т.Г., 1979: 252]. Можно сказать, что критерии, характеризующие состояние объекта управления «на выходе» системы, описывают эффект ее действия, вклад, вносимый системой правосудия по гражданским делам в регулирование общественных отношений. Цели и задачи гражданского судопроизводства (ст. 2 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации; ГПК РФ), а также судопроизводства в арбитражных судах (ст. 2 Административно-процессуального кодекса Российской Федерации; АПК РФ) можно рассматривать в качестве критериев эффективности правосудия по делам, рассматриваемым судами и арбитражными судами (критерии эффективности «на выходе»). Подобный подход разделяет и Г.А. Жилин -- «критерием эффективности судопроизводства выступают, прежде всего, задачи по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению дел, которые выступают в роли средства достижения всех перечисленных конечных целей правосудия» [Жилин Г.А., 2010: 113]. Не остались без внимания и возможные судебные ошибки. В доктрине отмечено, что критерий эффективности правосудия, связанный с правильным разрешением дел, выражается количеством судебных ошибок [Кудрявцев В.Н., 1980: 166]. Ошибки, однако, становятся показателем, но не признаком выполнения критерия, по которому будет проводиться оценка реализации цели правильного разрешения дел судом.

Произвольное включение тех или иных признаков в число критериев открывает дорогу неуместному субъективизму в оценках правосудия. Подчеркнем, важность правильного определения критериев эффективности судопроизводства трудно переоценить. Так, например, Комиссией эффективности правосудия разработан довольно большой перечень критериев оценки продолжительности судопроизводства, который, по замыслу экспертов, позволяет провести анализ как общей продолжительности судопроизводства со стадии предъявления иска до принятия окончательного решения судом, так и отдельных стадий судопроизводства. Первым среди индикаторов оценки продолжительности судопроизводства стала единая нумерация судебных дел, предусматривающая сохранение номера дела на всех стадиях. Другим критерием стали единые стандарты продолжительности судебных производств, определяющие оптимальные сроки тех или иных действий. Третьим критерием предложено считать проведение классификации дел и определение соответствующих сроков их разрешения в зависимости от сложности каждого из них. Четвертый критерий своевременного проведения судебных разбирательств, по мнению экспертов Комиссии, заключается во временных стандартах или рекомендациях продолжительности основных стадий судебного процесса. Пятый критерий -- система выявления задержек в рассмотрении судебных дел и информирования персонала судебных систем в целях функционирования судебного делопроизводства. Наконец, шестым критерием своевременного разрешения споров Комиссия считает использование современных технических средств мониторинга и борьбы с задержками при отправлении правосудия [Жан Ж.-П., Гурбанов Р.А., 2015: 137-139].

Очевидно, что перечисленные обстоятельства не могут рассматриваться в качестве признаков, по которым проводится оценка, не являются критериями своевременности и продолжительности судопроизводства, никак не характеризуют степень достижения цели. Фактически эксперты Комиссии перечислили меры и условия, которые могут способствовать своевременности разбирательства дела в суде. Так, единая нумерация судебных дел, предусматривающая сохранение номера дела во всех инстанциях, обеспечивает единый подход к исчислению общей продолжительности. Наличие единых стандартов продолжительности судебных производств, определяющих оптимальные сроки процессуальных действий, проведение классификации дел и определение примерных сроков их разрешения в зависимости от сложности, временные стандарты или рекомендаций о продолжительности стадий судебного процесса -- это не критерии своевременности, а условия в большей степени организационные. Такие стандарты можно было бы рассматривать в качестве типовой меры, но Комиссия делает акцент на их наличии, но не на реализации. Совсем не очевидно, что утвержденные стандарты, классификации и рекомендации будут в полной мере применены. Конечно, наличие таких обобщений существенно упрощает сравнение подходов с практикой судебных разбирательств других стран. Очевидными становятся сроки процессуальных действий, которые считаются оптимальными, средние сроки разрешения различных категорий дел, в том числе в зависимости от их сложности, усредненные сроки рассмотрения дел судами и средняя продолжительность стадий судебного процесса.

Особое внимание обращает на себя наличие системы выявления задержек рассмотрения дел судами в целях информирования персонала судебных систем. Конечно, это не критерий своевременности и продолжительности, но постановка вопроса Европейской комиссией определяет тех, в чьих интересах обеспечивается своевременность судебного разбирательства -- судебных чиновников, но не участников судебного процесса. Именно в помощь персоналу судебной системы, вероятно, предполагаются и современные технические средства мониторинга и борьбы с задержками при отправлении правосудия (шестой «критерий»). Насколько это соотносится с положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) о субъективном праве на справедливое судебное разбирательство в разумный срок? На наш взгляд, именно интересы сторон имеют ключевое значение в оценке эффективности судебной деятельности. Она определяется не удобством европейских судебных чиновников, но своевременностью и качеством судебной защиты. Таким образом, предложенный Комиссией перечень с большой условностью можно рассматривать как набор критериев, скорее как перечисление мер и условий, которые могут благотворно сказаться на продолжительности судопроизводства. Подчеркнем, такие условия не позволяют оценить ни общую продолжительность, ни временные издержки отдельных стадий судопроизводства.

Сказанное заставляет задуматься, нужны ли вообще критерии эффективности процессуального права, правосудия и гражданского судопроизводства. В теоретическом аспекте «критерии при изучении систем используются для выбора целей, соответствующих целям надсистемы, иерархического размежевания целей внутри системы, определения оптимального сочетания наличных средств, необходимых для лучшего достижения целей» [Петрухин И. Л., Батуров Г.П., Морщакова Т.Г., 1979: 243]. Прежде всего, критерии эффективности правосудия и судопроизводства становятся средствами управления соответствующими системами, позволяют определиться с целями, структурировать их, подобрать процессуальные средства достижения целей наиболее рациональным образом. Кроме того, роль критериев эффективности важна в определении направлений повышения результативности и экономичности судопроизводства, по которым необходимо принимать меры, проводить те или иные реформы. В отсутствие критериев не может быть реализована функция рационального выбора, как известно, она осуществляется сравнением альтернатив на их основе в пользу наиболее эффективной. Критерии эффективности необходимы для выбора среди возможных средств защиты права. Поскольку судебный порядок сравнивается по результатам и издержкам с иными формами защиты прав и законных интересов, критерии оценки эффективности не должны замыкаться внутри судебной системы. Необходимостью подбора таких критериев определяется потребность исследования социальной эффективности правовой деятельности. Обсуждаемые признаки, по которым проводится оценка, также должны включать общие критерии эффективности системы судопроизводства, а также критерии эффективности разрешения конкретного дела.

Как практически использовать критерии, характеризующие достижение целей? В науке для определения эффективности предложено различать: цели; систему действий, направленных на достижение целей; информацию о степени достижения целей, содержащую сведения о состояниях объекта воздействия -- первоначальном, желаемом и достигнутом (обратная связь); выработку и передачу корректирующего сигнала с тем, чтобы еще в большей степени приблизить объект управления к достижению намеченных целей; при необходимости -- корректировку целей [Петрухин И.Л., Бату- ров Г.П., Морщакова Т.Г., 1979: 254]. Применительно к гражданскому судопроизводству необходимо различать, во-первых, общие цели системы, во-вторых, регламентированный законом набор процессуальных действий, обеспечивающих достижение целей судопроизводства, в-третьих, сведения о степени достижения целей (обратную связь), в-четвертых, корректирующее воздействие на систему, направленное на повышение ее эффективности. Комплексный анализ перечисленных факторов позволяет формулировать практически значимые выводы об эффективности системы гражданского судопроизводства.

Цели, которые ставят государство и общество перед гражданским судопроизводством, довольно стабильны и определяются ролью, которую играет правосудие по гражданским делам в системе социального управления. Корректировка законодательно закрепленных целей судопроизводства осуществляется очень редко, что свидетельствует об устоявшемся понимании вектора развития системы. Достижение целей судопроизводства обеспечивается комплексом действий, совершаемых в процессуальной форме, заданной нормами закона. Выполнение требований процессуальной формы становится не только условием достижения целей, но также наиболее оптимальным путем движения от начального к желаемому состоянию объекта воздействия (при оптимальном уровне расходов), гарантией соблюдения прав и законных интересов лиц, вовлекаемых в систему гражданского судопроизводства (при минимальном уровне издержек судебных ошибок). Обратная связь формируется оценкой реализации критериев, реагированием на сигналы, содержащие информацию о степени достижения целей (показатели). Нередко такие сигналы исходят от участников правоотношений, на которые оказывается воздействие, а также иных заинтересованных лиц. Именно они инициируют деятельность судов вышестоящих инстанций, корректирующим образом воздействующих на систему гражданского судопроизводства, обеспечивающих ее функционирование на заданном уровне. Сигналом в этом случае выступают уже результаты пересмотра судебных постановлений по конкретным делам, а также итоги обобщения судебной практики. Количество таких корректирующих сигналов наряду с другими факторами должно учитываться при анализе эффективности судопроизводства. Это обстоятельство позволяет включить в число индикаторов эффективности информацию субъектов, внешних по отношению к судебной системе, лиц, обращающихся в суд за защитой своих прав и законных интересов.

Таким образом, в качестве критерия эффективности гражданского судопроизводства необходимо рассматривать степень достижения установленных законом целей. Но эффективность включает и экономичность, оптимальность, характеризующую реализацию целей с минимально необходимыми издержками. Поэтому высшие российские судебные инстанции в оценке эффективности судебной деятельности ставят акцент на минимизации издержек, прежде всего временных. Степень экономичности судебной деятельности, достижения результата судопроизводства с оптимальными издержками также может быть признана критерием его эффективности.

Система критериев эффективности судопроизводства

Эффективность многоцелевой системы судопроизводства не может быть функцией достижения одной цели, только комплексная реализация всех целей определяет эталонное состояние, которое берется за основу для сравнения. Степень достижение каждой из них образует самостоятельный критерий эффективности. Оценка эффективности проводится по каждому из таких признаков. Первый критерий характеризует степень достижения основной цели -- эффективную защиту прав и законных интересов участников правоотношений. Эффективная судебная защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов -- это применение к отношениям сторон надлежащих правовых норм, соотнесенное с достигнутыми реальными результатами и издержками судебных производств. Вторым критерием выступает достижение цели справедливого публичного судебного разбирательство в разумный срок. Признаком (критерием), которым также оценивается эффективность, становится степень достижения целей укрепления законности, предупреждение правонарушений, формирование уважительного отношения к закону и суду, обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, содействие становлению и развитию партнерских деловых отношений, мирному урегулированию споров, формированию обычаев и этики делового оборота. Еще одним критерием эффективности является степень экономичности процессуальной формы правосудия по гражданским делам, оптимальный уровень издержек достижения определенного законом результата судопроизводства.

Эффективность судопроизводства объединяет пять базовых элементов -- эффективные обращение в суд, регламент рассмотрения дела, судебное решение и проверочные производства, становящиеся результатом реализации эффективных процессуальных норм. В разрезе каждого из них могут быть сформированы основные критерии, определяющие достижение целей судебной защиты с минимально необходимыми издержками. Система таких критериев выглядит, на наш взгляд, следующим образом.

1. Критерии эффективности процессуального права.

1.1. Степень достижения цели правового воздействия на участников процессуальных отношений.

1.2. Социальный эффект реализации норм процессуального права.

1.3. Оптимальный уровень издержек достижения цели правового воздействия на участников процессуальных отношений, а также социального эффекта реализации норм процессуального права.

2. Критерии эффективности обращения в суд.

2.1. Степень реализации цели реализации права на обращение в суд.

2.2. Оптимальный уровень издержек достижения результата реализации права на обращение (издержек процессуальной формы).

3. Критерии эффективности судебного разбирательства.

3.1. Степень реализации цели справедливого судебного разбирательства в разумный срок независимым и беспристрастным судом.

3.2. Оптимальный уровень издержек справедливого судебного разбирательства в разумный срок (издержек процессуальной формы разбирательства).

3.3. Оптимальный уровень издержек справедливого судебного разбирательства независимым и беспристрастным судом (издержек судебных ошибок).

4. Критерии эффективности судебного решения.

4.1. Степень реализации цели индивидуально-конкретного воздействия на общественные отношения, обеспечения действенной защиты прав, свобод и законных интересов субъектов таких отношений.

4.2. Степень достижения социального результата, реализации общих правовых и социальных целей правовых норм, примененных судом.

4.3. Оптимальный уровень издержек достижения общих правовых и социальных целей, а также непосредственных целей индивидуально-властного воздействия на общественные отношения.

5. Критерии эффективности проверочных производств.

5.1. Степень реализации цели снижения судебных ошибок, а также издержек ошибочных решений.

5.2. Степень реализации цели обеспечения единообразия судебной практики.

5.3. Оптимальный уровень затрат достижения цели снижения судебных ошибок, издержек ошибочных решений, а также цели обеспечения единообразия судебной практики.

Оценка гражданского судопроизводства на предмет его соответствия предложенным критериям эффективности наряду с изучением качественных характеристик предполагает и анализ количественных параметров. Заметим, что некоторые ученые считают лишним количественные подсчеты в сфере гражданской юрисдикции. Так, например, В.Н. Протасов убежден, что повысить эффективность юридических процедур, как и правового регулирования вообще, можно, не вдаваясь в особые количественные расчеты, путем демократизации общества, его гуманизации, через возвышение права в гражданском обществе [Протасов В.Н., 1993: 23]. Подобный взгляд вызывает возражения. Познавательное значение измерений определяется тем, что «именно квантификация наилучшим образом обеспечивает принцип объективности... Количественный подход помогает увидеть за отдельными явлениями институты, а за межличностными отношениями -- общество и общественный интерес, а, следовательно, и публичный порядок» [Карбонье Ж., 1986: 244-245]. Измерение правовых явлений обладает серьезной спецификой, требует применения особых методов и решения целого ряда проблем, что, конечно, не исключает его продуктивного использования. Принято считать, что качественная определенность объекта предполагает наличие и его количественных характеристик, а измерением называют процедуру, при которой объект сравнивается с эталоном и получает числовое выражение в определенном масштабе (шкале) [Козлов В.А., Суслов Ю.А., 1981: 53]. Измерение эффективности гражданского судопроизводства позволяет получить числовое выражение его количественных характеристик как реальной деятельности через сравнение с заданной (идеальной) моделью.

Количественный анализ имеет важное практическое значение. Опыт подобного рода исследований имеется как в России, так и за рубежом Оценка качества разрешения дел в судах. Принципы и предлагаемые критерии качества. Б.м., 2007. 79 с.. По некоторым оценкам, измерение эффективности правосудия как разновидность государственно-правового исследования характеризуется следующими признаками: а) направлено на определение конкретно-исторического состояния правосудия по гражданским делам; б) проводится с целью обеспечения компетентных органов государства необходимой информацией для принятия обоснованных решений, направленных на изменение правосудия в сторону повышения его эффективности; в) осуществляется с помощью специальных методов судебной статистики и социологии [Цихоцкий А.В., 1997: 163]. Подобный подход, безусловно, может и должен использоваться для реализации управленческих целей. Вместе с тем исследования, отвечающие только перечисленным признакам, позволяет оценить внутреннюю организацию правосудия, но не дает замерять внешние его эффекты. Выразим убежденность в том, что результаты оценки эффективности судебной защиты прав и ее процессуальной формы (судопроизводства) востребованы не только и не столько органами власти. Инициатором судебной деятельности, как правило, выступают частные субъекты. Правосудие ориентировано, прежде всего, на лиц, чьи права и законные интересы защищаются судом, поэтому критерий реализации их субъективных целей также должен приниматься во внимание как при анализе качественных характеристик, так и при измерении количественных параметров судебной деятельности. Кроме того, определение исторического состояния правосудия бесспорно необходимо, но гораздо важнее оценка динамики его развития, выявление закономерностей. Кроме того, важны не только абсолютные характеристики, но и относительные показатели, характеризующие эффективность гражданского судопроизводства как процессуальной формы правосудия.

Измерение эффективности необходимо, в первую очередь, участникам правоотношений для рационального выбора формы защиты своих прав, и уже потом -- органам государства для принятия обоснованных решений, направленных на изменение процессуальной формы защиты судом прав и свобод, властной реализация судами правовых норм, порядка рассмотрения и разрешения гражданских дел. Специальные методы судебной статистики в таком случае могут быть модифицированы в интересах частных лиц и продуктивно дополнены методами экономики и социологии.

Показатели эффективности гражданского судопроизводства

Анализ качественных характеристик гражданского судопроизводства, равно как и измерение количественных его параметров, невозможен без набора показателей. Социальные изменения второй половины XX века, изменение парадигмы гражданского судопроизводства стимулировали исследование эффективности правосудия. Вполне закономерно разные организации, исследовательские группы и отдельные ученые использовали различные показатели оценки, а в некоторых случаях -- и измерения эффективности. Примечательно, однако, что даже сегодня некоторые призывают отказаться от применения показателей эффективности судебной деятельности. Так, по некоторым оценкам, судьи должны отвечать не за достижение показателей так называемой эффективности (исходя из быстроты судопроизводства и соблюдения его сроков) и стабильности приговоров (низкого процента отмены решений), а за качество работы, т.е. за то, насколько хорошо они ведут процесс, и за содержание принимаемых ими судебных решений [Соломон -мл. П., 2019: 26]. Подобные тезисы стоит воспринимать, на наш взгляд, не иначе как лозунги, толкающие специалистов в пучину субъективных суждений. Качество работы, оценка ведения дела, содержания судебных решений -- все это потребует параметров и показателей, среди которых неизбежно проявятся те, которые характеризуют издержки процессуальной формы и издержки ошибочных решений.

Самые разные индикаторы предложено использовать для оценки эффективности правосудия по гражданским делам и его процессуальной формы. Так, по оценке Конституционного Суда Российской Федерации, одним из основных показателей эффективного и рационального правосудия является своевременность разрешения дел Постановление Конституционного Суда РФ от 19.07.2011 № 17-П // СПС Консультатнт- Плюс.. Программа повышения эффективности деятельности арбитражных судов в Российской Федерации второй половины 1990-х годов была ориентирована на показатель качества решений арбитражных судов, с учетом которого деятельность арбитражных судов по осуществлению правосудия могла быть признана эффективной Приказ Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.09.1997 № 14 «Об утверждении Программы повышения эффективности деятельности арбитражных судов в Российской Федерации в 1997-2000 годах ...», п. 2.3 // СПС Консультант Плюс.. В доктрине при формировании перечня показателей эффективности использовалась система общих признаков, характеризующих правосудие по гражданским делам. Так, А.В. Цихоцкий предложил набор из четырех укрупненных блоков показателей, характеризующих уровень организации правосудия, финансовое и материально-техническое обеспечение правосудия, трудовые ресурсы правосудия, и, наконец, результаты правосудия [Цихоцкий А.В., 1997: 156-157]. Обсуждение перечисленных аспектов стало традицией в исследованиях правосудия. В какой мере стоит включать факторы финансового и материально-технического обеспечения судов, а также трудовые ресурсы в содержание правосудия? Ответ на этот вопрос не очевиден. На наш взгляд, эти факторы характеризуют организационную деятельность судов, но не правосудие и судопроизводство. Конечно, факторы организации судебной деятельности, материально-технического обеспечения судов, трудовые ресурсы оказывают влияние на уровень показателей, но, подчеркнем, не на содержание и динамику общественных отношений, возникающих в связи с рассмотрением и разрешением в суде гражданских дел. Так, недостаток трудовых и технических ресурсов увеличивает временные издержки. Низкая квалификация судей порождает рост количества ошибок в применении норм материального и процессуального права, увеличивает издержки ошибочных решений. Все эти обстоятельства относятся к числу организационных и социальных условий эффективности гражданского судопроизводства. Нельзя оценивать эффективность деятельности по условиям. Напротив, значения показателей можно и нужно анализировать с учетом условий.

Еще в советское время А.Т. Боннер отмечал, что показателями эффективности правосудия в значительной мере являются процент отмены и изменения судебных постановлений вышестоящими судами, а также оперативность в защите права. Последняя, в свою очередь, определяется сроками рассмотрения гражданских и уголовных дел, сроками обращения судебных решений к исполнению и некоторыми другими показателями [Боннер А.Т., 2017: 169]. Общеизвестно, что процент отмены и изменения судебных постановлений вышестоящими судами стал одним из ключевых показателей оценки эффективности деятельности судов в России. Никогда еще преувеличение роли одного из параметров не приводило к сбалансированным результатам. Последствия таких «перекосов» сегодня отмечает и сам А.Т. Боннер, рассуждая о «продолжающейся и плохо поддающейся лечению известной еще с советских времен болезни, именуемой «борьбой за стабильность судебных постановлений»» [Боннер А.Т., 2018: 29]. Любые показатели, используемые для оценки эффективности, являются мощными стимулами для изменений. Формирование системы показателей эффективности стоит начинать с определения векторов развития системы судебной защиты права, которое должны такие показатели стимулировать. Интерпретацию показателей необходимо соотносить с целями судопроизводства не только в статике, но и в динамике их реализации.

Современные авторы предлагают весьма оригинальные методы оценки качественных характеристик и измерения количественных параметров гражданского судопроизводства. Так, например, Е.И. Алексеевской разработана авторская методика измерения качественных изменений количественным способом -- «Индекс правосудия». Индекс, по ее замыслу, является суммарным показателем обеспечения верховенства права и доступа в суд, а каждый из компонентов Индекса является показателем роста правовых гарантий в соответствующей области. Одной из целей измерения качественных изменений количественным способом автор методики видит понимание того, насколько государство эффективно организовало судебный процесс, поэтому остановится на анализе самой современной методики подробнее. Так, в основу первого компонента -- верховенства права -- Е.И. Алексеевской положен стандарт справедливого судебного разбирательства, которые в настоящее время состоит из 16 принципов, сформулированных Европейским судом по правам человека. Каждый из перечисленных принципов одинаково важен, поэтому их реализация в процессуальном законе образует 100%, а весомость каждого из них составляет 6,25%. Не все названные принципы односложны, некоторые имеют структурный и процедурный аспекты, их удельный вес соответственно делится еще на два для объективной оценки наличия или отсутствия каждого аспекта принципа справедливого судебного разбирательства. Следовательно, каждый из них имеет удельный вес в 3,125%, что, по мнению Е.И. Алексеевской, делает оценку более точной и указывающей, в каком именно аспекте имеется проблема. Удельный вес принципов, имеющих несколько аспектов реализации, делится на то количество аспектов, которые имеют место на момент осуществления замера. Замер индекса верховенства права осуществлялся по каждой стадии процесса, поэтому в результате вычисления получается значение индекса правосудия по каждой стадии процесса, а их совокупность дает итоговое значение Индекса. Позиция Е.И. Алексеевской демонстрирует новое видение роли правовых принципов. Вместе с тем новое -- не значит лучшее. Эффективность -- это характеристика, отражающая параметры, а не идеи. Очевидно, измерять эффективность деятельности принципами нельзя.

Важнейший аспект рассматриваемых измерений -- это источник получения данных. Где черпать информацию и как правильно ее интерпретировать? Для Е.И. Алексеевской ответ очевиден. Источником сбора данных по соблюдению верховенства права, по ее мнению, является официальная редакция индексируемого процессуального кодекса. Подчеркнем, верховенство права Е.И. Алексеевская предлагает оценивать по тексту процессуального кодекса, сопоставляя в разработанной ею формуле фактические и максимальные значения. Оставляя без комментариев своеобразие авторской методики, отметим, что верховенство права, если оно может быть оценено и тем более измерено, не может основываться на тексте. Верховенство -- результат действия норм, без этого аспекта схоластические рассуждения лишены смысла.

Оперативность работы суда (судьи), один из четырех аспектов принципа рассмотрения дела судом в разумный срок, позволяет, по мнению автора рассматриваемой методики, понять, насколько государство эффективно организовало судебный процесс [Алексеевская Е.И., 2018: 65-66]. В таком контексте оперативность понимается как быстрота. Но эффективность -- это не быстрота, это комплексная характеристика, отражающая как достижение цели, так и издержки того достижения.

Второй компонент Индекса правосудия Е.И. Алексеевская видит в показателе доступа в суд -- тоже сложносоставном показателе из 131 критерия или 12 блоков. Подсчет параметра доступа в суд осуществляется в три этапа. Первый этап заключается в подсчете критериев, оцениваемых в двоичной системе: есть или нет (1 или 0). Второй этап -- подсчет весомости соотношения: часть критериев имеют выражение в виде соотношения. Он производится в процентном соотношении, где 100% равны 1. Источник сбора данных -- суды и участки мировых судей. После определения максимального и фактического значения производится расчет показателя доступа в суд по предлагаемой автором формуле. Наконец, данные двух компонентов Индекса правосудия агрегируются, чтобы получить итоговый показатель. «Индекс правосудия» предложено считать суммой «Индекса верховенства права» и «Индекса доступа в суд». Комментарии излишни.

Нельзя не заметить, что понятие автора рассматриваемой методики об индексах тоже оригинальное, оно серьезно расходится с устоявшимся пониманием индекса как «показателя сравнения двух состояний одного и того же явления (простого или сложного, состоящего из соизмеримых или несоизмеримых показателей)» [Елисеева И.И., Юзбашев М.М., 1995: 315]. Можно было бы отнестись к предложенной методике как к очередной научной гипотезе, если бы не жесткие практические оценки автора. Так, на основе расчетов Е.И. Алексеевская формулирует вывод о том, что гражданское судопроизводство в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах имеет неодинаковый уровень правовых гарантий, что не соответствует ни конституционному принципу равенства всех законом и судом, ни концепции устойчивого развития [Алексеевская Е.И., 2018: 69-70]. На наш взгляд, уровень правовых гарантий участников гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах не может быть оценен на основе предложенных «Индекса правосудия», «Индекса верховенства права», равно как и «Индекса доступа в суд». Лишенным аргументации видится и вывод о несоответствии судопроизводства конституционному принципу равенства всех законом и судом.

Целью многих исследований, проводимых на международном уровне, становились сравнительные оценки различных судебных систем. Наиболее последовательно проект оценки эффективности судопроизводства реализуется Комиссией по эффективности правосудия при Совете Европы. Аналитики Комиссии предложили более сотни индикаторов, с применением которых изучена деятельность судебных систем практически всех стран Европы. В оценке эффективности гражданского судопроизводства также весьма ценными являются данные судебной статистики, собираемые Верховным Судом Российской Федерации и его Судебным департаментом Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 11.04.2017 № 65 «Об утверждении Табеля форм статистической отчетности о деятельности федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов, мировых судей и судимости и форм статистической отчетности о деятельности федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов, мировых судей и судимости» // СПС Консультант Плюс..

Какие показатели могут быть использованы при анализе эффективности гражданского судопроизводства? Европейская комиссия разработала и использует два индикатора сравнительного анализа эффективности судебных систем. Первый -- коэффициент загруженности судов (clearance rate), замеряющий насколько суды справляются с нагрузкой. Второй показатель -- это срок вынесения решения (disposition time), временной период, необходимый для рассмотрения дела в суде. Коэффициент загруженности судов выражается в процентах и рассчитывается делением количества разрешенных дел на количество поданных в суд заявлений. Показатель коэффициента, близкий к 100%, указывает на способность судебной системы разрешать примерно такое же количество дел, как и число поступающих дел в течение заданного периода времени. Показатель загруженности судов, превышающий 100%, указывает на способность системы разрешать больше дел, чем было получено, тем самым сокращая число неразрешенных дел на конец расчетного периода. По сути, коэффициент загруженности судов показывает, как судебная система справляется с потоком дел. Это позволяет проводить сравнительный анализ даже когда параметры рассматриваемых дел в различных странах не являются идентичными. Расчетный показатель срока вынесения решения указывает на теоретическое время, которое необходимо для рассмотрения дела в суде с учетом темпов работы судов страны. Расчет показателя осуществляется делением числа незавершенных дел в конце наблюдаемого периода на число разрешенных дел в течение того же периода, умноженное на 365 (дней в году) European judicial systems. Efficiency and Quality of Justice. CEPEJ Studies № 26. Strasbourg: Council of Europe, 2018. P. 238..

Показатель срока используется не только для сравнительного анализа, но также и для оценки эффективности судебной системы в контексте европейских стандартов продолжительности судебного разбирательства. Стоит отметить, что советские ученые объем работы, выполняемой судебной системой, рассматривали не как самостоятельный критерий эффективности правосудия, а как фактор, влияющий на достижение его целей, указывали на нейтральность показателя объема к критериям такой эффективности [Кази- мирчук В.П., Тихомиров Ю.А., 1973: 266-267]. Некоторые выводы об эффективности судебной системы, по мнению А. Уцелака, можно сделать напрямую из трех показателей -- инвестиции, штат суда и результаты его работы. Речь идет об инвестициях, вкладываемых в судебную систему, о лицах, работающих в ней, а также о результатах ее работы, которые определяются в том числе такими параметрами судебных процессов, как срок и исход дела [Уцелак А., 2006: 23]. Возможно, предложенные показатели позволяют очень условно оценивать эффективность судебной системы как института, но они весьма далеки от того, чтобы охарактеризовать судопроизводство и правосудие в целом. 

Требования к показателям эффективности судопроизводства

Анализ имеющихся в науке и практике подходов, результатов многолетней работы Комиссии по эффективности правосудия позволяет сформулировать выводы о том, как должна строиться система показателей эффективности гражданского судопроизводства и каким требованиям должны отвечать показатели, используемые для расчета такой эффективности. Прежде всего показатели должны выражать критерии эффективности судопроизводства. Набором критериев определяется перечень показателей. Каждый критерий эффективности как «идеальная» или близкая к ней планируемая цель правосудия может быть выражен через совокупность количественных показателей. Иными словами, каждый критерий может быть представлен набором заранее установленных параметров, выведенных на основе реальных возможностей системы [Казимирчук В.П., Тихомиров Ю.А., 1973: 264]. Показатели, выражающие критерии эффективности, могут быть дополнены характеристиками условий эффективности судопроизводства.

Показатели эффективности должны быть измеримыми и проверяемыми, для чего общие критерии требуется операционализировать. Правы авторы, убежденные, что нельзя измерить эффективность, не выразив предварительно цель и результат действия нормы в соотносимых единицах измерения, для чего необходимо вначале «перевести» их в операциональные определения, а затем, чтобы иметь возможность оперировать последними, разработать систему показателей [Кудрявцев В.Н., 1980: 168]. Количественно выражаемые показатели заметно повышают объективность измерений и оценок. Количественное выражение исходного состояния общественных отношений, ставших предметом судебного разбирательства, достигнутого их состояния и целевой модели таких отношений, дополненное показателями, характеризующими издержки судопроизводства, позволяет дать объективную оценку эффективности судебной защиты.

Показатели эффективности должны носить универсальный характер, что позволяет сопоставлять эффективность судебной защиты прав и законных интересов граждан, организаций и государства с аналогичными правовыми механизмами в других странах. Сравнительный анализ приведенных показателей эффективности в расчете, например, на 1.000 человек, позволяет оценить эффективность не только судебной системы, но также и избранных законодателем средств правовой защиты. Показатели эффективности не должны замыкаться внутри судебной системы, они должны отражать социальный эффект гражданского судопроизводства, его вклад в развитие государства, экономической и социальной системы. Показатели должны быть агрегированными. В этом смысле нельзя в полной мере согласиться с закрепленным еще в Концепции судебной реформы 1991 г. принципом формирования оценок деятельности судебной системы -- «невозможность выделения «главного» показателя, поскольку цели функционирования всей системы юстиции множественны, а задачи, решаемые в каждом из ее звеньев, -- многообразны» Постановление ВС РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР».. Дробление критериев и показателей не позволяет оценить эффективность всей системы судопроизводства.

Эффективность может и должна анализироваться в динамике, поэтому перспективным видится использование индивидуальных и сводных индексов как обобщающих характеристик изменений. Отличия индексов от показателей определяются тем, что, во-первых, индексы позволяют измерить изменение сложных явлений, во-вторых, они позволяют проанализировать изменение -- выявить роль отдельных факторов, в-третьих, индексы являются показателями сравнений не только с прошлым периодом (сравнение во времени), но и с другой территорией (сравнение в пространстве), а также с нормативами [Елисеева И.И., Юзбашев М.М., 1995: 314]. Очевидно, что оценка эффективности гражданского судопроизводства требует ее измерения как сложного явления, анализа изменений и выявления роли факторов (условий эффективности), сравнений во времени, пространстве и целевыми значениями (нормативами). Кроме того, индексы позволяют обобщать несоизмеримые явления, вычленять и измерять отдельные факторы общих изменений, оценивать вклад таких факторов в изменения сложных явлений (т.е. выполнять аналитические и синтетические функции). Полезность подобных измерений трудно переоценить.